ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΠΕΙΡΑΙΩΣ ΤΜΗΜΑ ΣΤΑΤΙΣΤΙΚΗΣ ΚΑΙ ΑΣΦΑΛΙΣΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ

Πλάτων Τήνιος

ΚΚΚοοοιιινννωωωνννιιικκκέέέςςς ααασσσφφφαααλλλίίίσσσεεειιιςςς: Πανεπιστημιακές Σημειώσεις για το Μάθημα Επιλογής

του Γ’ Εξαμήνου

ΠΡΩΤΟ (ημιτελές) ΣΧΕΔΙΟ ΓΙΑ ΣΧΟΛΙΑ

ΠΕΙΡΑΙΑΣ Δεκέμβριος 2005

2

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

1η Ενότητα .....................................................................................................3

Εισαγωγικές παρατηρήσεις- Βασικές έννοιες.............................................3 1. Η οπτική του μαθήματος – .............................................................................. 3

1.1 Πειθαρχημένη ανάλυση φλεγόντων θεμάτων ................................................ 3 1.2 Παραδείγματα ερωτημάτων που προκύπτουν στην κοινωνική πολιτική........ 5 1.3 Βιβλιογραφικές σημειώσεις- σκέψεις.............................................................. 7

2. Μια πρώτη παράδοση: Καταπολέμηση της φτώχειας- Κοινωνική πρόνοια ...... 10 2.1 Κοινωνική πρόνοια – Κοινωνική ασφάλιση:`Δύο παραδόσεις – αφετηρίες.. 10 2.2. Κοινωνική Πρόνοια – Φτώχεια .................................................................... 10 2.3 Φτώχεια και κοινωνικός αποκλεισμός: Οι δείκτες του Λάκεν στην ΕΕ ......... 14 2.4 Πτυχές της φτώχειας: Πέντε παρατηρήσεις από τους δείκτες του Λάκεν..... 15 Από το Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την κοινωνική Ένταξη, 2003........................ 17

Συγκρίνοντας την έκταση της Φτώχειας: Προσαρμογές και διορθώσεις. ............. 17 2. 5 Ανακεφαλαίωση: Κοινωνική πρόνοια - Καθολικότητα................................. 23

3. Μια άλλη παράδοση: Κοινωνική Ασφάλιση....................................................... 26 3.1 Εισαγωγή- Ιστορική αναδρομή .................................................................... 26 3.2 Κοινωνική Ασφάλιση: Γιατί ’Ασφάλιση‘;....................................................... 28 3.3 Κοινωνική Ασφάλιση: Γιατί ’Κοινωνική‘; ...................................................... 29 3.4. Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα ............................................................ 32

4. Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός: Μια τρίτη συνιστώσα; .......................... 35 4.1 Ο στόχος της προσαρμοστικότητας ............................................................. 35 4.2 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι – Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους ... 38

2η Ενότητα ...................................................................................................40

Συστήματα Κοινωνικής προστασίας..........................................................40 5. Μια ποσοτική προσέγγιση της Κοινωνικής προστασίας................................... 40

5.1 Προς αναζήτηση λειτουργικού ορισμού ....................................................... 40 5.2 Το σύστημα καταγραφής δαπανών κοινωνικής προστασίας ESSPROS..... 42 5.3 Το στοιχεία ESSPROS – ανακεφαλαίωση ιδιαιτεροτήτων ........................... 44 5.4. ‘Αδρά δεδομένα’ για το κοινωνικό κράτος στην Ελλάδα ............................. 54

6. Θεωρητικές τυπολογίες του κοινωνικού κράτους .............................................. 55 6.1 Ανάγκη και χρήσεις μιας τυπολογίας του κοινωνικού κράτους .................... 55 6.2. Esping Andersen και οι ‘Τρείς Κόσμοι του Προνοιακού Καπιταλισμού’ .... 56 6.4. Το «Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Πρότυπο» - Η ανοικτή μέθοδος συντονισμού στην ΕΕ.............................................................................................................. 59 6.5 Αξιολόγηση προτύπων – Ωθηση στις μεταρρυθμίσεις................................. 63

3

1η Ενότητα

Εισαγωγικές παρατηρήσεις- Βασικές έννοιες

1. Η οπτική του μαθήματος – 1.1 Πειθαρχημένη ανάλυση φλεγόντων θεμάτων Το όνομα του μαθήματος – στις Σημειώσεις αυτές, αν και όχι στο Πρόγραμμα σπουδών – αποδίδει με έμφαση (χρησιμοποιώντας πλάγια γράμματα) το επίθετο ‘Κοινωνικές’. Με αυτόν τον τρόπο προσπαθεί, τόσο να διαφοροποιηθεί από τα υπόλοιπα μαθήματα του πτυχίου, αλλά και να συνδέσει με στενότερο τρόπο το αντικείμενο του μαθήματος με τα πραγματικά θέματα που αντιμετωπίζει ο τομέας της κοινωνικής προστασίας και της κοινωνικής πολιτικής στην κοινωνία έξω από τις αίθουσες διδασκαλίας. Το θέμα των κοινωνικών ασφαλίσεων και της θέσης του στην κοινωνία και οικονομία δεν μπορεί να αποκοπεί από την ευρύτερη συζήτηση που γίνεται στα θέματα αυτά στην κοινωνία – το εντονότατο ενδιαφέρον της δημόσιας συζήτησης στην Ελλάδα, την Ευρώπη και στον κόσμο. Όπως σε όλες τις εφαρμοσμένες επιστημονικές αναζητήσεις η θεματολογία – η ατζέντα (ημερήσια διάταξη) της συζήτησης – τίθεται όχι από εσωτερικές αναζητήσεις της επιστήμης αλλά από εξωτερικά ερεθίσματα και εξελίξεις. Σε αυτό δεν διακρίνεται από το σύνολο των κοινωνικών επιστημών και ειδικότερα των Οικονομικών (ή για να είμαστε ακριβέστεροι της Πολιτικής Οικονομίας). Από την αρχή τους τα Οικονομικά εκλάμβαναν τα μεγάλα ερωτήματα προς απάντηση από έξω – από τα πρακτκά θέματα της επικαιρότητας – τα διλήμματα της οικονομικής πολιτικής. Η ανάπτυξη της Πολιτικής Οικονομίας τον 19ο αιώνα εξ άλλου ταυτίστηκε με την προσπάθεια να γίνουν αντιληπτές οι μεγάλες αλλαγές της Βιομηχανικής Επανάστασης. Η απαισιόδοξη ανάλυση της μεταμόρφωσης της προστατευτικής αγροτική κοινωνία στην βιομηχανική κοινωνία και τη μισθωτή εργασία εξασφάλισε στα οικονομικά και το προσωνύμιο –«καταθλιπτική επιστήμη» (dismal science). Η σχέση όμως Οικονομικών- επικαιρότητας είναι όμως αμφίδρομη. Δεν είναι δηλαδή μόνο οι εξωτερικές συνθήκες που επηρεάζουν τα Οικονομικά, αλλά και αντιστρόφως. Ο J.M.Keynes (1852-1949)1 έγραψε στην Γενική Θεωρία:

«Ανθρωποι της πράξης που πιστεύουν ότι, προσωπικά, είναι τελείως ελεύθεροι από οποιαδήποτε επιμόλυνση από την διανόηση είναι συνήθως δέσμιοι κάποιου ξεπερασμένου οικονομολόγου».

Ο τρόπος που εξετάζεται ένα θέμα από οικονομολόγους (συχνά θεωρητικούς) περνάει στην κοινή γνώμη, ακόμη και σε ανθρώπους που θεωρούν ότι έχουν σχηματίσει μόνοι τους άποψη η οποία είναι θεμελιωμένη σε δικές του εμπειρίες – πρώτο χέρι. Η παραπομπή αυτή του Keynes δίδει μια απάντηση στο κύριο ερώτημα. Αν τα θέματα ενασχόλησης των οικονομικών είναι ούτως ή αλλως αντικείμενα πολιτικών,

1 Γενική Θεωρία της Απασχόλησης, του Επιτοκίου και του Χρήματος (1936) – κεφ 24. “Practical men who believe themselves to be quite exempt from any intellectual influences are usually the slaves of some defunct economist. Madmen in authority, who hear voices in the air, are distilling their frenzy from some academic scribbler from some year back”. O Keynes (προφέρεται Κέυνς) είναι θεμελιωτής των μακροοικονομικών.

4

σχολιαστών και άλλων ανθρώπων της πράξης, τότε ποια είναι η προστιθέμενη αξία των οικονομολόγων και των ακαδημαϊκών σχολιαστών. Τι μπορούν να προσφέρουν; Αν όλα τα θέματα τελικά αποφασίζονται από την Κοινή Λογική – τότε γιατί Οικονομικά; Η απάντηση είναι – προσφέροντας Έλεγχο στην Κοινή Λογική. Αναλύονται μεν θέματα πρακτικά, αλλά με τρόπο πειθαρχημένο. Στο σημείο αυτό μπαίνει και η οικονομική θεωρία. Η οικονομική θεωρία αρχίζει από ένα σχετικά μικρό αριθμό αξιωμάτων και ακολουθώντας την πρακτική των μαθηματικών εξάγει θεωρήματα και διατυπώνει υποθέσεις. Οι υποθέσεις αυτές (και εκεί υπάρχει διάκριση από την θεολογία) θα πρέπει να επιδέχονται διάψευση από την πραγματικότητα – δεν πρέπει δηλαδή να είναι ταυτολογίες. Είναι δουλειά ενός κλάδου των οικονομικών – της οικονομετρίας – να μεταφέρει και να υλοποιεί την προσπάθεια να έρθει αντιμέτωπη η οικονομική θεωρία με την πραγματικότητα. Το θέμα της επιστημολογίας και μεθοδολογίας των Οικονομικών έχει συζητηθεί ευρέως από οικονομολόγους και φιλοσόφους. Είναι σίγουρο ότι απλώς η αξιοποίηση και επίδειξη μαθηματικών ικανοτήτων και δεξιοτήτων δεν αρκεί για να προσδώσει επιστημοσύνη, ακόμη και επιφανειακά στα οικονομικά2. Μια διαφορά δημιουργείται από το ότι το αντικείμενο ανάλυσης (δηλαδή οι άνθρωποι κατά την διάρκεια των οικονομικών τους δραστηριοτήτων) είναι σε θέση να κατανοήσει την ανάλυση που το περιγράφει και να αλλάξει την συμπεριφορά του. Σαν παράδειγμα μια οικονομική θεωρία για το πώς συμπεριφέρονται π.χ. οι εργαζόμενοι μπορεί να οδηγήσει σε αλλαγή την ίδια την συμπεριφορά που περιγράφεται. Το φαινόμενο αυτό είναι κοινό σε όλες τις κοινωνικές επιστήμες. Στα οικονομικά η έμφαση στον ορθολογισμό (το ότι οι άνθρωποι κατανοούν τι θέλουν και το επιδιώκουν με τον καλύτερο δυνατό τρόπο) επιτρέπει την αξιοποίηση μαθηματικών και την διατύπωση φιλόδοξων θεωρημάτων. H αξιοποίηση στην οικονομική θεωρία της έννοιας της ισορροπίας (equilibrium) – σημαίνει ότι οι περισσότερες προβλέψεις της οικονομικής θεωρίας πρέπει να ερμηνεύονται ως τάσεις, πράγμα που σημαίνει ότι θα ισχύουν μεσομακροπρόθεσμα. Στην κοινωνική πολιτική συχνά η οικονομική ανάλυση δεν χρησιμοποιείται για να περιγράψει τον κόσμο ή την συμπεριφορά οικονομικών παραγόντων (ως Θετική ανάλυση – positive economics) αλλά για την διατύπωση προτάσεων για το πώς καλύτερα οργανώνεται ο κόσμος, η ζωή μας, οι θεσμοί της κοινωνία και οικονομίας. Η αξιακή προσέγγιση αυτή (normative economics) λαμβάνει σαν αφετηρία της αξιώματα για το τι σημαίνει οικονομική ευημερία για να εξάγει συμπεράσματα για το πώς πρέπει να οργανώνεται η οικονομική ζωή για να επιτυγχάνει την μεγιστοποίηση της ευημερίας. Η προσέγγιση αυτή είναι πιο αναπτυγμένη στα λεγόμενα Οικονομικά της Ευημερίας (Welfare Economics),που πραγματεύονται θέματα όπως την δομή της φορολογίας, θέματα περιβάλλοντος (εξωτερικές οικονομίες), δημοσίων δαπανών αλλά και οργάνωσης της δημόσιας παρέμβασης σε τομείς όπως η Υγεία, η Παιδεία, αλλά και ζητήματα όπως η αξιοποίηση περιορισμένων φυσικών πόρων. Τα οικονομικά της Ευημερίας, όπως προκύπτει και από το αντικείμενό τους, είναι αναγκαστικά διεπιστημονικά – δηλαδή πρέπει να αξιοποιούν γνώσεις και από άλλους επιστημονικούς τομείς (π.χ. για το περιβάλλον, δημογραφία, υγεία) αλλά και να αξιοποιούν συμπεράσματα από τομείς όπως η φιλοσοφία. Αυτό προκύπτει δεδομένου ότι καμιά σχεδόν κοινωνική επιλογή δεν προκύπτει από αμιγώς

2 Οι πρώτοι διδάξαντες την χρήση των μαθηματικών στα Οικονομικά – αν και οι ίδιοι μαθηματικοί κατ’ επάγγελμα – Marshall, Keynes – αξιοποιούσαν μαθηματικούς συλλογισμούς για έλεγχο της λογικής τους και κρατούσαν αμιγώς μαθηματική ανάλυση μακρυά από το κυρίως κείμενο - σε υποσημειώσεις και παραρτήματα

5

χρηματοοικονομικούς (ή ‘οικονομίστικους’) παράγοντες και ζητήματα όπως η δικαιοσύνη (οριζόντια και κάθετη), αλλά και αγαθά όπως η ελευθερία ο σεβασμός των ανθρωπίνων δικαιωμάτων κάνουν συχνά την εμφάνισή τους. Ο ρόλος των οικονομικών της ευημερίας, συνεπώς, είναι να οργανώνουν πληροφόρηση και επιχειρήματα που προέρχονται από πολλές διαφορετικές πλευρές, και που μπορούν ακόμη και να συγκρούονται μεταξύ τους, με τρόπο ώστε να μπορεί ληφθεί μια απόφαση η οποία να μπορεί να δικαιολογηθεί. Στα οικονομικά της ευημερίας – και στο μεγαλύτερο τμήμα της ύλης του μαθήματος – υπάρχουν συχνά διισταμένες απόψεις, και επιχειρήματα μπορούν να δοθούν για διαμετρικά διάφορες απόψεις. Στόχος του οικονομολόγου σε αυτές τις περιπτώσεις είναι να διαφωτίσει, να δείξει σε ποιες (πιθανώς ειδικές) συνθήκες ισχύει ένα επιχείρημα, να δείξει εναλλακτικές λύσεις. Ο ρόλος αυτός αντιτάσσεται άμεσα σε ρήσεις «Ετσι είναι γιατί πάντα ήτανε» ή «Ολοι συμφωνούν ότι…» και επιδεικνύει αλλεργία σε ‘θέσεις από άμβωνος’ (μεταφράζοντας έτσι τον πιο ακαδημαϊκό όρο ex cathedra). 1.2 Παραδείγματα ερωτημάτων που προκύπτουν στην κοινωνική πολιτική Στο μάθημα αυτό θα τεθούν ίσως περισσότερες ερωτήσεις παρά απαντήσεις. Από την φύση του θέματος, αν υπήρχαν εύκολες απαντήσεις θα είχαν δοθεί πρό καιρού. Ακολουθεί ένας ελλιπής κατάλογος που δίδει μια ιδέα της θεματολογίας και των διλημμάτων που αντιμετωπίζει η δημόσια συζήτηση για την κοινωνική πολιτική, στην Ελλάδα, στην Ευρώπη στον κόσμο.

Γήρανση του πληθυσμού - Είναι Ωρολογιακή βόμβα και αν ναι πώς και πότε θα σκάσει; • Τι είναι; μπορεί να αποφευχθεί; Σε ποιους τομείς θα έχει επίπτωση; • Πως προετοιμαζόμαστε – Το ισοζύγιο των γενεών και δημόσιο χρέος. Με

ποιόν τρόπο οργανώνουμε την οικονομία τώρα ώστε να αντιμετωπίζουμε μικρότερα πρόβλημα την επόμενη γενιά;

• Θα είναι οι ηλικιωμένοι του 2010 ή 2020 ίδιοι με αυτούς του 1980; Θα είναι οι «Γιαγιάδες της γενιάς του Πολυτεχνείου» ηρωικές με τον ίδιο τρόπο που ήταν οι προκάτοχές τους «Γιαγιάδες της Πίνδου» παλαιότερα. Θα έχουν την ίδια αυταπάρνηση στο να προσέχουν τα εγγόνια τους ή θα απαιτήσουν μεγαλύτερο μερίδιο;

Βιωσιμότητα ασφαλιστικού συστήματος Πώς είναι δυνατόν να βλέπουμε ταυτόχρονα επικεφαλίδες στα πρωτοσέλιδα

«Βουλιάζουν τα Ταμεία» Και/ή «Συντάξεις Πείνας» ; Είναι λογικό να συνδυάζονται και οι δύο παρατηρήσεις και πώς;

Ο ρόλος και οριοθέτηση του ρόλου του Κράτους στη ασφάλιση Ιδιωτικοποίηση κοινωνικής ασφάλισης ή Εθνικοποίηση ιδιωτικής; Σε μεικτά συστήματα ποιος κάνει τι; Διαφορές δημόσιας χρηματοδότησης ή δημόσιας παροχής ή δημόσιας παραγωγής;

Ρόλος συλλογικών συστημάτων που δεν είναι ούτε κρατικά ούτε αμιγώς ιδιωτικά;

Πώς αξιολογούνται διαφορετικά συστήματα; Πώς οργανώνονται άλλες χώρες

Η κοινωνική προστασία χαρακτηρίζεται από έντονο κύμα μεταρρυθμίσεων – στην Ευρώπη και διεθνώς.

Ποιοι οι στόχοι τους – ομοιότητες, κοινή στόχευση Ρόλος και συνδυασμοί ιδιωτικής και κοινωνικής ασφάλισης

Σχέση συμπληρωματική ή ανταγωνιστική;

6

Φτώχεια και κοινωνική προστασία -- Τι μπορεί να γίνει για να υπάρχει ένας Ιστός ασφάλειας – Ένα δίχτυ προστασίας που αποτρέπει καταστροφικές κοινωνικές καταστάσεις;

Προσαρμογή συστημάτων στην κοινωνική πραγματικότητα – Προσαρμοστικότητα

Τα συστήματα κοινωνικής προστασίας διαμορφώθηκαν στα μέσα του προηγούμενου αιώνα για να απαντήσουν στις τότε ανάγκες. Μήπως οι άρρητες προϋποθέσεις τους ανταποκρίνονται σε συνθήκες που έχουν παρέλθει;

Ασφάλιση και αλλαγές επαγγελματικού προσανατολισμού. Το 1950 η εργασιακή ζωή (καριέρα) ήταν πολύ μικρότερη από την αναμενόμενη ζωή των επιχειρήσεων. Ετσι η συνήθης περίπτωση ήταν κάποιος να διανύει την ζωή του στην ίδια επιχείρηση. Σήμερα αυτό τείνει να εκλείψει, ενώ και οι ίδιοι οι εργαζόμενοι δείχνουν μια πολύ μεγαλύτερη κινητικότητα.

Διαζύγια και κοινωνική προστασία γυναικών. Πολλές γυναίκες που διέκοψαν την εργασία τους για να κάνουν οικογένεια βρίσκονται σε κοινωνικό αδιέξοδο όταν ένα διαζύγιο τους στερεί την (έμμεση) ασφαλιστική κάλυψη μέσω του συζύγου τους.

Ασφάλιση υγείας: Πώς αντιτάσσεται η πολιτική υγείας με τεράστια διεθνή μονοπώλια στα φάρμακα και στα ιατρικά εργαλεία; Πώς εξασφαλίζεται πραγματικά ισότιμη πρόσβαση;

Πώς σχετίζεται η Κοινωνική προστασία με την μακροοικονομία και τα δημοσιονομικά

Ανάπτυξη και κοινωνική προστασία. Μήπως περισσότερη κοινωνική προστασία σημαίνει περισσότερη φορολογία και άρα περιορισμούς στην ανάπτυξη; Η μήπως η κοινωνική προστασία εξασφαλίζοντας προστασία σε απρόβλεπτες καταστάσεις και κινδύνους διευκολύνει τις διαρθρωτικές αλλαγές και έτσι είναι άλλος ένας συντελεστής παραγωγής;

Η Παγκοσμιοποίηση σημαίνει αναγκαστικά εξίσωση προς τα κάτω ή υπάρχουν και άλλες επιλογές;

Κοινωνική προστασία, και η Ευρώπη για τους πολίτες. Μπορεί η Ευρώπη να μην έχει κοινωνική διάσταση και ποια μπορεί να είναι αυτή;

Πώς συντονίζονται συστήματα κοινωνικής προστασίας που έχουν έντονες διαφορές μεταξύ τους;

Πώς εξασφαλίζεται η συμπληρωματική λειτουργία; Τα ζητήματα αυτά εμφανίζονται πολύ συχνά σε συζητήσεις στον Τύπο, στην Βουλή, αλλά και διεθνώς. Άρα μια πολύ καλή προετοιμασία για το μάθημα είναι η παρακολούθηση της σχετικής ειδησεογραφίας και επικαιρότητας:

• Από τον ημερήσιο Τύπο • Από τον εβδομαδιαίο Τύπο και πιο εξειδικευμένα οικονομικά περιοδικά. (π.χ.

Οικονομικός, Οικονομική επιθεώρηση, κλπ) • Από διεθνή περιοδικά και εφημερίδες (π.χ. Economist, Financial Times στα

Αγγλικά). • Από τις ιστοσελίδες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής – ΓΔ Απασχόλησης και

Κοινωνικών Υποθέσεων (europa.int.eu). Tα κοινοτικά κείμενα έχουν το πλεονέκτημα ότι υπάρχουν και στα Ελληνικά.

• Από ιστοσελίδες Υπουργείων (π.χ. Υπ. Απασχόλησης, υγείας, ΥΠ Οικονομικών), Οργανισμών (ΙΚΑ, ΟΑΕΔ, κλπ) και διεθνών οργανισμών.

• Από τις αντίστοιχες Κυπριακές ιστοσελίδες που έχουν πάλι το πλεονέκτημα της Ελληνικής γλώσσας αλλά με διαφορετικό θεσμικό πλαίσιο με την Ελλάδα.

7

Οι 7 Ενότητες του Μαθήματος (Πρόγραμμα Σπουδών) 1. Πηγές οικονομικής αβεβαιότητας στις σύγχρονες κοινωνίες και τον ρόλο

των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης (social security) για την αντιμετώπισή τους. Διακρίνεται η κοινωνική ασφάλιση από την κοινωνική πρόνοια.

2. Βασικά χαρακτηριστικά των προγραμμάτων κοινωνικών ασφαλίσεων. 3. Προγράμματα κοινωνικής ασφάλισης για συντάξεις. 4. Προγράμματα κοινωνικής ασφάλισης για υπηρεσίες υγείας, καθώς και τα

Εθνικά Συστήματα Υγείας. 5. Ασφαλίσεις ανεργίας. 6. Προγράμματα κοινωνικής πρόνοιας που στοχεύουν στην καταπολέμηση

της φτώχειας. 7. Οικονομική ανάλυση των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης , με έμφαση

στην επίδραση που ασκούν στην απασχόληση, στις επενδύσεις και στην ανάπτυξη.

1.3 Βιβλιογραφικές σημειώσεις- σκέψεις Το μάθημα όπως διδάσκεται δεν έχει ‘το’ βιβλίο ‘του’. Στο μέτρο του δυνατού αυτές οι σημειώσεις θα παίξουν αυτόν τον ρόλο. Όμως πέραν αυτού αναζητήσεις πέραν των σημειώσεων ενδείκνυνται και σε μερικά σημεία θα είναι επιβεβλημένες.

Μορφή Εξέτασης και ύλη. Η εξέταση θα έχει τρία μέρη: 1. 40% του συνολικού βαθμού αποτελείται από ερωτήσεις πολλαπλής επιλογής (20

συνολικά). Στόχος είναι να εξετάζεται η γενικότερη κατανόηση του χώρου, η εγκυκλοπαιδική γνώση, και η δυνατότητα αποφυγής κοινών ‘παγίδων’ στις οποίες πέφτουν αυτοί που δεν έχουν σκεφτεί οργανωμένα για το θέμα (π.χ. δημοσιογράφοι).

2. 20% του συνολικού βαθμού από ερωτήσεις που επιδέχονται σύντομες απαντήσεις (1-2 προτάσεις) όπως ορισμοί, θέματα στα οποία επιδέχονται μια προσέγγιση σωστό/λάθος. (π.χ. ‘Τι είναι το επίπεδο αναπλήρωσης’).

3. 40% του συνολικού βαθμού θα αποτελείται από ερωτήσεις ανάπτυξης (επιλογή μιας από δύο ή τρείς). Στις ερωτήσεις αυτές δεν υπάρχει σωστό ή λάθος αλλά εξετάζεται η δυνατότητα του υποψήφιου να αξιοποιεί την διδαχθείσα ύλη για να επιχειρηματολογεί υπερ ή κατά κάποιας θέσης ή να ερμηνεύει και να εξηγεί εμπειρικά δεδομένα. (π.χ. ‘Πώς εξηγείται η συνύπαρξη υψηλής δαπάνης για συντάξεις με υψηλή φτώχεια των ηλικιωμένων στην Ελλάδα;’)

Θα υπάρχει παράλληλα η δυνατότητα να παραδοθεί και σύντομη εργασία (10-20 σελίδες) σε θέμα σχετικό με το μάθημα, η οποία μπορεί να ‘μετρά’ για δύο βαθμούς επιπλέον. Ενδεικτικά θέματα θα μοιραστούν, ενώ βιβλιογραφικές αναφορές μπορούν να αναζητηθούν σε ειδικό site που λειτουργεί στην ιστοσελίδα της Βιβλιοθήκης στο οποίο η πρόσβαση θα είναι με password. (περισσότερες λεπτομέρειες θα αναφερθούν κατά την διάρκεια των μαθημάτων). Θα μοιραστεί σε όλους από ένα αντίγραφο της μονογραφίας μου (Πλ. Τήνιος, Ανάπτυξη με Αλληλεγγύη: Ένα πλαίσιο για τις Συντάξεις του Νέου Αιώνα, Εκδόσεις Παπαζήση, Αθήνα 2003). Το βιβλίο καλύπτει σημαντικό τμήμα της ύλης. Αν και δεν έχει γραφεί με γνώμονα την διδασκαλία αναλύει σημεία του συστήματος κοινωνικής προστασίας και καταλήγει προτείνοντας ορισμένες αλλαγές. Ανάγνωση ολόκληρου του βιβλίου (200 μάλλον μικρές σελίδες) δεν είναι απαραίτητη, αλλά είναι πιθανόν λιγότερο βαρετό γιατί δίδει ευκαιρία για σχηματισμό ολοκληρωμένης άποψης. Από

8

λιγότερο επιστημονικό (αλλά οπωσδήποτε πιο γλαφυρό) βλέμμα χαρακτηρίζεται το βιβλίο του Παναγή Βουρλούμη, Το ασφαλιστικό με απλά λόγια, Εκδόσεις Ποταμός, 2002. Για να αποδείξουμε ότι η σιωπή δεν είναι χρυσή υπάρχει και άλλο βιβλίο του Π.Τήνιου Κοινωνία, Οικονομία, Συντάξεις: Κρυμμένος Θησαυρός; Εκδόσεις Παπαζήση, 2001. Τα οικονομικά που απαιτούνται για το μάθημα δεν είναι περισσότερα από αυτά που έχουν καλυφθεί στο 1ο έτος ή αυτά που καταλαβαίνει ο λεγόμενος ‘ευφυής μη-ειδικός’. Ο τελευταίος είναι μυθική φυσιογνωμία στον οποίο απευθύνονται μερικά από τα περισσότερο δυσνόητα κείμενα, αλλά δεν πρέπει κανείς να απογοητεύεται. Αναζήτηση μιας πιο θεωρητικής προσέγγισης μπορεί να γίνει από τα κλασικά μικρο-οικονομικά εγχειρίδια – π.χ. Begg Dornbusch and Fisher ή J.Stiglitz Economics of the Public Sector. Σημαντικό τμήμα της ύλης αναφέρεται σε σημεία που είναι συνεχώς στην επικαιρότητα. Άρα παρακολούθηση του ημερήσιου ή εβδομαδιαίου τύπου (κυρίως οικονομικού) θα αποδώσει τόσο σε κατανόηση του θέματος αλλά και πιθανότητες πρόγνωσης των ερωτήσεων των εξετάσεων. Σημειώνεται για τους γλωσσομαθείς ότι διεθνή έντυπα σαν το περιοδικό Economist πολλές φορές έχουν άρθρα σχετικά με το μάθημα. Το ιντερνετ είναι πλέον πολύτιμη πηγή. Αμεση σχέση με το αντικείμενο του μαθήματος έχουν επίσημες εκθέσεις που κατατίθενται στην Ευρωπαϊκή Ενωση. Η λεγόμενη «Ανοικτή μέθοδος Συντονισμού» βασίζεται σε εκθέσεις που καταθέτουν τα κράτη μέλη σχετικά με το πώς προτίθενται να αντιμετωπίσουν διάφορα προβλήματα που έχουν επισημανθεί και συμφωνηθεί εκ των προτέρων. Στο πλαίσιο αυτό (της επεξήγησης του πώς αντιμετωπίζονται τα ίδια ζητήματα σε διάφορες χώρες ) οι εκθέσεις μπορεί να έχουν πολύτιμο υλικό. Εξίσου ενδιαφέρουσες είναι και οι κοινές εκθέσεις οι οποίες συνθέτουν τις επιμέρους εθνικές εκθέσεις και εκφράζουν την ΕΕ συνολικά. Τόσο οι Ελληνικές εκθέσεις όσο και οι Κοινές Εκθέσεις υπάρχουν και στα Ελληνικά και είναι εύκολα προσβάσιμες από το ιντερνετ. Η σελίδα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Διεύθυνση Απασχόλησης είναι (στα Ελληνικά): http://europa.eu.int/comm/employment_social/index_el.html Στην ύλη του μαθήματος δύο διαδικασίες έχουν άμεση σχέση

1. Κοινωνική Ενταξη και Κοινωνική συνοχή http://europa.eu.int/comm/employment_social/news/2001/jun/napsincl2001_en.html.

Υπάρχει το Ελληνικό Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την Κοινωνική Ενταξη 2003-2006, αλλά και η κοινή Εκθεση (http://europa.eu.int/comm/employment_social/soc-prot/soc-incl/joint_rep_en.htm)

2. Διαδικασία για «επαρκείς και βιώσιμες συντάξεις» Εθνική Εκθεση στρατηγικής (2002) και Κοινή Εκθεση (2003) (http://europa.eu.int/comm/employment_social/soc-prot/pensions/index_en.htm) Αλλα Links στο ιντερνετ που έχουν ενδιαφέρον είναι:

9

Ελληνικά • Υπουργεία

o Πρωθυπουργός www.primeminister.gr o Απασχόλησης www.ypash.gr o Οικονομίας www.mnec.gr o Υγείας-Πρόνοιας www.mohaw.gr

• Εθνική Στατιστική Υπηρεσία: www.statistics.gr • Ασφαλιστικά Ταμεία

o ΙΚΑ o ΟΓΑ

• Λοιποί φορείς o ΓΣΕΕ www.gsee.gr

INE-ΓΣΕΕ www.inegsee.gr o IOBE – www.iobe.gr

• Κόμματα o Νέα Δημοκρατία www.nd.gr o ΠΑΣΟΚ www.pasok.gr o KKE www.kke.gr o ΣΥΝ www.syn.gr o

Διεθνή Sites • Τύπος

o Εconomist www.economist.com (Συχνά άρθρα για συντάξεις, γήρανση)

o Financial Times www.ft.com • Eυρωπαϊκή Ενωση

o Γενική είσοδος www.europa.eu.int o Εurostat http://epp.eurostat.cec.eu.int/portal/ (Κάθε είδους

στοιχεία και για Ελλάδα) • Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ)

www.oecd.org - Ειδικές μελέτες, Γήρανση • OHE

o Γενική είσοδος www.un.org o Διεθνής Οργάνωση Εργασίας www.ilo.org -- Ασφαλιστικά o Οικ. Επιτροπή για την Ευρώπη http://www.unece.org/

• Διεθνής Ενωση για Κοινωνική Ασφάλιση (ΙSSA) www.issa.int

10

2. Μια πρώτη παράδοση: Καταπολέμηση της φτώχειας- Κοινωνική πρόνοια

Η κοινωνική πολιτική ανέκαθεν πηγάζει από δύο διαφορετικές πηγές: Αφενός την κάλυψη αναγκών και την δημιουργία δικαιωμάτων μέσω των οποίων επιδιώκεται η τόνωση μηχανισμών αυτό-βελτίωσης αφετέρου. Στις δύο θεμελιώδεις αυτές έννοιες αντιστοιχούν και οι δύο βασικές λειτουργίες που διέπουν την κοινωνική προστασία – την κοινωνική πρόνοια – καταπολέμηση της φτώχειας και την κοινωνική ασφάλιση – αξιοποίηση της ατομικής προσπάθειας . Τις δύο αυτές λειτουργίες θα εξετάσουμε διαδοχικά. Η συζήτηση για την κοινωνική πρόνοια οδηγεί σε εξέταση της έννοιας της φτώχειας. Η συζήτηση για την κοινωνική ασφάλιση θα εξετάσει τι είναι αυτό που ασφαλίζεται και κατά πόσον αυτό είναι ‘κοινωνικό’. 2.1 Κοινωνική πρόνοια – Κοινωνική ασφάλιση:`Δύο παραδόσεις – αφετηρίες Στις συζητήσεις κοινωνικής πολιτικής και κοινωνικής αλληλεγγύης συχνά διακρίνονται και συνυπάρχουν δύο διαφορετικές έννοιες: η κοινωνική πρόνοια και η κοινωνική ασφάλιση. Η πρώτη τείνει να ταυτίζεται με την καταπολέμηση της φτώχειας και γενικότερα την βοήθεια προς αναξιοπαθούντες, ενώ η δεύτερη με την παροχή δυνατότητας αυτοβοήθειας. Η πρόνοια σχετίζεται πιο συχνά με την λειτουργία της αναδιανομής (μεταφοράς πόρων από τους πλούσιους στους φτωχούς), ενώ η ασφάλιση αντανακλά το όνομά της αντιμετωπίζοντας συγκεκριμένους κοινωνικούς κινδύνους, προσομοιάζοντας τις ιδιωτικές ασφαλίσεις. Η πρόνοια τείνει να χρηματοδοτείτα απευθείας από το Κράτος (από φορολογικά έσοδα) ενώ η ασφάλιση συνήθως με την πληρωμή εισφορών που προσομοιάζουν με αναλογικούς φόρους στην εργασία. Αν και η φρασεολογία και συχνά η δικαιολογητική βάση της πρόνοιας και της ασφάλισης διαφέρουν, και οι δύο συχνά αντιμετωπίζουν τις ίδιες ανάγκες (ή λειτουργίες): Σαν παράδειγμα η ανεργία σε μερικές χώρες (π.χ. Δανία) αντιμετωπίζεται από το σύστημα πρόνοιας, ενώ αλλού (π.χ. Γερμανία) από το σύστημα ασφάλισης. Τα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης έχουν συχνά αναπτυγμένα την έννοια της αλληλεγγύης (π.χ. μέσω του μηχανισμού των κατωτάτων ορίων ή άλλων εγγυήσεων) , ενώ τα συστήματα πρόνοιας συχνά προβλέπουν την ενεργοποίηση ιδιωτικών μηχανισμών παροχής μετά από την εξασφάλιση ενός ελάχιστου επιπέδου παροχών. Όπως και να έχει το πράγμα, οι δύο όροι ανταποκρίνονται σε δύο διαφορετικές παραδόσεις ή αφετηρίες κοινωνικής πολιτικής. Οι δύο παραδόσεις τις τελευταίες δεκαετίες έχουν κληθεί να αντιμετωπίσουν παρόμοια προβλήματα με αποτέλεσμα την σταδιακή τους προσέγγιση. Οι ενότητες που ακολουθούν εξετάζουν τις δύο αυτές παραδόσεις και αναλύουν κεντρικές έννοιες που βρίσκονται στην πυρήνα των προβληματισμών που χαρακτήρισαν την ξεχωριστική για τον καθένα αφετηρία. Την φτώχεια στην περίπτωση της κοινωνικής πρόνοιας και την κάλυψη κοινωνικών κινδύνων στην περίπτωση της κοινωνικής ασφάλισης. 2.2. Κοινωνική Πρόνοια – Φτώχεια Στις αναπτυγμένες βιομηχανικές κοινωνίες η ανάλυση της φτώχειας έχει τις ρίζες της στα τέλη του 19ου αιώνα. Οι πρώτες μελέτες για το θέμα της φτώχειας συνδέθηκαν με το όνομα του Αγγλου Τhomas Rowntree (1871-1954). Η αφετηρία του ενδιαφέροντός του ήταν η διαπίστωση ότι η φυσική κατάσταση των Αγγλων κληρωτών στρατιωτών ήταν κατά τον πόλεμο των Μπόερς (1897/8) χειρότερη από αυτήν των αντίστοιχων στρατιωτών του πολέμου της Κριμαίας, τριάντα χρόνια νωρίτερα. Η υπόθεση που έγινε τότε ήταν ότι αυτή η επιδείνωση οφειλόταν στο ότι οι

11

συνθήκες διαβίωσης κυρίως των βιομηχανικών εργατών επιδεινώθηκαν στην διάρκεια αυτή. Ο Rowntree έθεσε σκοπό τη ζωής του την καταπολέμηση της φτώχειας και ως ένα εργαλείο προς αυτήν την κατεύθυνση χρησιμοποίησε (και εκεί είναι και η πρωτοτυπία του) την συγκεκριμενοποίηση και μέτρηση του φαινομένου. Σε όλες τις εκδοχές της στην κοινωνική πολιτική η έννοια της φτώχειας έχει τον χαρακτήρα της διχοτόμησης του πληθυσμού μεταξύ δύο κατηγοριών – των φτωχών και των μη φτωχών. Οποιος ορισμός και αν χρησιμοποιείται, η χρήση της έννοιας της φτώχειας καταλήγει σε δύο βήματα: Στον καθορισμό κριτηρίων του ποιος είναι φτωχός και ποιος όχι – την ‘γραμμή της φτώχειας’. Οσοι υπολείπονται από τα κριτήρια αυτά κατατάσσονται ως φτωχοί – τα χαρακτηριστικά τους είναι το αντικείμενο του δεύτερου τμήματος της ανάλυσης: Ποιοι είναι οι φτωχοί; (πιο σπάνια ακολουθεί και τρίτο στάδιο, του γιατί είναι αυτοί οι φτωχοί και όχι άλλοι). Ακόμη και όταν υπάρχει παραδοχή ότι τα κοινωνικά φαινόμενα δεν συνίστανται σε διακριτές ομαδοποιήσεις αλλά οδηγούν σε εμπειρικές παρατηρήσεις ενός συνεχούς φάσματος χωρίς διακοπές, η έννοια της φτώχειας παραμένει δυαδική: φτωχός /μη φτωχός. Ακόμη δηλαδή και όταν δεν υπάρχουν συγκεκριμένα επιχειρήματα που να οδηγούν στην γραμμή της φτώχειας να τοποθετείται στο χ και όχι στο ψ σημείο, η σύμβαση της θεώρησης της φτώχειας με δυαδικό τρόπο παραμένει. Ο λόγος πρέπει να αναζητηθεί στην χρήση της έννοιας της φτώχειας και της σύνδεσής της με την πολιτική πραγματικότητα. Η πολιτική στόχευση απαιτεί την ύπαρξη διακριτών ομάδων προς τους οποίους προσανατολίζονται τα μέτρα πολιτικής. Με άλλα λόγια η (επιστημονική) έννοια υπάρχει επειδή η καταπολέμηση της φτώχειας είναι πολιτική προτεραιότητα – και όχι το αντίστροφο. Η φτώχεια είναι μια έννοια η οποία πρέπει να αναμένεται να είναι συγκεχυμένη και ασαφής, αφού προσπαθεί να προσεγγίσει κάτι που από μόνο του είναι ασαφές. Αφού προηγείται η πολιτική του επιστημονικού ορισμού, θα πρέπει να αναμένουμε ότι πολλά από τα χαρακτηριστικά του όρου θα υπαγορεύονται από τις προτεραιότητες καταπολέμησης της φτώχειας Η φτώχεια που απασχολούσε τον Rowntree ήταν η απόλυτη φτώχεια – δηλαδή η αδυναμία να εξασφαλιστεί το ελάχιστο απαιτούμενο για την διαβίωση, την απρόσκοπτη δηλαδή επιβίωση χωρίς ουσιώδη επιβάρυνση της υγείας τους. Η έννοια της απόλυτης φτώχειας είναι, δυστυχώς, ακόμη θλιβερά επίκαιρη στον Τρίτο κόσμο, όπου εκατομμύρια άνθρωποι είτε σιτίζονται ανεπαρκώς είτε δεν έχουν πρόσβαση σε κρίσιμα αγαθά όπως καθαρό νερό. Σε αναπτυσσόμενες χώρες έχει υπολογιστεί το ελάχιστο ποσό που απαιτείται για να εξασφαλιστεί ένας συγκεκριμένος αριθμός θερμίδων, κάτω του οποίου δεν μπορεί να συντηρηθεί επι μακρόν κάποιος χωρίς ουσιαστική επιβάρυνση της φυσικής του κατάστασης. Όμως, ακόμη και αυτή η άσκηση δημιουργεί πολλά ερωτηματικά: Ποιος αποφασίζει για ποια τρόφιμα πρόκειται; Ποιας ποιότητας; Ποιες τιμές αν οι τιμές ποικίλλουν; Τι γίνεται για θέματα όπως η κατοικία ή οι μεταφορές; Τι γίνεται με θέματα που άπτονται με συνήθειες όπως το αλκοόλ, τα τυχερά παιχνίδια, τα ναρκωτικά; Καθώς η ζωή γίνεται πιο περίπλοκη, πληθαίνει ο αριθμός αναγκών πέραν της βιολογικής επιβίωσης χωρίς τις οποίες η ζωή θα ήταν τόσο περιορισμένη ώστε να προσομοιάζουν με την βιολογική αδυναμία. Ερωτήσεις όπως οι παραπάνω οδηγούν σε μια αντίληψη της φτώχειας ως κάτι ευρύτερο της απόλυτης φτώχειας – ως κάτι κοινωνικά προσδιοριζόμενο. Η έννοια στην οποία προσπαθούμε να προσεγγίσουμε στις περισσότερο πλούσιες χώρες είναι σχετική – δηλαδή ορίζει την φτώχεια σε σχέση με αυτό που θεωρείται ανεκτό, στην συγκεκριμένη κοινωνία και την συγκεκριμένη στιγμή. Με αυτόν τον τρόπο καθώς η

12

γενική ευημερία προχωρά ώστε να απομακρύνεται ο κίνδυνος της απόλυτης ένδειας, το πρόβλημα της φτώχειας δεν απομακρύνεται, απλώς αλλάζει μορφή. Η έννοια της σχετικής φτώχειας ή η συγγενής της έννοια του κοινωνικού αποκλεισμού, ορίζονται ως εξής:

«Η αδυναμία πλήρους συμμετοχής στην ζωή της κοινωνίας» Από αυτόν τον ορισμό πηγάζουν άμεσα δύο χαρακτηριστικά: Πρώτον, η φτώχεια είναι κοινωνικό φαινόμενο που αφορά μια συγκεκριμένη χώρα και μια συγκεκριμένη χρονική στιγμή. Ενας φτωχός σε πλούσια χώρα (π.χ. στο Λουξεμβούργο) είναι πιθανόν να έχει εισόδημα μεγαλύτερο από ένα μη φτωχό σε μια λιγότερο πλούσιο χώρα (όπως η Ελλάδα). Αντίστοιχα σε διαχρονικές συγκρίσεις, μια άνοδος του εισοδήματος μεταξύ του έτους χ και του έτους χ+1 είναι απολύτως συμβατή με είσοδο στην κατάσταση της φτώχειας. Όταν τα εισοδήματα όλων ανεβαίνουν, αν κάποιου το εισόδημα αυξάνεται λιγότερα γρήγορα από τα εισοδήματα των άλλων, είναι πιθανόν να περάσει το όριο της φτώχειας. Αποτέλεσμα, ενώ στο έτος χ+1 είναι πλουσιότερος από το έτος χ, να χαρακτηρίζεται φτωχός στο έτος αυτό. Δεύτερον, αν οριστεί ως δυνατότητα συμμετοχής η φτώχεια πρέπει να αναμένεται να έχει πολλαπλές διαστάσεις – να είναι δηλαδή πολυδιάστατη. Αυτό από μόνο του θα μπορούσε να αντιμετωπιστεί: και η κατανάλωση τροφίμων είναι πολυδιάστατη, αλλά αυτό δεν μας σταματά από το να μπορούμε να εκφράσουμε την κατανάλωση τροφίμων ως ένα άθροισμα των επιμέρους δαπανών. Το πρόβλημα δημιουργείται από δύο πηγές: (α) Την ύπαρξη σημαντικών αγαθών η κατανάλωση των οποίων παρακάμπτει τον μηχανισμό της αγοράς: Η υγεία, η παιδεία, ο πολιτισμός, ο αθλητισμός είναι όλα αγαθά και δραστηριότητες για τις οποίες η πρόσβαση δεν εξαρτάται αποκλειστικά από την κατοχή χρηματικών πόρων: Για την υγεία υπάρχει το ΕΣΥ ή τα ασφαλιστικά ταμεία, η δημόσια παιδεία είναι δωρεάν, η πρόσβαση σε αθλητικές εγκαταστάσεις εξαρτάται από τις επιδόσεις, κ.ο.κ. Στα θέματα αυτά το κατά πόσον υπάρχει ισότιμη πρόσβαση όλων είναι ένα θέμα ανεξάρτητο και πέραν της οικονομικής ευμάρειας. 3 Μια ξεχωριστή κατηγορία αποκλεισμού είναι ο γεωγραφικός αποκλεισμός: Σε σειρά προϊόντων που δεν μπορούν να μεταφερθούν η δυνατότητα συμμετοχής εξαρτάται από τον τόπο κατοικίας. Σε απομονωμένες περιοχές (νησιά, ορεινές περιοχές) η πρόσβαση σε κρίσιμες υπηρεσίες όπως η υγεία εξαρτάται από τα δίκτυα μεταφορών και επικοινωνιών. (β) Πέραν της αγοράς, υπάρχουν πλήθος άλλες διαδικασίες η συμμετοχή στις οποίες είναι καθοριστική της συνολικής ευημερίας από μόνη της ή καθορίζει την πρόσβαση σε σημαντικά αγαθά. Σε τέτοιες περιπτώσεις η έννοια του κοινωνικού αποκλεισμού αρχίζει και αποκτά μια διάσταση διακριτή από την (οικονομική) φτώχεια: μπορεί να υπάρχει αυτόνομα, ενώ συχνά η μια επιβαρύνει την άλλη. Η οικογένεια (πυρηνική ή ευρύτερη) καθορίζει το κατά πόσον είναι διαθέσιμα άτυπα δίκτυα αλληλεγγύης που βοηθούν κάποιον σε δύσκολες στιγμές. Ομοίως, το πολιτικό σύστημα μπορεί να έχει μηχανισμούς πρόσβασης σε ωφελήματα. Για πολύ καιρό στην Ελλάδα πρόσβαση σε θέματα όπως προσλήψεις στο δημόσιο, θέσεις στα νοσοκομεία, πρόσβαση σε αγαθά όπου υπήρχε υπερβάλλουσα ζήτηση καθοριζόταν από το λεγόμενο ‘πελατειακό σύστημα’ – δηλαδή το κατά πόσον υπήρχε πρόσβαση σε μηχανισμούς εξουσίας. Αντίστοιχα, ακολουθώντας τις οικονομικές και κοινωνικές αλλαγές, νέες πτυχές και διαστάσεις κοινωνικού αποκλεισμού μπορεί να αποκτούν μεγάλη σημασία. Στο πλαίσιο αυτό ιδιαίτερη μνεία μπορεί να γίνει σε θέματα εκπαίδευσης. Παλαιότερα ο αναλφαβητισμός αποτελούσε σημαντικό εμπόδιο στην 3 Π.χ. κάποιος σχετικά εύπορος μπορεί να μην μπορεί να βρεί θέση σε νοσοκομείο – αν η πρόσβαση στην υγεία γίνεται με κριτήρια αδιαφανή.

13

δυνατότητα συμμετοχής κάποιου σε κοινωνικές και οικονομικές διεργασίες και αποτελούσε σημαντικό παράγοντα που οδηγούσε προς την φτώχεια. Η πρόοδος της κοινωνίας της πληροφορίας δημιουργεί μια νέα μορφή αναλφαβητισμό΄: καθώς όλο και περισσότερες διεργασίες της κοινωνίας μας γίνονται ηλεκτρονικά – ο ψηφιακός αποκλεισμός αποκτά όλο και περισσότερη εμβέλεια ως ανεξάρτητος καθοριστικός παράγοντας της μειονεξίας. Όπως είπαμε η φτώχεια δεν είναι τόσο επιστημονικός όρος, όσο ένα εργαλείο που απαιτείται από την κοινωνική πολιτική. Η καταπολέμηση της φτώχειας, στο πλαίσιο της πολιτικής κοινωνικής συνοχής υπαγορεύει την ύπαρξη ενός λειτουργικού ορισμού της φτώχειας ο οποίος να καθιστά την όποια πρόοδο μετρήσιμη. Αν δεν υπάρχει η δυνατότητα μετρήσεων και συγκρίσεων τόσο διαχρονικά όσο και μεταξύ κρατών, η όποια πολιτική προτεραιότητα θα ήταν ένα απλό ευχολόγιο. Αν το ζητούμενο δεν είναι η επιστημονική αρτιότητα του όρου φτώχεια, αλλά η πρακτική βοήθεια και ελάφρυνση προς τους φτωχούς, τότε προέχει η υιοθέτηση κάποιου συμβατικού ορισμού – με βάση πολιτική συμφωνία και αξιοποίηση του ορισμού αυτού ως εργαλείου στην καταπολέμηση της φτώχειας και την προώθηση της κοινωνικής συνοχής. Στο πλαίσιο αυτό μεγάλη σημασία έχει η επιλογή του όποιου συμβατικού ορισμού αφενός να αναγνωρίζει μερικές από τις δυσκολίες ορισμού, ο δε ορισμός που θα επιλεγεί να μην συσκοτίζει πλευρές του φαινομένου της φτώχειας που είναι σημαντικές για την ζωή των φτωχών. Η Ευρωπαϊκή Ένωση από τα μέσα της δεκαετίας του ’90 ήθελε να αναδείξει την προώθηση της κοινωνικής συνοχής ως σημαντικό πεδίο πολιτικής (βλ. την επόμενη ενότητα). Αντιδρώντας σε κριτική ότι η ενασχόλησή της με το θέμα στερείτο περιεχομένου, ήλθε αντιμέτωπη με την ανάγκη ορισμού ενός αποτελεσματικού και λειτουργικού ορισμού της φτώχειας. Πέραν των προαναφερθέντων στοιχείων αυτός ο ορισμός θα έπρεπε να έχει και τα στοιχεία της συγκρισιμότητας μεταξύ χωρών, αλλά και την ‘έξωθεν καλή μαρτυρία’ της μικρής δυνατότητας νόθευσης των αποτελεσμάτων. Αποτέλεσμα αυτών των προβληματισμών είναι η απόφαση του Συμβουλίου της ΕΕ στο Λάκεν (Laeken) του Βελγίου to 2001 για την υιοθέτηση 18 διαρθρωτικών δεικτών για την κοινωνική ένταξη που είναι γνωστοί ως «Δείκτες του Λάκεν». Οι δείκτες αυτοί παράγονται από την Eurostat κάθε χρόνο και δημοσιοποιούνται περί τον Απρίλιο. Αποτελούν ουσιαστική συμβολή στην παρακολούθηση της λεγόμενης «Στρατηγικής της Λισσαβώνας»· η δημοσιοποίησή τους έχει σκοπό να προσδώσει μια «κοινωνική διάσταση» στην συνολική Ευρωπαϊκή Στρατηγική. (βλ. 2.5). Η υιοθέτηση των συγκεκριμένων δεικτών και η υιοθέτησή τους από το υψηλότερο δυνατό πολιτικό επίπεδο είναι ένα πολύ καλό παράδειγμα της διασύνδεσης επιστημονικής θεωρίας, στατιστικής πρακτικής και ανάγκης ύπαρξης εργαλείων για την υλοποίηση και την παρακολούθηση πολιτικών κατευθύνσεων. Στην περίπτωση της μέτρησης της φτώχειας και των διαφόρων διαστάσεων που αυτή μπορεί να πάρει υπήρχε πλουσιότατη βιβλιογραφία, πανσπερμία πηγών και πληθώρα μεθοδολογιών. Η ανάγκη ύπαρξης εργαλείων παρακολούθησης πολιτικής υποχρεώνει την επιλογή συγκεκριμένων δεικτών, οι οποίοι, ως αποτέλεσμα του ότι έχουν επιλεγεί αποκτούν πολύ μεγαλύτερη σημασία. Η πολιτική υιοθεσία τους σημαίνει ότι οι δείκτες διαβαίνουν τον Ρουβίκωνα μεταξύ ακαδημαϊκών ερευνών και περνούν στον χώρο του πολιτικού σχολιασμού, αποκτώντας έτσι στοιχεία τα οποία οι αρχικοί τους σχεδιαστές δεν είχαν ποτέ φανταστεί. Από τις πολύ προσεκτικές ακαδημαϊκές διατυπώσεις, που σημειώνουν όλους τους ενδοιασμούς, αναγνωρίζουν την πολυπλοκότητα και κρατούν όλες τις ορθές αποστάσεις, περνούμε στην αξιοποίηση των ίδιων όρων στην πολιτική αντιπαράθεση.

14

Το ότι οι συγκεκριμένοι δείκτες του Λακεν έχουν λάβει πολιτική αναγνώριση τους καθιστά από μόνους τους σημαντικούς. Με δεδομένο ότι ήδη προσδίδουν το πεδίο στο οποίο γίνεται η αντιπαράθεση, τόσο πολιτική όσο και ακαδημαϊκή, απαιτείται επομένως να γνωρίζει κανείς τόσο το πώς προέρχονται όσο και ορισμένα γενικά συμπεράσματα τα οποία χρωματίζουν την συζήτηση για την κοινωνική πολιτική. 2.3 Φτώχεια και κοινωνικός αποκλεισμός: Οι δείκτες του Λάκεν στην ΕΕ Όπως προκύπτει από την ως τώρα συζήτηση, ένας δείκτης της φτώχειας πρέπει να πληροί μια σειρά από παράγοντες: Πρέπει να είναι συγκρίσιμος από μια χώρα στην άλλη, πρέπει να ορίζεται με σχετικά αντικειμενικό τρόπο, και πρέπει να προσεγγίζει κατά το δυνατόν αυτό που εννοούν οι μη ειδικοί σχολιαστές στην κοινωνία όταν χρησιμοποιούν τον – ιδιαίτερα φορτισμένο - όρο ‘φτώχεια’. Η μεθοδολογία που επελέγη έχει ως εξής:

• Αξιοποιούνται στοιχεία μιας δειγματοληπτικής έρευνας, η οποία να γίνεται με συγκρίσιμο τρόπο (τόσο όσον αφορά την δειγματοληψία, όσο και το ερωτηματολόγιο) σε όλη την Ευρώπη. Η έρευνα αυτή πρέπει να καλύπτει δειγματοληπτικά το σύνολο του πληθυσμού, και να περιέχει συγκρίσιμα ερωτήματα για τις συνιστώσες των δύο στοιχείων που μπορούν να χαρακτηρίσουν την ’ευημερία’ – το εισόδημα ή την κατανάλωση.

o Η μόνη διαθέσιμη έρευνα για την ΕΕ-15 είναι το ’Ευρωπαϊκό Πάνελ Νοικοκυριών‘ (European Community Household Panel – ECHP), η οποία ήταν διαθέσιμη από το 1995 ως το 2002. Η έρευνα αυτή είχε στοιχεία μόνο για το εισόδημα.

o Από το 2004 το ECHP αντικαταστάθηκε από την Ερευνα Εισοδήματος και Συνθηκών διαβίωσης (EU-SILC), η διενέργεια της οποίας είναι υποχρεωτική για τις ΕΕ-25.

• Τα στοιχεία εισοδήματος από όλα τα νοικοκυριά της έρευνας (προσαρμοσμένα για το μέγεθος και την σύνθεση του νοικοκυριού) αξιοποιούνται για να παραχθεί μια κατανομή εισοδήματος, ένα στατιστικό εργαλείο που μοιάζει με την κατανομή πιθανοτήτων).

• Ορίζεται μια γραμμή φτώχειας. Οποιο νοικοκυριό είναι κάτω από την γραμμή φτώχειας χαρακτηρίζεται ως φτωχό.

o Η γραμμή φτώχειας προσπαθεί να προσεγγίσει την έννοια της σχετικής φτώχειας – δηλαδή την έννοια της σύγκρισης με αυτό που θεωρείται ‘κοινωνικά αποδεκτό’

o Η τελευταία έννοια σχετίζεται με το σχήμα της κατανομής εισοδήματος. Συμβατικά μπορεί να υλοποιηθεί στατιστικά ως ένα ποσοστό της διαμέσου (του ‘εισοδήματος του μεσαίου ανθρώπου‘).

o Στους δείκτες του Λάκεν εκλαμβάνεται ως κεντρική διαχωριστική γραμμή το 60% της διαμέσου της κατανομής εισοδήματος.

o Αναγνωρίζεται ότι μπορούν να υπάρχουν και άλλες επιλογές (π.χ. ο ΟΗΕ, ΟΟΣΑ και οι περισσότερες χώρες χρησιμοποιούν ως γραμμή φτώχειας το 50% της διαμέσου).

o Για λόγους πολιτικούς4 – μεγαλύτερη έμφαση στην καταπολέμηση της φτώχειας – η ΕΕ προτίμησε το 60% αντί του (ευρύτερα διαδεδομένου) 50%. Για να υπογραμμιστεί το γεγονός αυτό, η ΕΕ αναφέρει αυτήν την τιμή ως τον «κίνδυνο φτώχειας», ενώ παράλληλα αναπαράγει και ποσοστά με βάση και άλλες γραμμές του (40%, 50% και 70%).

• Με βάση αυτή την γραμμή παράγονται μια σειρά δείκτες. Πιο κοινοί είναι το ποσοστό των φτωχών σε κάθε χώρα, οι κατανομές των φτωχών ανα

4 Υπάρχει και στατιστικός λόγος. Η Eurostat αρχικά χρησιμοποιούσε 50% του μέσου όρου (και όχι της διαμέσου). Συμπτωματικά 50% του μέσου είναι κοντά στο 60% της διαμέσου. Υιοθέτηση του τελευταίου έχει το πλεονέκτημα ότι κρατά τους υπολογισμούς σταθερούς.

15

κοινωνική κατηγορία – το ποιος είναι φτωχός), αλλά και άλλες στατιστικές, όπως το βάθος της φτώχειας, συντελεστές Gini, Κλπ. Για να υπογραμμιστεί και το πολυδιάστατο της έννοιας του κοινωνικού αποκλεισμού, υπάρχουν και δείκτες και για άλλα θέματα όπως το επίπεδο υγείας, η μακροχρόνια ανεργία, νοικοκυριά χωρίς πρόσβαση στην απασχόληση, θέματα παιδείας (ποσοστό με χαμηλή εκπαίδευση κλπ).

2.4 Πτυχές της φτώχειας: Πέντε παρατηρήσεις από τους δείκτες του Λάκεν Α. Ποσοστό κινδύνου φτώχειας. Το πρώτο διάγραμμα μας δείχνει το κεντρικό εύρημα των δεικτών του Λάκεν – αυτό που οι πολιτικοί σχολιαστές αποκαλούν, χωρίς περαιτέρω προσδιορισμό ‘το’ δείκτη της φτώχειας στην Ευρώπη: Τεχνικά αυτό ερμηνεύεται ως το ποσοστό των ατόμων των οποίων το κατά κεφαλήν οικογενειακό εισόδημα (δηλαδή το συνολικό εισόδημα της οικογένειαςμ προσαρμοσμένο για το μέγεθος της οικογένειας και τον αριθμό νοικοκυριών) στην Ευρωπαϊκό Πάνελ Νοικοκυριών υστερεί από το 60% του εισοδήματος του μεσαίου ατόμου (της διαμέσου) σε κάθε μια χώρα ξεχωριστά. Τι μας λέει το διάγραμμα;

• Στην ΕΕ-15 ως σύνολο περί το 15% είναι σε κίνδυνο φτώχειας (1 στους 7). • Το ποσοστό αυτό είναι χαμηλότερο στις Σκανδιναβικές χώρες και στην

Ολλανδία (περί το 9%) και υψηλότερο στις μεσογειακές χώρες και στην Ιρλανδία (περί το 20%).

• Στην Ελλάδα το ποσοστό αυτό είναι γύρω στο 20% (ένας στους πέντε) και είναι το τρίτο υψηλότερο στην ΕΕ-15. Συχνά αυτό μεταφράζεται ως απόλυτος αριθμός (‘Δύο εκατομύρια Ελληνες φτωχοί’).

• Σημαντική πηγή διαφοροποίησης μεταξύ Ελλάδας και ΕΕ είναι η ιδιοκατοίκηση. Στην Ελλάδα οι φτωχοί (που είναι ηλικιωμένοι και συχνά ζούν σε αγροτικές περιοχές) ζούν σε δικά τους σπίτι. Αυτά τα ‘τεκμαρτά εισοδήματα από ιδιοκατοίκηση’ δεν λαμβάνονται υπόψη στην Ερευνα. Αν τα λαμβάναμε υπόψη θα κατέβαινε το ποσοστό στην Ελλάδα και θα ανέβαινε στην Β. Ευρώπη (όπου ιδιοκατοικούν οι πιο εύποροι). Το Ενθετο 2 αναπαράγει από το Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την Κοινωνική Ενταξη 2003 μια απόπειρα σύγκρισης του Ελληνικού ποσοστού με τον Ευρωπαϊκό μέσο όρο.

• Ενας άλλος δείκτης του Λάκεν είναι αυτός της μόνιμης ή παρατεταμένης φτώχειας – το ποσοστό φτωχών πολιτών που κατατάσσονται ως φτωχοί για 3

16

από 4 χρόνια. Εκεί οι μεσογειακές χώρες και η Ελλάδα έχουν πολύ υψηλό ποσοστό (περί το …), που αντανακλά ότι η φτώχεια είναι συγκεντρωμένη σε ηλικιωμένους των οποίων το εισόδημα δεν αλλάζει από έτος σε έτος.

Β. Υψος διαχωριστικής γραμμής. Τι σημαίνει όμως στην πράξη να είναι κάποιος φτωχός, με αυτόν τον ορισμό; Εδώ πρέπει να δούμε το ύψος της γραμμής της φτώχειας. Όπως δείχνει το διάγραμμα 2, το ποσό αυτό για μια τετραμελή οικογένεια είναι αρκετά υψηλό: Στην Ελλάδα είναι σχεδόν €9000 τον χρόνο, το οποίο μεταφράζεται σε ένα ποσό περί τα €750 τον μήνα. Αν συγκριθεί αυτό με τον κατώτατο μισθό, που το 2001 ήταν περί το € … , ή την κατώτατη σύνταξη του ΙΚΑ, που το 2001 ήταν …, τότε το ότι ένας στους πέντε είναι φτωχός θα είναι απολύτως αναμενόμενο. Με δεδομένο το ύψος των μισθών στην Ελλάδα, μια οικογένεια θα είναι σχεδόν σίγουρα σε κίνδυνο φτώχειας αν έχει ένα μόνο εργαζόμενο. Αντιστρόφως, αν έχει δύο εργαζόμενους (δηλαδή αν εργάζεται και η γυναίκα), τότε είναι σχεδόν σίγουρο ότι έχει αποφύγει τον κίνδυνο φτώχειας. Η παρατήρηση αυτή συνεπάγεται ότι η φτώχεια στην Ελλάδα σχετίζεται με την απασχόληση. Η πιο αποτελεσματική καταπολέμηση της φτώχειας έχει να κάνει με το να αυξηθεί ο κύκλος των ατόμων που έχουν πρόσβαση σε αμειβόμενη απασχόληση. Μια άλλη σημαντική παρατήρηση προκύπτει από την σύγκριση του απόλυτου επιπέδου της γραμμής της φτώχειας: Ενας φτωχός στο Λουξεμβούργο έχει τριπλάσιο εισόδημα από ένα Ελληνα φτωχό, ή ένα εισόδημα που θα τον κατέτασσε ως σχετικά εύπορο στην Ελλάδα. Η παρατήρηση αυτή υπογραμμίζει την φύση της έννοιας της φτώχειας που χρησιμοποιείται ως σχετική φτώχεια. Επίσης εμμέσως θεωρεί ότι δεν είμαστε επαρκώς Ευρωπαίοι για να χρησιμοποιούμε ως μέτρο σύγκρισης τα ευρωπαϊκά δεδομένα – άλλως θα χρησιμοποιούσαμε τον Ευρωπαίο μεσαίο πολίτη της ΕΕ – με αποτέλεσμα να θεωρείται η πλειοψηφία των Ελλήνων ως φτωχοί… (Τουλάχιστον πρίν την διεύρυνση στους 25).

17

Από το Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την κοινωνική Ένταξη, 2003 Συγκρίνοντας την έκταση της Φτώχειας5: Προσαρμογές και διορθώσεις.

Η μέτρηση της οικονομικής φτώχειας γίνεται συνήθως με βάση δειγματοληπτικές έρευνες, μέσω των οποίων αποπειράται να απλοποιηθεί και να προσεγγιστεί η πραγματικότητα. Οι στατιστικές έρευνες αυτές αναγκαστικά περιέχουν ορισμένες παραδοχές, μεθοδολογικές επιλογές, ή άλλες συστηματικές ελλείψεις, οι οποίες δυνατόν να αλλοιώνουν τα τελικά συμπεράσματα. Μια τέτοια περίπτωση είναι το συνολικό ποσοστό φτώχειας (τεχνικά οριζόμενο ως «ο αριθμός ατόμων με εισόδημα μικρότερο από το 60% του εισοδήματος του μεσαίου ατόμου»). Το ποσοστό αυτό, με βάση το Ευρωπαϊκό Πάνελ Νοικοκυριών είναι γύρω στο 20% ενώ ο Ευρωπαϊκός μέσος όρος είναι 15% και ο μέσος όρος των Μεσογειακών χωρών είναι 19%. Στο ποσοστό αυτό θα έπρεπε να γίνουν τρεις προσαρμογές: 1. Ιδιοκατοίκηση. Κάποιος που ζει σε δικό του σπίτι είναι σε καλύτερη κατάσταση από

κάποιον με το ίδιο εισόδημα που το νοικιάζει. Το ποσοστό εισοδήματος που ενοικιαστές χαμηλού εισοδήματος αφιερώνουν στο ενοίκιο μπορεί να φθάσει και το 30% - συνεπώς κάποιος που ιδιοκατοικεί είναι σε καλύτερη θέση κατά αυτό το ποσοστό. Η προσαρμογή αυτή στην Ελλάδα είναι ιδιαίτερα σημαντική, δεδομένου ότι άνω του 70% των φτωχών ζουν σε δικό τους σπίτι, ενώ οι ενοικιαστές εμφανίζονται λιγότερο επιβαρημένοι κατά 33%. Συνυπολογισμός του παράγοντα μειώνει το ποσοστό φτώχειας στην Ελλάδα κατά 3 μονάδες – στο 17%, όπως προκύπτει και από τα στοιχεία της Έρευνας Οικογενειακών προϋπολογισμών. Αντίθετα, μια προσαρμογή στην Β. Ευρώπη θα αύξανε την ανισότητα και την φτώχεια, αφού οι ιδιοκατοικούντες είναι ευπορότεροι.

2. Προβλήματα στην δειγματοληψία. Το δείγμα είναι σε επίπεδο νοικοκυριών και συνεπώς εξαιρεί αυτούς που ζουν σε οίκους ευγηρίας. Ο αριθμός των ηλικιωμένων σε αυτή την κατάσταση είναι μεγάλος στην Β.Ευρώπη και μικρός στην Μεσόγειο. Άρα στην Β.Ευρώπη εξαιρούνται μερικοί από τα άτομα σε ιδιαίτερα βεβαρημένοι θέση, ενώ οι ίδιοι αν ζουν με τα παιδιά τους θα συγκαταλέγονται μεταξύ των φτωχών ενώ είναι πιθανόν να συμπαρασύρουν και την οικογένειά τους. Η εξαίρεση από το δείγμα των αστέγων έχει πιθανότατα σημαντική επίπτωση στην Β. Ευρώπη (απάλειψη των φτωχότερων), ενώ ο μικρός τους αριθμός στην Ελλάδα σημαίνει ότι η διόρθωση θα ήταν αμελητέα. Αν μπορούσε να γίνει διόρθωση θα αύξανε την φτώχεια στην Ελλάδα κατά πολύ λιγότερο από ό,τι στην Β.Ευρώπη. Η διαφορά μεταξύ της Μεσογείου και της λοιπής Ευρώπης θα περιοριζόταν σημαντικά.

3. Υποεκτίμηση εισοδημάτων. Ορισμένες επαγγελματικές κατηγορίες συστηματικά υποεκτιμούν το εισόδημά τους. Αυτό μπορεί να γίνει είτε λόγω φοροδιαφυγής, αλλά και λόγω του ότι το εισόδημα κατηγοριών όπως οι αγρότες ή των μικρών επαγγελματιών είναι σύνθετο6 και δεν είναι γνωστό στον ερωτώμενο. Αντίθετα σε μισθωτούς το ερώτημα είναι σαφέστερο και τα κίνητρα φοροδιαφυγής μικρότερα. Η υποεκτίμηση των εισοδημάτων στις χώρες της Μεσογείου επηρεάζει σημαντικά τους οικονομικά ασθενέστερους. Όπου η πλειοψηφία των φτωχών είναι μισθωτοί ή συνταξιούχοι, η υποεκτίμηση μπορεί να επηρεάζει κυρίως τα υψηλότερα εισοδήματα. Αν και από την φύση της μια τέτοια εκτίμηση είναι δύσκολη, αν η καταγραφή των εισοδημάτων ήταν πλήρης θα αύξανε το εισόδημα των αγροτών, όπως και κατηγορίες εισοδήματος όπως ενοίκια (και άρα το εισόδημα ηλικιωμένων). Το πλέον πιθανόν άρα θα ήταν να έκλεινε η ψαλίδα μεταξύ Ελλάδας και ΕΕ ακόμη περισσότερο.

5 Το ΕΣΔΕν αντί φτώχειας ή ‘κινδύνου φτώχειας’, χρησιμοποιεί τον όρο ‘επισφάλεια’. Για λόγους σαφήνειας αντικαθίσταται εδώ από τον συνήθη όρο. 6 π.χ. εποχικές διακυμάνσεις, δυσκολία υπολογισμού αποσβέσεων και λοιπών εξόδων, εισόδημα από πολλές πηγές, ελλιπής τήρηση λογιστικών βιβλίων, δυσκολία υπολογισμού κόστους εργασίας μελών της οικογένειας, περιουσιακά στοιχεία όπως επαγγελματικά αυτοκίνητα, κλπ

18

ΠΙΝΑΚΑΣ 1

Ποιό είναι το πραγματικό ποσοστό φτώχειας; Πώς σχετίζεται με την Ευρώπη (ΕΕ-15);

ΕΛΛΑΔΑ Μεσογειακή ΕΕ1 ΕΕ-15 Αρχικό ποσοστό φτώχειας εισοδήματος Νοικοκυριών (2000) 19,8%

Ι=18% Ε=18% Π=21%

ΜΟ= 19,2%

15%

Προσαρμογή 1η Ιδιοκατοίκηση

70% των επισφαλών σε δικό τους σπίτι. Ενοικιαστές λιγότερο επισφαλείς κατά 33%

Εκτεταμένη ιδιοκατοίκηση μεταξύ επισφαλών. Ενοικιαστές περισσότερο επισφαλείς από 15% ως 88% (ΜΟ +25%)

Ιδιοκατοίκηση χαρακτηριστικό πιο εύπορων ομάδων. Ενοικιαστές περισσότερο επισφαλείς από 157% ως 220% ΜΟ ΕΕ15=100%

Επίπτωση διόρθωσης (συνυπολογισμός τεκμαρτού ποσού)

Φτώχεια κάτω 3 μονάδες – ΕΟΠ 17,2%

Φτώχεια πιθανώς κάτω, (σε αγροτικές περιοχές)

Φτώχεια πάνω κατά άνω της μιας μονάδας Ισως 16%;;;

Προσαρμογή 2η

Προβλήματα της δειγματοληψίας

1. Παράλειψη Ηλικιωμένων σε οίκους ευγηρίας -Οικογενειακή αλληλεγγύη

Λίγοι σε γηροκομεία -30% ηλικιωμένων μένουν με παιδιά τους. Φτωχοί παραμένουν στο δείγμα

Χαμηλό ποσοστό σε γηροκομεία. Φτωχοί μένουν στο δείγμα

Οίκοι ευγηρίας συχνοί. ικρότερο ποσοστό με παιδιά. ⇒Εξαίρεση

φτωχότερων από το

δείγμα

2. Παράλειψη αστέγων Ιδιαίτερα μικρός Αμελητέα η παράλειψη

Μικρός Αμελητέα η παράλειψη

Πιο μεγάλος, ⇒Εξαίρεση φτωχότερων –

Πιθανή επίπτωση αν η διόρθωση εφικτή

Πολύ Μικρή αύξηση φτώχειας

Μικρή αύξηση

φτώχειας

Μεγάλη Αύξηση φτώχειας

Προσαρμογή 3η Υποεκτίμηση εισοδημάτων

Ιδιαίτερο πρόβλημα σε αυτοαπασχολούμενους – αγρότες - φοροδιαφυγή

Ιδιαίτερα Μεγάλος αριθμός ΜΜΕ. Αγρότες σε μικρές εκμεταλλεύσεις με ιδιαίτερο φορολογικό καθεστώς ⇒Αγρότες εμφανίζονται ως οι πιο επιβαρυμένοι

Σχετικά πολλοί

αυτοαπασχολ. Και

αγρότες

Προβλήματα γκρίζας οικονομίας

Μισθωτή απασχόλησης πολύ πιο κοινή στους επισφαλείς. Φοροδιαφυγή στα υψηλότερα εισοδήματα

Πιθανή επίπτωση αν η διόρθωση εφικτή

Μείωση φτώχειας (αύξηση εισοδημάτων φτωχότερων) ....

Μείωση φτώχειας

(μικρότερη)....

Αύξηση ανισότητας. Φτώχεια άγνωστη κατεύθυνση

Πιο πιθανή πραγματική τιμή φτώχειας

Κάτω από 17%;; Κάτω από 18%;; Πάνω από 16%;;

1 (Ιταλία, Ισπανία, Πορτογαλία)

19

Γ. Σχετική φτώχεια και ευημερία. Το διάγραμμα κάνει την εξής σύγκριση: Παραθέτει την φτώχεια του 2001 (τα στοιχεία του διαγράμματος 1) μαζί με το ίδιο ποσοστό χρησιμοποιώντας την γραμμή του 1998 (σε σταθερές τιμές, δηλαδή προσαρμόζοντας την γραμμή για πληθωρισμό). Βλέπουμε δηλαδή πόσοι στο διάστημα μεταξύ 1998 και 2001 είδαν μια βελτίωση στην κατάστασή τους, ούτως ώστε να μην θεωρούνται πλέον φτωχοί (με βάση τα αρχικά κριτήρια). Διορθώνουμε δηλαδή για το ότι η μείωση της φτώχειας μοιάζει λίγο με σκοποβολή σε κινούμενο στόχο. Βελτιώνεται η κατάσταση όλων, αλλά ταυτόχρονα αλλάζει και η γραμμή της φτώχειας.

Από το διάγραμμα φαίνεται ότι σε όλες τις χώρες υπάρχει βελτίωση στην κατάσταση των φτωχών. Η μεγαλύτερη βελτίωση φαίνεται στις χώρες που έχουν την ταχύτερη αύξηση του ΑΕΠ. Χαρακτηριστικό είναι το παράδειγμα της Ιρλανδίας (ΙΕ), όπου υπάρχει διαφορά 7 μονάδων και πλέον. Ο λόγος είναι απλός: Στην περίοδο αυτή η αύξηση του ΑΕΠ ήταν άνω του 5% τον χρόνο. Όμως τα εισοδήματα και μισθοί αυτών που ήταν στην παραγωγή αυξάνονταν πιο γρήγορα από συντάξεις, και διάφορα βοηθήματα που αποτελούν μεγάλο τμήμα των εισοδημάτων των φτωχότερων. Ετσι, παρά το γεγονός ότι όλοι οι φτωχοί είχαν το 2001 πολύ υψηλότερο εισόδημα από το 1998, οι εργαζόμενοι είχαν ακόμη υψηλότερο. Αποτέλεσμα η αύξηση της σχετικής φτώχειας συμβάδισε στην Ιρλανδία με ευημερία των φτωχών7. Το παράδειγμα της Ιρλανίας υπογραμμίζει γιατί πρέπει να είμαστε επιφυλακτικοί απέναντι στους δείκτες και να μην αρκούμαστε στην εξέταση ενός μόνο – που μπορεί να μας παραπλανήσει. Δ. Ποιοι είναι οι φτωχοί: Φτώχεια και ηλικιωμένοι. Ισως η πλέον σημαντική και χρήσιμη παρατήρηση για την φτώχεια έχει να κάνει με το ποιοι είναι οι φτωχοί στην Ελλάδα: Το διάγραμμα 3 συγκρίνει ξεχωριστά το ποσοστό φτώχειας στην Ελλάδα και την ΕΕ-15 για τους άνω των 65 και τους κάτω των 65. Από το διάγραμμα φαίνεται ότι στις ομάδες που ακόμη είναι σε ηλικία που εργάζονται, η διαφορά μεταξύ Ελλάδας και ΕΕ-15 είναι πολύ μικρή (17 και19 % αντίστοιχα). Όμως, στους άνω των 65, η Ελλάδα έχει 36% (περισσότερο από ένας στους τρεις), ενώ η Ευρώπη σχεδόν το μισό από αυτό (20%). Η επιβάρυνση της Ελλάδας στην φτώχεια, η οποία αναπαράγεται σε κάθε σύγκριση, προκαλείται από την επιβάρυνση των ηλικιωμένων. Η παρατήρηση αυτή από μόνη της δικαιολογεί και τον χαρακτηρισμό (που χρησιμοποιείται στο ΕΣΔΕν 2001 και 2003 ότι «η φτώχεια στην Ελλάδα έχει γκρίζο 7 Αντίστοιχα μια μείωση του ΑΕΠ είναι πιθανόν να οδηγήσει σε μείωση της (σχετικής) φτώχειας, με χαμηλότερη ευημερία για όλους τους φτωχούς.

20

χρώμα». Αν την συνδυάσουμε δε με μια άλλη παρατήρηση (βλ. ενότητα Β) ότι το ποσοστό των δαπανών για συντάξεις δεν υστερεί από αυτό της ΕΕ (Είναι το τρίτο υψηλότερο μετά την Ιταλία και την Αυστρία), τότε οι δύο παρατηρήσεις μαζί στοιχειοθετούν μια έντονη (εκ πρώτης όψεως) καταδίκη της Ελληνικής κοινωνικής πολιτικής και ένα κεντρικό παράδοξο: Παρά το ότι ξοδεύουμε πολλά, το κοινωνικό αποτέλεσμα είναι ιδιαίτερα μικρό.

Κίνδυνος φτώχειας στην Ελλάδα και στην ΕΕ-15 , (ECHP 1998)

19

36

1720

05

101520253035

Age 64- Age 65+Greece EU15

Η εξήγηση και ερμηνεία του παραδόξου αυτού αποτελεί ίσως και ένα κεντρικό ζητούμενο της Ελληνικής κοινωνικής πολιτικής (και συνεπώς του συνόλου του μαθήματος αυτού). Το κεντρικό φαινόμενο της φτώχειας των ηλικιωμένων είναι ένα σημερινό φαινόμενο που αφορά την σημερινή γενιά ηλικιωμένων ή είναι ένα μόνιμο φαινόμενο που αναπαράγεται από την φύση του συστήματος (και συνεπώς θα εξακολουθήσει να ισχύει στο μέλλον, αν δεν αλλάξει κάτι ουσιαστικά); Προς την κατεύθυνση της πρώτης εκδοχής (σημερινό φαινόμενο, που δεν θα συνεχίσει), μπορούν να αναφερθούν οι εξής παράγοντες:

• Διακεκομμένος εργασιακός βίος των σημερινών συνταξιούχων. Πέρασαν την κατοχή, εμφύλιο, κλπ.

• Παλαιότερα ήταν εύκολο να εργάζεται κανείς, αλλά να μην ασφαλίζεται: Η ασφάλιση στον ΟΓΑ μετρά στα άλλα ταμεία, μόνο από το 1998. Το ΙΚΑ επεκτάθηκε στο σύνολο της χώρας σταδιακά (π.χ. ακόμη δεν ισχύει στα μικρά χωριά).

• Υποχρεωτική ασφάλιση για επικουρικη σύνταξη για μισθωτούς μόνο από το 1983.

• Ευκολότερο να εισφοροδιαφεύγει κανείς παλαιότερα. • Πολύ μικρότερος αριθμός γυναικών έχουν δική τους σύνταξη. (Οι

περισσοτερες είναι ασφαλισμένες μέσω του συζύγου τους). Ετσι, όταν φθάνει κάποιος την ηλικία της σύνταξης, έχει πολύ λίγα χρόνια ασφάλισης, με αποτέλεσμα να έχει χαμηλή σύνταξη και να κατατάσσεται ως φτωχός. Από την άλλη πλευρά, υπάρχουν συστημικοί παράγοντες οι οποίοι αναμένεται να συνεχίσουν:

• Ανισότητα μεταξύ ταμείων στο ύψος της σύνταξης, από τον ΟΓΑ, ως τα λεγόμενα ‘ευγενή ταμεία’. Ισως μεγαλυτερη ανισότητα μεταξύ συντάξεων παρα μεταξύ μισθών.

• Συνταξιοδοτήσεις σε μικρή ηλικία, και σε κάθε περίπτωση πολύ κάτω των 65. Ετσι η δαπάνη συντάξεων (και πρέπει να συντηρήσει) κατανέμεται μεταξύ περισσοτέρων από ό,τι σε άλλες χώρες.

21

• Κίνητρα για συνταξιοδοτήσεις το ενωρίτερο δυνατόν – το οποίο εξηγεί γιατί θα συνεχίσει και στο μέλλον το φαινόμενο των ατόμων που βγάζουν χαμηλή σύνταξη με λίγα ένσημα).

• Περιορισμοί στην εργασία συνταξιούχων, που σημαίνει ότι οι συνταξιούχοι θα έχουν μικρότερη δυνατότητα να συμπληρώνουν το εισόδημά τους στο μέλλον.

• Ενώ υπάρχει μεγαλύτερη συμμετοχή των γυναικών στην αγορά εργασίας όταν είναι κάτω των 30, υπάρχει ακόμη η τάση εγκατάλειψης της αγοράς εργασίας μετά το δεύτερο παιδί. (που έχει να κάνει με δυσκολίες στην συμφιλίωση εργασιακής και οικογενειακής ζωής).

Όπως είναι σαφές, μονοσήμαντη και εύκολη απάντηση στο πρόβλημα που έχει τεθεί δεν είναι δυνατή. Η άλλη όψη του νομίσματος στην σχετική επιβάρυνση ηλικιωμένων στην Ελλάδα είναι η απουσία επιβάρυνσης σε αλλα νευραλγικά σημεία:

• Οι μισθωτοί αντιμετωπίζουν πολύ μικρότερο κίνδυνο, τόσο σε σχέση με τον μέσο όρο της Ελλάδας όσο και της ΕΕ. (7% - δηλαδή λιγότερο από 40% του εθνικού μέσου όρου). Αρα (εκ πρώτης όψεως) μέτρα όπως η αύξηση του κατώτατου μισθού δεν έχουν μεγάλη εμβέλεια στην καταπολέμηση της φτώχειας

• Μικρότερος σχετικός κίνδυνος φτώχειας σε οικογένειες με παιδιά. Και μόνο η παρουσία παιδιών μειώνει τον κίνδυνο της φτώχειας, πράγμα που μπορεί να εξηγηθεί από την οικογενειακή συνοχή. Στην Β. Ευρώπη ισχύει ακριβως το αντίθετο.

Ε. Πόσο αποτελεσματική είναι η κοινωνική πολιτική; Πόσο μειώνει την φτώχεια η κοινωνική πολιτική, ή τουλάχιστον αυτή που έχει να κάνει με εισοδηματική ενίσχυση μέσω κρατικών ενισχύσεων και επιδομάτων;

Εισοδηματικές ενισχύσεις και φτώχεια

20 19 19 20 2113 11 12 11 10

17 15

3 3 4 49

10 10 118

1712

9

16 20 14 136

15 18 17

11

16 11

8

05

1015202530354045

Ελλάδα

Ιταλία

Ισπανία

Πορτογαλία

Ιρλανδία

Βέλγιο

Γερμανία

Λουξεμβούργο

Φιλανδία

Σουηδία

Ηνωμένο

Βασίλειο

ΕΕ-15

Ποσ

οστό

κάτω

ορίου

φτώ

χειας

ΣυντάξειςΕκτός συντάξεωνΜετά από όλες

To Διάγραμμα 3 δείχνει τον δείκτη 13 του Λάκεν, ο οποίος μετρά την μεταβολή της φτώχειας όπως την μετρά ο δείκτης του διαγράμματος 1 (δηλαδή ποσοστό ατόμων κάτω από το 60% της διαμέσου του εισοδήματος), σαν αποτέλεσμα κρατικών μεταβιβάσεων). Δηλαδή, πρώτα μετράται η φτώχεια με το σύνολο των εισοδημάτων,

22

και μετά εξετάζεται το εισόδημα των ιδίων ατόμων χωρίς κρατικές εισοδηματικές μεταβιβάσεις. Οι μεταβιβάσεις διακρίνονται σε δύο κατηγορίες: Σε συντάξεις και σε όλες τις υπόλοιπες κρατικές μεταβιβάσεις. Οι τελευταίες περιλαμβάνουν επιδόματα ανεργίας, στεγαστικά, πολυτεκνικά, διάφορα επιδόματα σε ΑμεΑ, κλπ. Οι συντάξεις εξετάζονται ξεχωριστά δεδομένου ότι ορισμένες συντάξεις μπορούν να αντιπροσωπεύουν επιστροφή εισφορών ή αποταμιεύσεων, και συνεπώς δεν θα ήταν σωστό να συμπεριλαμβάνονται στις κρατικές μεταβιβάσεις. Από την άλλη πλευρά υπάρχουν άλλου είδους συντάξεις που είναι αμιγώς κρατική βοήθεια – το ΕΚΑΣ, οι συντάξεις ανασφαλίστων, τα κατώτατα όρια εμπίπτουν σε αυτήν την κατηγορία. Τι δείχνει το διάγραμμα:

1. Το κοινωνικό κράτος (έστω με τον περιοριστικό ορισμό που χρησιμοποιείται εδώ) έχει πολύ μεγάλη σημασία: Το ποσοστό φτωχών θα ήταν τουλάχιστον διπλάσιο χωρίς αυτό.

2. Στην βόρεια Ευρώπη οι παρεμβάσεις εκτός συντάξεων έχουν πολύ περισσότερη εμβέλεια από ό,τι στην Νότια Ευρώπη. Η αποτροπή της φτώχειας καλύπτει από 7% (Φιλανδία) ως 17% (Σουηδία) του πληθυσμού. Αντίθετα στην Νότια Ευρώπη το ποσοστό κυμαίνεται από 2,5% (Ελ.) ως 4% (Ιταλία).

3. Στην Νότια Ευρώπη η μεγαλύτερη παρέμβαση οφείλεται στις συντάξεις, η οποία είναι άνω του 15% και συνεπώς 3-4 φορές πιο ‘αποτελεσματική’ από τις υπόλοιπες μεταβιβάσεις.

Το εύρημα του διαγράμματος αυτού συχνά αναπαράγεται από σχολιαστές, ιδίως στην Ελλάδα: Οταν ξοδεύεται περί το 27% του ΑΕΠ σε κοινωνικές δαπάνες, δηλαδή περί το ένα τρίτο της συνολικής παραγωγής, και καταφέρνει να αποτρέψει την φτώχεια λιγότερου του 3% του πληθυσμού, αυτό αποτελεί, εκ πρώτης όψεως μια αναποτελεσματικότητα γιγαντιαίου μεγέθους. Αν εξετάσουμε και το πώς αυτό το ποσοστό εξελίσσεται διαχρονικά, θα δούμε ότι, ενώ οι κοινωνικές δαπάνες μεταξύ 1995 και 2002 αυξήθηκαν κατά 7 μονάδες του ΑΕΠ περίπου, η ‘αποτελεσματικότητα’ όπως αυτή μετράται με τον δείκτη αυτό αυξήθηκε από 2% σε 3%. Η κατηγορία της αναποτελεσματικότητας εντείνεται. Υπάρχει απάντηση σε αυτές τις αιτιάσεις; Το Ελληνικό Σχέδιο Δράσης για την Ενταξη 2003 αντιτάσσει τις εξής παρατηρήσεις:

1. Η αποτελεσματικότητα αυξάνεται κατά πολύ αν συνεξεταστούν οι συντάξεις. Την στιγμή που η φτώχεια κυρίως αφορά ηλικιωμένους, και οι παρεμβάσεις κατά τις φτώχειας συνεπώς επικεντρώνονται προς αυτήν την ομάδα – δηλαδή στις συντάξεις.

2. Ο δείκτης αυτός μετρά μόνον όσους, ως αποτέλεσμα της παρέμβασης, περνούν την γραμμή της φτώχειας. Αρα μικρές παρεμβάσεις προς άτομα που είναι αμέσως κάτω από την γραμμή της φτώχειας έχουν μεγάλη επίδραση. Μεγάλες παρεμβάσεις προς τους πολύ φτωχούς (που δεν αρκούν όμως να τους κάνουν να περάσουν την γραμμή της φτώχειας) δεν θα έχουν κανένα αποτέλεσμα.

3. Το ΕΣΔΕν δίνει στοιχεία βάσει των οποίων το εισόδημα των φτωχών ατόμων αποτελείται από κρατικές μεταβιβάσεις κατά 56% το 2001, ενώ το αντίστοιχο ποσοστό το 1995 ήταν 48%. Η παρατήρηση αυτή δείχνει ότι η αύξηση των κοινωνικών δαπανών μεταξύ των δύο χρόνων 1995 και 2001 τουλάχιστον δεν προσπέρασε τους φτωχούς.

4. Η κρατική παρέμβαση δεν εξαντλείται μόνο σε εισοδηματικές μεταβιβάσεις. Άλλες πολιτικές – οι οποίες μπορούν να τονώνουν την αγοραστική δύναμη ή

23

τα εισοδήματα των φτωχών ΄άμεσα – δεν περιλαμβάνονται στον δείκτη αυτό: π.χ. η πολιτική για τους κατώτατους μισθούς, τα προγράμματα κατάρτισης, δωρεάν περίθαλψη ή φάρμακα, επιδοτούμενες μεταφορές.

Η συζήτηση αυτή δίδει μια αίσθηση της εμβέλειας της εξέτασης πολιτικών βάσει δεικτών αποτελέσματος, ιδίως όταν αυτοί είναι διεθνώς συγκρίσιμοι. Μια απλή παρατήρηση αρκεί για να θέσει ένα μεγάλο θέμα, όπως αυτό της αποτελεσματικότητας της παρέμβασης, στο τραπέζι. Οσο και αν μια απλή και άκριτη υιοθέτηση συμπερασμάτων χωρίς περαιτέρω εμβάθυνση είναι απλοϊκή και ενδεχομένως παραπλανητική, είναι αδιαμφισβήτητο ότι η χάραξη και υλοποίηση πολιτικών βγαίνει ιδιαίτερα κερδισμένη από την διαδικασία. Σημαντικό παράδειγμα για την αλήθεια αυτής της παρατήρησης είναι ο τρόπος που γίνεται η συζήτηση για την φτώχεια στην Ελλάδα. Πριν την υιοθέτηση και τακτή δημοσιοποίηση των διαρθρωτικών δεικτών του Λάκεν, η φτώχεια ως έννοια υπήρχε μόνο ως αντικείμενο ακαδημαϊκών ερευνών. Μετά την αρχή της δημοσιοποίηση (περί το 1998) αποτελεί έντονο αντικείμενο πολιτικής αντιπαράθεσης. Η απαρχή συζήτησης και λήψης μέτρων και πρωτοβουλιών που έχουν άμεσο στόχο την φτώχεια και τον κοινωνικό αποκλεισμό έχει άμεση σχέση με αυτήν την εξέλιξη: Το ΕΚΑΣ το 1996, το στεγαστικό επίδομα για τους φοιτητές το 2002, η βοήθεια σε οικογένειες που ζούν σε ορεινές και μειονεκτικές περιοχές είναι παραδείγματα αυτής της εξέλιξης. 2. 5 Ανακεφαλαίωση: Κοινωνική πρόνοια - Καθολικότητα Η συζήτηση ως τώρα αναδεικνύει ένα κεντρικό σημείο της κοινωνικής πολιτικής: Την κοινωνική αποτελεσματικότητα, δηλαδή την ανταπόκριση των μέτρων στην κοινωνική τους αποστολή. Στην περίπτωση των συντάξεων, η κοινωνική αποτελεσματικότητα συχνά συγκεκριμενοποιείται ως επάρκεια. Η έννοια της επάρκειας των συντάξεων συμπληρώνει αυτή της βιωσιμότητας (του συστήματος) συντάξεων. Η επάρκεια των συντάξεων οδηγεί σε εξέταση της φτώχειας των συνταξιούχων, η δε βιωσιμότητα στο κατά πόσον υπάρχει η οικονομική δυνατότητα ή επαρκής χρηματοδότηση για να πληρωθούν οι συντάξεις – π.χ. τα ελλείμματα των ταμείων. Η ανάγκη συνεξέτασης των δύο εννοιών προκύπτει άμεσα αν αναλογιστεί κανείς ότι η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να εξασφαλιστεί με τον περιορισμό του ύψους των συντάξεων, ιδίως των χαμηλών (που δεν είναι αυτοχρηματοδοτούμενες ούτε αυστηρά ανταποδοτικές): Η βιωσιμότητα δεν μπορεί να εξεταστεί ανεξάρτητα από την επάρκεια, αλλά ούτε όμως και αντιστρόφως. Το σύστημα συντάξεων θα πρέπει τόσο να αποτρέπει την φτώχεια και οικονομική εξαθλίωση των συνταξιούχων (επάρκεια – κοινωνική αποτελεσματικότητα), όσο και να εξασφαλίζει μια ικανοποιητική σχέση εισοδήματος εργασίας και σύνταξης ώστε να καθιστά την πληρωμή εισφορών συμφέρουσα (θέμα βιωσιμότητας). Η εξασφάλιση επαρκούς εισοδήματος για όλους τους ηλικιωμένους ήταν η αφετηρία και βασική αρχή των λεγόμενων «καθολικών συστημάτων» κοινωνικής πολιτικής. Στα συστήματα αυτά οι παροχές χορηγούνται χωρίς να τίθενται προϋποθέσεις όπως η πληρωμή εισφορών. Οι παροχές χορηγούνται με την ιδιότητα του πολίτη, χωρίς να προααπαιτείται η θεμελίωση δικαιώματος: Στην Δανία, π.χ. δικαιούνται εθνικής σύνταξης (ομοιόμορφης) όλοι οι κάτοικοι που είναι μεγαλύτεροι από 67 ετών. Αντίστοιχα συστήματα για την βασική σύνταξη υπάρχουν στην Αγγλία. Ιρλανδία και Αυστραλία. Συχνά η εθνική σύνταξη κλιμακώνεται βάσει δεικτών ανάγκης (π.χ. επιδότηση ενοικίου για όσους νοικιάζουν, οικογενειακές προσαυξήσεις), ή γίνεται βάσει ελέγχου πόρων (αποκλείοντας αυτούς που είναι πιο εύποροι). Όπως είναι

24

λογικό, η χρηματοδότηση τέτοιων συστημάτων γίνεται συχνά μέσω της γενικής φορογογίας – μέσω κρατικών επιδοτήσεων. Στην Δανία (π.χ.) δεν υπάρχουν εισφορές, οι δε συντάξεις χρηματοδοτούνται μέσω της φορολογίας εισοδήματος (που σαν αποτέλεσμα είναι πολύ υψηλότερη από ότι σε γειτονικές χώρες – όπως π.χ. στην Γερμανία.) Τα συστήματα αυτά που έχουν την αφετηρία τους στην κοινωνική πρόνοια λέγονται συχνά «Συστήματα Beveridge» (Μπέβεριτζ) ως αντιδιαστολή στα «Συστήματα Bismarck», που έχουν την αφετηρία τους την έννοια της ασφάλισης και της οικοδόμησης δικαιωμάτων μέσω της πληρωμής εισφορών. Ο Beveridge συνέγραψε μια έκθεση το 1944 στην Μεγάλη Βρετανία βάσει της οποίας δομήθηκε το μεταπολεμικό κράτος πρόνοιας. Τέτοια συστήματα υπάρχουν στις Αγγλοσαξωνικές χώρες (Αγγλία, Ιρλανδία, Αυστραλία) και στην Σκανδιναβία στον λεγόμενο ‘πρώτο πυλώνα’ των συντάξεων αλλά και στα συστήματα υγείας. Συχνά ένα σύστημα Beveridge εθνικής σύνταξης ανταποκρίνεται στις ανάγκες κάλυψης της φτώχειας και συνοδεύεται από ιδιωτικά ή συλλογικά συστήματα που συμπληρώνουν την κάλυψη για όσους έχουν την οικονομική δυνατότητα. Η κάλυψη της φτώχειας των συνταξιούχων είναι ένα ειδικό τμήμα μιας γενικής ανάγκης – της ύπαρξης ενός Κοινωνικού Ιστού Ασφάλειας8 (social safety net). Ο όρος αυτός παραπέμπει στην ύπαρξη ενός διχτυού κάτω από ακροβάτες: Αν κάποιος πέσει, η πτώση του συγκρατείται από το δίχτυ και έτσι δεν είναι καταστροφική. Στην κοινωνική πολιτική το δίχτυ αυτό θα έπρεπε να συγκρατεί την πτώση (κατρακύλα) κάποιου με τρόπο ώστε να μπορεί ξανά να επαναδραστηριοποιηθεί. Αν κάποιος χάσει τη δουλειά του, να μην σταθεί αυτό αιτία να υπάρχει μια συνολική κοινωνική κατάρευση. Στο παράδειγμα αυτό, ο μηχανισμός κοινωνικού ιστού ασφάλειας θα περιλαμβάνει: επίδομα ανεργίας ή εισοδηματική στήριξη για τον άνεργο και την οικογένειά του – τα λεγόμενα παθητικά μέτρα. Η εισοδηματική στήριξη στην οικογένεια σε πολλές χώρες παίρνει την μορφή της εγγύησης του ελάχιστου εισοδήματος – δηλαδή της συμπλήρωσης του οικογενειακού εισοδήματος όταν αυτό πέφτει κάτω από κάποιο όριο. Όμως, η στήριξη συμπληρώνεται και από βοήθεια στην αναζήτηση εργασίας και κατάρτιση ή επαγγελματικό αναπροσανατολισμό – ενεργητικά μέτρα. Όπως δείχνει και το παράδειγμα της ανεργίας ο κοινωνικός ιστός ασφάλειας είναι ένα σύνθετο θέμα, το οποίο μπορεί να περιλαμβάνει σειρά μέτρων. Η συνύπαρξη των δύο συστημάτων – κοινωνικής πρόνοιας και κοινωνικής ασφάλισης - σε μια χώρα δεν είναι σπάνια. Π.χ. Το Εθνικό Σύστημα Υγείας είναι σύστημα καθολικής κάλυψης με λογική Beveridge, που παρέχει υπηρεσίες υγείας, ενώ αντίστοιχα συστήματα υγείας υπάρχουν και στη Ιταλία και Ισπανία. Αντίθετα οι συντάξεις χρηματοδοτούνται μέσω ασφαλιστικών ταμείων – οι αρχές των οποίων είναι αυτές της ασφάλισης και της ανταπόδοσης αντί της πρόνοιας. Όμως, ακόμη και εκεί, οι βασικές συντάξεις του ΟΓΑ, οι συντάξεις ανασφαλίστων και στοιχεία των συντάξεων του ΙΚΑ (όπως τα κατώτατα όρια) έχουν στοιχεία καθολικότητας και πρόνοιας. Συνεπώς, με δεδομένο ότι κάθε σύστημα πρέπει να καλύπτει τόσο την πρόνοια όσο και την ασφάλιση (τόσο την επάρκεια όσο και την βιωσιμότητα στις συντάξεις) υπάρχει μια τάση σύγκλιση συστημάτων τα οποία στην αφετηρία τους μπορεί να υπάκουαν ξεχωριστή λογική. Ανακεφαλαιώνοντας, η κοινωνική πρόνοια σχετίζεται με τα εξής χαρακτηριστικά:

• Η Αφετηρία της είναι οι ανάγκες – οι οποίες συχνά μεταφράζονται ως η καταπολέμηση της φτώχειας. Αυτό συνεπάγεται την συχνή χρήση τεχνικών επικέντρωσης ώστε να κατευθύνεται η βοήθεια επιλεκτικά εκεί που

8 Η λέξη ιστός στη προκειμένη περίπτωση σημαίνει ‘δίχτυ’ – βλ ιστός αράχνης.

25

υπάρχει μεγαλύτερη ανάγκη. Αυτό γίνεται με την χρήση κριτηρίων χαμηλού εισοδήματος ή άλλους δείκτες ανάγκης.

• Συχνά χαρακτηρίζεται από καθολικότητα και συνεπώς από περιορισμένες διακρίσεις. Οι παροχές δεν αποκτώνται, αλλά παρέχονται, ενώ το δικαίωμα απορρέει από την ιδιότητα του πολίτη.

• Η χρηματοδότηση είναι συχνά από την γενική φορολογία και όχι από ειδικές εισφορές.

• Αποτελεί τμήμα του Κοινωνικού Ιστού Ασφάλειας. Χορηγεί έμμεσες εγγυήσεις ότι η κοινωνία θα παρέμβει για να αποτρέψει (ορισμένες τουλάχιστον) ακραίες κοινωνικές καταστάσεις.

26

3. Μια άλλη παράδοση: Κοινωνική Ασφάλιση 3.1 Εισαγωγή- Ιστορική αναδρομή Ιδιαίτερα διαδεδομένο στην ηπειρωτική Ευρώπη είναι η προσέγγιση της κοινωνικής πολιτικής που έχει την αφετηρία της στην κοινωνική ασφάλιση. Στους σύγχρονους χρόνους η πρώτη εφαρμογή ενός συστήματος κοινωνικής ασφάλισης ήταν στην Αυτοκρατορική Γερμανία από τον Καγγελάριο Μπίσμαρκ (Bismarck), ο οποίος ήταν γνωστός και ως «Σιδηρούς Καγγελάριος» (αν και όχι για την επινόηση της κοινωνικής ασφάλισης. Στην Γερμανία η γενική ασφάλιση της υγείας έγινε το 1883, η δε ασφάλιση για συντάξεις γήρατος το 1889. Η εισαγωγή του θεσμού είχε ως συνειδητό στόχο την αφομοίωση της εργατικής τάξης στο καπιταλιστικό σύστημα και την εξουδετέρωση του επαναστατικού της δυναμικού. (Μην ξεχνάμε ότι ο Σιδηρούς Καγγελάριος ήταν ακραιφνώς συντηρητικός). Η ανταπόκριση σε υπαρκτές κονωνικές ανάγκες των εργαζομένων θα ήταν μια επένδυση στο σύστημα, το οποίο συνεπώς δεν θα αμφισβητείτο τόσο ώστε να ανατραπεί. Ο πυρήνας του συστήματος στην Γερμανία χαρακτηρίζει την πλειοψηφία των ευρωπαϊκών συστημάτων:

Αυτόνομα ταμεία συγκεντρώνουν εισφορές από εργοδότες και ασφαλισμένους υποχρεωτικά. Συντάξεις και άλλες παροχές πληρώνονται μόνο αν έχουν πληρωθεί ελάχιστες εισφορές. Δηλαδή (όπως και στην ιδιωτική ασφάλιση) οι παροχές του συστήματος πρέπει να αποκτηθούν με την θεμελίωση ενός δικαιώματος.

Στην Ελλάδα υπάρχει μια παράδοση κλαδικών ταμείων που παρείχαν υπηρεσίες κοινωνικής ασφάλισης σε συγκεκριμένους κλάδους ή και σε επιχειρήσεις. Το παλαιότερο Ελληνικό Ταμείο είναι το ΝΑΤ (Ναυτικό Απομαχικό Ταμείο) που ασφαλίζει ναυτικούς, ενώ στον 19ο αιώνα άρχισαν και τα Ταμεία της Εθνικής Τράπεζας, το Ταμείο Τυπογράφων και άλλα. Αποτέλεσμα ήδη από την δεκαετία του 1920 να υπάρχει μια πανσπερμία κλαδικών και επαγγελματικών ταμείων. Ίδρυση και Εξάπλωση ΙΚΑ: Με την ίδρυση του ΙΚΑ το 1936 το Ελληνικό σύστημα πέρασε από ένα μωσαϊκό ρυθμίσεων που ήταν στην ουσία αλληλοβοηθητικές επιμέρους πρωτοβουλίες, σε ένα σύστημα με ενιαία δομή, συνεκτική φιλοσοφία που απέβλεπε στην συστηματική κάλυψη όλων των μισθωτών. Το ΙΚΑ συνεπώς φιλοδοξούσε να παρέχει υπηρεσίες στο σύνολο του πληθυσμού και να αποτελεί μια γενική κοινωνική παρέμβαση. Η προετοιμασία και η νομοθετική επεξεργασία για την ίδρυση του ΙΚΑ είχαν γίνει από την Κυβέρνηση του Ελ.Βενιζέλου (193..-1935), αλλά η νομοθεσία έγινε και τα πρώτα βήματα επί Δικτατορίας Ι.Μεταξά. Το άμεσο πρότυπο που χρησιμοποιήθηκε για το ΙΚΑ ήταν αυτό της Τσεχοσλοβακίας του μεσοπολέμου, το οποίο με την σειρά του οφείλει πολλά στο Αμερικανικό σύστημα. Η πρόοδος υλοποίησης του ΙΚΑ ανακόπηκε στην δεκαετία του 1940 (πόλεμος, εμφύλιος) και άρχισε ξανά την δεκαετία του 50. Ακόμη και τότε η κάλυψη του ΙΚΑ επεκτάθηκε μόνο σταδιακά για να καλύψει το σύνολο της χώρας: Η γεωγραφική του κάλυψη περιοριζόταν αρχικά στις μεγάλες πόλεις και τις μεγαλύτερες επιχειρήσεις. Σταδιακά η κάλυψη επεκτάθηκε στο σύνολο της χώρας, μια διαδικασία που δεν ολοκληρώθηκε ως τα τέλη της δεκαετίας του 70. Αποτέλεσμα πολλοί εργαζόμενοι που έφθαναν σε ηλικίες συνταξιοδότησης τις δεκαετίες του 70, 80 και αρχές του 90 να μην έχουν εργαστεί σε μέρη στα οποία ίσχυε η ασφάλιση του ΙΚΑ παρά μόνο λίγα

27

χρόνια. Αυτό θα μπορούσε να εξηγήσει για ποιο λόγο η μέση διάρκεια εισφορών (έτη ασφάλισης) των συντάξεων του ΙΚΑ μόλις πρόσφατα υπερέβη τα 20 χρόνια. Εκτός της γεωγραφικής εξάπλωσης, το ΙΚΑ αυξανόταν με την απορρόφηση παλαιών ταμείων. Ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ δεν καταργούσε παλαιά ταμεία. Αντίθετα όριζε ότι καθώς παλαιά ταμεία βρισκόντουσαν σε δυσκολίες πληρωμής θα ενσωματώνονταν στο ΙΚΑ. Η διαδικασία απορρόφησης παλαιών ταμείων ήταν ιδιαίτερα μακρόσυρτη: οι τελευταίες εντάξεις ταμείων κύριας ασφάλισης (ορισμένων τραπεζικών ταμείων) θα γίνουν (κατά πάσαν πιθανότητα) το 2006. Ταυτόχρονα, ενώ ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ απαγόρευε την ίδρυση νέων ταμείων ασφάλισης μισθωτών, είχαμε την ίδρυση του ΤΑΠ-ΟΤΕ, την απόσχιση των υπαλλήλων της ΔΕΗ από το ΙΚΑ, κλπ. Παράλληλα, με δεδομένο ότι κάθε ένταξη ακολουθεί ξεχωριστούς κανόνες, δημιουργούνται πολλαπλές ρυθμίσεις και ανισότητες μέσα στο ΙΚΑ, αφού ο κάθε νέος κλάδος που εντάσσεται διατηρεί πολλές ιδιαιτερότητες. Το ΙΚΑ εξ αρχής κάλυπτε τους κινδύνους του γήρατος, αναπηρίας, θανάτου και ασθένειας, όπου έδιδε παροχές τόσο σε είδος (νοσηλεία, νοσοκομεία) όσο και σε χρήμα. Κάλυψη για επικουρική σύνταξη παρέχει υποχρεωτικά για όσους δεν έχουν άλλη κάλυψη από το 1983, μέσω ενός ξεχωριστού λογαριασμού, του ΤΕΑΜ (Ταμείου Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών). Το 2002 το ΙΚΑ άλλαξε επίσημα ονομασία και έγινε ΙΚΑ-ΕΤΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Ασφάλισης Μισθωτών). Το παλαιό ΤΕΑΜ αποσχίστηκε και έγινε αυτόνομο ταμείο με τίτλο ΙΚΑ-ΕΤΕΑΜ. (Ενιαίο Ταμείο Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών). Αποτέλεσμα αυτής της ονοματοθύελλας είναι η πλήρης σύγχυση. Οσον αφορά άλλους τομείς απασχόλησης:

• Οι αγρότες ασφαλίζονται στον ΟΓΑ από το 1962. Ως το 1997, δεν υπήρχε πληρωμή εισφορών και όλοι οι αγρότες δικαιούνταν ενιαίας (’βασικής’) σύνταξης προνοιακού χαρακτήρα μόλις συμπλήρωναν τα 65. Το 1998 έγινε ο κλάδος κύριας ασφάλισης, στον οποίο καταβάλλονται εισφορές και προκύπτουν συντάξεις σημαντικά υψηλότερες από τις βασικές.

• ΟΙ αυτοτελώς απασχολούμενοι, ασφαλίζονται (μόνο για κύρια σύνταξη και υγεία) σε τρία ταμεία ΤΕΒΕ (Επαγγελματοβιοτέχνες), ΤΑΕ (Ταμείο Εμπόρων) και ΤΣΑ (Ταμείο Αυτοκινητιστών).

• Πολλές ΔΕΚΟ (Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί) αλλά και Τράπεζες έχουν δικά τους ανεξάρτητα ταμεία. Η ταύτιση εργοδότη και φορέα κοινωνικής ασφάλισης δημιουργεί μια σύγχυση για το κατά πόσον τέτοια ταμεία αποτελούν κοινωνική ασφάλιση (και συνεπώς αντιμετωπίζονται σαν το ΙΚΑ) ή επαγγελματική ασφάλιση (οπότε οι παροχές αποτελούν τμήμα του μισθού και έχουν διαφορετική νομική αντιμετώπιση). Το θέμα αυτό αντιμετωπίσθηκε με μεγαλύτερη ένταση το 2005 στις Τράπεζες, όταν η υποχρεωτική εφαρμογή των διεθνών Λογιστικών Προτύπων κατέστησε μια νομοθετική παρέμβαση για την διασαφήνιση της φύσης των Τραπεζικών Ταμείων υποχρεωτική.

• Τέλος τα λεγόμενα ’ελεύθερα επαγγέλματα΄(γιατροί, δικηγόροι, μηχανικοί) έχουν δικά τους ταμεία τα οποία ασφαλίζουν την ιδιότητα και όχι την εργασία. (π.χ. άνεργος απόφοιτος Πολυτεχνείου πληρώνει εισφορές στο ΤΣΜΕΔΕ κάθε μήνα, αν είναι μέλος του ΤΕΕ).

Αποτέλεσμα της ύπαρξης αυτού του μωσαϊκού κάλυψης, αλλά και της σταδιακής εξάπλωσης του ΙΚΑ, είναι η ύπαρξη μεγάλων διαφορών και ανισοτήτων μεταξύ διαφορετικών ασφαλισμένων μεταξύ ταμείων, αλλά και μέσα στο ίδιο ταμείο. Αυτός ο κατακερματισμός και η πολυδιάσπαση αποτελούν βασική πηγή των προβλημάτων του Ελληνικού συστήματος, αφού δημιουργούν προβλήματα τόσο

28

στην βιωσιμότητα του συστήματος, όσο και στην επάρκεια των συντάξεων. Στο θέμα αυτό της πολυδιάσπασης θα επανέλθουμε στην Τρίτη ενότητα. 3.2 Κοινωνική Ασφάλιση: Γιατί ’Ασφάλιση‘; Η χρήση του όρου ’ασφάλιση’ παραπέμπει στις ομοιότητες με ιδιωτικές ασφαλίσεις. Σε όλες τις ασφαλίσεις κεντρικό ρόλο παίζει η κάλυψη του ρίσκου και το γεγονός ότι η συγκέντρωση ανεξάρτητων πηγών ρίσκου σημαίνει ότι μπορεί μια επιχείρηση να αξιοποιήσει τον νόμο των μεγάλων αριθμών. Μια ιδιωτική ασφαλιστική εταιρεία μπορεί να πουλά ασφαλιστική κάλυψη, αφού κάτι που είναι απρόβλεπτο για το άτομο είναι προβλέψιμο όταν συνενωθούν πολλά ανεξάρτητα ρίσκα. Αμέσως συνεπώς προκύπτουν δύο ερωτήματα: Πρώτον, αν η κοινωνική ασφάλιση είναι ασφάλιση, τότε ποια είναι τα ρίσκα που καλύπτει; Δεύτερον, γιατί να την παρέχει το Κράτος και υποχρεωτικά; Τα δύο ερωτήματα μπορούν να εκφραστούν απλούστερα ως επεξήγηση των δύο συστατικών του ονόματος: (α) Γιατί ’ασφάλιση’ και (β) γιατί ’κοινωνική’; Το πρώτο ερώτημα είναι σχεδόν αυτονόητο: Η κοινωνική ασφάλιση καλύπτει κινδύνους που σε κάποιο βαθμό καλύπτονται και από την αγορά: Ζωή (συντάξεις γήρατος), Αναπηρία-ανικανότητα (συντάξεις αναπηρίας), Θάνατος (συντάξεις επιζώντων, χηρείας), ασθένεια (ασφάλιση υγείας σε είδος, περίθαλψη) παροδική απώλεια δυνατότητας άντλησης εισοδήματος (παροχές υγείας σε χρήμα). Παράλληλα καλύπτονται και ’κίνδυνοι’ που δύσκολα συναντώνται στην ιδιωτική ασφάλιση, όπως ανεργία (κάλυψη ανεργίας), αλλά και στεγαστική κάλυψη (επιδότηση ενοικίου, επιδοτούμενη απόκτηση κατοικίας). Οσον αφορά ειδικότερα τις συντάξεις, ο βασικός κίνδυνος που καλύπτεται είναι η Μακροζωϊα, δηλαδή το ενδεχόμενο να επιζήσει κάποιος πέραν του σημείου για το οποίο επαρκούν οι αποταμιεύσεις του. Μια σύνταξη, αφού είναι ένα συμβόλαιο με ισόβια διάρκεια (ή, ακόμη περισσότερο, με διάρκεια όση οι τεκμαιρόμενες υποχρεώσεις του ασφαλισμένου – συντάξεις επιζώντων), διασφαλίζει ότι υπάρχουν αρκετοί πόροι καθόλη την διάρκεια ζωής. (Είναι ασφάλιση μακροζωίας, γιατί αν κάποιος ήξερε με βεβαιότητα ότι δεν θα ζήσει πέραν π.χ. των 65, π.χ. επειδή υπάρχει γενετική ασθένεια δεν θα τον συνέφερε ποτέ να υπέγραφε ασφαλιστικό συμβόλαιο αόριστης διάρκειας). Αρα με τις συντάξεις γήρατος επιδοτούνται οι πιο μακρόβιοι από τους λιγότερο τυχερούς9. Η ασφάλιση απέναντι στην μακροζωία μπορεί να προσφερθεί (και προσφέρεται) από ιδιωτικές εταιρείες με την μορφή μηνιαίων δόσεων ’σύνταξης’ (annuity), η μαθηματική αναμονή των οποίων ισοδυναμεί με ένα εφάπαξ ποσό σε συγκεκριμένη ηλικία. Στην ιδιωτική ασφάλιση, όμως, πρέπει να υπάρχει απόλυτη ανταποδοτικότητα μεταξύ εισφορών και παροχών. Αλλιώς, αν υπήρχε δηλαδή μεγαλύτερη γενναιοδωρία απέναντι σε μια κατηγορία (π.χ. αυτούς με χαμηλότερους εισφορές), θα αποχωρούσαν από την ασφάλιση οι πλουσιότεροι10. Ειδικότερα δεν υπάρχουν προβλέψεις για κατώτατη σύνταξη, έτσι ώστε να μην υπολείπεται η σύνταξη ενός ποσού. Η κατώτατη σύνταξη είναι ένα ιδιαίτερα κοινό χαρακτηριστικό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης.

9 Επειδή σε πολλές χώρες συμβαίνει οι πλουσιότεροι να ζούν και περισσότερο, αυτό έχει υπολογιστεί ότι δρά ως παράγοντας αντίστροφα προοδευτικός – δηλαδή οι φτωχότεροι πληρώνουν για τους πλουσιότερους. 10 Η θα υπήρχε κίνητρο να γίνει μια άλλη ασφαλιστική εταιρεία που να προσελκύσει τους ’ριγμένους πελάτες’.

29

Οι συντάξεις κοινωνικές ασφαλίσεις μπορεί να θεωρηθούν ότι ασφαλίζουν και ένα επιπλέον κίνδυνο: τον κίνδυνο επαγγελματικής ατυχίας. Στην αρχή της εργασιακής του ζωής δεν μπορεί να ξέρει μήπως στην διάρκεια των επόμενων 20-30 χρόνια δεν θα γίνει κάτι ώστε οι προσδοκίες του για την επαγγελματική του πορεία να διαψευσθούν ριζικά. Σαν παράδειγμα οι δεξιότητες κάποιου ειδικού στην αναλογική τηλεφωνία δεν απαιτούνται σε ψηφιακά συστήματα11. Η διασφάλιση ότι, ό,τι και να γίνει στην διάρκεια της καριέρας κάποιου, δεν πρόκειται να πέσουν οι αποδοχές του στην διάρκεια της συνταξιοδότησης πέραν ενός σημείου είναι κάτι που, κάποιος που αποφεύγει τον κίνδυνο (risk averse) θα επιθυμούσε να αποφύγει. Όπως και να έχει το θέμα, τόσο οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης όσο και οι ασφαλίσεις του κλάδου Ζωής έχουν ως κοινό στοιχείο την υποβοήθηση της αποταμίευσης. Και τα δύο είναι συμβολαιοποιημένα προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης. Οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης έχουν το επιπλέον στοιχείο ότι καταβάλλονται σε μηνιαίες δόσεις εφόρου ζωής. Ενώ στις ιδιωτικές συντάξεις η ’απόδοση’ των εισφορών εξαρτάται από τον τρόπο επένδυσης των εισφορών, στις κοινωνικές ασφαλίσεις η ’απόδοση’ σχετίζεται με την ανάπτυξη της οικονομίας (και άρα του καθενός ασφαλισμένου προσωπικά). Όπως και στις ιδιωτικές ασφαλίσεις διευκολύνεται η λειτουργία της ‘αποταμίευσης κύκλου ζωής’. Βάσει της Υπόθεσης Κύκλου Ζωής, αποταμιεύσεις θα λαμβάνουν χώρα κατά την διάρκεια της εργασιακής ζωής για να καλύψουν ανάγκες της μεγαλύτερης ηλικίας. Στο μέτρο που δεν συμπεριλαμβάνονται στην εξίσωση και οι κληρονομιές για τους περισσότερους ανθρώπους η αποταμίευση με ίδια μέσα (ή μέσω ασφαλιστικών συμβολαίων ή από τον κάθε άνθρωπο μόνο του χωρίς διαμεσολάβηση) είναι άμεσα συγκρίσιμη και μπορεί να υποκαταστήσει τις συντάξεις. Η πιθανή σχέση υποκατάστασης μεταξύ αποταμιεύσεων και δικαιωμάτων στην σύνταξη έχει δώσει αφορμή σε ανησυχίες ότι η ανάπτυξη ενός συστήματος κοινωνικής ασφάλισης μπορεί να οδηγήσει σε μείωση της συνολικής ροπής προς αποταμίευση της συνολικής οικονομίας. Το κατά πόσον ισχύει αυτός ο ισχυρισμός αποτελεί αντικείμενο μιας σειράς οικονομικών και οικονομετρικών ερευνών το αποτέλεσμα των οποίων υπεισέρχεται ουσιαστικά στο φλέγον θέμα της διεύρυνσης του ρόλου του ιδιωτικου τομέα στην παροχή συντάξεων. 3.3 Κοινωνική Ασφάλιση: Γιατί ’Κοινωνική‘; Η άλλη όψη του νομίσματος αναφέρεται στην επεξήγηση της ανάμειξης του Κράτους. Για ποιόν λόγο να είναι κοινωνική η κοινωνική ασφάλιση; Ένα δεύτερο (υπο)ερώτημα είναι για ποιόν λόγο να είναι υποχρεωτική , αφού υπάρχουν συστήματα όπου συντάξεις προσφέρονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις, αλλά η ασφάλιση είναι υποχρεωτική, και το ποσοστό εισφοράς καθορίζεται με νόμο (Χιλή). Τα επιχειρήματα χωρίζονται σε δύο είδη: Πρώτον, λόγοι για τους οποίους επιβάλλεται να γίνεται η προσφορά ασφάλισης μέσω του κράτους. Δηλαδή καταστάσεις στις οποίες αν δεν γινόταν κάτι από το κράτος δεν θα γινόταν καθόλου. Δεύτερον, καταστάσεις στις οποίες το Κράτος έχει συγκριτικό πλεονέκτημα από τον ιδιωτικό τομέα. Οι πρώτοι λόγοι αποκαλούνται ‘επιχειρήματα πρώτης επιλογής’, τα δε δεύτερα ’επιχειρήματα δεύτερης επιλογής΄(Second best arguments), αφού ακολουθούν την λογική του ’μη χείρον βέλτιστον΄. Λύσεις πρώτης επιλογής. (1) Η πρώτη λειτουργία για την οποία είναι απαραίτητη η κρατική εμπλοκή (ή οπωσδήποτε κάποιος νομικός καταναγκασμός) είναι αναδιανομή εισοδήματος και πόρων. Σε μια ελεύθερα λειτουργούσα αγορά δεν θα είναι δυνατή η διάκριση μεταξύ 11 Τα συχνά προγράμματα εθελούσιας εξόδου στον ΟΤΕ έχουν την αφετηρία τους σε αυτή την εξέλιξη.

30

πελατών, αφού ο ανταγωνισμός θα φροντίζει ώστε οι αποδόσεις να εξισώνονται σε όλη την αγορά. Αν υπάρχουν, για παράδειγμα, κάποιοι οι οποίοι εισπράττουν λιγότερα από ο,τι τους αναλογεί, θα υπάρχουν κίνητρα να προσφερθούν υπηρεσίες για αυτούς τουλάχιστον αντίστοιχες για αυτές που υπάρχουν αλλού. Αρα η αναδιανομή προϋποθέτει οπωσδήποτε περιορισμούς στην ελεύθερη αγορά, το οποίο κατ’ ελάχιστον σημαίνει κάποιας μορφής καταναγκασμό αλλά πιο συχνά συνοδεύεται και από κρατική χρηματοδότηση. Οι κοινωνικές ασφαλίσεις προβαίνουν σε δύο ειδών αναδιανομές πόρων: Πρώτον, αναδιανομή μεταξύ μελών της ίδιας γενιάς: Μέσω μηχανισμών όπως η κατώτατη σύνταξη ή η πίστωση συγκεκριμένων ατόμων με πλασματικά χρόνια ασφάλισης μπορούν να ευνοηθούν οι φτωχότεροι ή άλλες κατηγορίες αναξιοπαθούντες (π.χ. ανάπηροι, ΑμεΑ, μονογονικές οικογένειες κλπ). Μπορούμε να διακρίνουμε επίσης αναδιανομή λαμβάνοντας υπόψη τους πόρους ολόκληρης της εργασιακής ζωής, που συμβαίνει όταν λαμβάνεται πρόνοια για αυτούς με λίγα ένσημα, και αναδιανομή σε ένα χρονικό σημείο (π.χ. η πρακτική να χορηγούνται υψηλότερες αυξήσεις στις χαμηλότερες συντάξεις, το ΕΚΑΣ). Δεύτερον, αναδιανομή μεταξύ γενεών. Η κονωνική ασφάλιση μπορεί σχετικά εύκολα να χρησιμοποιείται για να μεταβιβάζει πόρους από την μια γενιά στην άλλη: Η πρώτη γενιά ενός διανεμητικού συστήματος είναι συνήθως ’τυχερή’ αφού εισπράττει αναλογικά πολύ περισσότερο από αυτό που πλήρωσε. Σε αντιστάθμισμα, η τελευταία θα είναι άτυχη γιατί θα εισπράξει πολύ λιγότερο. Τέτοιες εύνοιες σε συγκεκριμένες γενιές μπορεί να θεωρηθεί ότι εξισορροπούν γεγονότα όπως πολέμους, οικονομικές καταστροφές κλπ που έχει υποστεί μια γενιά. Γενικότερα, οποιαδήποτε αυστηροποίηση των όρων συνταξιοδότησης (π.χ. αύξηση ορίων ηλικίας, αύξηση εισφορών) έχει την δυνατότητα να αλλάξει το ισοζύγιο μεταξύ γενεών. (2) Η κρατική παρέμβαση επιβάλλεται σε περιπτώσεις ’αστοχιών της ελεύθερης αγοράς’. Τέτοιες περιπτώσεις αποτελούν την ‘κλασσική’ δικαιολόγηση της κρατικής παρέμβασης, αφού, ακόμη και σε ιδανικές συνθήκες η λειτουργία της ελεύθερης αγοράς οδηγεί σε χειρότερα αποτελέσματα, ή, ακόμη χειρότερα, σε ανυπαρξία αγοράς. Στην περίπτωση της ασφάλισης τέτοια προβλήματα είναι κοινά και είναι συνήθως αποτέλεσμα εγγενών ασυμετριών πληροφόρησης που οδηγούν την αγορά είτε στο να μην υπάρχει καθόλου (να μην υπάρχει κάλυψη) ή να το κάνει ιδιαίτερα πλημελώς. Στα ασφαλιστικά οικονομικά υπάρχουν δύο τέτοιες περιπτώσεις: (1) «Η αντίστροφη επιλογή» (adverse selection): Aν κάποιος προσφέρει ασφάλιση θα προσέλθουν κατά προτεραιότητα αυτοί που ξέρουν ότι έχουν μεγαλύτερη πιθανότητα να υποστούν τον ασφαλιζόμενο κίνδυνο. Αφού η ασφάλιση προσελκύει τους χειρότερους, σύντομα θα ανακαλύψει ότι δεν μπορεί να προσφέρει το ασφαλιστικό προϊόν καθόλου. Εκτός και αν μπορεί να έχει κάποιο τέστ που να διακρίνει ποιοι είναι τα χειρότερα ρίσκα. Όμως, ακόμη και τότε είναι αρκετά πιθανό ορισμένοι να μην μπορούν να ασφαλιστούν καθόλου, ή να επιβαρύνονται υπέρμετρα άτομα τα οποία για κοινωνικούς λόγους θα έπρεπε να βοηθηθούν. Το πρόβλημα αυτό υπάρχει και είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλίσεις υγείας. (2) «Ο ηθικός κίνδυνος» (Moral hazard). Αν κάποιος ασφαλιστεί, θα προσέχει λιγότερο από ο,τι θα έπρεπε. Πάλι στις ασφαλίσεις υγείας πολλές εταιρείες (π.χ. στος ΗΠΑ) συνδέουν την ασφαλιστική κάλυψη με διάφορους ελέγχους για βλαπτικές συνήθειες (π.χ. κάπνισμα) ή παροτρύνσεις επιλογής υγιέστερου τρόπου ζωής. Εκτός των ’παθολογικών΄ περιπτώσεων που μόλις αναλύθηκαν, υπάρχουν και ορισμένα ρίσκα που ασφαλίζονται δύσκολα ως καθόλου από την ιδιωτική αγορά. Τέτοια περίπτωση είναι ορισμένα ρίσκα η κατανομή των οποίων δεν είναι ανεξάρτητη στον πληθυσμό: όταν υπάρχει αντικείμενο πληρωμής σε ένα

31

δικαιούχο υπάρχει αυξημένη πιθανότητα να υπάρχουν αιτήσεις και από άλλους, με αποτέλεσμα να μην υπάρχει εξισορρόπηση κινδύνων και να μην μπορεί να χρηματοδοτηθεί η παροχή με ευκολία. Τέτοιου είδους κίνδυνοι είναι (αυτονοήτως) μεγάλες επιδημίες και μεταδοτικά νοσήματα. Όμως, σε αυτήν την κατηγορία εμπίπτουν και όλα τα ρίσκα τα οποία επηρεάζονται από την μακροοικονομία: Ο πληθωρισμός και η ανεργία είναι οι δύο πιο σημαντικοί κίνδυνοι σε αυτήν την κατηγορία. Με δεδομένο ότι οι συντάξεις είναι πληρωτέες για διάστημα πολύ μεγάλο που εκτείνεται σε δεκαετίες ολόκληρες η πιθανότητα ο κίνδυνος αυτός να επέλθει είναι πολύ μεγάλος. Αφού ο πληθωρισμός θα επηρεάσει όλους τους συνταξιούχους εξίσου, δεν υπάρχει δυνατότητα να ισοσταθμιστούν οι κίνδυνοι μεταξύ συνταξιούχων12. Αντίθετα, χρηματοδότηση με το διανεμητικό σύστημα καθιστά τις κρατικές ασφαλίσεις πιο ανθεκτικές στον πληθωρισμό, αφού τα έσοδά τους (οι μισθοί) θα αυξάνουν μαζί με τους μισθούς ακολουθώντας την πορεία των τιμών. Μια άλλη κατηγορία περίπτωσης που δεν μπορεί να ασφαλιστεί ικανοποιητικά από την ελεύθερη αγορά είναι αυτή του προϋπάρχοντος κινδύνου: Αν κάποιος έχει ήδη διαγνωστεί να έχει μια χρόνια αρρώστεια η θεραπεία της οποίας είναι ιδιαίτερα δαπανηρή (π.χ. AIDS)13, δεν θα μπορέσει να βρει ασφαλιστή. Στην περίπτωση της ασφάλισης υγείας, επίσης, είναι προφανές ότι οι ασφαλιστικές εταιρείες θα προσπαθήσουν να χρεώσουν περισσότερο αυτούς που είναι χειρότερα ρίσκα – δηλαδή τους ασθενικούς και ανήμπορους, οι οποίοι όμως είναι αυτοί που θα θέλαμε για κοινωνικούς λόγους να βοηθήσουμε περισσότερο. (3) Ιδιαίτερα πειστικός λόγος για την ανάγκη παρέμβασης, ιδιαίτερα στην κάλυψη για σύνταξη δίδουν ’πατερναλιστικά’ επιχειρήματα: Αν αφήσουμε ένα άνθρωπο να αποφασήσει μόνος του για πόση κάλυψη θα αποφασίσει να αποκτήσει, είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί εκ των υστέρων ότι διάλεξε λιγότερο από ότι έπρεπε. Για ψυχολογικούς και άλλους λόγους, τα άτομα υποβαθμίζουν την πιθανότητα να χρειαστούν αποταμιεύσεις στο μέλλον. Είναι σαν να κοιτούν το μέλλον μέσω από ένα τηλεσκόπιο ανάποδα – έχουν δηλαδή μια ’ελαττωματική τηλεσκοπική δυνατότητα’ (Defective telescopic faculty). Σε περίπτωση που δεν αποταμιεύουν αρκετά, η ύπαρξη διαφόρων κοινωνικών μηχανισμών (δίχτυ ασφαλείας) τόνωσης του εισοδήματος ή παροχής υπηρεσιών προς φτωχούς ηλικιωμένους σημαίνει ότι το κόστος για την έλλειψη διορατικότητας του ατόμου θα το πληρώσει το κοινωνικό σύνολο, αφού αυτό χρηματοδοτεί τις προνοιακές παροχές. Αρα, και για λόγους ’αυτοπροστασίας’ το Κράτος δικαιούται να παρέμβει υποχρεώνοντας τους πολίτες να συμμετέχουν σε αναγκαστικά προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης, όπως είναι οι ασφαλίσεις συντάξεων. Λύσεις ’δεύτερης επιλογής’ Στα οικονομικά συχνά πρέπει να παραδεχτούμε ότι, ακόμη και αν κάτι ισχύει απόλυτα στην θεωρία και σε ιδανικές συνθήκες, ο πραγματικός κόσμος διαφέρει ουσιαστικά από τον κόσμο της θεωρίας. Στην πραγματικότητα υπάρχουν εμπόδια και στρεβλώσεις στην λειτουργία της αγοράς, τα οποία δεν μπορούν να απομακρυνθούν ούτε να καταργηθούν. Σε τέτοιες περιπτώσεις εφαρμόζονται τα λεγόμενα ’οικονομικά της δεύτερης επιλογής’ (economics of the second best), τα οποία εξετάζουν με ποιόν τρόπο χαράζουμε μια διαδρομή αν ορισμένες στρεβλώσεις και εμπόδια δεν μπορούν να παρακαμφθούν. Τα επιχειρήματα ’δεύτερης επιλογής‘ – συστηματοποιούν την λογική του ’μη χείρον βέλτιστον’. Πάντως δεν πρέπει να

12 Υπάρχουν πολλά παραδείγματα μεγάλων ασφαλιστικών εταιρειών στην Βρετανία οι οποίες, έχοντας εκδώσει συντάξεις με εγγύηση πληρωμών σε πραγματικούς όρους, δεν μπόρεσαν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους, με αποτέλεσμα την χρεοκοπία. Π.χ. 13 Η πρόοδος της γενετικής με την δυνατότητα εκτίμησηςη της επέλευσης ασθενειών δεκαετίες πριν αυτές εκδηλωθούν καθιστά αυτόν τον παράγοντα ιδιαίτερα επίκαιρο.

32

λησμονεί κάποιος ότι σχεδόν πάντα η καλύτερη λύση είναι να διορθωθεί το εμπόδιο που αποτρέπει την ’πρώτη επιλογή’, αντί να παρακαμφθεί μέσω μιας παράκαμψης η οποία θα έχει την τάση να μονιμοποιηθεί. Στην περίπτωση των ασφαλίσεων δύο ειδών τέτοια παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν: Πρώτον, οι αγορές είναι ανεπαρκώς ανεπτυγμένες – είναι δηλαδή ’ρηχές’. Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλιστικές αγορές, ακόμη και σε χώρες με πολύ πιο αναπτυγμένες αγορές από την Ελλάδα (π.χ. Βρετανία, ΗΠΑ). Αν ισχύει αυτό, τότε δεν θα υπάρχουν αρκετές επιχειρήσεις να συμμετέχουν στις αγορές ώστε το κόστος παροχής των υπηρεσιών να μην είναι απαγορευτικό. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην παροχή των υπηρεσιών που απαιτούνται για την μετατροπή ενός εφάπαξ ποσού σε μηνιαία πληρωμή εφ’ όρου ζωής. Η υπηρεσία αυτή είναι διαθέσιμη μεν σε αγορές όπως η Βρετανία, αλλά το κόστος που χρεώνουν οι εταιρείες μπορεί να είναι της τάξης του 5% επί του κεφαλαίου, ένα ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό αν αναλογιστεί κανείς ότι οι μακροχρόνιες αποδόσεις επενδύσεων σπάνια φθάνουν το ποσοστό αυτό. Δεύτερον, το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό. Αυτό μπορεί να είναι τόσο το κόστος συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο): Περίπλοκες διαδικασίες, ή ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν, η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα, αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση. Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας. Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25% του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα. Το κόστος αυτό, σε τελική ανάλυση, θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών – δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις. Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα – ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική. Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων, ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών. Σε τέτοιες περιπτώσεις, η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων. Από την αντίθετη πλευρά, η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής. (π.χ. διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών). 3.4. Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα Σην εξέταση του κοινωνικού παράγοντα κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας, της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων, η επάρκεια. Αντίστοιχο ρόλο στην κοινωνική ασφάλιση παίζει η έννοια της οικονομικής αποτελεσματικότητας. Αυτή μεταφράζεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες: Για το άτομο, αυτή είναι η ανταποδοτικότητα, πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών με τις παροχές τους. Για το σύστημα συνολικά, κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα, που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του σε βάθος χρόνου. Η ανταποδοτικότητα εισφορών προκύπτει αβίαστα από την ασφαλιστική λειτουργία του συστήματος. Από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που

33

προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές, εξαρτώνται τα κίνητρα για την ασφάλιση. Υπενθυμίζεται ότι είναι η θεμελίωση δικαιώματος στις εισφορές που διαφοροποιεί την πληρωμή εισφορών από την πληρωμή (επαχθούς) φορολογίας στην απασχόληση: Στην ασφάλιση οι παροχές εμφανίζονται ως παρεπόμενο των εισφορών, οι οποίες στην απόλυτη εκδοχή δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση. Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι στην πηγή σειράς προβλημάτων. Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα, δημιουργείται το πρόβλημα του ‘λαθρεπιβάτη‘ (free rider), o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά. Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν, βεβαίως, οι λοιποί ασφαλισμένοι, των οποίων η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη. Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συντολικά. Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας παίζει το σύστημα των κατώτατων συντάξεων. Τα κατώτατα όρια είναι επαρκώς υψηλά, ώστε ασφαλισμένοι που έχουν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη. Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70% των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη. Για κάποιον μεταξύ 15 και 23 ετών ασφάλισης, η πληρωμή εισφορών δεν έχει κανένα αποτέλεσμα στο να πάρει υψηλότερη σύνταξη: Η ανταποδοτικότητα είναι μηδέν. Ατομα σε αυτήν την θέση είναι απολύτως λογικό να προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση, αφού αυτή δεν προσθέτει τίποτε. Αρα η έλλειψη ανταποδοτικότητας βρίσκεται στην ρίζα του προβλήματος της εισφοροδιαφυγής που ταλανίζει το Ελληνικό Σύστημα και το ΙΚΑ ιδιαίτερα. Η έννοια της βιωσιμότητας αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά. Εχει κοινά σημεία με την αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά. Στο περίτπωση των οικονομικών του περιβάλλοντος μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να εξακολουθηθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί. Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω, αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές. Στην ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο, ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους. Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο – αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές. Μπορεί, όμως εξίσου, να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο, οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές. Αν εξετάσουμε την περίπτωση του ΙΚΑ αυτοί οι ίδιοι πόροι θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών. Το τεστ βιωσιμότητας όμως δεν θα απέβαινε θετικό: Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του ’60 αν όχι ενωρίτερα.. Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο, της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων, το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80, αφού από τότε απαιτείται ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις. Αρα αναζητείται μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική. Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα. Το θέμα του τι είναι απρόσκοπτα έχει να κάνει με το πόσο εύκολα

34

βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι υποχρεώσεις. Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει εν πολλοίς το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια: από ένα ύψος δανείου και πέρα η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή. Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση, μια αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο, ο οποίος πιθανότατα να μην καταλάβει τίποτε). Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων, θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής, επιβαρύνοντας άλλους τομείς14. Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις, που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του ’κόστους ευκαιρίας’ των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Ένα σύστημα συντάξεων, δημόσιο ή ιδιωτικό, είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον: Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος ’κοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεών’ για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων. Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές. Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά, ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν. Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας. Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω, αλλά να μπορούν να επαναληφθούν. Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα ’αεροπλανάκι’ ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως ‘παιχνίδια Ponzi’). Στα παιχνίδια αυτά, συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους. Αλλά για αποδόσεις του ύψους που εγγυώνται οι πυραμίδες απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας), η οποία επειδή αυξάνεται εκθετικά, γρήγορα εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών. Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα15. Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα; Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι παρα πολλές. Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο, ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων/ δικαιούχων. Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας. Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (‘κορόιδων’). Η κοινωνική ασφάλιση είναι βιώσιμη όταν δεν εξαντλείται εφ’ άπαξ (με την πρώτη φορά), αλλά όταν είναι προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων.

14 Ο πρόεδρος της ΓΣΕΕ έχει δηλώσει ότι ’πρώτα θα χρεοκοπήσει η οικονομία και μετά το ΙΚΑ’. 15 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία, όταν παρ’ ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα.

35

4. Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός: Μια τρίτη συνιστώσα; 4.1 Ο στόχος της προσαρμοστικότητας Όταν εξετάζαμε τα θέματα κοινωνικής πρόνοιας και κοινωνικής ασφάλισης προέκυψε ότι η εφαρμογή τόσο των εννοιών της συνταξιοδοτικής επάρκειας και της βιωσιμότητας, αλλά και των ευρύτερων θεμάτων της κοινωνικής και οικονομικής αποτελεσματικότητας δεν ήταν σε καμιά περίπτωση χωρίς προβλήματα. Εν προκειμένω πολλές ο σχολιασμός αναφερόταν συχνά στο ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά, αλλά υπό διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος, οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει. Οι κοινωνικοί κίνδυνοι στους οποίους πρέπει να αναζητείται απάντηση είναι προϊόντα μιας ταχύτατα μετασχηματιζόμενης κατάστασης. Η φύση των κινδύνων, αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες συνεχώς αλλάζουν. Με αφετηρία αυτήν την παρατήρηση, η Ευρωπαϊκή Ένωση θεώρησε ότι βοηθά την ανάλυση να σκεφτούμε και την ύπαρξη μιας επιπλέον συνιστώσας, ανεξάρτητης της επάρκειας και βιωσιμότητας, την οποία αποκαλούν προσαρμοστικότητα ή εκσυγχρονισμό (Modernisation): κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας στηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμα που άλλαξε και αλλάζει. Η ανάδειξη του θέματος αυτού στρέφει τους προβολείς σε ένα εξαιρετικά σημαντικό θέμα, το οποίο συχνά όμως θεωρείται ως δεδομένο και οι σχολιαστές το αντιπαρέρχονται ως μη σημαντικό. Η τάση όμως τα τελευταία χρόνια είναι προς την αντίθετη κατεύθυνση. Είναι χαρακτηριστικό το απόφθευγμα ενός Βρετανού σχολιαστή ‘Η διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων, όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναι’. (Nicholas Barr). Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας; Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος: Θέματα Οικονομίας. Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει ουσιαστικές προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα. Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού, τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων. Συχνά συστήματα ασφάλισης ‘κλειδώνουν’ ένα εργαζόμενο σε μια εργασία, αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα. Αντίστροφα, ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής. Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση. Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (π.χ. δεκαετία ’60), οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη. Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου. Αρα, ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται. Σε ένα τέτοιο περιβάλλον, θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά. Στο ραγδαίο μεταλασσόμενο πεδίο της παγκοσμιοποίησης, όμως, τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες. Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων. Ορισμένα συστήματα μπορεί να έχουν σημεία που αποθαρρύνουν την αποταμίευση: Στην Αυστραλία, π.χ. συνυπάρχει ένα σύστημα κρατικό που προσφέρει γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις και ένα ιδιωτικό που τις συμπληρώνει αντλώντας από ένα προσωπικό λογαριασμό εισφορών. Είναι κοινό φαινόμενο κάποιοι να συνταξιοδοτούνται ενωρίς με την ιδιωτική τους σύνταξη την οποία σπεύδουν να ξοδέψουν, έτσι ώστε όταν πάρουν την κρατική σύνταξη να μην μειωθεί αυτή λόγω ύπαρξης πόρων. Αντίστροφα, πολλά από τα μεικτά συστήματα που

36

προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία, Γερμανία) έχουν ως ουσιαστικό τους συστατικό την παροχή κινήτρων για αποταμίευση με την μορφή κεφαλαιοποιητικών συντάξεων. Σκοπός του μέτρου είναι η διευκόλυνση της χρηματοδότησης της παραγωγικής υποδομής. Γενικότερο θέμα είναι η ύπαρξη ενός ικανοποιητικού διχτυού ασφαλείας για την διευκόλυνση της λήψης ριψοκίνδυνων αποφάσεων από εργαζόμενους και με τον τρόπο αυτό να διευκολύνονται διαρθρωτικές αλλαγές στην οικονομία. Το Σκανδιναβικό σύστημα, σαν παράδειγμα, έχει σχετικά μικρή προστασία και περιορισμούς στις απολύσεις, αλλά φροντίζει να έχει ικανοποιητικά βοηθήματα ανεργίας, βοήθεια στην κατάρτιση και επανακατάρτιση και ένα αποδοτικό σύστημα αναζήτησης εργασίας. Αντίθετα, άλλα συστήματα έχουν κατηγορηθεί ότι δίδουν έμφαση στην προστασία των νυν εργαζομένων, με μικρή προστασία των ανέργων και αυτών που είναι εκτός της αγοράς εργασίας και προσπαθούν να εισέλθουν. Το μοντέλο αυτό, μάλιστα, έχει διατυπωθεί και με μαθηματική μορφή ως η αγορά εργασίας δύο ταχυτήτων με τους ‘εντός’ να χαίρουν προστασίας πολυτελείας και τους ‘εκτός’ να αφήνονται στην τύχη τους. (Insiders/ Outsiders model). Θέματα Κοινωνίας. Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο ‘πατριαρχικό μοντέλο της οικογένειας’. Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και χρειάζεται να καλύπτει τις ανάγκες της γυναίκας και των παιδιών. Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά ασφαλίζεται και αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις, συντάξεις χηρείας). Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών, αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας, ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες. Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό, όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα, καθώς όλο και περισσότερες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους. Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες, ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση. Ένα παράδειγμα του δεύτερου είναι η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα, που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο ‘για το δημογραφικό’ (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιοίας). Βεβαίως στα 50 τα τέκνα, και να είναι ακόμη ανήλικα, δεν απαιτούν την μητρική φροντίδα… Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας, η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο). Θέματα διοίκησης του συστήματος. Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους. Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών – το πληροφορικό σύστημα. Χωρίς αυτό, η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων. Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών. Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη, συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο, αφού παντρεύτηκε, αλλά με άλλο όνομα, διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά, κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι. Αν, επί πλέον, έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει

37

εργασία και Ταμείο ασφάλισης, ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης, τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι. Το Ελληνικό σύστημα ‘λύνει’ το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο, ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο. Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο), το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία, μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια. Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικης πολιτικής. Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων, αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί αναγκαστικά ως δύο άτομα. Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους. Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις, τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση. Όπως είδαμε η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς, αλλά εξαρτάται από την ανοχή προς το σύστημα, η οποία με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου αφ’ ενός και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι φρούδες αφ’ ετέρου. Όλα αυτά προωθούνται αν το σύστημα είναι διαφανές, δηλαδή αν είναι σαφής ποιος λαμβάνει τι, ποός πληρώνει και πόσο, ποιος επιδοτείται και γιατί. Αν όλα αυτά είναι ασαφή, τότε το πλεον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος. Αρα μέτρα όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης γήρατος για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση και λειτουργική σημασία. Αντίστροφα, συστήματα όπως το Ελληνικό όπου σε τακτικά διαστήματα κάθε χρόνο εφημερίδες έχουν πανομοιότυπους τίτλους ‘ΤΑ ΤΑΜΕΙΑ ΒΟΥΛΙΑΖΟΥΝ’, χωρίς ούτε να βουλιάζουν ούτε να αποδεικνύεται ότι δεν πρόκειται να βουλιάξουν ακόμη και τους επόμενους μήνες, πολλαπλασιάζουν τα όποια αντικειμενικά προβλήματα βιωσιμότητας προκύπτουν από την δημογραφική κατάσταση ή την οικονομική πραγματικότητα. Τέλος, για την συμμετοχή του ασφαλισμένου και την κρίση του για το επιθυμητό ή όχι της συμμετοχής του ή όχι στην ασφάλιση, είναι σημαντικό να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα, τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες. Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας, η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι.

38

4.2 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι – Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα του πώς συντονίζονται τα κράτη μέλη για την μεταρρύθμιση των συστημάτων συντάξεων. Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα:

1. «Επάρκεια» - Ο κοινωνικός παράγοντας 2. «Βιωσιμότητα» - Ο Οικονομικός παράγοντας 3. «Εκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότητα» - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος. Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων, ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια, αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων. Από την άλλη πλευρά, το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο. Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα, οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια. Αρα, η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα.

Οι Στόχοι του Συμβουλίου της ΕΕστο Laeken (2001) για τις Συντάξεις

ΕΠΑΡΚΕΙΑ-«Κοινωνικά»

ΒΙΩΣΙΜΟΤΗΤΑ-«Οικονομικά»

ΕΚΣΥΓΧΡΟΝΙΣΜΟΣ-ΠΡΟΣΑΡΜΟΣΤΙΚΟΤΗΤΑ«Διοίκηση- Μεταρρύθμιση»

Η ΠΡΟΣΑΡΜΟΣΤΙΚΌΤΗΤΑ ΚΛΕΙΔΙ -προσδίδειπεριεχόμενο.

΄Συστήματα συντάξεων επιτελούν λειτουργίες(επιδιώξεις) σε 3 διαστάσεις ΤΑΥΤΟΧΡΟΝΑ

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί. Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση. Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική: περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης, οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή, μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματική κίνητρα, κ.ο.κ. Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής πρστασίας, το προϊον του κοινωνικού κράτους, να είναι κάτι που να το επιθυμούν ενεργητικά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι ‘αξίζει τον κόπο’ να φορολογούνται για να το αποκτήσουν. Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας ‘ενάρετος κύκλος’: Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών. Με αυτόν τον τρόπο, μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση. «Η κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγής» - είναι

39

ένα από τα κυρίαρχα της «Στρατηγικής Λισσαβώνας» της ΕυρωπαΪκής Ενωσης. Η στρατηγική αυτή αποτελεί μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ που ανελήφθη το 2000, ώστε ‘ως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίως’. Οσο και αν ακούγεται λίγο ως ευσεβής πόθος, η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον δύο φορές τα τελευταία 120 χρόνια: Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη, και περισσότερο εντυπωσιακή φορά, ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Β’ Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα. Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου: με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης – να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων.

40

2η Ενότητα

Συστήματα Κοινωνικής προστασίας

5. Μια ποσοτική προσέγγιση της Κοινωνικής προστασίας

5.1 Προς αναζήτηση λειτουργικού ορισμού Σε σύνθετες κοινωνίες η στατιστική πληροφόρηση είναι απαραίτητη, αφού μέσω αυτής πληροφορούμαστε την πραγματικότητα και προσπαθούμε να την επηρεάσουμε. Το τι μετράμε, με τι διαδικασίες και πόσο γρήγορα έχουμε την πληροφόρηση είναι θέματα εξαιρετικής κρισιμότητας. Η στατιστική πληροφόρηση παίζει τον ρόλο του θερμομέτρου που πρέπει να διαθέτει ένας θερμοστάτης που ελέγχει την θερμοκρασία ενός λέβητα. Πληροφόρηση που είτε είναι λανθασμένη, ελλιπής ή ανεπίκαιρη, μπορεί να οδηγήσει στο να ληφθούν μέτρα που είναι είτε ακατάλληλα, ή, ακόμη χειρότερη, στην λάθος κατεύθυνση. Η κοινωνική προστασία - οι υπηρεσίες και τα επιδόματα που την συναπαρτίζουν – αποτελεί τον λόγο ύπαρξης του κοινωνικού κράτους και βασικό εργαλείο επίτευξης κοινωνικής συνοχής. Αρα, αν είναι να έχει η συζήτηση για το κοινωνικό κράτος, στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Μοντέλου ή της παγκοσμιοποίησης κάποιο ουσιαστικό περιεχόμενο, να μην είναι δηλαδή αποκλειστικά ιδεολογική- ευχολογική – πρέπει να υπάρχει ένας λειτουργικός ορισμός του τι είναι η κοινωνική προστασία. Ενας τέτοιος ορισμός πρέπει να επιτρέπει ποσοτικοποίηση, όπως και να οδηγεί σε αποτελέσματα που να είναι συγκρίσιμα μεταξύ συστημάτων που διαφέρουν πολύ μεταξύ τους. (π.χ. Το Σκανδιναβικό με την καθολική παροχή, το Αγγλοσαξωνικό με την έμφαση στην αγορά). Εκτός της απλής ποσοτικής σύγκρισης, πρέπει να μπορεί να απαντά και σε ποιοτικά στοιχεία για το τι γίνεται. Αυτό που χρειάζεται για τον ορισμό αυτό είναι κάποια κριτήρια που να μπορούν να απαντούν στο ερώτημα αν μια συγκεκριμένη ενέργεια είναι ή δεν είναι κοινωνική προστασία· με αυτόν τον τρόπο μπορούν θεωρητικά να αποτρέψουν και τον πειρασμό να ’βαφτίζονται’ ως κοινωνική προστασία δαπάνες που έχουν μικρή σχέση με το αντικείμενο. Απαιτείται μια μέθοδος καταγραφής που να είναι ανεξάρτητη από συγκεκριμένα θεσμικά πλαίσια. Στην αναζήτηση ορισμού καθοριστικό ρόλο παίζει η λειτουργία, με την έννοια ότι κάποια δαπάνη πρέπει να έχει ως στόχο (ή τουλάχιστον ως αποτέλεσμα) την κάλυψη κάποιων κοινωνικών κινδύνων. Οι κοινωνικοί κίνδυνοι αυτοί πρέπει να απαριθμούνται εκ των προτέρων, και να κατατάσσονται σε κατηγορίες για να είναι δυνατή η ταξινόμηση των χιλιάδων επιμέρους δράσεων. Εστιάζοντας τον ορισμό στην λειτουργία, αποφεύγεται η εξάρτηση της κατάταξης μιας συγκεκριμένης δαπάνης ανάλογα με το ποιος την εκτελεί. Αν, π.χ., σε δύο περιπτώσεις εξυπηρετείται η λειτουργία της στέγασης ηλικιωμένων ατόμων χωρίς οικογένεια, δεν ενδιαφέρει αν αυτό γίνεται σε κρατικό γηροκομείο, σε ίδρυμα ιδιοκτησίας Δήμων, σε εκκλησιαστικό ίδρυμα ή, αν αντίστοιχα, χορηγείται στεγαστικό επίδομα αντίστοιχης αξίας. Όμως, θα μπορούσε να αντικρούσει κανείς, τι θα γινόταν αν οι ηλικιωμένοι στεγάζονταν με δικά τους έξοδα σε ξενοδοχεία (πιθανώς πολυτελείας); Δύσκολα θα μπορούσε να θεωρηθεί αυτό κοινωνική προστασία. Η απάντηση είναι ότι κεντρικό στοιχείο για να χαρακτηριστεί κάτι ως κοινωνική προστασία είναι η συλλογικότητα στην κάλυψη του κόστους, δηλαδή στην χρηματοδότηση της δαπάνης. Δηλαδή η

41

έννοια της αλληλεγγύης: Διαμονή και στο πλέον πολυτελές ξενοδοχείο μπορεί να είναι κοινωνική προστασία, φθάνει η δαπάνη να μην βαρύνει αποκλειστικά αυτόν που καρπούται την παρεχόμενη υπηρεσία, αλλά κάποιον συλλογικός φορέα: Αυτός θα μπορούσε να είναι ο δήμος, η κεντρική κυβέρνηση, η Εκκλησία ακόμη και ένα Μη Κυβερνητικός Οργανισμός ή φιλανθρωπικό σωματείο. Όμως το παράδειγμα παραπέμπει και σε άλλη διάκριση που πρέπει να γίνει: Η κοινωνική προστασία πρέπει να εξαιρεί την οικογενειακή αλληλεγγύη, και να επικεντρώνεται σε χρηματοδοτήσεις που δίδουν ευρύτερες συλλογικότητες. Αντίστοιχη απόφαση πρέπει να λαμβάνεται σε ιδιωτικές ασφαλίσεις: αυτές έχουν μεν την έννοια της συλλογικότητας (απαραίτητη για την κάλυψη του ρίσκου, νόμος των μεγάλων αριθμών). Η γραμμή που χαράσσεται για την οριοθέτηση της κοινωνικής προστασίας είναι το κατά πόσον η ασφάλιση παρέχεται βάσει ατομικού συμβολαίου με εξατομικευμένη επιβάρυνση ή όχι. Αν εφαρμοστεί αυτή η αρχή, τότε ένα ατομικό συμβόλαιο ασφάλισης ζωής που οδηγεί σε μηνιαίες πληρωμές (‘σύνταξη τρίτου πυλώνα’) δεν είναι κοινωνική προστασία. Αντίθετα, ένα συλλογικό συμβόλαιο επαγγελματικής σύνταξης, στο οποίο συμμετέχει κάποιος ως τμήμα της εργασιακής του σχέσης και στο οποίο δεν υπάρχει εξατομικευμένο ασφάλιστρο, αλλά ένα κοινό ασφάλιστρο για όλους τους εργαζόμενους (‘σύνταξη δεύτερου πυλώνα’), είναι κοινωνική προστασία. Ο λόγος είναι ότι το κοινό ασφάλιστρο σημαίνει ότι υπάρχει κάποια εξισορρόπηση μεταξύ διαφορετικών ασφαλισμένων, μια αλληλεγγύη δηλαδή μέσα στην επαγγελματική ομάδα. Η ομάδα αυτή, ομολογουμένως, μπορεί να είναι μικρή και συνεπώς και η έκταση της αλληλεγγύης αντίστοιχα περιορισμένη, όμως η δαπάνη αυτή χαρακτηρίζεται ως κοινωνική προστασία16. Ποιοι είναι οι κοινωνικοί κίνδυνοι οι οποίοι συναπαρτίζουν την κοινωνική προστασία; Η προσέγγιση στην επιλογή αυτή είναι κυρίως ιστορική στην βάση της: δηλαδή οι κίνδυνοι οι οποίοι στα συστήματα της Ευρώπης θεωρούνται ευρέως ότι είναι κοινωνική προστασία. Οσο και αν υπάρχει η ένσταση αυτή ότι η προσέγγιση αυτή είναι λογικά κυκλική (’κοινωνική προστασία είναι ό,τι είναι κοινωνική προστασία’), δικαιολογείται για λόγους πρακτικής. Σε κάθε περίπτωση πρέπει να είναι δεκτό ότι οποιαδήποτε απόπειρα χάραξης διαχωριστικής γραμμής είναι, τελικά συμβατική και αυθαίρετη. Με βάση την Ευρωπαϊκή πρακτική στην έννοια της κοινωνικής προστασίας περιλαμβάνονται οι εξής λειτουργίες:

Υγεία-Περίθαλψη, Οικογένεια, Γήρας, Αναπηρία, Επιζώντες, ανεργία-απασχόληση, στέγη-κατοικία, κοινωνικός αποκλεισμός

Για λόγους συμβατικούς εξαιρείται η Παιδεία, προφανώς γιατί θεωρείται ότι είναι ιδιωτικό αγαθό (επένδυση στην παιδεία αποδίδει για τον ίδιο τον εκπαιδευόμενο). Δαπάνες παιδείας μπορούν να δικαιολογηθούν μόνο αν μπορούμε να θεωρήσουμε ότι στοχεύονται σε άλλη λειτουργία: Σαν παράδειγμα υποτροφίες που χορηγούνται με κριτήριο το χαμηλό εισόδημα είναι προστασία της οικογένειας. Υποτροφίες σε αριστούχους δεν θα θεωρηθούν κοινωνική προστασία.

16 Η περίπτωση μικρής ομάδας εργαζομένων (πιθανώς προνομιούχων) μοιάζει όντως υπερβολική για να χαρακτηριστεί ως κοινωνική προστασία. Όμως, αν υιοθετούνταν αντίθετη λογική, πόσο μεγάλη θα έπρεπε να είναι μια ομάδα για να χαρακτηριστεί η αλληλεγγύη ανάμεσα στα μέλη της ως κοινωνική προστασία; Π.χ. Οι εργαζόμενοι μιας συγκεκριμένης Τράπεζας, μιας αεροπορικής εταιρείας, ενός κλάδου – όπως της γεωργίας;

42

Αντίστοιχα εξαιρούνται δαπάνες κοινωφελών σκοπών που δεν απευθύνονται άμεσα στην ευημερία, όπως ο Πολιτισμός ή δράσεις προστασίας του περιβάλλοντος. Αρα, όσον αφορά το κατά πόσον ταυτίζεται ο ορισμός της κοινωνικής προστασίας με την διαδεδομένη χρήση της:

• Είναι σαφώς ευρύτερη της κοινωνικής ασφάλισης, αφού περιλαμβάνει δαπάνες που δεν παρέχει η ασφάλιση

• Από την άλλη πλευρά εξαιρεί ορισμένες δαπάνες οι οποίες συχνά θεωρούνται ότι απευθύνονται στο κοινωνικό σύνολο, όπως την δωρεάν παιδεία.

5.2 Το σύστημα καταγραφής δαπανών κοινωνικής προστασίας ESSPROS Στην Ευρώπη με πρωτοβουλία της Eurostat έχει δημιουργηθεί μια μεθοδολογία καταγραφής κοινωνικών δαπανών που αποκαλείται ESSPROS (European System of Social Protection Statistics – Ευρωπαϊκό Σύστημα Στατιστικών Κοινωνικής προστασίας). Το σύστημα αυτό καλύπτει όλα τα κράτη μέλη17, δημιουργήθηκε το 1988, και περιέχει στατιστικές σειρές για τους ΕΕ-15 από το 1990 (και στις περισσότερες περιπτώσεις από το 1990). Δημοσιεύονται σε ετήσια βάση από την Eurostat, με κάποια έτη καθυστέρηση (π.χ. το 2005 δημοσιεύτηκαν οριστικά στοιχεία για το 2002 και προβλέψεις για το 2003), κατόπιν συνεννοήσεων με τις επιμέρους εθνικές στατιστικές υπηρεσίες, οι οποίες είναι και τελικά υπεύθυνες για τα στοιχεία τα οποία αποστέλλονται. Το σύστημα ESSPROS συστηματοποιεί διοικητικά στοιχεία που προκύπτουν από την άσκηση κοινωνικής πολιτικής. Τα διοικητικά στοιχεία διακρίνονται από στοιχεία που προκύπτουν από δειγματοληπτικές έρευνες, που είναι η άλλη μεγάλη κατηγορία στοιχείων που αξιοποιούνται (π.χ. στην φτώχεια). Σε δειγματοληπτικές έρευνες ο ερευνητής έχει απόλυτο έλεγχο των ορισμών που χρησιμοποιεί, ενώ στο στάδιο διατύπωσης του ερωτηματολογίου υπάρχει ελευθερία στο τι πληροφορίες θα συλλεγούν. Από την άλλη πλευρά οι δειγματοληπτικές έρευνες έχουν το πρόβλημα της αδυναμίας να καλύψουν το σύνολο του πληθυσμού στο ερευνητικό πεδίο, όπως και δυσκολίες στον υπολογισμό συνολικών μεγεθών18. Επίσης δειγματοληπτικές έρευνες απαιτούν μεγάλο διάστημα ώσπου να είναι διαθέσιμα τα στοιχεία τους, που σε μερικές περιπτώσεις μπορεί να υπερβαίνει τα 2-3 χρόνια. Διοικητικά στοιχεία έχουν μια σειρά από εγγενή προβλήματα. Εξ ορισμού είναι στοιχεία που συγκεντρώνει η κάθε μια υπηρεσία στο πλαίσιο των καθηκόντων της. Αρα το τι στοιχεία είναι διαθέσιμα εξαρτάται από το τι στοιχεία χρησιμοποιεί η κάθε υπηρεσία, πώς τα επεξεργάζεται και σε τι μορφή είναι διαθέσιμα. Οσο πιο περίπλοκο και κατακερματισμένο είναι ένα σύστημα, ή όσο λιγότερο οργανωμένο και, τέλος, όσο λιγότερο λειτουργεί με ορθολογικά κριτήρια τόσο πιο προβληματική η συγκέντρωση και επεξεργασία στοιχείων. Η ποιότητα των διοικητικών στοιχείων αποτελεί σε μεγάλο βαθμό καθρέπτη της ποιότητας της διοίκησης. Μια σειρά προβλήματα αξίζει να αναφερθούν ειδικά:

• Διαθεσιμότητα στοιχείων και υποεκτίμηση. Διαδεδομένο πρόβλημα είναι η ελλιπής ανταπόκριση των οργανισμών που πρέπει να αποστείλουν διοικητικά στοιχεία. Αυτό μπορεί να γίνει επειδή δεν συμπίπτουν οι ορισμοί με αυτούς που ζητούνται, επειδή δεν έχει κλείσει λογιστικά ένα έτος, επειδή δεν

17 Από το 2005 καλύπτει και τα δέκα νέα μέλη που ενσωματώθηκαν στην ΕΕ το 2004. 18 Ένα σύνηθες πρόβλημα είναι ότι δεν είναι δυνατόν να συμπεριληφθούν στην έρευνα άτομα που δεν διαμένουν σε κανονικές κατοικίες. Εξίσου προβληματικό είναι και το θέμα της άρνησης συμμετοχής – υπάρχουν δειγματοληπτικές έρευνες όπου η συμμετοχή μπορεί να είναι και κάτω του 30% των αρχικά ερωτώμενων. Το να θεωρήσει κανείς ότι αυτό το 30% αποτελεί τυχαίο δείγμα απαιτεί μεγάλο βαθμό αισιοδοξίας…

43

ταυτίζεται η περίοδος αναφοράς, επειδή δεν είναι γνωστό το μέγεθος ως το τελευταίο δεκαδικό ή για άλλους λόγους (ένας από τους οποίους είναι ασφαλώς η αδιαφορία). Τότε αντιμετωπίζεται το ζήτημα να υπάρχει άγνοια ενός μεγέθους, που είναι γνωστό ότι είναι θετικό. Στις στατιστικές πηγές αυτό απεικονίζεται συνήθως ως ‘..’ ή ως ‘n.a’, που σημαίνουν ’not available’, δηλ ‘μη διαθέσιμο στοιχείο’. Σε τέτοιες περιπτώσεις, ενώ η ορθή διαδικασία είναι να γίνει κάποιος υπολογισμός, η συνήθης πρακτική είναι να αντικατασταθεί από ‘0’, δηλαδή μηδέν. Ετσι δημιουργείται μια εγγενής τάση για υποεκτίμηση.

• Ο ορισμός της κοινωνικής προστασίας περιλαμβάνει και οργανισμούς ιδιαίτερα αποκεντρωμένους – όπως δήμους, εθελοντικές οργανώσεις, Μη κυβερνητικές οργανώσεις, την Εκκλησία. Πολλοί από αυτούς τους οργανισμούς είτε δεν τηρούν στοιχεία, είτε δεν τα τηρούν με την απαιτούμενη λεπτομέρεια, είτε δεν αναγνωρίζουν υποχρέωση να αποστέλλουν στοιχεία προς την ΕΣΥΕ έτσι ώστε να μπορούν να καταγραφούν.

• Αλλαγές στην οργανωτική δομή της κοινωνικής προστασίας μπορεί να οδηγούν σε βίαιες αλλαγές στα στοιχεία. Παράδειγμα, η μεταφορά των ΚΑΠΗ από το Υπουργείο Πρόνοιας προς τους Δήμους είχε ως αποτέλεσμα την στατιστική τους εξαφάνιση, αφού η καταγραφή του τι κάνουν οι Δήμοι για κοινωνική πολιτική είναι ουσιαστικά ανύπαρκτη.

Αφού υπάρχει ανάγκη για να παράγονται στοιχεία σε ετήσια βάση πρέπει να υπάρχουν σταθερές και αξιόπιστες διαδικασίες συλλογής και επεξεργασίας στοιχείων σε μόνιμη βάση. Αυτές θα υπάρχουν αν οι δραστηριότητες που καταγράφονται έχουν ήδη ενταχθεί σε ένα γενικότερο πλαίσιο κοινωνικής πολιτικής και τα αποτελέσματά τους αναμένονται στην γενικότερη πολιτική στοχοθέτηση. Δηλαδή όσο πιο ισχυρές είναι οι δομές κοινωνικής πολιτικής και όσο περισσότερο ενταγμένη είναι η κοινωνική πολιτική, τόσο καλύτερη θα είναι η στατιστική πληροφόρηση. Αρα δεν είναι ότι φταίει η έλλειψη στατιστικών στοιχείων για τα προβλήματα κοινωνικής πολιτικής, αλλά το αντίθετο. Αν υπήρχε μια καλά σχεδιασμένη κοινωνική πολιτική με ορθολογικές δομές αναζήτησης του αποτελέσματος, τότε η ύπαρξη επαρκούς και έγκαιρης πληροφόρησης θα έπρεπε να είναι από τα πρώτα της μελήματα. Η Ελληνική Εμπειρία των στοιχείων ESSPROS είναι ιδιαίτερα ενδεικτική των προβλημάτων που ανακύπτουν, αλλά και της σχέσης πολιτικής-στατιστικής. Ως το 1998, στις δημοσιεύσεις ESSPROS η Ελλάδα ήταν στις τελευταίες θέσεις (αμέσως μετά την Ιρλανδία), με ένα ποσοστό κοινωνικής προστασίας κοντά στο 17% του ΑΕΠ, την στιγμή που ο Ευρωπαϊκός μέσος όρος ήταν περί το 27%. Το γεγονός αυτό και μόνο οδηγούσε σε κατηγορίες ότι το Ελληνικό κοινωνικό κράτος ήταν ‘φτωχό και μίζερο’ και συνεπώς για όλα τα προβλήματα του κοινωνικού κράτους έφταιγε η ανεπαρκής χρηματοδότηση. Συμπέρασμα, τα προβλήματα θα λύνονταν φθάνει να υπήρχαν περισσότερα λεφτά. Το 1998 μια ομάδα εργασίας της ΕΣΥΕ ανέλαβε να επανεξετάσει τις διαδικασίες συγκέντρωσης των στοιχείων ESSPROS. Ως αποτέλεσμα των εργασιών της ομάδας, η Eurostat αναθεώρησε το ποσοστό δαπάνης στο 23,4% (από 17%), μια αύξηση κατά άνω του 30%19. Η αναθεώρηση προέκυψε αφού διαπιστώθηκε: • Δεν είχε συμπεριληφθεί η δαπάνη των νοσοκομείων που δεν καλυπτόταν από

πληρωμές στα Ταμεία Ασφάλισης. • Η δραστηριότητα όλων των φορέων εκτός κεντρικής κυβέρνησης και ταμείων

ασφάλισης ήταν ελλιπέστατα ως καθόλου καταγεγραμμένη. • Δεν είχαν υπολογιστεί οι δαπάνες στις οποίες υποχρεούνται να προβαίνουν οι

εργοδότες για τους εργαζόμενούς τους (π.χ. άδειες τοκετού).

19 Για λεπτομέρειες βλ. το πόρισμα της ΟΕ στο ΕΣΥΕ 1999.

44

• Υπήρχαν προβλήματα στο πώς καταγράφονταν δαπάνες που χρηματοδοτούντο από κοινοτικά προγράμματα20, ιδιαίτερα στον χώρο της απασχόλησης.

Το τελικό συμπέρασμα ήταν ότι μια δαπάνη 23,4% ήταν η υψηλότερη στον Κοινοτικό Νότο και απέχει σχετικά λίγο από τον Κοινοτικό μέσο όρο. Η έλλειψη χρηματοδότησης ως λόγος των προβλημάτων του Ελληνικού Κοινωνικού Κράτους φαντάζει ως πολύ λιγότερο πειστικός λόγος. Αν υπάρχουν προβλήματα ή ανεπάρκειες πρέπει να αναζητηθούν στην κατανομή των δαπανών και στην ποιότητα των υπηρεσιών και όχι στην ’τσιγγουνιά’ στην χρηματοδότησή τους. 5.3 Το στοιχεία ESSPROS – ανακεφαλαίωση ιδιαιτεροτήτων Στοιχεία ESSPROS διαφοροποιούνται από συνήθη έννοια του κοινωνικού κράτους και (κρατικής) κοινωνικής προστασίας:

• Περιλαμβάνουν ιδιωτικές δαπάνες, αρκεί να έχουν στοιχεία συλλογικότητας (π.χ. επαγγελματικές συντάξεις). Αν μια δαπάνη βαρύνει τον ίδιο τον οφελούμενο, τότε κοινωνική προστασία είναι το τμήμα του κόστους το οποίο δεν το επιβαρύνεται ο ίδιος. Π.χ. Αν κάποιος αγοράσει φάρμακα, το τμήμα που επιβαρύνεται το ασφαλιστικό του Ταμείο είναι κοινωνική προστασία.

• «Δαπάνες» που επιβάλλονται στους εργοδότες για κοινωνική προστασία –Άδειες μητρότητας, αποζημιώσεις απόλυσης, Βρεφονηπιακοί Σταθμοί. Οι δαπάνες αυτές είναι τεκμαρτές και πρέπει να υπολογίζονται εκ των υστέρων. Με δεδομένο ότι οι λογιστικές καταστάσεις εργοδοτών σπάνια διακρίνουν αυτές τις δαπάνες από τις λοιπές δαπάνες προσωπικού, η διαδικασία υπολογισμού είναι ιδιαίτερα επισφαλής.

• Ορισμένες δαπάνες περιλαμβάνονται μόνο αν έχουν στόχευση στα χαμηλότερα εισοδήματα (π.χ. υποτροφίες), ώστε να θεωρηθούν ότι αποτελούν τόνωση των εισοδημάτων των λιγότερο εύπορων.

• Περιλαμβάνονται δαπάνες σε είδος – νοσοκομεία, ιδρύματα, δωρεάν παροχή αγαθών. Στην περίπτωση των νοσοκομείων, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι αυτό που ενδιαφέρει δεν είναι οι πληρωμές προς προμηθευτές, αλλά η χορήγηση αγαθών και υπηρεσιών στους ίδιους τους ασθενείς. Αν, για παράδειγμα, παραγγέλονται φάρμακα αλλά δεν πληρώνονται, η κοινωνική προστασία ισούται με την αξία παραγγελίας και όχι πληρωμής.

• Περιλαμβάνονται και μη κρατικοί φορείς – Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης αλλά και Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις, Εκκλησία.

Τα στοιχεία ESSPROS έχουν στενή σχέση με Εθνικούς Λογαριασμούς (οι οποίοι παράγουν στοιχεία όπως το ΑΕΠ. Συνεπώς πολλές φορές ακολουθούν διακρίσεις που υπάρχουν στο ΑΕΠ. Κεντρικό παράδειγμα είναι το θέμα παραγγελιών – πληρωμών που εθίγη για τα φάρμακα ή για το Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης: Τα στοιχεία ESSPROS είναι σε δημοσιονομική βάση και όχι σε ταμειακή βάση. Η ύπαρξη προβλημάτων προγραμματισμού αλλά και το ίδιο το αντικείμενο της κοινωνικής προστασίας οδηγεί σε δραστηριότητες οι οποίες δεν είχαν προϋπολογιστεί και συνεπώς πληρώνονται αργότερα (ή και καθόλου…). Σε τέτοιες περιπτώσεις υπάρχει η δημοσιονομική δαπάνη αλλά όχι η ταμειακή της εξυπηρέτηση και οι κοινωνικές δαπάνες είναι μεγαλύτερες από ό,τι πληρώνεται για το συγκεκριμένο έτος. Βεβαίως σε περιόδους δημοσιονομικής συγκράτησης συστάσεις περικοπών διακοπών περικόπτουν κονδύλια, ενώ μερικές φορές η πορεία δαπανών συνεχίζει αμέριμνη. Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στα Νοσοκομεία 20 Ειδικά για τα κοινοτικά προγράμματα υπήρχε το πρόβλημα ότι αυτά παρακολουθούσαν πληρωμές, ενώ το ESSPROS καταγράφει δαπάνες, δηλαδή υπηρεσίες. Ένα πρόγραμμα κατάρτισης που γίνεται το 2003 και πληρώνεται το 2005, το ESSPROS το καταγράφει το 2003, ενώ η παρακολούθηση του ΚΠΣ το 2005. Το παράδειγμα αυτό δείχνει τις διαφορές μεταξύ της εθνικής λογιστικής σε δημοσιονομική και σε ταμειακή βάση.

45

του ΕΣΥ, όπου περίπου ανά διετία γίνονται ρυθμίσεις χρεών προς φαρμακευτικές εταιρείες και άλλους προμηθευτές ύψους εκατοντάδων εκατομυρίων ευρώ. Τα σύστημα ESSPROS τα τελευταία χρόνια επεκτείνεται προς δύο κατευθύνσεις: Πρώτον, τον εμπλουτισμό με ένα σύστημα καταγραφής των δικαιούχων. Το θέμα αυτό δεν είναι απλό, αν αναλογιστεί κάποιος ότι ένας εργαζόμενος μπορεί να έχει γραφτεί άνεργος δύο ή και τρείς φορές τον χρόνο: καταγράφεται τότε ως ένας ή πολλοί άνεργοι; Μήπως πρέπει να μιλάμε για ποσοστό μηνών ανεργίας από ένα σύνολο; Τα προβλήματα αυτά μεγιστοποιούνται από την ανυπαρξία στην Ελλάδα ενός Αριθμού Κοινωνικής Ασφάλισης ή κάποιας άλλης μεθόδου εκτίμησης της ταυτοπροσωπίας. Σαν αποτέλεσμα, γνωρίζουμε το ποσό που διατίθεται σε συντάξεις, γνωρίζουμε (με απόκλιση) τον αριθμό των επιταγών που αποστέλλονται, αλλά δεν γνωρίζουμε τον αριθμό των συνταξιούχων. Αποτέλεσμα δεν μπορούμε με εύκολο τρόπο να δούμε πόσοι πόροι διατίθενται για κάθε συνταξιούχο. Το ίδιο και χειρότερο πρόβλημα υπάρχει για άλλες δαπάνες όπως περίθαλψης (ένας ασθενής εξυπηρετείται σε πολλές δομές κατά την διάρκεια του έτους, πολλά έξοδα δεν εξατομικεύονται ανά ασθενή), αλλά και για άτομα με αναπηρίες. Δεύτερον, τον συνυπολογισμό του φορολογικού συστήματος. Πολλές κοινωνικές παροχές χορηγούνται με την μορφή φορολογικών απαλλαγών. Παράδειγμα είναι οι εκπτώσεις για παιδιά ή εκπτώσεις συγκεκριμένων δαπανών όπως αυτών για ιατρικά έξοδα και φάρμακα. Οσον αφορά την κοινωνική επίπτωση πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ φορολογικών απαλλαγών από το εισόδημα, όπου το μεγαλύτερο όφελος έχουν αυτοί που πληρώνουν περισσότερο φόρο. (Το όφελος ισούται με το γινόμενο της απαλλαγής επί τον οριακό φορολογικό συντελεστή – που είναι υψηλότερος για τα μεγαλύτερα εισοδήματος και συνεπώς ωφελούνται περισσότερο οι πλούσιοι και λιγότερο αυτοί που έχουν χαμηλό συντελεστή). Το εναλλακτικό είναι εκπτώσεις από τον φόρο, οι οποίες αναλογικά ευνοούν περισσότερο τους λιγότερο πλούσιους (αλλά με το κόστος να είναι γενικά υψηλότεροι οι οριακοί συντελεστές). Εξίσου σημαντικό ποσοτικά είναι και η χορήγηση αφορολόγητου καθεστώτος σε δωρεές και σε μη κερδοσκοπικά ιδρύματα, η οποία επιτρέπει σε μια συγκεκριμένη εκταμίευση να χρηματοδοτήσει μεγαλύτερη κοινωνική δαπάνη. Τέλος, σε ορισμένες χώρες παροχές όπως κρατικές συντάξεις δεν υπόκεινται σε φόρο, με αποτέλεσμα ένα συγκεκριμένο καθαρό ποσό να ισοδυναμεί με υψηλότερο μεικτό ποσό. Μπορούν να γίνουν υπολογισμοί της επίπτωσης των φορολογικών συστημάτων με το να υπολογιστούν κοινωνικές δαπάνες εκτός φορολογίας – δηλαδή να υπολογιστούν καθαρές και όχι μεικτές δαπάνες. Η εργασία αυτή στο πλαίσιο του συστήματος ESSPROS γίνεται τώρα. Υπολογισμοί όμως που έχουν γίνει στον ΟΟΣΑ (Βιβλ…) δείχνουν ιδιαίτερα ενδιαφέρονται αποτελέσματα:_ Αν εξεταστούν οι μεικτές δαπάνες, τότε η Ολλανδία είναι πολύ άνω του 30% του ΑΕΠ, οι δε ΗΠΑ περί το 16-17%, λίγο περισσότερο από το μισό. Όταν γίνει η διόρθωση, οι καθαρές δαπάνες της Ολλανδίας μειώνονται (Υψηλή φορολογία στις κοινωνικές παροχές ως εισόδημα) και των ΗΠΑ αυξάνονται (εκτενής αξιοποίηση δωρεών και φορολογικά κίνητρα για μη κερδοσκοπικά νοσοκομεία, κλπ). Αποτέλεσμα, οι διαφορές μεταξύ των δύο κρατών περιορίζονται σε μερικές ποσοστιαίες μονάδες. 5.4 Μια σύντομη περιήγηση στα στοιχεία ESSPROS Τα στοιχεία ESSPROS κατατάσσονται με δύο τρόπους: Η βασική μέθοδος κατάταξης είναι με βάση την λειτουργία, δηλαδή τον σκοπό για τον οποίο γίνεται η δαπάνη, τον κοινωνικό κίνδυνο στον οποίο απευθύνεται η τελική δαπάνη. Στο πλαίσιο αυτό γίνεται διάκριση μεταξύ οκτώ λειτουργιών:

46

Ασθένεια, 2. Αναπηρία, 3. Γήρας, 4. Επιζώντες, 5. Οικογένεια, 6. Ανεργία, 7. Στέγαση, 8. Κοινωνικός αποκλεισμός (και μη κατατάξιμα). Οι δαπάνες διοίκησης εμφανίζονται ξεχωριστά.

Εντός κάθε λειτουργίας οι δαπάνες διακρίνονται περαιτέρω ανάλογα με • το αν είναι σε χρήμα (επιδόματα, συντάξεις) ή σε είδος (π.χ. ιατρική

φροντίδα, δωρεάν φάρμακα, διαμονή σε γηροκομεία, βοήθεια στο σπίτι, βρεφονηπιακή φροντίδα).

• Αν είναι τακτικές ή εφ’άπαξ (έκτακτες). Τα πολυτεκνικά, π.χ. είναι τακτική πληρωμή, ενώ τα βοηθήματα γάμου ή τοκετού έκτακτη πληρωμή.

• Αν η πληρωμή γίνεται με έλεγχο εισοδήματος ή όχι. Αν δηλαδή η πληρωμή είναι επικεντρωμένη (με έλεγχο εισοδήματος – means test) ή καθολική.

Α. Διάρθρωση δαπανών – διεθνείς συγκρίσεις

Δαπάνες Κοινωνικής Προστασίας ανά λειτουργία ESSPROS σε επιλεγμένες χώρες ως ποσοστό του ΑΕΠ, 2001

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

Ελλάδα ΕΕ-15 Πορτογαλία Αγγλία Σουηδία

Λοιπές Δαπάνες*

Κατοικία και ΚοινωνικόςΑποκλεισμόςΑνεργία

Οικογένεια

Επιζώντες

Γήρας

Αναπηρία

Ασθένεια

Το διάγραμμα εξετάζει τις συνολικές δαπάνες και τις διακρίνει ανά λειτουργία: Οσον αφορά τις συνολικές κοινωνικές δαπάνες, στην Ευρώπη μεταξύ ενός τετάρτου και ενός τρίτου της παραγωγής διατίθεται για κοινωνικούς σκοπούς (εκτός παιδείας). Η χώρα που δαπανά το περισσότερο είναι η Σουηδία (31,2%) και αυτή που δαπανά το λιγότερο είναι η Πορτογαλία (24,6%). Ο κοινοτικός μέσος όρος είναι 27,4%, και η Ελλάδα είναι ελάχιστα πιο κάτω από αυτόν (27,3%). Εντύπωση δεν προκαλείται τόσο από τις διαφορές όσο από την σύγκλιση των επιπέδων δαπανών: Ολες οι 15 χώρες κείνται μεταξύ 25% και 31%, μια έκταση όχι ιδιαίτερα μεγάλη. Σημειώνεται ότι οι διαφοροποιήσεις (προς τα κάτω) είναι πολύ μεγαλύτερες αν συμπεριληφθούν και τα 10 νέα μέλη. (…). Η Ελλάδα διακρίνεται για το μεγάλο τμήμα δαπανών που απορροφά η λειτουργία του γήρατος. Η ίδια επικέντρωση αντιμετωπίζεται και στις άλλες Μεσογειακές χώρες (Ιταλία, Ισπανία). Αντίστοιχα μικρότερα ποσά δαπανώνται στην λειτουργία οικογένειες, δηλαδή σε υπηρεσίες προς την εργαζόμενη μητέρα, βρεφονηπιακούς σταθμούς και σε προνοιακές δαπάνες εκτός κοινωνικής ασφάλισης. Οι δαπάνες αναπηρίας είναι μικρότερες, αφενός λόγω του ότι το ESSPROS ανακατάσσει συντάξεις αναπηρίας σε άτομα άνω των 65 στην λειτουργία γήρατος, και αφετέρου λόγω των μικρών σχετικά ποσών που δαπανώνται στα άτομα με αναπηρία.

47

Β. Διαχρονική πορεία δαπανών

Δαπάνες Κοινωνικής Προστασίας στην Ελλάδα και την ΕΕ-15 ως % του ΑΕΠ, 1990-2002*

25,5%

26,4%

27,7%

28,8%28,5% 28,3% 28,4%

28,0%27,6% 27,5% 27,3% 27,4%

22,9%

21,5%21,2%

22,0% 22,0% 22,3%22,9%

23,3%

24,3%

25,4%

26,3%

27,2%27,7%

20%

22%

24%

26%

28%

30%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

% ΑΕΠ

ΕΕ-15 Ελλάδα

Το ανωτέρω διάγραμμα δείχνει την διαχρονική πορεία των δαπανών στην Ελλάδα και στους ΕΕ-15. Το εντυπωσιακό είναι ότι η πορεία είναι αντίστροφη:

• Στην Ευρώπη οι δαπάνες ανέβηκαν στην αρχή της δεκαετίας του 90, έφθασαν το μέγιστο ποσοστό περίπου 29% το 1993 και μετά υπήρχε μια σαφής τάση μείωσης. Η τελευταία αυτή τάση συνδυάζεται και με την προσαρμογή στην ΟΝΕ (Συνθήκη του Μάαστριχτ): η δημοσιονομική εξυγίανση οδήγησε σε περιστολή κοινωνικών δαπανών για τον περιορισμό του ελλείμματος του δημοσίου.

• Στην Ελλάδα, αντίστοιχα, οι δαπάνες μειώθηκαν μεταξύ 1990 και 1992, παρέμειναν περίπου στάσιμες ως το 1995 και μετά άρχισαν να αυξάνονται γρήγορα και σταθερά. Η αρχική μείωση δημιουργήθηκε την περίοδο 1990-2 κυρίως μέσω της εισοδηματικής πολιτικής στις συντάξεις σε συνδυασμό με τον υψηλό πληθωρισμό (απώλεια αγοραστικής δύναμης συνταξιούχων). Η περίοδος προσαρμογής στην ΟΝΕ, σε αντίθεση με τις λοιπές Ευρωπαϊκές χώρες, συνδυάστηκε με αυξήσεις στην κοινωνική προστασία, από 22% σε 27% σε 7 χρόνια.

Δεδομένου ότι η περίοδος από το 1995 χαρακτηρίστηκε και από ιστορικά υψηλούς ρυθμούς μεγέθυνσης, η αύξηση είναι ακόμη πιο εντυπωσιακή αν εκφραστεί σε απόλυτους όρους. Η αντίστροφη πορεία Ελλάδας-ΕΕ-15 και οι μεγάλες αυξήσεις στην Ελλάδα έχουν χρησιμοποιηθεί εκτενώς ως πολιτικά επιχειρήματα. Είναι αναμφισβήτητο ότι μια αύξηση αυτού του μεγέθους σηματοδοτεί αυξημένο ενδιαφέρον για την κοινωνική πολιτική, το οποίο αντικατοπτρίζεται σε αυξημένη προσπάθεια. Αυτό δείχνει η αύξηση της δαπάνης. Όμως, πρέπει να γίνουν δύο παρατηρήσεις: Πρώτον, η μεγάλη αύξηση στις δαπάνες δεν συνοδεύτηκε με αντίστοιχη αύξηση ή βελτίωση στο αποτέλεσμα. Βεβαίως, η μέτρηση του αποτελέσματος δεν είναι εύκολο πράγμα, πάντως όποιοι δείκτες

48

υπάρχουν δείχνουν βελτιώσεις αναντίστοιχες της προσπάθειας. Αν το κριτήριο είναι η ικανοποίηση όπως αυτή φαίνεται από έρευνες κοινής γνώμης, τότε η κατάσταση είναι ελάχιστα ενθαρρυντική: Οι προσδοκίες για μια Ευρωπαϊκού επιπέδου κοινωνική προστασία φαίνεται ότι αυξάνονται ταχύτερα από τις δαπάνες (και συνεπώς τις προσπάθειες). Υπάρχει όμως μια παρατήρηση και από την αντίθετη πλευρά: Η άλλη όψη του νομίσματος της μεγάλης αύξησης στις δαπάνες είναι η ανάγκη μεγαλύτερης αφαίρεσης πόρων από την παραγωγή (και συνεπώς και το ατομικό εισόδημα) για να χρηματοδοτηθεί η μεγαλύτερη κοινωνική αλληλεγγύη. Μια αφαίρεση αυτού του μεγέθους από την παραγωγή είναι φυσικό να συνοδεύεται από αντιδράσεις αυτών που θίγονται. Οι αντιδράσεις αυτές, στην ακραία τους εκδοχή μπορούν να λάβουν τον χαρακτήρα ’φορολογικής ανταρσίας’ – δηλαδή άρση της νομιμοποίητικής βάσης για την επέκταση της κοινωνικής αλληλεγγύης. Ενισχυτικό αυτής της εκδοχής ότι η αύξηση ήταν μεγάλη και σχετικά απότομη. Το ότι μια τέτοια ’φορολογική ανταρσία’ δεν έλαβε χώρα στην περίοδο 1995-2005 και αντιθέτως υπάρχει γενική πολιτική συναίνεση για το επιθυμητό της αύξησης στις κοινωνικές δαπάνες μπορεί να θεωρηθεί μια σημαντική επιτυχία. Το ότι δεν υπήρχε αμφισβήτηση μπορεί να εκληφθεί ως στοιχείο συναίνεσης και γενικά επιτυχίας: η απουσία αναταράξεων προφανώς σημαίνει ότι οι αυξήσεις έπεισαν για την κοινωνική τους αναγκαιότητα και το δίκαιο επιβολής του. Και αυτό διότι κάποιος συναινεί στην μεγαλύτερη αφαίρεση από το εισόδημά του όταν η αφαίρεση αυτή είτε ικανοποιεί κάποιο περί δικαίου αίσθημα είτε επειδή ο ίδιος περιμένει να επωφεληθεί (μέσω π.χ. καλύτερης υποδομής στην περίθαλψη, καλύτερες συντάξεις). Ενας παράγων που δεν πρέπει να διαφύγει της προσοχής είναι ότι η αύξηση των κοινωνικών δαπανών συμβάδισε με την αποκλιμάκωση των υποχρεώσεων πληρωμής χρεωλυσίων από το Δημόσιο, ως αποτέλεσμα της μείωσης επιτοκίων. Αρα, η μείωση δεν προήλθε από μείωση του διαθέσιμου εισοδήματος αλλά από διοχέτευση ποσών που κατευθύνονταν ως τότε στην πληρωμή τόκων προς την αξιοποίησή τους στην κοινωνική πολιτική. Αντί να αποδοθούν ξανά στην παραγωγή μεγάλο τμήμα των εξοικονομήσεων χρηματοδότησαν κοιωνικούς σκοπούς. Στην περίοδο αυτή άρα φαίνεται να λειτούργησε ένας ’ενάρετος δημοσιονομικός κύκλος‘: η δημοσιονομική εξυγίανση οδήγησε σε μείωση επιτοκίων που επέτρεψαν αύξηση κοινωνικών δαπανών. Το αρνητικό αυτής της υπόθεσης είναι ότι δύσκολα επαναλαμβάνεται: η μείωση επιτοκίων είναι ένα ’δώρο’ που μπορεί να δοθεί μόνο μια φορά… Γ. Ποιες δαπάνες ευθύνονται για την αύξηση; Το επόμενο διάγραμμα συγκρίνει την διάρθρωση των δαπανών στην Ελλάδα το 1986, όταν η δαπάνη ήταν 22,9 του ΑΕΠ, με το 2001, όταν είχε αυξηθεί στο 27,3% του ΑΕΠ, μια αύξηση κατά 4,4% του ΑΕΠ. Η αύξηση οφείλεται σε μεγάλο βαθμό σε τρείς κατηγορίες, μόνο δύο εκ των οποίων μπορεί να θεωρηθεί ότι ήταν αποτέλεσμα συνειδητών επιλογών πολιτικής:

1. Αύξηση στις δαπάνες για την Ανεργία και Απασχόληση από 0,9 σε 1,6% του ΑΕΠ. Αν και αυξήθηκε η πραγματική αξία των επιδομάτων ανεργίας, η μεγάλη ώθηση δόθηκε από την εμπέδωση των λεγόμενων ’ενεργητικών πολιτικών απασχόλησης, χρηματοδοτούμενων με κοινοτικά κονδύλια. Στην περίοδο αυτή η πολιτική στον χώρο της απασχόλησης άλλαξε από μια προτεραιότητα που αντιμετώπιζε τις συνέπειες της ανεργίας εκ των υστέρων, σε μια προσπάθεια ενίσχυσης της απασχόλησης ενεργητικά.

49

2. Αύξηση στις δαπάνες υγείας. Από 5,5% το 1996 στο 6,8% το 2001. Η αύξηση αυτή οφείλεται σε μακροχρόνιες αυξητικές τάσεις που επηρεάζουν τον τομέα περίθαλψης σε όλες τις χώρες (π.χ. νέα φάρμακα, νέες θεραπείες, αλλά και νέες ασθένειες όπως το AIDS). Όμως οφείλονται και σε συνειδητές αποφάσεις ανάβάθμισης της υποδομής υγείας, όπως για παράδειγμα με την οικοδόμηση νέων νοσοκομείων και την ανακαίνιση άλλων.

3. Αύξηση στις δαπάνες για την προστασία γήρατος, από 11 σε 12,7% το 2001. Η αύξηση αυτή οφείλεται τόσο σε αύξηση του αριθμού των ατόμων τρίτης ηλικίας, όσο και σε αύξηση των ποσών που διατίθενται κατά κεφαλήν ηλικιωμένου. Το δεύτερο μερικά θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι οφείλεται σε πολιτικές επιλογές. Όμως, ακόμη και τότε, αν οι υψηλότερες συντάξεις οφείλονται στο ότι νεότεροι συνταξιούχοι έχουν περισσότερα χρόνια ασφάλισης, τότε είναι παράγων έξω από την δυνατότητα πολιτικού επιρεασμού. Το ίδιο ισχύει, βεβαίως για τον αριθμό συνταξιούχων, ο οποίος αυξήθηκε στην περίοδο αυτή κατά …..

Δαπάνες Κοινωνικής Προστασίας ανά λειτουργία ESSPROS στην Ελλάδα ως ποσοστό του ΑΕΠ, 1996 και 2001

6,85,5

1,31,1

12,7

11

0,9

0,7

1,8

1,9

1,6

0,9

1,3

0,90,9

0,9

0

5

10

15

20

25

30

1996 2001

% ΑΕΠ

Λοιπές Δαπάνες*

Κατοικία και ΚοινωνικόςΑποκλεισμόςΑνεργία

Οικογένεια

Επιζώντες

Γήρας

Αναπηρία

Ασθένεια

Δ. Ποιοι φορείς ξοδεύουν για κοινωνική προστασία στην Ελλάδα; Ένα ’σύστημα ασφάλισης’ (σύμφωνα με την ορολογία του ESSPROS), δηλαδή ένας φορέας που πραγματοποιεί πληρωμές και δέχεται χρηματοδοτήσεις μπορεί να ξοδεύει για πολλαπλούς σκοπούς. Ως τώρα έχουμε δεί την κατανομή δαπανών ανά λειτουργία (σκοπό). Τώρα μπορούμε να εξετάσουμε και την κατανομή ανά φορέα – ποιος ξοδεύει για κοινωνική προστασία; Το σύστημα ESSPROS στην Ελλάδα διακρίνει 11 συστήματα χρηματοδότησης. Ένα σύστημα διακρίνεται αν έχει αυτοτελή χρηματοδότηση και ομοιογενή σκοπό. Κατά σειράν τα 11 συστήματα:

1. Ταμεία Κοινωνικής Ασφάλισης. Το χαρακτηριστικό τους είναι ότι είναι αυτοδιοικούμενα και σχετικά ανεξάρτητα από το Κράτος. Χρηματοδοτούν δαπάνες στον χώρο των συντάξεων (κύριων και επικουρικών), εφ’ άπαξ (Ταμεία Πρόνοιας) και Υγείας. Χρηματοδοτούνται από εισφορές κοινωνικής

50

ασφάλισης (εργαζόμενου και εργοδότη), κοινωνικούς πόρους και κρατικές επιχορηγήσεις. Απορροφούν περίπου το μισό της κοινωνικής προστασίας (13,8%).

2. Το κράτος ως Εργοδότης. Το κράτος έχει επιλέξει να μην ασφαλίζει τους υπαλλήλους του με την συμβατική έννοια, δηλαδή σε αυτόνομους και λογιστικά ανεξάρτητους οργανισμούς, τουλάχιστον για παροχές πέραν της επικουρικής σύνταξης. Αν και οι Δημόσιοι Υπάλληλοι καταβάλλουν εισφορές για κύρια σύνταξη, οι εισφορές προστίθενται στα γενικά φορολογικά έσοδα, οι δε συντάξεις καταβάλλονται από μια Διεύθυνση του Υπουργείου Οικονομικών με τον ίδιο τρόπο ως οι μισθοί. Το κράτος ως εργοδότης δεν καταβάλλει εργοδοτική εισφορά, αλλά καλύπτει όποιο ποσό χρειάζεται για να καλυφθούν οι συγκεκριμένες πληρωμές. Οσον αφορά την Υγεία, το 2001 άρχισε να λειτουργείο Ο Οργανισμός Περίθαλψης Ασφαλισμένων του Δημοσίου (ΟΠΑΔ), ο οποίος έχει κάποια στοιχεία Ταμείου Ασφάλισης, όχι όμως και οικονομική αυτοτέλεια. Το σύστημα ESSPROS αντιμετωπίζει τις δράσεις κοινωνικής προστασίας που απευθύνει το Κράτος προς τους δικούς του Υπαλλήλους (Δημόσιοι Υπάλληλοι και στρατιωτικοί) ως ένα ξεχωριστό σύστημα. Το σύστημα αυτό περιλαμβάνει πληρωμές κύριας σύνταξης και εφ’ άπαξ εφόσον δεν καταβάλλονται από Ταμείο που περιλαμβάνεται στο σύστημα των Ταμείων, τις δαπάνες υγείας, δαπάνες οικογενειακής προστασίας και επιδόματα στέγασης που απευθύνονται ειδικά σε Δημόσιους υπαλλήλους. Ετσι γίνεται διάκριση μεταξύ των δράσεων κοινωνικής προστασίας που κατευθύνει το κράτος προς τους Υπαλλήλους του (που προσομοιάζουν με κοινωνική ασφάλιση) και δράσεων που απευθύνονται από το Κράτος προς τον γενικό πληθυσμό (π.χ. πολυτεκνικά, ιδρύματα διάφορα, περίθαλψη), που κατατάσσονται στο σύστημα 9.

13,8

3,1

1,1

0,3

3,3

0,5

0,1

1,7

1,9

0,4

0,2

0,9

0

5

10

15

20

25

30

Συστήματα

% ΑΕΠ

Λοιπές Δαπάνες*

Εκκλησία και μη ΚυβερνητικέςΟργανώσεις

Ημι-αυτόνομα ιδρύματαΠρόνοιαςΛοιπές Κυβερνητικές δράσειςΚοιν. Προστασίας

Εργοδοτικές παροχές

Επαγγελματική ασφάλιση

Τοπική Αυτοδιοίκηση

Νοσοκομεία – ΕθνικόΣύστημα Υγείας

Στεγαστική προστασίαμισθωτών: ΟΕΚ και Ν128/75ΟΑΕΔ – Προστασίααπασχόλησης

Κοινωνική ΑσφάλισηΥπαλλήλων του Κράτους

Ταμεία Κοινωνικής Ασφάλισης

3 και 4. Στεγαστική προστασία μισθωτών και απασχόλησης. Καλύπτονται δύο οργανισμοί ο Οργανισμός Εργατικής Κατοικίας ΟΕΚ και ο Οργανισμός Απασχόλησης

51

Εργατικού δυναμικού, ΟΑΕΔ. Και οι δύο οργανισμοί χρηματοδοτούνται από ένα μείγμα εισφορών, και επιδοτήσεων. Ο ΟΑΕΔ τα τελευταία χρόνια έχει αναλάβει το μεγαλύτερο μέρος των ενεργητικών μέτρων απασχόλησης.

5. ΤΟ Εθνικό Σύστημα Υγείας, κυρίως νοσοκομεία. Τα νοσοκομεία χρηματοδοτούνται από επιχορηγήσεις από το Κράτος και από πώληση υπηρεσιών στα ασφαλιστικά Ταμεία για λογιαριασμό των ασφαλισμένων τους. Η χρέωση των Ταμείων γίνεται, ως επί το πλείστον μέσω του νοσηλείου, δηλαδή μιας τιμής που χρεώνουν τα Νοσοκομεία προς τα ασφαλιστικά ταμεία για κάθε μέρα νοσηλείας ασφαλισμένου (ασχέτως λόγου εισαγωγής). Το ύψος του νοσηλείου καθορίζει, όπως είναι φυσικό, το πώς το κόστος των νοσοκομείων επιμερίζεται μεταξύ Ασφαλιστικών Ταμείων και Κράτους. Επί σειρά ετών το νοσήλειο ήταν μικρότερο από το πραγματικό κόστος, με αποτέλεσμα το παράδοξο φαινόμενο να εμφανίζουν πλεονάσματα τα Ταμεία Υγείας και ελλείμματα τα νοσοκομεία. Τα ελλείμματα αυτά καλύτπει εκ των υστέρων το κράτος με επιχορήγηση, αναγάγοντας την λειτουργία των νοσοκομείων σε βασικό παράγοντα διαμόρφωσης του συνολικού ελλείμματος του Δημοσίου. Ένα δεύτερο σημείο αφορά την ύπαρξη απλήρωτων (ληξιπρόθεσμων) υποχρεώσεων, οι οποίες δημιουργούνται από την απόκτηση φαρμάκων επι πιστώσει, για τα οποία δεν υπάρχουν κονδύλια (στο πλαίσιο αποτυχημένων προσπαθειών ελέγχου του κόστους των νοσοκομείων). Τα ληξιπρόθεσμα αυτά ρυθμίζονται (‘για τελευταία φορά’, κάθε φορά) περιοδικά, με αποτέλεσμα την αύξηση των δαπανών (οι οποίες υπολογίζονται χρησιμοποιώντας στοιχεία πληρωμών και όχι παραγελλιών, όπως θα έπρεπε).

6. Τοπική Αυτοδιοίκηση. Η τάση τόσο στην Ελλάδα όσο και στην Ευρώπη είναι να αναλαμβάνει μεγαλύτερες ευθύνες για κοινωνική πολιτική η Τοπική Αυτοδιοίκηση. Δυστυχώς η ικανότητα στατιστικής παρακολούθησης δεν αυξάνεται με τον ίδιο ρυθμό, με αποτέλεσμα πολλές δαπάνες όταν μεταφέρονται από το Κεντρικό Κράτος στους Δήμους να ’εξαφανίζονται’ στατιστικά. Αποτέλεσμα το 0,5% του ΑΕΠ που φαίνεται να απορροφούν οι ΟΤΑ να είναι απλή εκτίμηση με μεγάλο περιθώριο σφάλματος.

7. Επαγγελματική ασφάλιση. Περιλαμβάνει την ασφάλιση του λεγόμενου ‘δεύτερου πυλώνα’, δηλαδή την συλλογική ασφάλιση που σχετίζεται με την επαγγελματική ιδιότητα και οργανώνεται στον χώρο εργασίας. Σε αντίθεση με την κοινωνική ασφάλιση η ασφάλιση αυτή περιορίζει την αλληλεγγύη στον χώρο εργασίας και χρηματοδοτείται με το κεφαλαιοποιητικό σύστημα. Η συμβολή της στην Ελλάδα είναι ιδιαίτερα περιορισμένη. Σε χώρες όμως όπως η Ολλανδία ή η Αγγλία χορηγεί το μεγαλύτερο μέρος της συνταξιοδοτικής προστασίας.

8. Εργοδοτικές παροχές. Περιλαμβάνονται δαπάνες του εργοδότη. Εδώ περιλαμβάνονται εφ’ άπαξ δαπάνες όπως πρόωρες συνταξιοδοτήσεις σε εταιρείες που έκλεισαν, αλλά και άλλες δαπάνες που καταβάλλονται από εργοδότες. Το σημαντικότερο τμήμα αποτελείται από τεκμαρτούς υπολογισμούς για παροχές που υποχρεούται να χορηγεί ο εργοδότης (με δικά του έξοδα) σε εργαζόμενούς του. Τέτοια έξοδα είναι οι αποζημειώσεις για απολύσεις, αλλά και το τεκμαρτό κόστος στον εργοδότη από άδειες τοκετού, λοχείας ή τις ημέρες ασθένειας που δεν καλύτπει το ΙΚΑ. Αρα, αν και σημαντικό σαν στοιχείο, το κόστος αυτό προκύτπει από υπολογισμούς.

9. Λοιπές Κυβερνητικές δράσεις κοινωνικής προστασίας. Ο,τι χρηματοδοτείται από τον Κρατικό Προϋπολογισμό και δεν αφορά υπαλλήλους του κράτους: επιδόματα σε ΑμεΑ, συντάξεις Εθνικής Αντίστασης και πολεμικές, οικογενειακά επιδόματα,κλπ. Το 2% του ΑΕΠ που καλύπτεται αφορά κυρίως δαπάνες κοινωνικής πρόνοιας.

10. Ημι-αυτόνομα ιδρύματα πρόνοιας και Εκκλησία. Η στατιστική πληροφόρηση για αυτές τις δραστηριότητες είναι ιδιαίτερα περιορισμένη.

52

Στην περίπτωση της Εκκλησίας, ο κατακερματισμός της σε 80 και άνω μητροπόλεις συνεπάγεται ουσιαστική άγνοια του τι κάνει και πολύ περισσότερο, πόσο κοστίζει. Η εφαρμογή του ‘Κάνε το καλό και ρίξε το στο γυαλό’, μπορεί να εξασφαλίζει πρόσβαση στον παράδεισο, αλλά δεν προωθεί τον συντονισμό της κοινωνικής πολιτικής μεταξύ των διαφόρων φορέων. Το αυτό ισχύει και για τους Μη Κυβερνητικούς Οργανισμούς (ΜΚΟ). Οι ΜΚΟ διακρίνονται σε ομάδες αυτοοργάνωσης χρηστών κοινωνικής προστασίας (π.χ. τυφλοί, ΑμεΑ, Τσιγγάνοι, νεφροπαθείς), οι οποίοι προσφέρουν υπηρεσίες και ομιλούν εξ ονόματος των μελών τους και σε οργανισμούς που προσφέρουν υπηρεσίες έξω από τον κύκλο των μελών τους, στην Ελλάδα ή και στο Εξωτερικό (π.χ. Ερυθρός Σταυρός, Γιατροί χωρίς Σύνορα, Action Aid). Οι ΜΚΟ ως παράγοντες αυτοοργάνωσης και ελέγχου του Κράτους έχουν λάβει σημαντική ώθηση από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, αλλά και από πολιτικά κόμματα (βλ Συμμετοχική Δημοκρατία). Όμως η δραστηριότητά τους, από ποσοτική πλευρά τουλάχιστον, είναι στην ουσία άγνωστη.

Ε. Σε τι πράγματα ξοδεύεται η κοινωνική προστασία; Όπως φαίνεται και από το διάγραμμα .. η δομή της κοινωνικής προστασίας στην Ελλάδα είναι σχετικά απλή. Αν χωριστεί σε 4 κομμάτια,

• Δύο κομμάτια, το μισό δηλαδή περί το 14% αφορά συντάξεις. Οι συντάξεις αυτές αφορούν την προστασία γήρατος, αναπηρίας και ασθένειας, αλλά και πολεμικές συντάξεις.

• Ένα κομμάτι (25%) αφορά υγεία – είτε επιδόματα είτε έξοδα περίθαλψης. • Τέλος το τελευταίο τέταρτο αφορά όλα τα υπόλοιπα.

Το μνημονικό αυτό (2 συντάξεις, 1 υγεία, 1 τα υπόλοιπα) είναι ένα από τα βασικά χαρακτηριστικά του Ελληνικού συστήματος.

ΣΤ. Διεθνείς συγκρίσεις : Ο προθάλαμος συνταξιοδότησης

6,8

1,3

12,7

0,91,8

1,61,3

0,9

0

5

10

15

20

25

30

Λειτουργίες

% ΑΕΠ

ΛοιπέςΔαπάνες*

Κατοικία καιΚοινωνικόςΑποκλεισμόςΑνεργία

Οικογένεια

Επιζώντες

Γήρας

Αναπηρία

Ασθένεια

13,3

7

7

Τομείς ΚοινωνικήςΠροστασίας

ΛοιπέςΔαπάνες*

Υγεία

Συντάξεις

Στα 4 Συντ 14 Υγεία 7 Αλλα μαζί 7

53

Η διακρατική συγκρισιμότητα των στοιχείων ESSPROS μπορεί να αξιοποιηθεί για να φωτίσει σημαντικές διαφορές στην συμπεριφορά μεταξύ κρατών. Μια από αυτές είναι ο λεγόμενος ‘προθάλαμος συνταξιοδότησης’. Σε όλες τις ευρωπαϊκές χώρες υπάρχει μια τάση για ‘πρόωρες συνταξιοδοτήσεις’. Οπου τα όρια ηλικίας είναι χαμηλά ή ελαστικά (όπως στην Ελλάδα) αυτό οδηγεί σε περισσότερη δαπάνη γήρατος. Σε άλλες χώρες, όπου τα όρια ηλικίας είναι πιο αυστήρά, ανευρίσκονται διάφοροι προθάλαμοι συνταξιοδοτήσεις, δηλαδή διευθετήσεις που επιτρέπουν την έξοδο από την αγορά εργασίας με αναπλήρωση εισοδήματος πρίν την κανονική συνταξιοδότηση γήρατος. Όπως φαίνεται από τον ανωτέρω πίνακα, στην Ολλανδία αυτό γίνεται μέσω των συντάξεων αναπηρίας: Οι συντάξεις αναπηρίας απορροφούν στην Ολλανδία περισσότερο από τρείς φορές περισσότερο τμήμα του ΑΕΠ από ό,τι στην Ελλάδα. Οι συντάξεις αναπηρίας στην Ολλανδία συνεπώς παίζουν τον ρόλο του προθαλάμου συνταξιοδότησης. Στην Γερμανία τον ίδιο ρόλο παίζουν τα επιδόματα μακροχρόνιας ανεργίας, που είναι ιδιαίτερα γενναιόδωρα στα άτομα άνω των 50, και έτσι διευκολύνουν την απόσυρση από την αγορά εργασίας. Παρατηρήσεις σαν την ανωτέρω έχουν ιδιαίτερη σημασία για την χάραξη πολιτικής: Σημαίνουν κατ’ αρχάς ότι δεν μπορεί να εξεταστεί το σύστημα συντάξεων από μόνο του, αλλά πρέπει οπωσδήποτε να συνεξετάσουμε και τους ‘συγγενείς χώρους’, που επιτρέπουν την παράκαμψη τυχόν περιορισμών στις συντάξεις. Επίσης, σηματοδοτεί ότι πρέπει να είμαστε προσεκτικοί στις διεθνείς συγκρίσεις, αφού η ίδια συμπεριφορά μπορεί να εμφανιστεί με διαφορετικούς τρόπους σε διαφορετικά θεσμικά πλαίσια. Ζ. Δαπάνες υγείας Στα στοιχεία ESSPROS οι δαπάνες υγείας βρίσκονται διάσπαρτες μεταξύ διαφόρων οργανισμών και θεσμών. Ο πίνακας που ακολουθεί δείχνει πώς το συνολικό ποσό ξοδεύεται μεταξύ ταμείων ασφάλισης, ΕΣΥ και λοιπών οργανισμών (κρατικός προϋπολογισμός, αυτόνομα ιδρύματα).

Το ΕΣΥ, δηλαδή τα νοσοκομεία, απορροφά περί το 2,5% του ΑΕΠ. Λιγότερο από το μισό αυτού του ποσού αντιπροσωπεύει αυτόνομες δαπάνες των Ταμείων Υγείας,

γήρατος

αναπηρίας

Χηρείας

Λοιπά

Σύνολο

Ελλάδα 8,6 0,8 0,8 3,1 13,3

Ολλανδία 8 2,8 1,4 0,8 13

1999 2000 2001

ταμεία κοινωνικής ασφάλισης

0,7 0,8 0,9

ΕΣΥ

2 2,5 2,4

Λοιπές δαπάνες υγείας

4 3,5 3,7

54

δηλαδή δαπάνες εκτός των πληρωμών προς νοσοκομεία. Αυτά είναι η πρωτοβάθμια φροντίδα (επισκέψεις σε γιατρούς και γενικά εξωνοσοκομειακή περίθαλψη, φάρμακα, δαπάνες σε χρήμα για αναπλήρωση εισοδήματος των ασφαλισμένων κατά την διάρκεια της ασθένειας). Οι Λοιπές δαπάνες υγείας αποτελούνται από διάσπαρτες δαπάνες, οι σπουδαιότερες εκ των οποίων είναι: Ασφάλιση Δημοσίων Υπαλλήλων, το κόστος ασθένειας για εργοδότες, οργανισμοί αυτοδιοίκησης και από αυτόνομα ιδρύματα (π.χ. ΕΚΑΒ, κέντρο ειδικών λοιμώξεων) ή μη-κερδοσκοπικούς οργανισμούς . 5.4. ‘Αδρά δεδομένα’ για το κοινωνικό κράτος στην Ελλάδα Τι είναι ‘αδρά δεδομένα’. Είναι σύνηθες φαινόμενο στις στατιστικές μικρές αλλαγές ή προσαρμογές στους ορισμούς να οδηγούν σε διαφορετικά συμπεράσματα. Επίσης συχνό φαινόμενο μικρές αλλαγές σε εξωτερικές συνθήκες να οδηγούν σε ανατροπή συσχετισμών. Σε τέτοιες περιπτώσεις το να βασιστεί μια πολιτική επιλογή σε αυτά τα συμπεράσματα θα ήταν παρακινδυνευμένο και ίσως επικίνδυνο. Αντίθετα, υπάρχουν άλλα συμπεράσματα, τα οποία παραμένουν, ακόμη και με ελαφρά διαφορετικούς ορισμούς, ενώ συσχετισμοί είναι ανθεκτικοί. Τέτοιες παρατηρήσεις δεν μπορεί (και δεν πρέπει) να αγνοήσει ούτε η χάραξη πολιτικής ούτε η επιστημονική ανάλυση της πραγματικότητας. Στο πλαίσιο της θεωρίας της ανάπτυξης ο Αγγλος οικονομολόγος Nicholas Kaldor, ονόμασε τέτοιες παρατηρήσεις ‘stylised facts’- όρος που μεταφράζεται εδώ ως ‘αδρά δεδομένα’. Τα αδρά δεδομένα αυτά είναι αρκετά ανθεκτικά ώστε να απαιτούν εξήγηση και αρκετά σημαντικά στην επιρροή τους ώστε να μην μπορούν να αγνοηθούν από την ανάλυση. Τέτοια αδρά δεδομένα σε αυτή την επί τροχάδην εξέταση των κοινωνικών δαπανών είναι τουλάχιστον τα εξής:

• Οι δαπάνες κοινωνικής προστασίας δεν διαφέρουν σε όγκο από την ΕΕ-15 o Σχετικά υψηλές σχετικά με Νότο o Η κοινωνική πολιτική δεν υποχρηματοδοτείται

• Εντονότατη αυξητική τάση από 1994 o Αντίθετα με άλλες χώρες,στην προσαρμογή προς την ΟΝΕ δαπάνες

αυξάνονταν o Το ότι δεν αμφισβητείται σοβαρά η αύξηση δείχνει ΄συναίνεση για

σκοπιμότητα • Η αύξηση δεν συμβάδιζε με ανάλογη πορεία στην αποτελεσματικότητα ή την

αποδοχή της κοινωνικής πολιτικής • Το 28% περίπου του ΑΕΠ που είναι η κοινωνική προστασία πηγαίνει κατά το

½ σε συντάξεις, ¼ σε υγεία και ¼ σε όλα τα υπόλοιπα

55

6. Θεωρητικές τυπολογίες του κοινωνικού κράτους

6.1 Ανάγκη και χρήσεις μιας τυπολογίας του κοινωνικού κράτους Τα τελευταία χρόνια έχουν δεί έντονο ενδιαφέρον για την τυπολογία και την κατηγοριοποίηση του Κράτους Πρόνοιας σε αναπτυγμένες χώρες και ιδιαίτερα στην Ευρώπη. Αυτό το ενδιαφέρον μπορεί να έχει χρηστικό χαρακτήρα: Σαν παράδειγμα καθώς όλο και περισσότερες διεθνείς ή πολυεθνικές επιχειρήσεις δραστηριοποιούνται σε τομείς συμπληρωματικούς ή και ανταγωνιστιικούς με τις κοινωνικές υπηρεσίες, υπάρχει ανάγκη χάραξης εταιρικής στρατηγικής που υπερβαίνει τα εθνικά σύνορα. Οι ασφαλίσεις είναι προφανώς ένας τέτοιος κλάδος, τόσο στις ασφαλίσεις υγείας, όσο και στις ασφαλίσεις ζωής. Η παρουσία πολυεθνικών επιχειρήσεων σε πολλές χώρες τις αναγκάζει να συνεργάζονται, ως εργοδότες, με περισσότερα του ενός συστήματα. Η ανάγκη τέτοιων εταιρειών να χρησιμοποιήσουν υπηκόους μιας χώρας στις θυγατρικές τους αλλού αποτελεί και ένα άλλο σημείο επαφής (ή πιο συχνά τριβής) μεταξύ συστημάτων συνταξιοδότησης. Όμως και πολυεθνικοί οργανισμοί, όπως η ΕΕ που δραστηριοποιούνται έντονα σε χρηματοδοτήσεις απαιτούν μια καλή γνώση του πώς διαφορετικά συστήματα λειτουργούν και πώς διασυνδέονται με την υπόλοιπη οικονομία. Είναι χαρακτηριστικό ότι κοινωνική επιχειρηματολογία χρησιμοποιείται όλο και περισσότερο ως επιχείρημα χάραξης της πολιτικής επιδοτήσεων της ΕΕ. Όμως, η μεγαλύτερη ώθηση στο ενδιαφέρον για την κατηγοριοποίηση κοινωνικών κρατών έρχεται από την εξάπλωση της παγκοσμιοποίησης. Η παγκοσμιοποίηση είναι η τάση ενιαιοποίηση αγορών διεθνώς, έτσι ώστε μια οικονομία δεν μπορεί να λειτουργήσει ανεξάρτητα από τον διεθνή περίγυρο. Αν και το διεθνές εμπόριο και οι διεθνείς επενδύσεις είχαν οδηγήσει σε ιδιαίτερα εκτεταμένη διασύνδεση οικονομιών ήδη από τα μέσα του 19ου αιώνα21, οι πρόοδοι στις επικοινωνίες, το ιντερνετ και η ανάπτυξη χρηματοοικονομικών αγορών σημαίνουν ότι η διασύνδεση τώρα είναι άμεση, ‘σε πραγματικό χρόνοι’, ενώ η παραγωγή, ακόμη και υπηρεσιών διεθνοποιείται. Σαν αποτέλεσμα της παγκοσμιοποίησης μια παραγωγική διαδικασία μπορεί να ‘αποδημήσει’ σαν αποτέλεσμα διαφορών κόστους παραγωγής. Όταν η τεχνολογία είναι κοινή και η πρόσβαση σε επενδυτικούς πόρους εξίσου εύκολη, το κύριο σημείο που διαφοροποιεί μια οικονομία από άλλη είναι ο παράγοντας εργασία, τόσο ως μισθολογικό αλλά και ως μη μισθολογικό κόστος. Δεδομένου ότι το μη μισθολογικό κόστος δημιουργείται σχεδόν αποκλειστικά από τις ρυθμίσεις κοινωνικής πολιτικής, καταλήγουμε στο ότι το κοινωνικό κράτος αποτελεί κύριο σημείο διαφοροποίησης των αναπτυγμνένων κρατών απέναντι στην παγκοσμιοποίηση. Ο κίνδυνος που είναι στο μυαλό πολλών είναι αυτός της ‘εξίσωσης προς τα κάτω.’ Στην προσπάθεια, δηλαδή, να συμπιεστεί το κόστος παραγωγής, υπάρχει ο κίνδυνος να συμπιεστεί το μη μισθολογικό κόστος, με αποτέλεσμα τον ριζικό περιορισμό της δυνατότητας άσκησης κοινωνικής πολιτικής. Ετσι δημιουργείται η εικόνα ανταγωνιστικών μειώσεων στην κοινωνική προστασία. Στην πορεία αυτή, το πάτωμα πέραν του οποίου δεν θα υπάρχουν περαιτέρω μειώσεις είναι το επίπεδο κοινωνικής προστασίας των ανταγωνιστριών οικονομιών. Με δεδομένο ότι στις χώρες της ΕΕ η κοινωνική προστασία απορροφά περί το 27%, στις ΗΠΑ και την Ιαπωνία μεταξύ 17-15%, στις δε αναπτυσσόμενες χώρες όπως η Ινδία και η Κίνα, 21 Μάλιστα ως ποσοστό του παγκόσμιου ΑΕΠ οι υπερεθνικές επενδύσεις ίσως να ήταν πιο υψηλές την δεκαετία του 1870, παρά πιο πρόσφατα.

56

πιθανόν κάτω του 10%, μια τέτοια μείωση θα σήμαινε ουσιαστική κατάργηση του κοινωνικού κράτους. Οποια και να είναι η πραγματικότητα για τον διεθνή ανταγωνισμό, από την πρώτη ματιά, είναι σαφές ότι η σχέση ανταγωνιστικότητα-κοινωνικό κράτος-ανάπτυξη δεν μπορεί να είναι μονοσήμαντη και απλή. Υπάρχουν χώρες με δραστήριο κοινωνικό κράτος, όπως η Σουηδία και γενικότερα οι Σκανδιναβικές χώρες, αλλά και ο Καναδάς ή η Νέα Ζηλανδία, οι οποίες φαίνεται να συνδυάζουν οικονομική επιτυχία (συνήθως αλλά όχι αποκλειστικά βασιζόμενη στην υψηλή τεχνολογία) με γενναιοδωρία στο κοινωνικό κράτος. Αρα είναι θέμα επείγουσας σημασίας να υπάρχει καλύτερη κατανόηση της σχέσης κοινωνική πολιτική-ανταγωνιστικότητα. Αυτή η κατανόηση θα μπορεί να αξιοποιηθεί τόσο στην χάραξη στρατηγικής, όσο και στην αναζήτηση και υιοθέτηση ‘καλών πρακτικών’ που θα επιτρέψουν τον συνδυασμό οικονομικών επιτυχιών και κοινωνικής δραστηριοποίησης. Η κοινωνική πολιτική βρίσκεται στο επίκεντρο των ανησυχιών για την ανταγωνιστικότητα. Όμως βρίσκεται και στο κέντρο της πολιτικής συζήτησης, στο σημείο επαφής της οικονομίας με την πολιτική. Στην πολιτική οικονομία των αναπτυγμένων χωρών, η κοινωνική πολιτική είναι ένα από τα κύρια σημεία καθημερινής επαφής του πολίτη με το Κράτος. Από την επαφή αυτή εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό η νομιμοποίηση της εξουσίας και η εκλογική της απήχηση. Η συνεχιζόμενη δυνατότητα της κυβέρνησης να ασκεί οικονομική πολιτική προς την ανταγωνιστικότητα περνά μέσα στην μη διάρρηξη των σχέσεών της με τους πολίτες, η οποία μπορεί να επιτευχθεί με΄κοινωνικές υπηρεσίες υψηλής ποιότητας. Στην πολιτική οικονομία του κοινωνικού κράτους είναι ενδιαφέρον να παρατηρήσει κανείς ότι οι ’ιερές αγελάδες’ (τα σημεία όπου η παρέμβαση δημιουργεί το μεγαλύτερο κοινωνικό κόστος και όπου συνεπώς επικρατεί ‘ταμπού’) διαφέρουν από κράτος σε κράτος. Στην Γαλλία και στην Ελλάδα αυτό είναι το σύστημα συντάξεων και συγκεκριμένα τα όρια ηλικίας συνταξιοδότησης. Στην Αγγλία και τον Καναδά, το σύστημα συντάξεων φαίνεται να επιτρέπει πολύ μεγαλύτερης έκτασης αλλαγές. Εκεί όμως το Εθνικό Σύστημα Υγείας πολιτικά είναι πολύ πιο ευαίσθητο. Στις Σκανδιναβικές χώρες, είναι οι οικογενειακές παροχές που είναι περισσότερο πολιτικά ευαίσθητες. Η κατηγοριοποίηση του κοινωνικού κράτους δεν είναι απλώς μια ενδιαφέρουσα ιστορική αναζήτηση. Αποτελεί μια ζωντανή άσκηση στην χάραξη πολιτικής, μια αναζήτηση ενός τρόπου αντίδρασης στην παγκοσμιοποίηση που να μπορεί να συνδυάζει την κοινωνική πολιτική με την ανταγωνιστικότητα. Αρα οι κατηγοριοποίησεις αυτές θα κριθούν κυρίως στο κατά πόσον θα διευκολύνουν τις προσαρμογές των κοινωνικών κρατών απέναντι στις προκλήσεις της εποχής. Μια κατηγοριοποίηση αυτού του είδους θα έπρεπε να περιέχει και μια εξελικτική/δυναμική διάσταση – να δίδει μια αίσθηση όχι μόνο του τι υπάρχει αλλά και τι μπορεί να γίνει. 6.2. Esping Andersen και οι ‘Τρείς Κόσμοι του Προνοιακού Καπιταλισμού’ Μια θεωρία που έχει ιδιαίτερη επιρροή είναι αυτή του Σουηδού κοινωνιολόγου Gosta Esping-Andersen, όπως αναπτύσσεται στο βιβλίο του «Οι τρείς κόσμοι του Προνοιακού Καπιταλισμού» (The Three Worlds of Welfare capitalism). Η τυπολογία του Esping-Andersen βασίζεται στο κατά πόσον απέχουν οι κοινωνικές υπηρεσίες και τα κοινωνικά αγαθά από το να θεωρούνται εμπορεύσιμα προϊόντα που μπορούν να αγοραστούν και να πωληθούν σε αγορές. Στο ένα άκρο υπάρχει η πλήρης εμπορευματοποίηση, ενώ στο άλλο υπάρχει η χορήγηση γενικά με μόνο κριτήρια την ιδιότητα του πολίτη.

57

Με βάση το κριτήρια αυτό κατατάσσει τα κοινωνικά κράτη της Ευρώπης σε τρείς ομάδες¨ Πρώτον, το Φιλελεύθερο μοντέλο, που συναντάται στις Αγγλοσαξωνικές χώρες (Μεγ. Βρετανία, Ιρλανδία). Στο μοντέλο αυτό οι παροχές χορηγούνται στους πολίτες με καθολικό τρόπο (δηλαδή με κριτήριο την ιδιότητα του πολίτη), αλλά υπάρχει μεγάλης έκτασης επικέντρωσης στις ανάγκες. Η επικέντρωση αυτή επιτυγχάνεται με έλεγχο εισοδήματος, έτσι ώστε να εξασφαλίζεται μια εγγύηση για ένα ελάχιστο επίπεδο υπηρεσιών. Πέραν αυτού του επιπέδου, υπάρχει ενθάρρυνση της λειτουργίας της αγοράς, με το σκεπτικό ότι για τους πλέον εύπορους δεν υπάρχει λόγος επιδότησης. Δεύτερον, το Συντηρητικό-Κορπορατιστικό κράτος, που χαρακτηρίζει την Tηπειρωτική ευρώπη (Γερμανία, Γαλλία, Ισπανία, Ελλάδα – αν και η τελευταία δεν αναφέρεται). Το πρότυπο αυτό προτιμά να συναλλάσεται με επαγγελματικές κατηγορίες (άρα κορπορατιστικό), και χορηγεί δικαιώματα βάσει της θεμελίωσης δικαιώματος μέσω της εργασίας (κοινωνική ασφάλιση). Με δεδομένη την προτεραιτότητα που έχουν οι επαγγελματικές κατηγορίες, η αναδιανομή του εισοδήματος είναι σχετικά περιορισμένη και το κοινωνικό κράτος δεν αλλάζει ριζικά τους συσχετισμούς πόρων που προϋπάρχουν – είναι δηλαδή συντηρητικό στο να προσπαθεί να διατηρεί το κοινωνικό status quo. Τρίτον, το Σοσιαλδημοκρατικό κράτος, που συναντάται στην Σκανδιναβία (Δανία, Νορβηγία, Σουηδία)22. Το χαρακτηριστικό εκεί είναι καθολικές παροχές υψηλού ποιοτικού επιπέδου που χορηγούνται σε όλους. Ιδιαίτερη έμφαση δίδεται στις οικογενειακές παροχές και στις υπηρεσίες κατάρτισης. Οι ‘κόσμοι’ του Esping-Andersen διαφέρουν και ως προς το θέμα της προστασίας στην αγορά εργασίας. Το συντηρητικό κράτος έχει εκτενείς περιορισμούς στην δυνατότητα εργοδοτών να απολύουν για να αναμορφώνουν την παραγωγή της: υπάρχουν διοικητικοί περιορισμοί στις απολύσεις και υψηλή αποζημίωση στους εργαζόμενους που ευρίσκονται άνεργοι. Στην Σκανδιναβία, αντίθετα, η προστασία της εργασίας είναι μικρότερη. Όμως, μετά την απόλυση, ο άνεργος δικαιούται πολύ περισσότερων παροχών τόσο παθητικών (αναπλήρωση εισοδήματος, επιδόματα ανεργίας, οικογενειακές παροχές ανεξάρτητες από την εργασία), όσο και ενεργητικών (επανακατάρτιση, δια βίου εκπαίδευση, βοήθεια στην εξεύρεση εργασία). Το Σκανδιναβικό μοντέλο αποκαλείται το μοντέλο ‘flexicurity’, ένας νεολογισμός που μπορεί να αποδοθεί στα Ελληνικά ως ‘ευελι-προστασία’ (προστ-ευελιξία;). 6.3. Ferrera: Εκταση και φύση των παροχών. Το Μεσογειακό κράτος πρόνοιας Την γενική προσέγγιση του Esping-Andersen επεκτείνει ο Ιταλός Maurizzio Ferrera. Σε σχέση με την προηγούμενη κατηγοριοποίηση, προτείνει ένα άλλο σχήμα, που διακρίνει την οργάνωση ανάλογα με το κατά πόσον ακολουθεί την οργάνωση της αγοράς εργασίας – δηλαδή τα δικαιώματα αποκτώνται μέσω της ιδιότητας του εργαζομένου, δηλαδή τις αρχές της κοινωνικής ασφάλισης. Η άλλη μεγάλη ομάδα είναι αυτή όπου το δικαιώματα πηγάζουν από την ιδιότητα του πολίτη, είναι δηλαδή καθολικά. Μέσα σε κάθε κατηγορία γίνεται η περαιτέρω διάκριση αν πρόκειται για αμιγές ή μεικτό σύστημα. Η κατάταξη των χωρών που κάνει ο Ferrera μοιάζει σε πολλά σημεία με αυτή του Esping-Andersen. (Πϊνακας)

22 Αν και όταν ο Esping-Andersen έγραψε το άρθρο του κατέταηε την Ολλανδία στο συντηρητικό κράτος, οι μεταρρυθμίσεις που έγιναν εκεί στην δεκαετία του 90 θα το κατέτασαν πλέον κάπου μεταξύ των άλλων δύο.

58

Επαγγελματική Οργάνωση Καθολικότητα Αμιγές Μεικτό Αμιγές Μεικτό

Αυστρία Γαλλία Γερμανία Ισπανία

Ιταλία Ολλανδία Ιρλανδία

Δανία Νορβηγία Σουηδία

Αγγλία

Όμως, το σημείο πρωτοτυπίας αυτής της προσέγγισης που ενδιαφέρει περισσότερο τον Ελληνα αναγνώστη δεν είναι τόσο η κατηγοριοποίηση η ίδια, αλλά ο χαρακτηρισμός του «Μεσογειακού Κράτους Πρόνοιας» σαν ξεχωριστό είδος κοινωνικού κράτους. Υπενθυμίζεται ότι σε παλαιότερες προσεγγίσεις η κατάσταση στην Μεσόγειο χαρακτηριζόταν ως κάποιο ‘καθυστερημένο συντηρητικό/ κορπορατιστικό μοντέλο’. Δηλαδή, η κατάσταση στην Ελλάδα υπό αυτήν την θεώρηση βρίσκεται σήμερα σε σημείο από το οποίο έχει περάσει το σύστημα, λόγου χάριν, της Γερμανίας και σε γενικές γραμμές θα το περιμέναμε να ακολουθήσει την ίδια πορεία εξέλιξης που είχαν τα κεντροευρωπαϊκά συστήματα που βασίζονται στην κοινωνική ασφάλιση. Κατά τον Ferrera, η κατάσταση στην Ελλάδα, Ιταλία, Ισπανία και Πορτογαλία είναι επαρκώς διαφοροποιημένη ώστε να δικαιολογεί μια ξεχωριστή τυπολογία ενός Μεσογειακού Κοινωνικού Κράτους. Το κύριο χαρακτηριστικό του κράτους αυτού είναι η αρχική του εξέλιξη σε καθεστώτα συντηρητικά (δικτατορία σε Ισπανία και Πορτογαλία, Μουσολίνι και κορπορατισμός στην Ιταλία, συντηρητικό αστικό καθεστώς μεταπολεμικά στην Ελλάδα), τα οποία βάσισαν την αρχική του ανάπτυξη στις αρχές της κοινωνικής ασφάλισης, τις οποίες όμως αξιοποίησαν για να έλθουν σε συνεννόηση (συνδιαλλαγή;) με συγκεκριμένους κλάδους παραγωγής, τόσο με εργοδότες όσο και εργαζόμενους. Το κατακερματισμένο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης συμπληρώθηκε μετά την αποκατάσταση της δημοκρατίας με στοιχεία καθολικών συστημάτων πρόνοιας, τα οποία ως επί το πλείστον χαρακτηρίζουν τοπν τομέα της υγείας. Πράγματι και τα 4 Μεσογειακά κράτη ως τα μέσα της δεκαετίας του ’80 είχαν επιλέξει να αναπτυχθεί ένα (καθολικό) Εθνικό Σύστημα Υγείας που όμως λειτουργούσε παράλληλα με ένα κατακερματισμένο σύστημα ασφάλισης. Η απαρίθμηση των 7 ιδιομορφιών του Μεσογειακού κράτους πρόνοιας που παραθέτει ο Ferrera έχει συνταχθεί με κύριο γνώμονα την κατάσταση στην Ιταλία. Όμως, θα μπορούσε εύκολα να αφορά την κατάσταση στην Ελλάδα.

Τα κατά Ferrera 7 χαρακτηριστικά του Μεσογειακού Κοινωνικού Κράτους 1. Βαρύνουσα σημασία εισοδηματικών μεταβιβάσεων -- σε συγκεκριμένες ομάδες 2. Ανισόρροπη προστασία – Εμφαση σε γήρας, όχι σε οικογένεια 3. Υγεία – καθολικότητα (ΕΣΥ) 4. Διαπλοκή δημόσιο-ιδιωτικό (Υγεία) 5. «Ευνοιοκρατία» -- Ευάλωτα σε κομματικές πιέσεις 6. Χαμηλή αποτελεσματικότητα 7. Ανισότητα στην χρηματοδότηση

Τα σημαντικά σημεία του μεσογειακού κράτους είναι τα εξής 4:

1. Κορπορατιστικό-συντηρητικό στην ασφάλιση 2. Καθολικό στην παροχή υπηρεσιών υγείας.

Αλλά και το τρίτο προκύπτει αυτόματα και εξ υπολοίπου, 3. Ρόλος οικογένειας. Η πραγματική κοινωνική προστασία συχνά χορηγείται

από την οικογένεια.

59

4. Ανισότητα. Όπως έχει λεχτεί χαρακτηριστικά, χαρακτηριστικό του είναι «νησίδες υπερπροστασίας σε πέλαγος ανεπάρκειας». Αυτές οι ανισότητες συχνά μεταφράζονται σε καταστάσεις όπου υπάρχει διαφορά μεταξύ των ‘προνομιούχων’ και ‘των μη προνομιούχων’, ή των ‘εντός’ και ‘εκτός των τειχών’ η των ’ρετιρέ’. Αυτό συχνά αξιοποιείται με την αξιοποίηση «δυιστικών μοντέλων» ανάλυσης, όπου στην τυπική περίπτωση ισχύουν διαφορετικά για τους εντός και τους εκτός των τειχών (Insider/Outsider models).

5. Οργανωτικός κατακερματισμός, πολυνομία και αδιαφάνεια. Για το ίδιο πράγμα μπορεί να ισχύουν πολλές καταστάσεις, ανάλογα με τον τομέα εργασίας, το Ταμείο Ασφάλισης, την ηλικία κλπ. Αυτό οδηγεί στο φαινόμενο του ’καλειδοσκοπίου’, κατά το οποίο το ίδιο φαινόμενο αντιμετωπίζεται και γίνεται αντιληπτό με τελείως διαφορετικό τρόπο ανάλογα με την οπτική γωνία από την οποία προσεγγίζεται. Η αδιαφάνεια αυτή οδηγεί συχνά σε ανεπάρκειες της δημόσιας συζήτησης στα κοινωνικά θέματα. Αυτή με την σειρά της οδηγεί στο έκτο σημείο

6. Υστέρηση στις μεταρρυθμίσεις. Το μεσογειακό κράτος προβάλλει μεγάλη αντίσταση στις μεταρρυθμίσεις. Αυτή προκύπτει από την αδιαφάνεια και τα προβλήματα της δημόσιας συζήτησης, αλλά σχετίζεται και με τον συσχετισμό πολιτικών και κοινωνικών δυνάμεων συγκριτικά με τα θιγόμενα δικαιώματα.

Το τελευταίο σημείο δεν πρέπει να υπερτονίζεται. Όλα τα κοινωνικά κράτη, της Μεσογείου συμπεριλαμβανομένης, επιδεικνύουν από τα μέσα της δεκαετίας του ’90 μια έντονη κινητικότητα και ραγδαίες αλλαγές. Παράδειγμα αποτελεί η Ιταλία όπου με τις λεγόμενες μεταρρυθμίσεις Dini του 1996 τέθηκαν οι βάσεις μεγάλων αλλαγών στο σύστημα συντάξεων που ωθούν το Ιταλικό σύστημα συντάξεων (οπωσδήποτε για τους νεοεισερχομένους) προς το νέο Σουηδικό Σύστημα (με ατομικούς συνταξιοδοτικούς λογαριασμούς). Μάλιστα, συναίνεση στις αλλαγές αυτές στο σύστημα συντάξεων της Ιταλίας ήταν η πιο σημαντική συμμετοχή του Ιταλικού συνδικαλιστικού κινήματος στις δημοσιονομικές προσαρμογές ενόψει της ΟΝΕ. Είναι αξιοσημείωτο ότι η αντίστοιχη προσαρμογή στην Ελλάδα έγινε χωρίς ουσιαστικές αλλαγές ή αυστηροποιήσεις στο Ελληνικό σύστημα. 6.4. Το «Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Πρότυπο» - Η ανοικτή μέθοδος συντονισμού στην ΕΕ Η έντονη κινητικότητα στα κράτη μέλη στον κοινωνικό τομέα, όσο και η ανάγκη στην ΕΕ να αναδειχθεί η πλευρά της «Ευρώπης των πολιτών» έχουν αναδείξει τα τελευταία χρόνια την συζήτηση για το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Πρότυπο ή το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Μοντέλο. Η ρητορική ενασχόληση πολιτικών με αυτό το θέμα εγείρει το άμεσο ερώτημα αν υπάρχει κάν ένα Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Πρότυπο ή μήπως είναι ένας απλώς ένας διακαής πόθος αυτών που θα ήθελαν να υπήρχε. Το Ευρωπαϊκο κοινωνικό πρότυπο σε συνθήκες μιας παγκοσμιοποιημένης διεθνούς οικονομίας μπορεί να οριστεί σε σχέση με τους ανταγωνιστές της Ευρώπης στο διεθνές εμπόριο. Ο λόγος για αυτό είναι ότι αν η τιμή όλων των προϊόντων καθορίζεται από τον διεθνή ανταγωνισμό το αν το Κοινωνικό Πρότυπο είναι πλεονέκτημα ή μειονέκτημα πρέπει να εξεταστεί σε αντιδιαστολή με τους ανταγωνιστές της. Στις αρχές αυτής της δεκαετίας αυτοί ήταν η Β.Αμερική (ΗΠΑ) και η Ανατολική Ασία (Ιαπωνία). Τώρα στον κατάλογο αυτό ίσως να έπρεπε να προστεθεί και η Κίνα και η Ινδία. Σε σχέση με όλους αυτούς η ανταγωνιστές η Ευρώπη (ακόμη και αν συνεκτιμηθούν όλες οι διαφορές που αναφέρθηκαν στην προηγούμενη ενότητα) έχει ένα πολύ πιο γενναιόδωρο και δραστήριο κοινωνικό τομέα, τόσο στις μεταβιβάσεις όσο και στις κοινωνικές υπηρεσίες. Όμως, έχει και χαμηλότερους ρυθμούς μεγέθυνσης (ανάπτυξης). Το ζήτημα είναι αν υπάρχει κάποια αρνητική σχέση μεταξύ μεγέθους

60

κοινωνικού κράτους και ταχύτητας ανάπτυξης, έτσι ώστε να τίθεται ένα δίλημμα «Ανάπτυξη ή κοινωνική πολιτική». Αν η απάντηση στο δίλημμα είναι καταφατική, τότε η κοινωνική πολιτική πρέπει να αναμένει να γίνει πρώτα ανάπτυξη που να δημιουργήσει πλεόνασμα και μετά να το μοιράσει με την μορφή παροχών. Όμως, θα μπορούσε η κοινωνική πολιτική, διευκολύνοντας π.χ. την κινητικότητα των εργαζομένων, να διευκολύνει την ανάπτυξη, δηλαδή η σχέση να είναι «ανάπτυξη με κοινωνική πολιτική», ή ακόμη καλύτερα «ανάπτυξη ως αποτέλεσμα της κοινωνικής πολιτικής». Σχηματικά «Ανάπτυξη με αλληλεγγύη». Το σχήμα αυτό είναι πολύ ‘βολικό’ πολιτικά, γιατί, αν ίσχυε, θα απέφευγε σειρά επίπονων διλημμάτων. Όπως λένε στην Ιταλία Si non é vero, é bien trovato – ακόμη και αν δεν είναι αληθινό, θα έπρεπε να ήταν. Στους σκεπτικιστές μπορεί να αντιταχθεί το παράδειγμα των Σκανδιναβικών χωρών, δηλαδή της Σουηδίας και της Φιλλανδίας. Και οι δύο χώρες από τα μέσα της δεκαετίας του 90 έχουν υψηλή ανάπτυξη βασιζόμενη σε υψηλή τεχνολογία (Ericson, Nokia), συνδυαζόμενα με πολύ δραστήριο κοινωνικό κράτος. Οι υψηλές και καλής ποιότητας κοινωνικές παροχές φαίνεται να έπαιξαν ουσιαστικό ρόλο στις μεγάλες διαρθρωτικές αλλαγές τις οποίες προώθησαν οι χώρες αυτές. Το παράδειγμα των δύο αυτών χωρών αρκεί για να καταλήξει κανείς ότι η εξεύρεση της ανάπτυξης με αλληλεγγύη δεν είναι τελείως ανέφικτη (δεν είναι μια χίμαιρα). Το να πεί κανείς ότι η Φιλλανδία έχει επιτυχημένο κοινωνικό κράτος δεν σημαίνει ότι όλα τα κοινωνικά κράτη είναι επιτυχημένα (ακόμη και αυτό στα Ανω Λιόσια). Επίσης, αν ενθυμείται κανείς τις διαφορές μεταξύ κοινωνικών κρατών στην Ευρώπη, δεν θα ήταν καθόλου εφικτό να καταλήξει κανείς ποιο είναι «στην πραγματικότητα» το αληθινό Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Κράτος. Ετσι, και με δεδομένο ότι δεν μπορεί να υπάρχει συμφωνία στο «τι είναι το ΕΚΠ», μπορεί να επιδιωχθεί συμφωνία στο ότι «πρέπει να αλλάξει, ό,τι και αν είναι». Αφού (λόγω παγκοσμιοποίησης, τεχνολογίας κλπ) οι προκλήσεις που έχει να αντιμετωπίσει η κάθε χώρα έχουν πολλά κοινά, είναι ευκολότερο να συμφωνηθεί η κατεύθυνση και ο στόχος των αλλαγών που πρέπει να γίνουν, παρά να επιβραβευθούν μοντέλα με στατικό τρόπο. Αρα η συζήτηση στην Ευρωπαϊκή Ενωση δεν είναι για την ταυτότητα του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Προτύπου αλλά για τον «Εκσυγχρονισμό του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Προτύπου»23. Ασχολείται δηλαδή με την διαχείριση και προγραμματισμό των μεταρρυθμίσεων. Από επικοινωνιακή άποψη, η ΕΕ φαίνεται να αποδέχεται ότι υπάρχει διαφορετική αφετηρία. Εξίσου, όμως, διατείνεται ότι υπάρχει ένας κοινός προορισμός. Συνεπώς η συζήτηση για το ΕΚΠ έχει μετατοπισθεί σε μια συζήτηση γύρω από το πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων της Ευρωπαϊκής Ενωσης. Οι αλλαγές στην κοινωνική πολιτική αναφέρονται στην ανάδυση ενός Νέου Κοινωνικού Κράτους. Στην όλη συζήτηση συνεπώς οι λέξεις-κλειδιά είναι μεταρρύθμιση – Νέα Αρχή – Ανάπτυξη. Στο πλαίσιο αυτό οι αλλαγές στην κοινωνική πολιτική εντάσσονται σε ένα ευρύτερο πρόγραμμα της ΕΕ που στόχο έχει να αποδώσει μια Ευρώπη που να είναι ταυτόχρονα και περισσότερο παραγωγική αλλά και περισσότερη κοινωνικά δίκαιη. Είναι πολύ σημαντικό η εμπλοκή της Ευρώπης στην συζήτηση να φανεί ότι διευκολύνει κινήσεις και αλλαγές που είναι επιθυμητές από μόνες τους. Αλλιώτικα,

23 Από μαθηματική άποψη, κάτι σαν το πρώτο διαφορικό του κοινωνικού προτύπου. Όχι το επίπεδο, αλλά ο ρυθμός αλλαγής. Αυτό που ζητείται είναι το δεύτερο διαφορικό – η επιτάχυνση στις αλλαγές.

61

υπάρχει ορατός κίνδυνος να οδηγηθεί σε μια απομείωση της επιρροής τους, ιδίως στις χώρες του Βορρά όπου η γενναιόδωρη κοινωνική πολιτική είναι τμήμα της εθνικής τους ταυτότητας (και όπου η εικόνα της ΕΕ – σε αντίθεση με τον Νότο- δεν είναι η καλύτερη δυνατή). Το ζητούμενο στην όλη διαδικασία είναι η Ευρωπαϊκή Προστιθέμενη Αξία. Να εμπεδωθεί δηλαδή στους Ευρωπαίους πολίτες ότι η εμπλοκή της ΕΕ οδηγεί σε αποτέλεσμα καλύτερα για αυτούς από αυτό που γινόταν αν δεν υπήρχε μια τέτοια εμπλοκή. Αυτό σημαίνει ότι πρέπει να υπάρχει πίεση έστω και έμμεση μόνο προς κατευθύνσεις όπου υπάρχουν βελτιώσεις στο επίπεδο προστασίας. Το απευκταίο ενδεχόμενο για την εικόνα της Ευρώπης είναι αν φαινόταν ότι προωθούσε αναγκαστικά ρυθμίσεις οι οποίες οδηγούν σε χειροτερεύσεις του επίπεδου προστασίας. Με δεδομένες τις τεράστιες διαφορές στα σημεία εκκίνησης, αν υπήρχε νομοθετική παρέμβαση για κατοχύρωση ενός ελάχιστου επιπέδου, αυτό θα σήμαινε σημαντικές υποχωρήσεις για τις χώρες που σήμερα είναι πολύ πάνω από τον μέσο όρο. Συνεπώς η Ευρώπη στην αναζήτηση ενός τρόπου χάραξης της δικής της, ευρωπαϊκής, κοινωνικής πολιτικής, έπρεπε να βρεί νέους τρόπους που να ενσωματώνουν τις υψηλές φιλοδοξίες, αναγνωρίζοντας όμως και τις ιδιαιτερότητες και ανισότητες στα σημεία εκκίνησης. Ένα νομικό πρόβλημα που αντιμετωπίζεται είναι ότι το σύνολο σχεδόν της κοινωνικής πολιτικής ευρίσκεται στο λεγόμενο ’πεδίο της επικουρικότητας’, δηλαδή ότι η κοινωνική πολιτική είναι κυρίως αρμοδιότητα των κρατών μελών. Η επικουρικότητα είναι μια κρίσιμη νομική έννοια για την λειτουργία της ΕΕ, αφού λέει ότι κανένα θέμα δεν ρυθμίζεται σε επίπεδο Κοινοτικό αν μπορεί να ρυθμιστεί σε εθνικό ή περιφερειακό. Κάθε θέμα δηλαδή επιλύεται στο χαμηλότερο πιθανό επίπεδο. Κατά σειρά: περιφερειακό, εθνικό, κοινοτικό. Παραδοσιακά η κοινωνική πολιτική ενέπιπτε στο πεδίο της επικουρικότητας, εκτός από τα σημεία που άπτονται στο μεγάλο ζήτημα όπου τα Κράτη Μέλη έχουν παραχωρήσει τις αρμοδιότητές τους στην Ενωση: την λειτουργία της ενιαίας αγοράς, η οποία ερμηνεύεται να αφορά στην ελεύθερη και χωρίς περιορισμούς διακίνηση προϊόντων, κεφαλαίων αλλά και εργαζομένων μεταξύ κρατών μελών. Αρα, οι ρυθμίσεις που αποβλέπουν στην προώθηση της αμοιβαίας αναγνώρισης δικαιωμάτων κοινωνικής ασφάλισης ώστε να μην αποτελούν εμπόδιο στην μετακίνηση εργαζομένων είναι τμήμα των αρμοδιοτήτων της ΕΕ. Ομοίως, περιορισμοί στις επενδύσεις ιδιωτικών ασφαλιστικών συστημάτων σε άλλες χώρες της ΕΕ είναι και αυτές παράνομες. Ρυθμίσεις που αφορούν το επίπεδο κοινωνικής προστασίας με την στενή της έννοια δεν μπορεί να αποτελούν αντικείμενο κοινοτικής ρύθμισης. Αφού όμως η ισότητα των φύλων στην παροχή και αμοιβή της εργασίας είναι αντικείμενο κοινοτικής παρέμβασης, προκύπτουν συχνά αμφισβητήσεις αν συγκεκριμένες ρυθμίσεις κοινωνικής ασφάλισης είναι τμήμα της συμφωνίας που περιλαμβάνει τον μισθό (που σημαίνει ότι είναι κοινοτικό αντικείμενο), ή αν είναι ανεξάρτητο του μισθού και είναι καθαρά κοινωνική προστασία (οπότε η εθνική δικαιοδοσία δεν αμφισβητείται). Αρα η ΕΕ έπρεπε να βρεί ένα μηχανισμό ο οποίος να συμβιβάζει την κεντρική σημασία της επίτευξης του στόχου με την νομική πραγματικότητα της ύπαρξης της επικουρικότητας, δηλαδή το ότι η αρμοδιότητα για αυτό δεν είναι δικιά της. Η μέθοδος που επελέγη και προωθείται από το 2000 λέγεται Ανοικτή Μέθοδος Συντονισμού και εξειδικεύει μεθόδους διακυβέρνησης που έχουν εφαρμοστεί και

62

στις Ηνωμένες Πολιτείες24. Η ΑΜΣ είναι ένα παράδειγμα ’μαλακής ή ευέλικτης νομοθεσίας’ (soft law), η οποία αντιπαρατίθεται στην στενότερη κλασσική κανονιστική προσέγγιση (hard law). Η ΑΜΣ προσπαθεί να επιτύχει τους στόχους της με πολιτικό συντονισμό ο οποίος δεν βασίζεται σε κυρώσεις αλλά σε ηθική πίεση η οποία προέρχεται από δημόσιες επιβεβαιώσιμες δεσμεύσεις. Είναι σημαντικό ότι η δέσμευση δίδεται στην προσπάθεια επίτευξης συγκεκριμένου αποτελέσματος και όχι συγκεκριμένης προσπάθειας. Η διαφορά ανάμεσα σε αυτά τα δύο έγκειται στο ότι το αποτέλεσμα (που μετρείται με αντικειμενικούς δείκτες) είναι εκτός του άμεσου ελέγχου των κυβερνήσεων. Ετσι η ΑΜΣ εξελίσσεται σε 6 στάδια:

1. Δημόσια διατύπωση ποσοτικών και επαληθεύσιμων στόχων σε επίπεδο αρχηγών Κυβερνήσεων (του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου)

2. Ορισμός ανιτκειμενικών και συγκρίσιμων δεικτών που θα χρησιμεύσουν για την επαλήθευση και δημοσιοποίηση της προόδου.

3. Κατάθεση από κάθε Κράτος μέλος Εκθέσεων ή Σχεδίων Δράσης, που να εκθέτει (‘με δικά τους λόγια’) το πώς προτίθενται να μεταβούν από την σημερινή κατάσταση στην κατάσταση που περιγράφει ο στόχος.

4. Δημοσιοποίηση των δεικτών σε τακτή βάση. 5. Εξέταση των Σχεδίων από άλλα Κράτη Μέλη, αλλά και δημόσιες

διαβουλεύσεις με τους κοινωνικούς εταίρους και την Κοινωνία Πολιτών. 6. Διατύπωση από το Συμβούλιο (δηλ όλα τα ΚΜ μαζί) και την Επιτροπή των ΕΚ

μιας ετήσιας Κοινής Εκθεσης η οποία κατατίθεται στο Συμβούλιοκαι δίδεται στην δημοσιότητα.

Α. Ανοικτή προσέγγιση Β. Κανονιστική προσέγγιση Εμφαση σε ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ •Εναρμόνιση και Στόχευση σε απώτερους στόχους •Εμφαση σε τελικό αποτέλεσμα •Εξελικτική, •Φιλοσοφική βάση ωφελιμιστική – μεγιστοποίηση ευημερίας •Στόχευση μεγεθών έξω από τον έλεγχο κυβερνήσεων • Στόχος η Κοινότητα αξιών •«Νέα Ευρώπη»;

Εμφαση σε ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ •Εναρμόνιση και Στόχευση σε ενδιάμεσα μέσα •Έμφαση σε μέσα- εργαλεία •Φιλοσοφική βάση στα δικαιώματα. •Μπορεί να οδηγεί σε νομικές διεκδικήσεις – ρόλο σε δικαστήρια. •Εύκολα να διαπιστωθεί συμμόρφωση Στόχος η Κοινότητα νόμων •«Παλαιά Ευρώπη»;

Ο ανωτέρω πίνακας σχηματοποιεί τις διαφορές μεταξύ της ανοικτής μεθόδου συντονισμού και μιας πιο παραδοσιακής ’κλειστής’ προσέγγισης που αποδίδει έμφαση στο κανονιστικό πλαίσιο και άμεσα εργαλεία όπως νόμοι και κανονισμοί η εφαρμογή των οποίων μπορεί να ελεγχθεί (ή να επιβληθεί) από τα δικαστήρια. Η δεύτερη είναι ο κυρίαρχος τρόπος διακυβέρνησης στο εσωτερικό των χωρών και σε αντικείμενα όπου η αρμοδιότητα της Κοινότητας είναι κατοχυρωμένη στο θεσμικό πλαίσιο. Όπως διαπιστώνεται η ανοικτή προσέγγιση προσφέρεται σε περιπτώσεις όπου η ομοιογένεια παραμένει ζητούμενο και συνεπώς ευνοείται από αυτούς που είναι δύσπιστοι προς το εφικτό μεσοπρόθεσμα ομοσπονδιακών λύσεων ή δομών στην Ευρώπη. Βεβαίως, υπάρχουν και αυτοί που θεωρούν ότι, ακόμη και αν ο τελικός στόχος παραμένει μια πιο σφιχτή «κοινότητα Νόμων», για να μπορέσει κανείς να φτάσει εκεί πρέπει να περάσει από μια περίοδο όταν η ομοιογένεια οικοδομείται μέσω μιας ανοικτής προσέγγισης κατά την διάρκεια της οποίας πείθονται οι πιο

24 Στο πλαίσιο του αντίστοιχου προβλήματος της προώθησης κεντρικών στόχων που είναι όμως στην αρμοδιότητα πολιτειακών ή τοπικών κυβερνήσεων.

63

δύσπιστοι για την χρησιμότητα και την αποδοτικότητα συνεργατικών λύσεων σε επίπεδο κοινότητας. Κυρίαρχο εργαλείο της ανοικτής προσέγγισης είναι συνεπώς οι «Δείκτες αποτελέσματος», και όχι τα μέσα άσκησης της κοινωνικής πολιτικής. Σαν παράδειγμα μια κυβέρνηση δεσμεύεται ότι θα μειώσει το ποσοστό των φτωχών κατά χ ποσοστιαίες μονάδες, αντί να λέει (όπως συνηθίζεται) ότι «θα ψηφίσω 3 νόμους υπέρ των φτωχών ή των πολυτέκνων». Θέτοντας το θέμα έτσι, η Ανοικτή Μέθοδος μπορεί να παρακάμψει το ζήτημα των θεσμικών διαφορών μεταξύ κρατών μελών: Δεν υπαγορεύεται ποια μέθοδος ή ποια μέτρα θα είναι προτιμότερα. Η απόφαση αυτή αφήνεται στο κάθε κράτος- μέλος μόνο του, το οποίο (προφανώς) γνωρίζει τις ιδιαιτερότητες του ιδίου του συστήματός του Η ΑΜΣ δηλαδή θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι ‘σηκώνει το γάντι’ που πετάνε τα παραδοσιακά ευχολόγια, λέγοντας: «Πολύ καλά. Αν πραγματικά εννοείτε αυτά που λέτε περί κοινωνικού προσώπου, ήλθε η ώρα να το αποδείξετε σε εμάς και στο εκλογικό σας σώμα. Ιδού η Ρόδος, ιδού και το πήδημα». Αν επομένως, αποδώσει αυτή η προσέγγιση θα αποτελεί ριζοσπαστική αλλαγή στο πώς λειτουργεί η κοινωνική πολιτική στο εσωτερικό των κρατών μελών. Αν όντως επιθυμείται η επίτευξη συγκεκριμένου αποτελέσματος, αυτό θα ευνοεί μια ευρύτερη και όχι απλώς εργαλειακή οπτική. Πιο σημαντικά, θα προσδώσει κίνητρα για συνεργασία ανάμεσα σε συναρμόδιους φορείς, ώστε να επιτευχθεί ο στόχος. Αντίθετα, αν η κοινωνική πολιτική εξαντλείται σε δείκτες προσπάθειας, οι συναρμόδιοι φορείς θα ανταγωνίζονταν ο ένας τον άλλον, προσπαθώντας να εξασφαλίσουν πιστώσεις. Σε ένα τέτοιο περιβάλλον, μεγιστοποίηση της (εικόνας της) δικής σου προσπάθειας σημαίνει την ελαχιστοποίηση της προσπάθειας άλλων που ενδεχομένως μοιράζονται την αρμοδιότητα. Επιστρέφοντας στην αφετηρία αυτής της ενότητας, επιτυχία στην επίτευξη στόχων αποτελέσματος στο πλαίσιο της παγκοσμιοποιημένης οικονομίας είναι πολύ πιθανόν να σημαίνει επιτυχία στην υιοθέτηση μεταρρυθμίσεων στο παλαιό καθεστώς ώστε να προσαρμοστεί το κοινωνικό κράτος στις οικονομικές και κοινωνικές πραγματικότητες που χαρακτηρίζουν την εποχή μας. Με αυτή την οπτική η Ανοικτή Μέθοδος Συντονισμού θα επιτύχει αν οδηγήσει σε ένα άνοιγμα στην αυτοκριτική και παραδοχή των ελλείψεων των παραδοσιακών δομών οι οποίες πρέπει να προσαρμοστούν. 6.5 Αξιολόγηση προτύπων – Ωθηση στις μεταρρυθμίσεις Για να προχωρήσουν οι μεταρρυθμίσεις και ο εκσυχρονισμός δεν αρκεί η απλή διαπίστωση ότι τα «Κοινωνικά Μοντέλα διαφέρουν» (και ότι, λόγω επικουρικότητας, δεν μπορεί να γίνει τίποτε για αυτό). Η λογική της Ανοικτής Μεθόδου Συντονισμού συνεπάγεται την ανάγκη να γίνει το επόμενο βήμα και να αποπειραθεί και αξιολόγηση των συστημάτων. Αυτό σημαίνει αναπόφευκτα και την παραδοχή ότι μερικά είναι καλύτερα και άλλα χειρότερα, η οποία θα έχει και μια διάσταση αυτοκριτικής. Η ανάγκη αυτή διαπιστώνεται μια εποχή, στην μέση της περιόδου της εφαρμογής της Στρατηγικής της Λισαβώνας, δηλαδή το 2005, όπου η σημασία των μεταρρυθμίσεων στον κοινωνικό τομέα και στην απασχόληση είναι αναβαθμισμένη, για δύο λόγους: Πρώτον, της προόδου της παγκοσμιοποίησης, με την άνοδο τα τελευταία χρόνια παγκόσμιων παικτών όπως η Ινδία και η Κίνα στις οποίες οι διαφορές στα δύο αυτά πεδία είναι ιδιαίτερα έντονες. Δεύτερον, της διεύρυνσης της ΕΕ με 10 νέα μέλη η ένταξη των οποίων στην ενιαία αγορά προϋποθέτει ανοικτές αγορές. Στην ενδιάμεση αξιολόγηση της προόδου της Λισαβώνας έγινε η διαπίστωση ότι από όλα τα μέτωπα,

64

εκεί όπου υπάρχουν οι μεγαλύτερες καθυστερήσεις είναι στην αγορά εργασίας και στην κοινωνική προστασία. Στο πλαίσιο αυτό η Βρετανική προεδρία της ΕΕ τον Οκτώβριο του 2005 οργάνωσε μια έκτακτη σύνοδο κορυφής με κύριο θέμα την πορεία των κοινωνικών μεταρρυθμίσεων και την συγκριτική αξιολόγηση των κοινωνικών προτύπων. Ο στόχος ήταν, μέσω του να τεθούν στο υψηλότερο δυνατό επίπεδο προβληματισμοί και αναλύσεις για την ισχύουσα κατάσταση, η συνάντηση θα λειτουργούσε ως καταλύτης, επηρεάζοντας την συζήτηση και μέσα στα κράτη μέλη και ευνοώντας έτσι τις μεταρρυθμίσεις. Στον άμεσο πολιτικό της στόχο η Σύνοδος αυτή μάλλον απέτυχε, αφού τα κράτη μέλη είχαν άλλες, πιο εφήμερες, προτεραιότητες και ελάχιστα ασχολήθηκαν με τα συγκεκριμένα θέματα της ημερήσιας διάταξης. Παρά ταύτα, έχοντας θέσει το θέμα, υπάρχει η πιθανότητα να ευνοηθεί η ωρίμανση του ζητήματος, όσο και αν αυτό γίνει με πιο νωχελικές ταχύτητες. Τα κεντρικό σημεία προβληματισμού αποτυπώθηκαν με περιεκτικότητα σε μια εισήγηση του Βέλγου οικονολόγου André Sapir25. O Sapir, ακολουθώντας παλαιότερες αναλύσεις, αναφέρει ότι η κοινωνική πολιτική μπορεί να αξιολογηθεί εκτιμώντας τρείς στόχους (ή επιθυμητές καταστάσεις):

1. Μείωση ανισοτήτων και φτώχειας 2. Προστασία απέναντι σε κινδύνους απασχόλησης και της αγοράς εργασίας.

Αυτή μπορεί να γίνει είτε μέσω νομικών περιορισμών εκ των προτέρων (π.χ. περιορισμοί στις απολύσεις) ή προστασίας εκ των υστέρων, όσο διαρκεί δηλαδή η ανεργία (επιδόματα ανεργίας, κατάρτηση)

3. Κίνητρα για απασχόληση όπως καταλήγουν στο ποσοστό συμμετοχής στην απασχόληση. Εδώ παρατηρούνται τα εξής: Υψηλή συμμετοχή με ευελιξία (Βορράς) ή Χαμηλή συμμετοχή και προστασία (Νότος).

Εξετάζοντας το πώς εκτελούνται οι διάφορες αποστολές των συστημάτων, μπορεί να παρατηρηθεί η συσχέτηση μεταξύ ποσοστού απασχόλησης και επιδόσεων κατά της φτώχειας (όπως αυτές φαίνονται από την μείωση του ποσοστού φτωχών σαν αποτέλεσμα των κρατικών μεταβιβάσεων). Η εισήγηση του Sapir παραθέτει το παρακάτω διάγραμμα: 25 André Sapir, ‘Globalisation and the Reform of European Social Models’, Brussels, Bruegel institute, September 2005, www.bruegel.org

Απασχόληση και μείωση φτώχειας ως αποτέλεσμα κοινωνικών μεταβιβάσεων στην ΕΕ-15

65

Όπως· φαίνεται οι χώρες εμπίπτουν σε 4 διακριτές ομάδες, οι οποίες εν πολλοίς αντιστοιχούν στα κοινωνικά μοντέλα.

1. Σκανδιναβικές χώρες όπου υπάρχει μεγάλη μείωση της φτώχειας με υψηλή απασχόληση.

2. Αγγλοσαξωνικές χώρες, όπου υπάρχει μεν υψηλή απασχόληση αλλά με αυξημένη φτώχεια.

3. Κεντροευρωπαϊκες χώρες, όπου υπάρχει μεν επιτυχία στην καταπολέμηση της φτώχειας, αλλά χαμηλή απασχόληση. Η τελευταία θέτει σε αμφισβήτηση το κατά πόσον αυτή η κοινωνική πολιτική θα μπορεί να χρηματοδοτηθεί στο μέλλον (πρόβλημα βιωσιμότητας):

4. Ο Ευρωπαϊκός νότος, ο οποίος έχει τόσο χαμηλή απασχόληση όσο και χαμηλές αποδόσεις κατά της φτώχειας.

Αν σχηματικά θεωρήσουμε ότι η απασχόληση αντιστοιχεί σε επιδόσεις οικονομικής αποτελεσματικότητας και η μείωση της φτώχειας στην κοινωνική δικαιοσύνη, τότε οι επιδόσεις των τεσσάρων μοντέλων είναι ως εξής: Στο σχήμα αυτό φαίνεται ότι το Σκανδιναβικό μοντέλο μπορεί να συμβιβάσει και τους δύο στόχους επιτυχώς. Το Αγγλοσαξωνικό φαίνεται να θυσιάζει την κοινωνική συνοχή χάρις στην οικονομική αποτεελσματικότητα. Το κεντροευρωπαϊκό μοντέλο κάνει την αντίστροφη επιλογή, η οποία όμως είναι αμφίβολο αν είναι βιώσιμη σε βάθος χρόνου. Το μεσογειακό μοντέλο διαπρέπει, μη επιτυγχάνοντας να επιτύχει ούτε τον στόχο της αποτελεσματικότητας ούτε της κοινωνικής συνοχής. Ετσι από την ανάλυση του Sapir προκύπτει ότι αν κάποιες χώρες έχουν λόγο να αναζητούν μεταρρυθμίσεις, αυτές είναι οι Μεσογειακές.

Κεντροευρωπαϊκά

Μεσογειακό

Σκανδιναβικό

Αγγλοσαξωνικό

ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ Χαμηλή Υψηλή

Υψηλή

ΙΣΟΤΗΤΑ- ΣΥΝΟΧΗ

Χαμηλή