Περιφερειακή Πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 1

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

ΠΕΡΙΛΗΨΗ ...................................................................................................................... 3

ABSTRACT ..................................................................................................................... 4

ΕΙΣΑΓΩΓΗ ....................................................................................................................... 5

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1ο ................................................................................................................. 8

ΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΕΡΕΥΝΗΣΗ ΤΟΥ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΟΥ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΟΣ ................ 8

1.1. Εισαγωγή ............................................................................................................... 8

1.2. Το μοντέλο ισορροπίας.......................................................................................... 9

1.3. Το μοντέλο ανισορροπίας .................................................................................... 10

1.4. Οικονομικές συγκεντρώσεις και ανάπτυξη των πόλεων ..................................... 11

1.5. Η θεωρία της ενδογενούς ανάπτυξης .................................................................. 12

1.6. Η νέα οικονομική γεωγραφία .............................................................................. 13

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2ο ............................................................................................................... 15

Η ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ............................... 15

2.1. Η αναγκαιότητα της κοινοτικής περιφερειακής πολιτικής .................................. 15

2.2. Η διαχρονική εξέλιξη της Κοινοτικής Περιφερειακής Πολιτικής....................... 18

2.2.1. Η καθιέρωση της Κοινοτικής Περιφερειακής Πολιτικής ............................... 19

2.2.2. Η ενίσχυση της Κοινοτικής Περιφερειακής Πολιτικής μέσα από τις πρόσφατες

μεταρρυθμίσεις ........................................................................................................ 20

2.3. Το χρηματοδοτικό πλαίσιο της Περιφερειακής Πολιτικής της Ευρωπαϊκής

Ένωσης ....................................................................................................................... 24

2.4. Οι στόχοι προτεραιότητας των Διαρθρωτικών Ταμείων ..................................... 26

2.5. Κοινοτικές Πρωτοβουλίες ................................................................................... 30

2.6. Τα Προγράμματα Καινοτόμων Ενεργειών για την περίοδο 2000-2006 ............. 31

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3ο ............................................................................................................... 33

ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΚΑΤΑΣΤΑΣΗ ΤΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ ΤΗΣ

ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ .............................................................................................. 33

3.2. Μεθοδολογικές παρατηρήσεις .............................................................................. 35

3.2.1. Τα στατιστικά δεδομένα................................................................................. 35

3.2.2. Οι χωρικές διαιρέσεις σε περιφέρειες. ........................................................... 36

3.3. Ιστορική ανασκόπηση των περιφερειακών ανισοτήτων στην Ευρώπη ................. 40

3.4. Υφισταμένη κατάσταση, τάσεις και προκλήσεις στην Ευρωπαϊκή Ένωση ............ 43

3.4.1 Επισκόπηση της Ευρωπαϊκής Οικονομίας ..................................................... 43

Περιφερειακή Πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 2

3.4.2. Η κοινωνική κατάσταση στην Ε.Ε. ................................................................ 48

3.5. Η υφισταμένη κοινωνικο – οικονομική κατάσταση στις περιφέρειες της Ε.Ε. ...... 51

3.5.1. Το ΑΕΠ των περιφερειών της Ε.Ε. ................................................................ 51

3.5.2. Απασχόληση και ανεργία στις περιφέρειας της Ε.Ε. ...................................... 54

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4ο ............................................................................................................... 59

ΔΕΙΚΤΕΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΣΤΗΝ Ε.Ε. .......................................... 59

4.1 Εισαγωγή ............................................................................................................... 59

4.2 Μέτρα συνολικής διασποράς ................................................................................. 60

4.2.1 Τυπική απόκλιση (σ) ....................................................................................... 60

4.2.2. Συντελεστής μεταβλητότητας (CV) ................................................................ 60

4.2.3. Σταθμισμένος Συντελεστής Μεταβλητότητας (WCV) ..................................... 61

4.3. Μέτρα συγκέντρωσης ........................................................................................... 62

4.3.1 Καμπύλη συγκέντρωσης (Lorenz) ..................................................................... 62

4.3.2. Συντελεστής GINI (G) ................................................................................... 62

4.4. Η μέτρηση των ανισοτήτων στο κ. κ. ΑΕΠ ανάμεσα στις χώρες και τις περιφέρειες

της Ε.Ε. ....................................................................................................................... 64

4.5. Συντελεστής συμμετοχής (QL) .............................................................................. 68

4.5.1 Υπολογισμός του συντελεστή συμμετοχής ....................................................... 69

4.6. Συντελεστής ειδίκευσης (CS) ................................................................................ 71

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 5Ο .............................................................................................................. 75

Η ΘΕΣΗ ΤΩΝ ΕΛΛΗΝΙΚΩΝ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ ΣΤΗΝ Ε.Ε. ΚΑΙ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΕΣ

ΑΝΙΣΟΤΗΤΕΣ. .............................................................................................................. 75

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ....................................................................................................... 80

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ ............................................................................................................ 84

Περιφερειακή Πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 3

ΠΕΡΙΛΗΨΗ

Ο βασικός σκοπός της εργασίας, είναι η καταγραφή και διερεύνηση των τάσεων

σύγκλισης ή/και απόκλισης ανάμεσα στις χώρες – μέλη και στις περιφέρειες της Ε.Ε.

στην διάρκεια των τελευταίων ετών.

Καταρχήν, στο 1ο κεφάλαιο γίνεται μια σύντομη αναφορά στις διάφορες βασικές

θεωρητικές προσεγγίσεις του περιφερειακού προβλήματος.

Το 2ο κεφάλαιο, αποτελεί ανασκόπηση της Κοινοτικής Περιφερειακής Πολιτικής, από

την στιγμή θεσμοθέτησής της έως και τις πρόσφατες διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις της

για τη νέα προγραμματική περίοδο 2000-2006.

Στο 3ο κεφάλαιο επιχειρείται η καταγραφή της υφιστάμενης κοινωνικο-οικονομικής

κατάστασης τόσο σε επίπεδο κρατών όσο και σε επίπεδο περιφερειών της Ε.Ε. Στο

πλαίσιο αυτό χρησιμοποιούνται τα πιο πρόσφατα στοιχεία (κυρίως από την Eurostat)

για διάφορα βασικά μεγέθη και η εξέταση της διαχρονικής τους εξέλιξης, ώστε να

εξαχθούν συμπεράσματα όσον αφορά την πορεία των περιφερειακών ανισοτήτων στην

Ε.Ε.

Στη συνέχεια, στο 4ο κεφάλαιο γίνεται μια ποσοτική διερεύνηση (μέτρηση) των

περιφερειακών ανισοτήτων με τη βοήθεια διαφόρων δεικτών/συντελεστών της

ποσοτικής περιφερειακής ανάλυσης. Αυτό γίνεται στις περιπτώσεις όπου, τόσο η

ύπαρξη των στοιχείων όσο και η μορφή τους το επιτρέπουν.

Το 5ο κεφάλαιο, ασχολείται ειδικότερα με την καταγραφή της θέσης (δηλαδή εντέλει

των ‘‘επιδόσεων’’) των ελληνικών περιφερειών στα πλαίσια της Ε.Ε., καθώς και με την

εξέταση των περιφερειακών ανισοτήτων στην Ελλάδα.

Στο τελευταίο κεφάλαιο, αναφέρονται τα συμπεράσματα της ανάλυσης που έχει

προηγηθεί, τονίζοντας τη σαφή τάση μείωσης των ανισοτήτων σε επίπεδο χωρών και

την ένδειξη επιδείνωσής τους (τουλάχιστον όσον αφορά το κατά κεφαλή ΑΕΠ), σε

επίπεδο περιφερειών. Τέλος, επιχειρείται και μια σύντομη αξιολόγηση των

περιφερειακών πολιτικών της Ε.Ε.

Λέξεις – κλειδιά:

Περιφερειακές ανισότητες – περιφερειακή πολιτική – Ευρωπαϊκή Ένωση - ανάπτυξη

Περιφερειακή Πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 4

ABSTRACT

The basic purpose of this dissertation is the presentation and analysis of the tendency of

the convergence or divergence among the countries- members and the peripheries of the

EU during the last years.

In the beginning, in the First Chapter are shortly presented the various theoretical

approaches of the peripheral problem.

The Second Chapter is a review of the Regional Policy of the EU, since its

institutionalization and until the recent structural reforms for the new programming

period 2000- 2006.

In the Third Chapter is attempted the presentation of the current socioeconomic

situation at the level of the member- states as well as at the level of the regions of EU.

In this framework are used the most recent data (mainly by Eurostat) for the various

basic measures and examination of their evolution throughout the years, in order to

extract conclusions concerning the tendency of the regional inequalities in EU.

Then in the Fourth Chapter, is being held the quantitative examination of the regional

inequalities by using different indicators for the quantitative regional analysis.

Especially in the cases when, the presence of the data and their form permit it.

The Fifth Chapter, deals with the examination of the classification of the Greek regions

within EU as well as with the examination of the regional inequalities within Greece.

In the final chapter are presented the conclusions of the previous analysis by stressing

the obvious tenses of reduction of inequalities at countries’ level and by indicating the

tendency of their aggravation (at least as far as the GDP is concerned), at the level of

regions.

Finally, is attempted a short evaluation of the regional policies of EU.

Περιφερειακή Πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 5

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Κατ’ αρχήν πρέπει να γίνει σαφές ότι πάντοτε υπήρχαν χωρικές ή περιφερειακές

ανισότητες. Η λέξη «ανισότητες» στη σχετική Βιβλιογραφία χρησιμοποιείται διττώς:

πρώτον, ως ανισότητα στο βαθμό ελκτικότητας μιας περιοχής σε συνάρτηση με την

εκάστοτε κυρίαρχη μορφή της οικονομικής δραστηριότητας, και δεύτερον, ως

ανισότητα των τιμών διαφόρων δεικτών κοινωνικής ευημερίας και οικονομικής

ευρωστίας (π.χ. ποσοστό ανεργίας, κατά κεφαλήν εισόδημα κλπ). Προφανώς δεν είναι

το ίδιο πράγμα. Γενικά μπορούμε να πούμε ότι το ένα είναι αιτία και το άλλο

αποτέλεσμα.

Τα αίτια του περιφερειακού προβλήματος συνθέτουν ένα πολύπλοκο σύστημα

πολιτικο- οικονομικο-κοινωνικών παραγόντων που διαμορφώνονται ιστορικά ως μια

μακροχρόνια λειτουργική σχέση ανάμεσα σε άνισου μεγέθους χωρικές μονάδες. Ο

τύπος και το ύψος των ανισοτήτων σε κάθε χώρα έχει επηρεαστεί – και εξακολουθεί να

επηρεάζεται – από παράγοντες και δυναμικές που συσχετίζονται με τις γεωγραφικές

συντεταγμένες των χωρών και των περιφερειών τους, το ανάγλυφο του εδάφους, τις

ιστορικές συνθήκες εθνικής συγκρότησης, το επίπεδο ανάπτυξης, τις υποδομές, την

παραγωγική δομή, το μέγεθος των αγορών, και τις διασυνοριακές σχέσεις.

Στην περίπτωση δε της οικονομικής ενοποίησης διαφορετικών χωρών και περιφερειών,

(όπως συμβαίνει στην περίπτωση της Ευρωπαϊκής Ένωσης) έχει αποδειχτεί ιστορικά

ότι δημιουργούνται σημαντικά προβλήματα, τουλάχιστον στα πρώτα στάδια. Η ένταση

δε των προβλημάτων αυτών είναι ανάλογη με το βαθμό διαφοροποίησης του επιπέδου

ανάπτυξης των χωρών και κυρίως των περιφερειών, που συνθέτουν την ενιαία αγορά.

Τα θέματα των επιδράσεων των περιφερειακών ανισοτήτων στη λειτουργία του

ενοποιημένου οικονομικού χώρου, αλλά και των επιδράσεων της ίδιας της διαδικασίας

οικονομικής ολοκλήρωσης στην περιφερειακή ανάπτυξη ήταν από τα πρώτα που

τέθηκαν από τα κράτη – μέλη αμέσως μετά τη δημιουργία της Ευρωπαϊκής

Οικονομικής Κοινότητας (Ε.Ο.Κ.).

Στα πλαίσια αυτά, η Ευρωπαϊκή Ένωση (Ε.Ε.) αποτελεί την μόνη προσπάθεια

οικονομικής ολοκλήρωσης σε διεθνές επίπεδο που έχει θεσμική υποχρέωση να

αντιμετωπίζει τις ανισότητες μεταξύ των κρατών μελών και των περιφερειών της και

έχει διαθέσει τις τελευταίες δύο δεκαετίες κυρίως μέσω της Περιφερειακής της

Πολιτικής αρκετούς πόρους προς αυτή την κατεύθυνση.

Περιφερειακή Πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 6

Σε θεωρητικό επίπεδο, η σχέση οικονομικής ολοκλήρωσης και περιφερειακών

ανισοτήτων ή χωρικής συνοχής εξακολουθεί να αποτελεί αντικείμενο διαλόγου και

επιστημονικής αντιπαράθεσης. Έτσι στη μια μεριά της αντιπαράθεσης βρίσκονται

προσεγγίσεις και σχολές σκέψεις που κινούνται γύρω από την βασική αντίληψη ότι

μακροχρόνια η οικονομική ολοκλήρωση οδηγεί σε μείωση των ανισοτήτων, καθώς

απελευθερώνει δυναμικές που συμβάλλουν στη διάχυση της ανάπτυξης και στις

λιγότερο ευνοημένες περιοχές.

Από την άλλη μεριά βρίσκονται απόψεις οι οποίες, παρότι εκτιμούν στην πλειοψηφία

τους την οικονομική ολοκλήρωση ως μια συνολικά θετική διαδικασία, επισημαίνουν

ότι τα οφέλη και τα κόστη της είναι εξαιρετικά δύσκολο να κατανέμονται ομοιόμορφα

στο χώρο. Αυτό σημαίνει ότι από το σύνολο των δυναμικών που αναπτύσσονται, οι

ισχυρότερες είναι αυτές που πολώνουν τον χώρο και αυξάνουν τις ανισότητες, καθώς

κάποιες περιοχές επωφελούνται περισσότερο από κάποιες άλλες.

Ανεξάρτητα από την θεωρητική άποψη που ενδεχομένως υιοθετεί κανείς για τις

επιπτώσεις της οικονομικής ολοκλήρωσης στις περιφερειακές ανισότητες, είναι γεγονός

ότι η ίδια η Ευρωπαϊκή Επιτροπή τείνει να πείθεται περισσότερο από την δεύτερη και

λιγότερο από την πρώτη. Η υιοθέτηση αυτή είναι έμπρακτη και συνοδεύεται από την

διάθεση σημαντικών πόρων (Διαρθρωτικό Ταμείο και Ταμείο Συνοχής) για την

ανάπτυξη των περιφερειών που βρίσκονται σε οικονομική και διαρθρωτική υστέρηση.

Η διάθεση αυτών των πόρων υποδηλώνει εμμέσως, πλην σαφώς, ότι η Ε.Ε. θεωρεί ως

πιθανότερο επακόλουθο της οικονομικής ολοκλήρωσης την αύξηση των ανισοτήτων

και για αυτό το λόγο παρεμβαίνει με πολιτικές που λειτουργούν αντισταθμιστικά.

Γενικά θα μπορούσαμε να πούμε ότι, η εξέλιξη των ανισοτήτων στην Ε.Ε. είναι η κοινή

συνισταμένη μιας σειράς δυναμικών που επηρεάζονται από: (α) τις αρχικές συνθήκες

κάθε χώρας και τους παράγοντες που βρίσκονται πίσω από αυτές, (β) τις (θετικές ή

αρνητικές) επιπτώσεις των δυναμικών που συσχετίζονται με την διαδικασία της

οικονομικής ολοκλήρωσης και (γ) το μέγεθος, την διάρκεια και την

αποτελεσματικότητα των ασκούμενων Ευρωπαϊκών και εθνικών πολιτικών

περιφερειακής ανάπτυξης.

Για την καλύτερη κατανόηση των περιφερειακών ανισοτήτων της Ε.Ε., στη συνέχεια

της εργασίας, γίνεται καταρχήν μια σύντομη αναφορά στις διάφορες θεωρητικές

προσεγγίσεις του περιφερειακού προβλήματος, καθώς και στην Κοινοτική

Περιφερειακή Πολιτική. Στο επόμενο τμήμα, αφού γίνει η καταγραφή της υφιστάμενης

οικονομικής και κοινωνικής κατάστασης των χωρών-μελών και των περιφερειών της

Περιφερειακή Πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 7

Ε.Ε., ακολουθεί η διερεύνηση των υφιστάμενων τάσεων σύγκλισης ή απόκλισης με την

βοήθεια των διαθέσιμων στατιστικών στοιχείων και την χρήση διαφόρων

μεθοδολογικών προσεγγίσεων. Στο τρίτο και τελευταίο μέρος, παρουσιάζονται κάποια

βασικά συμπεράσματα της ανάλυσης και αξιολογούνται οι βασικές παράμετροι της

περιφερειακής πολιτικής.

Περιφερειακή Πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 8

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1ο

ΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΕΡΕΥΝΗΣΗ ΤΟΥ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΟΥ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΟΣ

1.1. Εισαγωγή

Οι διαφορές και ανισότητες που παρατηρούνται στις παραγωγικές δομές των

περιφερειών θα πρέπει να αποδοθούν στη διαφορετική πορεία ανάπτυξης που

ακολουθεί κάθε περιφέρεια. Το ζήτημα της περιφερειακής ανάπτυξης είναι κεντρικό

ζήτημα για την περιφερειακή θεωρία. Οι θεωρίες περιφερειακής ανάπτυξης καλούνται

να απαντήσουν σε μια σειρά ερωτημάτων: πως προκαλείται η ανάπτυξη σε μια περιοχή

και γιατί εμφανίζονται ανισότητες ανάμεσα στις περιφέρειες; Γιατί άλλες περιοχές

αναπτύσσονται και συγκεντρώνουν πληθυσμό και δραστηριότητες ενώ άλλες

παραμένουν προβληματικές περιοχές, στάσιμες ή συνεχώς φθίνουσες; Με άλλα λόγια

πως μπορεί να ερμηνευθεί η επιλεκτική αυτή εμφάνιση της ανάπτυξης και η δημιουργία

των περιφερειακών ανισοτήτων;

Αυτό που πολώνει ως ένα βαθμό τη συζήτηση για την περιφερειακή ανάπτυξη και τις

αιτίες των περιφερειακών ανισοτήτων είναι η απάντηση που δίνεται στο ερώτημα: προς

τα πού τείνουν μακροπρόθεσμα οι ανισότητες αυτές, να ισορροπήσουν ή να ενταθούν;

Οι απαντήσεις αποτελούν αρχικές θέσεις των αντίστοιχων θεωριών, θέσεις δηλαδή που

επιλέγονται εξαρχής και κατευθύνουν στη συνέχεια την κατασκευή της θεωρίας και την

ερμηνεία της διαδικασίας ανάπτυξης. Επίσης, ανάλογα με την απάντηση που δίνεται

στο αρχικό αυτό ερώτημα, διαμορφώνονται και οι προδιαγραφές για το είδος και το

χαρακτήρα της επέμβασης που χρειάζεται (ή όχι) ώστε να επιλυθούν τα προβλήματα

που δημιουργούν οι περιφερειακές ανισότητες. Δεν θα ασχοληθούμε εκτεταμένα με τις

λεπτομέρειες και τις περιπλοκές αυτής της συζήτησης. Θα παρουσιαστούν μόνο οι

γενικές θεωρητικές κατευθύνσεις και οι βασικές αρχές και έννοιες ορισμένων από τις

κυριότερες θεωρίες.

Περιφερειακή Πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 9

1.2. Το μοντέλο ισορροπίας

Στην κατεύθυνση της ισορροπίας εντάσσονται οι θεωρίες που ξεκινούν από τη βασική

αρχή ότι οι περιφερειακές ανισότητες τείνουν μακροπρόθεσμα να ισορροπήσουν, κάτω

από τη λειτουργία των μηχανισμών της ελεύθερης αγοράς. Η θέση αυτή έχει

αναπτυχθεί στα πλαίσια της νεοκλασικής οικονομικής θεωρίας, που θεωρεί ότι οι

μηχανισμοί της ελεύθερης αγοράς οδηγούν αυτόματα το όλο οικονομικό σύστημα σε

μια κατάσταση ισορροπίας. Η ανάπτυξη, που στην περίπτωση αυτή έχει το χαρακτήρα

της οικονομικής μεγέθυνσης (ποσοτική αύξηση του προϊόντος που παράγεται), είναι

συνάρτηση της αύξησης των βασικών εισροών της παραγωγής ή βασικών συντελεστών

παραγωγής, του κεφαλαίου και της εργασίας. Έτσι, οι περιφερειακές ανισότητες

ερμηνεύονται από την διαφορετική κατανομή στο χώρο των συντελεστών παραγωγής,

από τις διαφορές δηλαδή στα αποθέματα κεφαλαίου και εργασίας των περιφερειών.

Μια κυρίαρχη ερμηνεία στα πλαίσια αυτής της κατεύθυνσης θεωρεί ότι η οικονομική

μεγέθυνση είναι αποτέλεσμα της ανακατανομής των παραγωγικών πόρων

ενδοπεριφερειακά και διαπεριφερειακά. Συγκεκριμένα, η κινητικότητα των

συντελεστών παραγωγής (κεφαλαίου και εργασίας) είναι αυτή που προκαλεί την

αύξηση του παραγόμενου προϊόντος: το κεφάλαιο μετακινείται προς τις περιοχές ή τους

κλάδους συγκέντρωσης της εργασίας και αντίστροφα, η εργασία προς τις περιοχές ή

τους κλάδους συγκέντρωσης του κεφαλαίου. Με αυτό τον τρόπο, οι χωρικές

ανισορροπίες τείνουν μακροπρόθεσμα να διορθωθούν, κάτω από την γενικότερη τάση

του συστήματος για αυτόματη εξισορρόπηση. Διαπεριφερειακά οι συντελεστές

παραγωγής θα ρέουν από τις περιφέρειες με τις χαμηλές τιμές προς τις περιφέρειες με

τις ψηλότερες τιμές: το κεφάλαιο θα μετακινηθεί προς τις περιοχές συγκέντρωσης της

εργασίας (όπου η τιμή της εργασίας είναι χαμηλή γιατί υπάρχει σημαντικό απόθεμα

εργατικού δυναμικού και μεγάλη προσφορά εργασίας), και η εργατική δύναμη θα

μεταναστεύσει προς τις περιοχές συγκέντρωσης του κεφαλαίου (όπου η τιμή της

εργασίας είναι ψηλότερη λόγω της μεγαλύτερης ζήτησης εργασίας). Ενδοπεριφερειακά,

οι περιοχές με τις μεγαλύτερες διατομεακές διαφορές στις τιμές των συντελεστών

παραγωγής θα παρουσιάζουν και τους ψηλότερους ρυθμούς ανάπτυξης: το κεφάλαιο

και η εργασία θα μετακινούνται από τους τομείς και κλάδους με τα χαμηλότερα κέρδη

και αμοιβές εργασίας (ιστορικά από τον πρωτογενή τομέα) προς τους τομείς και

κλάδους με τα ψηλότερα κέρδη και τις μεγαλύτερες αμοιβές εργασίας (προς τον

δευτερογενή και τριτογενή τομέα).

Περιφερειακή Πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 10

Με αυτόν τον τρόπο η τελική ισορροπία προκύπτει αυτόματα και η κρατική παρέμβαση

για την μείωση των περιφερειακών ανισότητα δεν θεωρείται αναγκαία. Αντίθετα

μάλιστα, οποιαδήποτε παρέμβαση προς την κατεύθυνση εξισορρόπησης των

ανισοτήτων θεωρείται επικίνδυνη, γιατί σύμφωνα με τη θεωρία, η ενίσχυση και

προνομιακή μεταχείριση των προβληματικών περιφερειών ή των λιγότερο

ανταγωνιστικών τομέων θα εμποδίσει την ελεύθερη επιλογή της «βέλτιστης»

χωροθέτησης των παραγωγικών πόρων, θα δημιουργήσει δηλαδή εμπόδια στην

ελεύθερη κινητικότητα των συντελεστών παραγωγής, με αποτέλεσμα μειωμένους

ρυθμούς ανάπτυξης στο σύνολο της οικονομίας.

Η θέση αυτή παραβλέπει το γεγονός ότι η ανάπτυξη είναι επίσης μια δομική διαδικασία

αλλαγής των παραγωγικών δομών. Το πρόβλημα της ανάπτυξης των προβληματικών

περιοχών είναι δομικό πρόβλημα του χαρακτήρα της οικονομίας τους και του

παραγωγικού τους δυναμικού. Στην περίπτωση αυτή, η ελεύθερη κινητικότητα των

συντελεστών παραγωγής φαίνεται να οδηγεί μάλλον σε μαζική μετανάστευση του

εργατικού τους δυναμικού προς τις αναπτυγμένες περιοχές, παρά σε μετακίνηση του

κεφαλαίου και δημιουργία νέων επενδύσεων στις προβληματικές περιοχές. Η

περίπτωση της Ελλάδας με τη μαζική εσωτερική και εξωτερική μετανάστευση της

δεκαετίας του ’60 είναι ένα κλασικό παράδειγμα αυτής της τάσης.

1.3. Το μοντέλο ανισορροπίας

Η δεύτερη κατεύθυνση θεωρεί, αντίθετα, ότι οι μηχανισμοί της ελεύθερης αγοράς, όχι

μόνο δεν είναι αυτόματα εξισορροπητικοί, αλλά είναι ακριβώς αυτοί που προκαλούν

δομικά της ανισορροπία. Οι περιφερειακές ανισότητες θα τείνουν να εντείνονται και το

χάσμα μεταξύ αναπτυγμένων και υπανάπτυκτων περιοχών θα επιδεινώνεται, όσο δεν

υπάρχει ένας εξωτερικός μηχανισμός ρύθμισης από την πλευρά της κρατικής

παρέμβασης.

Η οικονομική ανάπτυξη δεν θεωρείται ότι προκύπτει μόνο από την ποσοτική αύξηση

οικονομικών μεγεθών, αλλά ότι είναι ταυτόχρονα και δομική αλλαγή της εσωτερικής

οργάνωσης των παραγωγικών δομών με την εμφάνιση νέων θεσμών, νέων τεχνολογιών,

νέων μορφών οργάνωσης της παραγωγής. Οι θεωρίες άνισης περιφερειακής ανάπτυξης

τονίζουν ότι η ανάπτυξη δεν εμφανίζεται αυτόματα και οπουδήποτε, αλλά ακολουθεί

μια επιλεκτική διαδικασία συγκέντρωσης σε ορισμένα μόνο «σημεία», τα οποία μπορεί

Περιφερειακή Πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 11

να είναι είτε δυναμικές βιομηχανίες ή παραγωγικοί κλάδοι, είτε συγκεκριμένες

περιοχές.

Οι κύριοι εκπρόσωποι θεωριών ανισορροπίας – ανάπτυξης είναι οι θεωρίες της

σωρευτικής αιτιότητας (Myrdal, 1969), των πόλων ανάπτυξης (Perroux 1955,

Boudeville 1966), των φαύλων κύκλων (Higgins 1959), της εσωτερικής αποικίας

(Hechter 1975) και της εξάρτησης (Harrey 1977, Hymer 1975). Από την άλλη πλευρά,

οι θεωρίες ισορροπίας έχουν ως κύριο εκπρόσωπο τους τη θεωρία του

διαπεριφερειακού εμπορίου (Borts 1960, Moroney & Walker 1966, Armstrong Taylor

1993) και της κινητικότητας των συντελεστών παραγωγής1. Αν και τις τελευταίες

δεκαετίες έχει εμφανιστεί μεγάλος αριθμός άρθρων και μελετών γύρω από τα θέματα

αυτά, το ενδιαφέρον ανανεώθηκε στην πρόσφατη διεθνή Βιβλιογραφία με την

εμφάνιση μιας σειράς μελετών που τείνουν να υποστηρίξουν με διάφορα μέσα και

μεθόδους μια κεντρική θέση η οποία έρχεται σε αντίθεση με τη νεοκλασική θεώρηση2

Η θέση αυτή συνίσταται στο συμπέρασμα ότι είναι στη φύση του οικονομικού

συστήματος της αγοράς να παράγει και να αναπαράγει οικονομικές ανισότητες σε

διάφορα χωρικά επίπεδα. Το κύριο χαρακτηριστικό αυτών των ανισοτήτων είναι ότι

στηρίζονται σε μια συσσωρευτική διαδικασία και δεν έχουν παροδικό χαρακτήρα. Το

κοινό αυτό πόρισμα προέρχεται από τρεις διαφορετικές σχολές: της αστικής

οικονομικής (urban economics), της θεωρίας της ενδογενούς ανάπτυξης (endogenous

growth theory) και της νέας οικονομικής γεωγραφίας (new economic geography).

Οι παρακάτω προσεγγίσεις αποτελούν τις πλέον πρόσφατες διερευνήσεις του

ζητήματος των περιφερειακών ανισοτήτων και γι’ αυτό ακριβώς τον λόγο θεωρείται

ιδιαίτερα χρήσιμο να αναφερθούν τα βασικά σημεία και συμπεράσματα τους.

1.4. Οικονομικές συγκεντρώσεις και ανάπτυξη των πόλεων

Έχοντας υπόψη ότι η Ευρώπη είναι πρώτα και κύρια αστικός χώρος, γίνεται αντιληπτή

η αναγκαιότητα να αναφερθούν κάποια βασικά στοιχεία της θεώρησης των ανισοτήτων

υπό το πρίσμα της αστικής οικονομικής.

Από τα τέλη της δεκαετίας του ’70, αλλά κυρίως στην δεκαετία του ’80, άρχισε να

διαφαίνεται στην οικονομική ανάλυση των πόλεων, ότι η συγκέντρωση πληθυσμού και

1Για μια αναλυτική παρουσίαση των θεωριών εξισορρόπησης και ανισορροπίας/ ανάπτυξης βλέπε Κόνσολα (1997)

και Λαμπριανίδη (1992).

2 Πετράκος (2000), Κόνσολας (1997)

Περιφερειακή Πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 12

δραστηριοτήτων συμβάλλει στην αποτελεσματικότερη χρήση των πόρων και αυξάνουν

την παραγωγικότητα τους σε σχέση με άλλους εκτός των αστικών κέντρων τόπους

εγκατάστασης. Η θέση αυτή που έρχεται σε αντίθεση με τη νεοκλασική αντίληψη της

κινητικότητας των πόρων, υποστηρίζει ότι η συγκέντρωση των επιχειρήσεων σε

μεγάλους αστικούς σχηματισμούς προκαλεί μείωση του κόστους παραγωγής εξαιτίας

της λειτουργίας των εσωτερικών και εξωτερικών οικονομιών κλίμακας. Το ενδιαφέρον

επικεντρώνεται κυρίως στις εξωτερικές οικονομίες κλίμακας οι οποίες ονομάζονται

συλλήβδην οικονομίες συγκέντρωσης3. Οι οικονομίες αυτές αφορούν κοστολογικά

οφέλη που προέρχονται από το εξωτερικό περιβάλλον των επιχειρήσεων, λειτουργούν

δε ως δύναμη έλξης δραστηριοτήτων και παραγωγικών πόρων, ανάλογα με το μέγεθος

των πόλεων ή των κλαδικών συγκεντρώσεων που φιλοξενούν και συμβάλλουν στην

αύξηση των χωρικών ανισοτήτων. Η κεντρομόλος δύναμη που αναπτύσσεται από τις

οικονομίες συγκέντρωσης στα διάφορα χωρικά επίπεδα μπορεί να αντισταθμιστεί εν

μέρει από την ανάγκη εξυπηρέτησης των περιφερειακών αγορών, που δεν ικανοποιείται

όταν το κόστος μεταφοράς είναι υψηλό, και από τις αυξήσεις του κόστους για τις

μεγάλες πόλεις που αναπόφευκτα συνεπάγεται η συγκέντρωση πληθυσμού και

δραστηριοτήτων. Σε κάθε περίπτωση, η ύπαρξη οικονομιών συγκέντρωσης έρχεται σε

αντίθεση με την βασική αντίληψη του νεοκλασικού υποδείγματος για την

εξισορροπητική λειτουργία των μηχανισμών της αγοράς.

1.5. Η θεωρία της ενδογενούς ανάπτυξης4

Η θεωρία της ενδογενούς ανάπτυξης παρουσιάστηκε από τον Romer (1986) και η

βασική θέση του υποδείγματος είναι ότι οι αύξουσες αποδόσεις κλίμακας προκύπτουν

από την συσσώρευση της γνώσης ως εξής: (α) η γνώση παράγεται ως αποτέλεσμα

πόρων που κατανέμονται στην έρευνα και υπόκεινται σε φθίνουσες αποδόσεις

κλίμακας, δηλαδή η αύξηση της γνώσης είναι λιγότερο αναλογική σε σχέση με την

αύξηση των πόρων, (β) η συμβολή της γνώσης στην παραγωγή του προϊόντος μιας

επιχείρησης υπόκειται σε αύξουσες αποδόσεις κλίμακας, δηλαδή το προϊόν αυξάνεται

αναλογικά περισσότερο σε σχέση με την βελτίωση της γνώσης και (γ) η γνώση που

παράγεται σε μια επιχείρηση δημιουργεί θετικές εξωτερικές οικονομίες για όλες τις

επιχειρήσεις.

3Βλέπε Παπαδασκαλόπουλος (1995), σελ. 35 και Πετράκος (2000) σελ. 305

4Βλέπε αναλυτικότερα Πετράκος (2000) σελ. 306

Περιφερειακή Πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 13

Το υπόδειγμα αυτό συνδυάζει εσωτερικές και εξωτερικές οικονομίες κλίμακας για να

υποδείξει ότι η ανάπτυξη είναι μια συσσωρευτική διαδικασία. Η συνδυασμένη

επίδραση των παραπάνω σχέσεων οδηγεί σε επενδύσεις με αύξοντες αποδόσεις

κλίμακας. Αυτό σημαίνει ότι μεγάλες επενδύσεις αυξάνουν αναλογικά περισσότερο το

προϊόν (και το ΑΕΠ) από ότι οι μικρές. Κατ’ αναλογία, οι ρυθμοί ανάπτυξης των

ανεπτυγμένων χωρών μπορεί κάλλιστα να είναι υψηλότεροι από αυτούς των

αναπτυσσόμενων χωρών και συνεπώς τα επίπεδα ανάπτυξης να αποκλίνουν αντί να

συγκλίνουν. Η προσέγγιση αυτή πυροδότησε μια σειρά μελετών, οι οποίες επιχειρούν

την εκτίμηση των τάσεων σύγκλισης ή απόκλισης μεταξύ χωρών στο νέο

διεθνοποιημένο οικονομικό περιβάλλον, καθώς και μεταξύ περιφερειών ενός ενιαίου

οικονομικού χώρου όπως η Ευρωπαϊκή Ένωση.

1.6. Η νέα οικονομική γεωγραφία

Η σχολή αυτή είναι και η πλέον πρόσφατη και ξεκίνησε ουσιαστικά με μια

πρωτοποριακή εργασία του Krugman (1991). Το βασικό συμπέρασμα της ανάλυσης

είναι το κόστος μεταφοράς και συνεπώς ο γεωγραφικός παράγοντας παίζει ένα

ρυθμιστικό ρόλο στην κατανομή των δραστηριοτήτων στο χώρο. Έτσι όταν το κόστος

μεταφοράς είναι υψηλό οι επιχειρήσεις εγκαθίστανται σε περιφερειακές αγορές, για να

αποφύγουν την οικονομική επιβάρυνση της μεταφοράς προϊόντων. Αντίθετα, όταν το

κόστος μεταφοράς μειώνεται (λόγω τεχνολογικών εξελίξεων ή νέων μεταφορικών

υποδομών), οι επιχειρήσεις έχουν την τάση να συγκεντρώνονται στις μεγαλύτερες

αγορές όπου απολαμβάνουν οικονομίες συγκέντρωσης στην παραγωγή χωρίς να

κινδυνεύουν να χάσουν τις πλέον απομακρυσμένες αγορές. Συνεπώς, κάτω από

συνθήκες χαμηλού ή φθίνοντος μεταφορικού κόστους η συγκέντρωση της παραγωγής

σε έναν μικρό αριθμό κέντρων είναι αυτοτροφοδοτούμενη: Από την μια πλευρά οι

επιχειρήσεις επιλέγουν να εγκατασταθούν σε περιφέρειες με καλή πρόσβαση στις

αγορές, και από την άλλη η πρόσβαση στις αγορές είναι καλύτερη στις περιφέρειες που

εγκαθίστανται οι περισσότερες επιχειρήσεις.

Ένα άλλο συμπέρασμα συσχετίζεται με την επίδραση της μορφής των αγορών στη

χωρική συγκέντρωση των δραστηριοτήτων. Καθώς αυξάνεται η διαφοροποίηση των

προϊόντων, τόσο αυξάνεται η πιθανότητα συγκέντρωσης των επιχειρήσεων σε ένα

Περιφερειακή Πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 14

μικρό αριθμό clusters5, καθώς η διαφοροποίηση απαλλάσσει τις επιχειρήσεις από την

πίεση του ανταγωνισμού των τιμών και τους επιτρέπει να εκμεταλλευτούν τα

πλεονεκτήματα των οικονομιών συγκέντρωσης σε ένα διαφοροποιημένο περιβάλλον.

Συνεπώς, κάτω από συνθήκες χαμηλού κόστους μεταφοράς, η έντονη διαφοροποίηση

των προϊόντων ευνοεί την χωρική συγκέντρωση των δραστηριοτήτων.

Συνοψίζοντας, θα μπορούσαμε να πούμε πως τα βασικά σημεία αυτής της νέας

προσέγγισης είναι τα εξής: (α) καθώς διαχρονικά οι αποστάσεις και το κόστος

μεταφοράς μειώνονται, ταυτόχρονα εξασθενούν και οι φυγόκεντρες δυνάμεις που

αντιστάθμιζαν την συσσωρευτική (κεντρομόλο) δυναμική των οικονομιών κλίμακας

που αναπτύσσονται στην παραγωγή διαφοροποιημένων προϊόντων, (β) από ένα σημείο

και μετά η συσσωρευτική διαδικασία αυτοτροφοδοτείται καθώς οι μεγάλες και

διαφοροποιημένες αγορές έλκουν νέες επιχειρήσεις που με την σειρά τους αυξάνουν

την ήδη μεγάλη (σε σχέση με μικρότερες αγορές) ελκτικότητα, (γ) μια περιοχή μπορεί

να επωφεληθεί από την δυναμική της συσσώρευσης ανάλογα με το εάν διαθέτει ή όχι

ένα κρίσιμο αρχικό μάγεθος και τις κατάλληλες γεωγραφικές συντεταγμένες.

Οι νέες αυτές προσεγγίσεις στην οικονομική ανάλυση του χώρου μας προσφέρουν μια

ευκαιρία καλύτερης κατανόησης της σύγχρονης πραγματικότητας και των ισχυρών

δυναμικών που ευνοούν την παραπέρα χωρική συγκέντρωση των δραστηριοτήτων και

οι οποίες έρχονται αντιμέτωπες με τις εξισορροπητικές πολιτικές που εφαρμόζει η Ε. Ε.

(μέσω κυρίως της περιφερειακής πολιτικής). Στο επόμενο κεφάλαιο της εργασίας

γίνεται αναφορά ακριβώς στο θέμα της Περιφερειακής Πολιτικής της Ε.Ε.

5 Ο όρος clusters είναι αρκετά ευρύς και περιλαμβάνει τόσο οριζόντιες όσο και κάθετες συσπειρώσεις επιχειρήσεων.

Στις οριζόντιες συσπειρώσεις, αριθμός επιχειρήσεων ενός κλάδου είναι εγκατεστημένες η μια κοντά στην άλλη.

Ωφελούνται από τη διάχυση της πληροφόρησης, τις οικονομίες κλίμακας, την προμήθεια πρώτων υλών και μερικές

φορές την διάθεση των προϊόντων. Στις κάθετες συσπειρώσεις, οι προμηθεύτριες και αγοράστριες επιχειρήσεις

αναπτύσσονται γύρω από μια βασική βιομηχανία, μέχρι σημείου να γίνονται οι ίδιες ανταγωνιστικές, σε γενικότερη

κλίμακα, ακόμη και διεθνή.

Περιφερειακή Πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 15

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2ο

Η ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ

2.1. Η αναγκαιότητα της κοινοτικής περιφερειακής πολιτικής

Η ιστορική εμπειρία6 έχει αποδείξει ότι η οικονομική ενοποίηση διαφορετικών χωρών

και περιφερειών, δημιουργεί σημαντικά προβλήματα, τουλάχιστον στα πρώτα στάδια.

Η ένταση δε των προβλημάτων αυτών είναι ανάλογη με το βαθμό διαφοροποίησης του

επιπέδου ανάπτυξης των χωρών και κυρίως των περιφερειών, που συνθέτουν την ενιαία

αγορά. Τα παραδείγματα χωρών, όπως η περίπτωση της πρόσφατης ενοποίησης της

Γερμανίας, οι οποίες χρειάσθηκαν ένα μακρύ χρονικό διάστημα για την άρση των

χωρικών ανισορροπιών, επιβεβαιώνουν τις διαπιστώσεις αυτές.

Τα θέματα των επιδράσεων των περιφερειακών ανισοτήτων στη λειτουργία του

ενοποιημένου οικονομικού χώρου, αλλά και των επιδράσεων της ίδιας της διαδικασίας

οικονομικής ολοκλήρωσης στην περιφερειακή ανάπτυξη ήταν από τα πρώτα που

τέθηκαν από τα κράτη – μέλη αμέσως μετά τη δημιουργία της Ευρωπαϊκής

Οικονομικής Κοινότητας (ΕΟΚ). Με βάση την κατάσταση των περιφερειακών

ανισοτήτων που προϋπήρχε στην Δυτική Ευρώπη, το ερώτημα που προέκυψε με τη

δημιουργία της ΕΟΚ ήταν αν η απελευθέρωση του εμπορίου μεταξύ των έξι ιδρυτικών

μελών της και η σταδιακή άρση των εμποδίων στην κίνηση των συντελεστών της

παραγωγής θα οδηγούσε στην εξισορρόπηση των περιφερειακών ανισοτήτων ή

αντίθετα στην επιδείνωση τους (Παπαδασκαλόπουλος – Χριστοφάκης, 2002).

Με την πρόοδο της διαδικασίας ολοκλήρωσης της Κοινότητας, οι περιφερειακές

ανισότητες αναδεικνύονται κρίσιμες τόσο σε οικονομικό όσο και σε πολιτικό επίπεδο.

Το πρώτο, γιατί η διαδικασία ολοκλήρωσης δημιουργεί πρόσθετα προβλήματα

προσαρμογής στις λιγότερο ανεπτυγμένες περιοχές. Το δεύτερο, επειδή κλονίζεται η

ευρύτερη κοινωνική συναίνεση και το «κοινό» αίσθημα κοινοτικής αλληλεγγύης,

καθώς δημιουργούνται ερωτήματα σχετικά με το αν τα οφέλη της ολοκλήρωσης είναι

ίδια και κοινά για όλους.7

6Πλακοβίτης 1994

7 Καστάνη – Σκαραμαγκά, 1997

Περιφερειακή Πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 16

Παρά το ότι η περιφερειακή πολιτική αποτελεί παραδοσιακά βασική πολιτική της κάθε

χώρας – μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που ασκείται για αρκετές δεκαετίες, η

αναγκαιότητα της Κοινοτικής Περιφερειακής Πολιτικής είναι δεδομένη. Ωστόσο,

έχουν εκφραστεί κατά καιρούς απόψεις που υποστηρίζουν ότι το περιφερειακό

πρόβλημα πρέπει να αντιμετωπίζεται σε εθνικό επίπεδο από κάθε χώρα χωριστά και

συνεπώς δεν κρίνεται απαραίτητη η συγκρότηση ενός συστήματος στόχων και μέσων

περιφερειακής πολιτικής σε κεντρικό (υπερεθνικό) επίπεδο. Οι απόψεις αυτές

επικαλούνται τους κινδύνους που προκύπτουν από την υπερσυγκέντρωση εξουσιών στα

Κοινοτικά Όργανα, στην επιβολή ομοιόμορφων λύσεων σε διαφορετικής υφής

περιφερειακά προβλήματα και στη δυσκολία διάχυσης των αποτελεσμάτων της

κεντρικής περιφερειακής πολιτικής μόνο στις περιφέρειες εκείνες που πραγματικά

χρήζουν της Κοινοτικής συνδρομής. Παρά τη λογική βάση των επιχειρημάτων αυτών,

τα επιχειρήματα υπέρ της καθιέρωσης της Κοινοτικής Περιφερειακής Πολιτικής είναι

σαφώς ισχυρότερα και ανταποκρίνονται πλήρως στη ρεαλιστική αντίληψη για το ρόλο

της Κοινότητας στη διαδικασία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Οι βασικοί λόγοι που

συνηγορούν στην καθιέρωση της Κοινοτικής πολιτικής είναι οι εξής8 :

Η επίτευξη της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής μεταξύ των ευρωπαϊκών

περιφερειών που θεωρείται απαραίτητη για την ολοκλήρωση της Ε.Ε. Ωστόσο, οι δύο

παράλληλες διαδικασίες κατά την εξέλιξη της Ε.Ε, η εμβάθυνση και η διεύρυνση,

δηλαδή η εξέλιξη της διαδικασίας της Ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης από τη μια και η

αναμενόμενη διεύρυνση της Ε.Ε. με την ένταξη σε αυτήν και νέων χωρών από την άλλη

προκαλούν τουλάχιστον βραχυπρόθεσμα και μεσοπρόθεσμα, αρνητικές επιπτώσεις

στην οικονομική και κοινωνική συνοχή του ενιαίου ευρωπαϊκού χώρου. Οι επιπτώσεις

αυτές μάλιστα είναι ισχυρότερες στις ασθενέστερες οικονομικά περιφέρειες.

Η αδυναμία των φτωχότερων χωρών της Ένωσης (όπως η Ελλάδα και η

Πορτογαλία), να διαθέσουν τους απαραίτητους χρηματοδοτικούς πόρους για την

αντιμετώπιση των περιφερειακών τους προβλημάτων, τα οποία έχουν σαφώς

μεγαλύτερη ποικιλία και ένταση από αυτά των πλουσιότερων χωρών.

8Βλέπε Παπαδασκαλόπουλος – Χριστοφάκης 2002, Κόνσολας 1997, Οικονομικός Ταχυδρόμος –ΙΠΑ 2000 και

Καστάνη – Σκαραμαγκά 1997

Περιφερειακή πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 17

Το σχήμα χωρικής πόλωσης υπάρχει και αναπαράγεται και μάλιστα εκτείνεται με τις

διαδοχικές διευρύνσεις της Κοινότητας, γεγονός που στηρίζει την πολιτική βάση της

παρέμβασης, καθώς προβάλλεται στις διαπραγματεύσεις από τις φτωχότερες χώρες ως

επιχείρημα για τη διάθεση περισσοτέρων κοινοτικών πόρων στην αντιμετώπιση των

περιφερειακών προβλημάτων.

Ο συντονισμός των επιμέρους περιφερειακών πολιτικών των χωρών – μελών της

Ε.Ε. και η συστηματική αντιμετώπιση των επιπτώσεων από την εφαρμογή των άλλων

πολιτικών της (όπως πχ η Κοινή Αγροτική Πολιτική κλπ). Ο συντονιστικός ρόλος της

Κοινότητας επιτρέπει την αποτελεσματική επέμβαση της για την ενίσχυση των

προβλημάτων περιφερειών σε ειδικές περιπτώσεις, ενώ παράλληλα παρέχει τη

δυνατότητα παρακολούθησης και αξιολόγησης του συνόλου των πολιτικών της σε

χωρικές μονάδες που αποτελούν τους στόχους της περιφερειακής πολιτικής.

Τέλος, η ηθική και κοινωνική υπόσταση της Ε.Ε. επιβάλλει την καθιέρωση της

Κοινοτικής Περιφερειακής Πολιτικής, γιατί αφού επιδιώκεται παράλληλα με την

οικονομική, η πολιτική και κοινωνική ολοκλήρωση, τότε απαιτείται η σύνθεση της

ισότητας και της αποτελεσματικότητας. Έτσι, αποτελεί βασική επιδίωξη της Ε.Ε. και

επομένως της Κοινοτικής Περιφερειακής Πολιτικής, η προώθηση της ισότητας για τις

περιοχές με χαμηλά εισοδήματα και υψηλά ποσοστά ανεργίας παράλληλα με την

οικονομική αποτελεσματικότητα.

Οι παραπάνω λόγοι οδήγησαν όχι μόνο στην καθιέρωση εδώ και αρκετά χρόνια της

Κοινοτικής Περιφερειακής Πολιτικής, αλλά και στη συνεχή βελτίωση και ενίσχυση

αυτής με ένα ευρύ φάσμα προγραμμάτων, μέτρων και εργαλείων εφαρμογής.

Περιφερειακή πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 18

2.2. Η διαχρονική εξέλιξη της Κοινοτικής Περιφερειακής Πολιτικής

Η Κοινοτική Περιφερειακή Πολιτική ξεκίνησε αρκετά αργά (1975), σε σχέση με άλλες

Κοινοτικές Πολιτικές και έχει ως στόχο αφενός μεν να συμβάλει στην εξισορρόπηση

των περιφερειακών ανισοτήτων στον κοινοτικό χώρο, αφετέρου δε να αντιμετωπίσει τα

προβλήματα που θα δημιουργηθούν από την ολοκλήρωση της ενιαίας εσωτερικής

αγοράς και της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης (ΟΝΕ). Ο τίτλος που

καθιερώθηκε για να εκφράσει αυτή την προσπάθεια είναι η «Οικονομική και

Κοινωνική Συνοχή». Η πολιτική δε για την οικονομική και κοινωνική συνοχή

θεωρείται ότι αποτελεί το συμπλήρωμα ή το αντιστάθμισμα της πολιτικής για την

απελευθέρωση της εσωτερικής αγοράς. Από την ίδρυση της ΕΟΚ μέχρι σήμερα,

μπορούν να διακριθούν τρείς βασικές περίοδοι στην πορεία εξέλιξης της Κοινοτικής

περιφερειακής πολιτικής9.

Ίδρυση ΕΟΚ έως το 1974: την περίοδο αυτή η κοινοτική περιφερειακή

πολιτική είναι ανύπαρκτη, παρότι στη Συνθήκη της ΕΟΚ γίνεται αναφορά για το

πρόβλημα των περιφερειακών ανισοτήτων και επισημαίνεται η αναγκαιότητα της

αρμονικής οικονομικής ανάπτυξης της Κοινότητας:

Έτος 1975, κατά το οποίο ιδρύεται το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης

(ΕΤΠΑ) έως το 1984 : η περιφερειακή πολιτική της Κοινότητας διαμορφώνεται

σταδιακά και ως προς το χρηματοδοτικό μέρος και ως προς στόχους και προτεραιότητες

της.

Έτος 1985, Μεσογειακά Ολοκληρωμένα Προγράμματα (ΜΟΠ) έως και σήμερα : Η

περιφερειακή πολιτική αρχίζει σταδιακά να παίρνει διαφορετικές διαστάσεις με την

εφαρμογή ολοκληρωμένων πολυετών και πολυταμειακών τομεακών και περιφερειακών

επιχειρησιακών προγραμμάτων.

9 Βλέπε Παπαδασκαλόπουλος – Χριστοφάκης 2001, Κόνσολας 1997, Οικονομικός Ταχυδρόμος –ΙΠΑ 2000 και

Καστάνη – Σκαραμαγκά 1997

Περιφερειακή πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 19

2.2.1. Η καθιέρωση της Κοινοτικής Περιφερειακής Πολιτικής

Ο πρώτος κανονισμός του ΕΤΠΑ (724/75) αποτελεί την αφετηρία της κοινοτικής

περιφερειακής πολιτικής. Ωστόσο, μπορεί να υποστηριχθεί ότι η προσπάθεια για την

δρομολόγηση μιας αυτόνομης κοινοτικής περιφερειακής πολιτικής ξεκίνησε

ουσιαστικά το 1968 με την ίδρυση της 16ης

Γενικής Διεύθυνσης Περιφερειακής

Πολιτικής.

Η αναγκαιότητα συγκρότησης μιας κοινοτικής Περιφερειακής Πολιτικής συναρτήθηκε

με δύο γεγονότα : (α) την (αποτυχημένη) προσπάθεια δημιουργίας μιας πρώτης

οικονομικής και νομισματικής ένωσης (Σχέδιο Werner, 1968), όπου κατά την

προετοιμασία της, τέθηκε το ζήτημα ότι οι περιφερειακές ανισότητες μπορεί να είναι

ένα σοβαρό εμπόδιο στην ολοκλήρωση της Κοινότητας, και (β) την πρώτη διεύρυνση

με την ένταξη του Ηνωμένου Βασιλείου, της Ιρλανδίας και της Δανίας (1973), που έχει

ως αποτέλεσμα την επιδείνωση των περιφερειακών ανισοτήτων.

Η άποψη που χαρακτήριζε την περιφερειακή πολιτική της Κοινότητας, όπως αυτή

εκφράζεται στον ιδρυτικό κανονισμό του ΕΤΠΑ (1975), ήταν ότι η Κοινοτική

περιφερειακή πολιτική δεν θα πρέπει να υποκαθιστά τις εθνικές περιφερειακές

πολιτικές, αλλά να τις συμπληρώνει και να τις συντονίζει (έκθεση Thompon, 1974)10

Επιπλέον, το 1985 δημοσιεύεται η Λευκή Βίβλος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η οποία

δρομολογεί τις διαδικασίες που θα πρέπει να γίνουν για την ολοκλήρωση της

εσωτερικής αγοράς και τη δημιουργία της «Ευρώπης χωρίς σύνορα» έως το 1992. Η

περιφερειακή πολιτική συνδέθηκε άμεσα με την επίτευξη του στόχου της εσωτερικής

αγοράς και θεσμοθετήθηκε πλέον ως κοινοτική πολιτική στην Ενιαία Ευρωπαϊκή

Πράξη (το 1986), με τα άρθρα 130 Α έως 130

Ε στη Συνθήκη της ΕΟΚ.

10

Βλέπε Ανδρικοπούλου 1994, Παπαδασκαλόπουλος – Χριστοφάκης 2002

Περιφερειακή πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 20

2.2.2. Η ενίσχυση της Κοινοτικής Περιφερειακής Πολιτικής μέσα από τις πρόσφατες

μεταρρυθμίσεις

Όπως αναφέρθηκε παραπάνω, με την πρώτη θεσμική ανασυγκρότηση της Κοινότητας,

που πραγματοποιείται με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, θεσμοθετείται πλέον η

Κοινοτική Περιφερειακή Πολιτική. Ειδικότερα, μαζί με την καθιέρωση της ενιαίας

εσωτερικής αγοράς, η περιφερειακή πολιτική εισάγεται στις ιδρυτικές συνθήκες μέσου

του τίτλου της «οικονομικής και κοινωνικής συνοχής» και έτσι αποτελεί βασική

πολιτική της ΕΟΚ μαζί με τις άλλες Κοινοτικές πολιτικές. Η νέα αυτή πολιτική έχει ως

σκοπό να εξισορροπήσει τα προβλήματα που θα δημιουργηθούν, από την κατάργηση

των εσωτερικών συνόρων, στις ασθενέστερες περιφέρειες και χώρες της Κοινότητας.

Η άποψη αυτή προσδιόρισε και τη μεταρρύθμιση της διαρθρωτικής πολιτικής. Τα

βασικά σημεία αυτής της μεταρρύθμισης αφορούσαν :

Την αύξηση των χορηγούμενων πόρων των διαρθρωτικών ταμείων (διπλασιασμός

των πόρων) αλλά και των δανείων από την ΕΤΕ και την ΕΚΑΧ. Αυτή η αναγκαιότητα

προέκυψε από την ανεπάρκεια των χρηματοδοτικών πόρων που διέθετε ο Κοινοτικός

προϋπολογισμός για διαρθρωτικές παρεμβάσεις, με αποτέλεσμα η χρηματοδότηση να

είναι ελάχιστη σε σχέση με το μέγεθος των προς επίλυση προβλημάτων.

Την συγκέντρωση των πόρων, ανάγκη που προέκυψε από τις αδυναμίες εξαιτίας της

μεγάλης διασποράς που χαρακτήριζε το προηγούμενο καθεστώς. Η σημαντικότερη

αλλαγή εδώ είναι η αντικατάσταση των διαφόρων εθνικών κριτηρίων για την

αξιολόγηση της περιφερειακής προβληματικότητας με ενιαία κοινοτικά κριτήρια.

Στο πλαίσιο αυτό, προσδιορίζονται για πρώτη φορά πέντε στόχο παρέμβασης των

Διαρθρωτικών Ταμείων (με χωρική ή μη διάσταση), που αφορούν :

1. τις αναπτυξιακά καθυστερημένες περιφέρεις (στόχος 1).

2. τις περιφέρειες με βιομηχανική παρακμή (στόχος 2).

3. την αντιμετώπιση της ανεργίας μακράς διάρκειας (στόχος 3).

4. την αντιμετώπιση της ανεργίας των νέων ατόμων (στόχος 4).

5. την προσαρμογή των γεωργικών διαρθρώσεων (στόχος 5 α) και τις

καθυστερημένες αγροτικές περιφέρειες (στόχος 5 β).

Το μεσοπρόθεσμο προγραμματισμό και τη συνοχή των παρεμβάσεων.

Σημαντικότατη πρόοδος στο πρόβλημα της διαχρονικής αλληλουχίας των

παρεμβάσεων αποτελούν τα Σχέδια Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΣΠΑ) τα οποία

Περιφερειακή πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 21

καλούνται να καταρτίσουν τα κράτη – μέλη, ως προϋπόθεση για την χρηματοδότηση

τους. Το ΣΠΑ έχει πενταετή διάρκεια (1989-1993) και καταρτίζεται με την συνεργασία

εθνικών και περιφερειακών αρχών και υποβάλλεται για έγκριση στην Επιτροπή, η

οποία, μετά από σχετικές διαπραγματεύσεις και τροποποιήσεις, ανακοινώνει το

Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης (ΚΠΣ), το οποίο έχει μορφή προγραμματικής σύμβασης

και δεσμεύει την Επιτροπή, τις Εθνικές και περιφερειακές αρχές.

Την αποκέντρωση στο σχεδιασμό και την υλοποίηση των προγραμμάτων. Η έννοια

της εταιρικής σχέσης εισάγεται ως διέξοδος στο πρόβλημα του συγκεντρωτισμού. Οι

διαπραγματεύσεις για την κατάρτιση των ΚΠΣ γίνονται πλέον τριμερείς: μεταξύ της

Επιτροπής, των κεντρικών κυβερνήσεων και των περιφερειακών αρχών.

Επίσης η κοινότητα με δική της πρωτοβουλία χρηματοδοτεί προγράμματα, τα οποία

έχουν γεωγραφική εμβέλεια μεγαλύτερη του ενός κράτους – μέλους και απαιτούν την

ενεργό συμμετοχή των περιφερειακών και τοπικών αρχών και είναι γνωστά ως

Κοινοτικές Πρωτοβουλίες.

Με τη συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση (Μάαστριχτ 1992), η κοινοτική

περιφερειακή πολιτική κινείται στις προηγούμενες κατευθύνσεις με ορισμένες όμως

ουσιαστικές αλλαγές, προκειμένου οι διαρθρωτικές πολιτικές να εξυπηρετήσουν νέες

προτεραιότητες πολιτικής, ιδιαίτερα στο κοινωνικό πεδίο και να ανταποκριθούν στις

μεταβαλλόμενες ανάγκες των περιφερειών της κοινότητας. Η νέα αυτή συνθήκη

συνοδεύεται από ένα νέο πακέτο μέτρων περιφερειακής πολιτικής, το λεγόμενο

«δεύτερο πακέτο Delors». Τα κυριότερα σημεία της μεταρρύθμισης αυτής είναι :

Η επιπλέον αύξηση των χορηγουμένων πόρων, η οποία σε μερικές περιπτώσεις

φτάνει και στο διπλασιασμό (κυρίως σε ορισμένες περιοχές του στόχου 1, που είναι

και δικαιούχοι του νέου Ταμείου Συνοχής).

Η δημιουργία ενός ακόμα χρηματοδοτικού μέσου, του Ταμείου Συνοχής το οποίο

χρηματοδοτεί έργα (και όχι προγράμματα) τα οποία μάλιστα αφορούν μόνο δυο

τομείς : των υποδομών μεταφορών (ιδίως των διευρωπαϊκών δικτύων μεταφορών),

και του περιβάλλοντος στις χώρες της Συνοχής, που είναι η Ελλάδα, η Ισπανία, η

Ιρλανδία και η Πορτογαλία.

Η ενίσχυση ορισμένων υφιστάμενων αρμοδιοτήτων (στους τομείς της κοινωνικής

πολιτικής, της έρευνας και τεχνολογικής ανάπτυξης, του περιβάλλοντος), καθώς και

η επέκταση σε νέες (όπως η εκπαίδευση, η δημόσια υγεία, ο πολιτισμός, η

προστασία των καταναλωτών, τα διευρωπαϊκά δίκτυα και η βιομηχανία).

Περιφερειακή πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 22

Η θεμελιώδης αρχή του προγραμματισμού μέσω των ΣΠΑ διατηρείται. Τα νέα

ΣΠΑ έχουν πλέον εξαετή διάρκεια (1994-1999), δεδομένου ότι ο χαρακτήρας των

διαρθρωτικών προβλημάτων που καλούνται να αντιμετωπίσουν απαιτεί συνεπή και

μακροπρόθεσμο σχεδιασμό. Επίσης δημιουργούνται δεκατρείς Κοινοτικές

Πρωτοβουλίες, από τις οποίες μερικές είναι συνέχεια των παλιότερων και άλλες

εντελώς νέες.

Τέλος, προωθείται ακόμη περισσότερο η αποκέντρωση. Με βάση την αρχή της

εταιρικής σχέσης (η οποία ενδυναμώνετε με τη συμμετοχή στις διαδικασίες

προγραμματισμού των οικονομικών και κοινωνικών εταίρων), αλλά και μέσω της

αρχής της επικουρικότητας (που επιβάλλει την διάρθρωση των αρμοδιοτήτων με

τρόπο ώστε η Επιτροπή αναλαμβάνει μόνο εκείνες τις αρμοδιότητες και λειτουργίες

που δεν μπορούν να ασκηθούν αποτελεσματικά στα χαμηλότερα διοικητικά επίπεδα

– εθνικό, περιφερειακό, τοπικό) προωθείται ακόμη περισσότερο η αποκέντρωση.

Επιπλέον, με την ίδρυση της Επιτροπής των Περιφερειών, δίνεται στις

περιφερειακές και τοπικές αρχές μια ισότιμη θέση δίπλα στις εθνικές και Κοινοτικές

αρχές.

Στο πλαίσιο της νέας προγραμματικής περιόδου 2000-2006, η νέα Κοινοτική

Περιφερειακή Πολιτική, μετά από την τελευταία μεταρρύθμιση για την προσαρμογή

της στη Συνθήκη του Άμστερνταμ (1997), εξακολουθεί να κινείται στις προηγούμενες

κατευθύνσεις, με σημαντικές όμως καινοτομίες, προκειμένου να αυξηθεί η

αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων. Η καθοριστική αρχή της μεταρρύθμισης της

περιφερειακής πολιτικής, είναι η αύξηση του βαθμού συγκέντρωσης των ενισχύσεων

στις αναπτυξιακά καθυστερημένες περιφέρειες. Η υλοποίηση αυτής της πολιτικής έχει

απλουστευθεί, χάρη στη μείωση του φάσματος των διαφόρων παρεμβάσεων, ενώ

συνοδεύεται και από ένα νέο χρηματοδοτικό πακέτο.

Τα κυριότερα στοιχεία11

της νέας μεταρρύθμισης είναι :

Η επιμήκυνση ακόμα περισσότερο της προγραμματικής περιόδου από έξι σε

επτά έτη (2000-2006). Τα παλιά ΣΠΑ ονομάζονται πλέον Σχέδια Ανάπτυξης

(ΣΑ), χωρίς όμως να αλλάζει ουσιαστικά το περιεχόμενο τους. Επίσης

δημιουργούνται τέσσερις Κοινοτικές Πρωτοβουλίες, από τις οποίες μερικές

είναι συνέχεια και ομαδοποίηση παλαιότερων και άλλες αναφέρονται σε νέα

πεδία δράσης (πχ ισότητα).

11

Βλέπε Παπαδασκαλόπουλος – Χριστοφάκης 2002 και Χριστοφάκης 2001

Περιφερειακή πολιτική και περιφερειακές ανισότητες στην Ε.Ε. 23

Οι στόχοι στην επίτευξη των οποίων επιδιώκουν οι διαρθρωτικές

χρηματοδοτήσεις μειώνονται από έξι σε τρεις, με την ενοποίηση ορισμένων από

τους παλαιούς, αλλά και την επέκτασή τους σε νέες περιοχές και πεδία

παρέμβασης.

Διευρύνεται η έννοια της εταιρικής σχέσης έτσι ώστε στις διαδικασίες

προγραμματισμού, εφαρμογής και παρακολούθησης των προγραμμάτων να

μετέχουν περισσότερο οι περιφερειακές και τοπικές αρχές, οι οικονομικοί και

κοινωνικοί εταίροι και άλλοι αρμόδιοι οργανισμοί, με βασικό στόχο την

προώθηση της ισότητας μεταξύ ανδρών και γυναικών και την αειφόρο

ανάπτυξη.

Η αναβάθμιση του Χρηματοδοτικού Μέσου Προσανατολισμού της Αλιείας

(ΧΜΠΑ) σε Διαρθρωτικό Ταμείο, για την ενίσχυση περιοχών που εξαρτώνται

από την αλιεία.

Δίνεται επίσης έμφαση στο συντονισμό των προτεινόμενων για χρηματοδότηση

προγραμμάτων και δράσεων, στην προσθετικότητα με τις εθνικές παρεμβάσεις

και στη συμβατότητα με τις υπόλοιπες εθνικές και κοινοτικές πολιτικές (πχ

περιβαλλοντική πολιτική, πολιτική ανταγωνισμού, απασχόλησης κλπ).

Η περαιτέρω εξειδίκευση σε επίπεδο μέτρου και σε πολλές περιπτώσεις έργων /

ενεργειών, των υποβαλλόμενων στην Επιτροπή Σχεδίων Επιχειρησιακών

Προγραμμάτων μέσω του λεγόμενου Συμπληρ