Art_ 16 Ioannidis Michael - Ιδιωτικά...

41
ΔΗΜΟΣΙΕΥΘΗΚΕ ΣΤΟ ΠΕΡΙΟΔΙΚΟ «ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ», ΤΕΥΧΟΣ 4/2009 Μελέτες Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων υπό το πρίσμα του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης Μια απόπειρα συνολικής θεώρησης ΜΙΧΑΛΗ ΙΩΑΝΝΙΔΗ * Ι. Εισαγωγή Η συνταγματική ρύθμιση της ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα διαθέτει όλα εκείνα τα χαρακτηριστικά που δικαιολογούν τη θέση της ως ένα από τα κεντρικά δικαιοπολιτικά ζητήματα της ελληνικής έννομης τάξης. Τόσο από δογματικής άποψης, όσο και από εκείνη των πρακτικών συνεπειών της εφαρμογής του, το άρθρο 16 του Συντάγματος (Σ) αναδεικνύει ορισμένα από τα θεμελιώδη ζητήματα συνταγματικής θεωρίας γενικά, ενώ η σχέση του με το ευρωπαϊκό δίκαιο αποτελεί παραδειγματική περίπτωση της πολυπλοκότητας και της σημασίας που έχει αποκτήσει η συμπλοκή εθνικών συνταγματικών και ευρωπαϊκών κανόνων. Στο θεωρητικό επίπεδο, έτσι, η απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων στην Ελλάδα υπογραμμίζει εμφατικά τον χαρακτήρα του Συντάγματος ως συνδέσμου μεταξύ πολιτικής και δικαίου. 1 Σε αντίθεση με την κατοχύρωση ατομικών δικαιωμάτων, όπως αυτό στη ζωή ή τη θρησκευτική ελευθερία, η συνταγματική προστασία του κρατικού μονοπωλίου στην ανώτατη εκπαίδευση αφορά έναν τομέα της κοινωνικής και * LL.M. (Cambridge), LL.M. (Heidelberg), υποψήφιος διδάκτορας πανεπιστημίου Χαϊδελβέργης (Ινστιτούτο Max Planck Συγκριτικού Δημοσίου και Διεθνούς Δικαίου). Υπότροφος Ι.Κ.Υ. 1 Ν. LUHMANN, Das Recht der Gesellschaft, Frankfurt 1993, σ. 468 επ. Βλ. και H. HOFFMANN, Zu Entstehung, Entwicklung und Krise des Verfassungsbegriffs, σε: A. Blankenagel (επιμ.), Verfassung im Diskurs der Welt, Festschrift für P. Häberle, Tübingen 2004, σ. 167.

description

Το άρθρο προσεγγίζει το πρόβλημα της ερμηνείας της συνταγματικής απαγόρευσης ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων (άρθρο 16 Σ) σε σχέση με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Transcript of Art_ 16 Ioannidis Michael - Ιδιωτικά...

Page 1: Art_ 16 Ioannidis Michael - Ιδιωτικά Πανεπιστήμια_Κολλέγια_Σύνταγμα_ΕΕ PDF

ΔΗΜΟΣΙΕΥΘΗΚΕ ΣΤΟ ΠΕΡΙΟΔΙΚΟ laquoΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑraquo ΤΕΥΧΟΣ 42009

Μελέτες

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων υπό το πρίσμα του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Μια απόπειρα συνολικής θεώρησης

ΜΙΧΑΛΗ ΙΩΑΝΝΙΔΗ

Ι Εισαγωγή

Η συνταγματική ρύθμιση της ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα διαθέτει όλα εκείνα τα χαρακτηριστικά που δικαιολογούν τη θέση της ως ένα από τα κεντρικά δικαιοπολιτικά ζητήματα της ελληνικής έννομης τάξης

Τόσο από δογματικής άποψης όσο και από εκείνη των πρακτικών συνεπειών της εφαρμογής του το άρθρο 16 του Συντάγματος (Σ) αναδεικνύει ορισμένα από τα θεμελιώδη ζητήματα συνταγματικής θεωρίας γενικά ενώ η σχέση του με το ευρωπαϊκό δίκαιο αποτελεί παραδειγματική περίπτωση της πολυπλοκότητας και της σημασίας που έχει αποκτήσει η συμπλοκή εθνικών συνταγματικών και ευρωπαϊκών κανόνων

Στο θεωρητικό επίπεδο έτσι η απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων στην Ελλάδα υπογραμμίζει εμφατικά τον χαρακτήρα του Συντάγματος ως συνδέσμου μεταξύ πολιτικής και δικαίου1 Σε αντίθεση με την κατοχύρωση ατομικών δικαιωμάτων όπως αυτό στη ζωή ή τη θρησκευτική ελευθερία η συνταγματική προστασία του κρατικού μονοπωλίου στην ανώτατη εκπαίδευση αφορά έναν τομέα της κοινωνικής και

LLM (Cambridge) LLM (Heidelberg) υποψήφιος διδάκτορας πανεπιστημίου Χαϊδελβέργης (Ινστιτούτο Max Planck Συγκριτικού Δημοσίου και Διεθνούς Δικαίου) Υπότροφος ΙΚΥ

1 Ν LUHMANN Das Recht der Gesellschaft Frankfurt 1993 σ 468 επ Βλ και H HOFFMANN Zu Entstehung Entwicklung und Krise des Verfassungsbegriffs σε A Blankenagel (επιμ) Verfassung im Diskurs der Welt Festschrift fuumlr P Haumlberle Tuumlbingen 2004 σ 167

Μιχάλη Ιωαννίδη

οικονομικής δραστηριότητας του οποίου ο καλύτερος τρόπος οργάνωσης είναι πολιτικά εξαιρετικά αμφισβητήσιμος

Επιλέγοντας τη ρύθμισή του στο επίπεδο του Συντάγματος το ελληνικό δικαιικό σύστημα εξαιρεί έτσι από τη συνήθη πολιτική δραστηριότητα ένα καίριο ζήτημα κοινωνικής οργάνωσης Η απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων έχοντας αναχθεί σε συνταγματικό κανόνα δεν μπορεί να αρθεί μέσω της laquoκανονικήςraquo πολιτικής οδού όπως αυτή συστηματικοποιείται από την τακτική νομοθετική διαδικασία

Αυτή και μόνο η συνέπεια της ρύθμισης του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ θα αρκούσε ίσως να δικαιολογήσει το ενδιαφέρον για την κατά το δυνατό ακριβέστερη ερμηνεία του

Η εικόνα γίνεται όμως ακόμα πιο πολύπλοκη και ενδιαφέρουσα αν το ζήτημα ενταχθεί στο σύγχρονο ευρωπαϊκό συνταγματικό πλαίσιο όπου εθνικά Συντάγματα και ευρωπαϊκές ρυθμίσεις συντάσσουν συμπληρωματικά και από κοινού τη δημόσια εξουσία2 Η σχέση των εθνικών κανόνων συνταγματικού επιπέδου με εκείνους της έννομης τάξης που ίδρυσαν οι Ευρωπαϊκές Συνθήκες3 καθώς και τα ζητήματα κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των κρατών-μελών και της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) αφορούν άμεσα την ερμηνεία του άρθρου 16 Σ ενώ ταυτόχρονα αποτελούν κεντρικά ζητήματα άσκησης δημόσιας εξουσίας συνολικά4

Καθώς όμως η νομική είναι πρακτική επιστήμη5 η διαπραγμάτευση των δογματικών αυτών ζητημάτων αποκτά σημασία από τη συμβολή της στη νομική αξιολόγηση πραγματικών προβλημάτων Και εφόσον τα τελευταία αφορούν στην περίπτωση του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ τους όρους παροχής ενός αγαθού τόσο σημαντικού όσο η ανώτατη εκπαίδευση οι απαντήσεις στα σχετικά νομικά ερωτήματα έχουν επιπτώσεις για ένα

2 Για τη συμπληρωματική σχέση εθνικών Συνταγμάτων και ευρωπαϊκού συνταγματικού δικαίου βλ A V BOGDANDY Europaumlische Prinzipienlehre σε Europaumlisches Verfassungsrecht Theoretische und dogmatische Grundzuumlge του ιδίου και J Bast (επιμ) 2η έκδ Heidelberg 2009 σ 185

3 Οι ευρωπαϊκοί κανόνες που είναι κρίσιμοι για τη παρούσα ανάλυση τέθηκαν σε ισχύ πριν τη Συνθήκη της Λισσαβώνας (1122009) η οποία κατήργησε το σύστημα των τριών πυλώνων μετέφερε τις αρμοδιότητες της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στην Ευρωπαϊκή Ένωση και θέσπισε ως μοναδική κατηγορία κανόνων αυτή του laquoδικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσηςraquo Για το λόγο αυτό και ακολουθώντας την σχετική πρακτική του Δικαστηρίου θα συνεχίσει να χρησιμοποιείται στη συνέχεια ο όρος laquoκοινοτικό δίκαιοraquo όταν παρατίθεται η προγενέστερη της ενάρξεως της ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας νομολογία του Δικαστηρίου ενώ και για τα δικαιοδοτικά όργανα της ΕΕ θα χρησιμοποιούνται οι όροι που ήταν σε ισχύ κατά τη λήψη των σχολιαζόμενων αποφάσεων ήτοι το νυν laquoΔικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσηςraquo θα αναφέρεται ως laquoΔικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ)raquo και το laquoΓενικό Δικαστήριοraquo ως laquoΠρωτοδικείο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΠΕΚ)raquo

4 Για την πορεία οικοδόμησης της ευρωπαϊκής συνταγματικής τάξης βλ αντί άλλων J H H WEILER The constitution of Europe do the new clothes have an emperor Cambridge 1999 ιδίως σ 10-96

5 Βλ PH HECK Begriffsbildung und Interessenjurisprudenz Tuumlbingen 1932 σ 17-18 Ομοίως K ENGISCH Einfuumlhrung in das juristische Denken 10η έκδ Stuttgart [ua] 2005 σ 3

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

ευρύ τμήμα της κοινωνίας αλλά και τη διαρρύθμιση της κοινωνικής οργάνωσης καθαυτής6

Έχοντας υπόψη τη σημασία αυτή των υπό συζήτηση ρυθμίσεων η παρούσα εργασία επιδιώκει να προσεγγίσει συνολικά το πρόβλημα της ερμηνείας της συνταγματικής απαγόρευσης ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων σε σχέση με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης Να διευκρινίσει έτσι τους όρους νομιμότητας της οργάνωσης της ανώτατης εκπαίδευσης και να καταλήξει σε μια κατά το δυνατό σαφή απάντηση στο ερώτημα ποιες αποφάσεις επιβάλλει τελικά στα ελληνικά κρατικά όργανα η συνδυασμένη εφαρμογή των συνταγματικών και ευρωπαϊκών διατάξεων7

Στη διερεύνηση του ερωτήματος αυτού θα εξεταστεί καταρχάς αναλυτικά το εύρος της απαγόρευσης του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ και στη συνέχεια η σχέση της απαγόρευσης αυτής με τις οδηγίες εγκαθίδρυσης ενός συστήματος αμοιβαίας αναγνώρισης πτυχίων8

Υπό το πρίσμα αυτό θα εξεταστούν περαιτέρω κριτικά οι σχετικές αποφάσεις των εθνικών και ευρωπαϊκών δικαστηρίων καθώς και η σχετική νομοθεσία περί κολλεγίων9

6 Ενδεικτική της σημασίας της νομικής ρύθμισης της εκπαίδευσης και ειδικότερα σε μια χώρα με τα κοινωνικά χαρακτηριστικά της Ελλάδας είναι η κλασική πλέον αποστροφή του Κ Τσουκαλά laquoΑν υπάρχει μία χώρα όπου θα μπορούσε γενικά να γίνει πιστευτός ο μύθος ότι ο κοινωνικός αποκλεισμός των κατώτερων τάξεων από τα αγαθά του πολιτισμού είναι δυνατόν να αρθεί μέσω εκπαιδευτικών και πολιτιστικών μηχανισμών και μόνον αυτή η χώρα είναι η Ελλάδαraquo Κ ΤΣΟΥΚΑΛΑΣ Εξάρτηση και αναπαραγωγή Ο κοινωνικός ρόλος των εκπαιδευτικών μηχανισμών στην Ελλάδα (1830-1922) Αθήνα 1975 σ 570 Βλ επίσης ενδεικτικά Μ ELIOU Mobility or migration Τhe case of Greek students abroad ΗΕΕ 13 (1988) σ 60 επ και για μια οικονομική προσέγγιση G PSACHAROPOULOS The Social Cost of an Outdated Law Article 16 of the Greek Constitution Eur J Law Econ 16 (2003) σ 123 επ

7 Το θέμα της εργασίας αυτής περιορίζεται έτσι στη νομιμότητα της κρατικής δράσης και δεν εκτείνεται στη σκοπιμότητα και την ουσιαστική ορθότητα των εκάστοτε ερμηνευόμενων κανόνων Πρόκειται εδώ για νομική διερεύνηση ενός προβλήματος του θετικού δικαίου η ratio των κρίσιμων διατάξεων εθνικών και κοινοτικών και οι αποφάνσεις για την καλύτερη οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης ως ζητήματα πολιτικής εκφεύγουν της παρούσας Σε αυτό το σημείο διαφοροποιείται η παρούσα εργασία από μια σειρά δημοσιεύσεων που αναλύουν απόψεις του ίδιου θέματος εμπλέκοντας όμως και θεωρήσεις de lege ferenda Δεν θα αναλυθεί επίσης εδώ το ζήτημα της ιεραρχικής κατάταξης του εθνικού συνταγματικού δικαίου και του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η υπεροχή του τελευταίου και έναντι διατάξεων συνταγματικού δικαίου είναι κεντρικής σημασίας για την άσκηση της δημόσιας εξουσίας στην Ευρώπη συνολικά και ένα θέμα για το οποίο μια απλώς παρεμπίπτουσα αναφορά δεν μπορεί να είναι επαρκής Για μια εισαγωγή στη σχετική ελληνική συζήτηση βλ ΤΖ ΗΛΙΟΠΟΥΛΟΥ-ΣΤΡΑΓΓΑ Ελληνικό Συνταγματικό Δίκαιο και Ευρωπαϊκή Ενοποίηση Κριτική θεώρηση των σχέσεων πριν και μετά την Συνθήκη του Μάαστριχτ Αθήνα-Κομοτηνή 1996 σ 54 επ

8 Με τον όρο laquoσυμβατότηταraquo εννοείται εδώ περαιτέρω η ρύθμιση ενός συγκεκριμένου πραγματικού (εδώ η ίδρυση ιδιωτικών πανεπιστημίων) από δύο διαφορετικούς κανόνες (εδώ ελληνικό Σύνταγμα και κοινοτικό δίκαιο) κατά τρόπο μη συγκρουόμενο Σε όρους νομικής λογικής ερωτάται κατά πόσον η διαδικασία υπαγωγής ενός κοινού πραγματικού σε δύο διαφορετικές μείζονες σκέψεις οδηγεί σε μεταξύ τους λογικώς συμβατά συμπεράσματα

9 Ενδεικτικό της σημασίας των υπο συζήτηση ρυθμίσεων είναι τόσο η ταχύτητα με την οποία μεταβάλλονται όσο και το ότι συνεχίζουν να αποτελούν με συχνότητα αντικείμενο δικαστικής

Μιχάλη Ιωαννίδη

Τα σημεία στα οποία θα επικεντρωθεί η κριτική αυτή είναι κυρίως δύο (1) Η επίδραση στην ερμηνεία των σχετικών οδηγιών του ζητήματος της κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών-μελών στο χώρο της εκπαίδευσης και (2) η κατά το άρθρο 16 Σ ευρύτητα της απαγόρευσης παροχής ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες που δεν εξαντλείται στο θέμα της αναγνώρισης των αντίστοιχων τίτλων και άρα δεσμεύει κατά τρόπο γενικότερο τα κρατικά όργανα

Κατά τη διερεύνηση των ζητημάτων αυτών θα προηγηθεί η ανάλυση των ελληνικών ρυθμίσεων (ΙΙ) και αφού παρουσιαστούν οι σχετικές διατάξεις του ευρωπαϊκού δικαίου (III1 ndash ΙΙΙ4) θα εξεταστεί η μεταξύ τους σχέση (ΙΙΙ 5) Υπό το πρίσμα αυτό θα αξιολογηθούν στη συνέχεια οι πρόσφατες νομολογιακές και νομοθετικές εξελίξεις (ΙV) και τα τελικά συμπεράσματα θα παρουσιαστούν σε ένα τελευταίο μέρος (V)

ΙΙ Η ρύθμιση του ελληνικού δικαίου

1 Το εύρος της απαγόρευσης

Το ζήτημα της ιδιωτικής πρωτοβουλίας στην ανώτατη εκπαίδευση ρυθμίζεται στην ανώτατη βαθμίδα της εσωτερικής ιεραρχίας κανόνων από το άρθρο 16 Σ Η sect 5 προβλέπει ότι laquo[η] ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου [hellip]raquo ενώ κατά την sect 8 του ίδιου άρθρου laquo[hellip] [η] σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεταιraquo

Παρόλο που στο ελληνικό δημόσιο δίκαιο η έννοια laquoνομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου (ΝΠΔΔ)raquo έχει αποτελέσει αντικείμενο διαφορετικών προσεγγίσεων10 είναι σαφές ότι σε κάθε περίπτωση η άσκηση δραστηριότητας από νομικό πρόσωπο με τη μορφή ΝΠΔΔ αποτελεί προνομία δημόσιας εξουσίας Η ίδρυση και η λειτουργία ΝΠΔΔ από ιδιώτη δεν είναι δυνατές

Έχοντας αυτό υπόψη το νόημα της sect 5 του άρθρου 16 Σ είναι ότι η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από νομικά πρόσωπα που δεν μπορούν να ιδρυθούν από ιδιώτες Η ρητή απαγόρευση της sect 8 προκύπτει άρα ήδη από τη ρύθμιση

διερεύνησης Η παρούσα εργασία έχει λάβει υπόψη της τους εθνικούς κανόνες τις ρυθμίσεις του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τη σχετική νομολογία έως την 1032010 Έως το χρονικό αυτό σημείο έχουν αξιολογηθεί και πρωτοβουλίες και ανακοινώσεις που δεν έχουν μεν λάβει ακόμα τη μορφή θετικών κανόνων δικαίου κρίθηκε όμως ότι δηλώνουν ισχυρή νομοθετική βούληση

10 Βλ Π ΔΑΓΤΟΓΛΟΥ Γενικό Διοικητικό Δίκαιο 5η έκδ (ενημ από Π Μ Ευστρατίου) Αθηνα-Κομοτηνή 2004 σ 750 Ο Δαγτόγλου παραπέμπει στα κριτήρια της ανάθεσης άσκησης δημόσιας εξουσίας και τον εφοδιασμό με τα ανάλογα μέσα και προνόμια laquoπρος εξυπηρέτηση σκοπών γενικού συμφέροντος και μάλιστα όχι προσωρινά και αποσπασματικά αλλά μόνιμα και συστηματικάraquo επισημαίνοντας πάντως ότι η χρήση τους στη νομολογία είναι πολλές φορές ασαφής Βλ και Ε ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟ Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου Ι 12η έκδ Αθήνα-Κομοτηνή 2007 σ 383

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

της sect 5 Αφού υπηρεσίες ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα μπορεί να παρασχεθούν αποκλειστικά από νομικά πρόσωπα που δεν μπορούν να ιδρύσουν ιδιώτες απαγορεύεται στους τελευταίους η σύσταση ενός νομικού προσώπου με τον σκοπό αυτό (την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης)11 Η γραμματική διατύπωση της sect 5 είναι άρα κατά τούτο μόνο διαφορετική (και ευρύτερη) της sect 8 ως προς το ότι αναφέρεται όχι μόνο στη laquoσύστασηraquo του παροχέα ανώτατης εκπαίδευσης αλλά στην ίδια την παροχή της εν λόγω υπηρεσίας12

Ανατρέχοντας στη βούληση του συντακτικού νομοθέτη προκειμένου να διερευνηθεί περαιτέρω το εύρος της συνταγματικής αυτής απαγόρευσης οι δυσκολίες που συναντά ο προσδιορισμός του ανατρέχουν ήδη στο δικτατορικό Σύνταγμα του 196813 Η εισαγωγή της εν λόγω απαγόρευσης στο ελληνικό δίκαιο14 φαίνεται πάντως να στηρίχθηκε κατά κύριο λόγο στις απόψεις που εξέφρασαν μέλη του καθεστώτος σχετικά με το επίπεδο της παρεχόμενης από τους ιδιώτες εκπαίδευσης τη δημιουργία ενός laquoπολυπληθούς επιστημονικού προλεταριάτουraquo15 και την ίδρυση πανεπιστημίων ελεγχόμενων από αλλοδαπούς16

11 Χ ΑΝΘΟΠΟΥΛΟΣ Τα μη κρατικά πανεπιστήμια και η δημόσια φύση της πανεπιστημιακής εκπαίδευσης ΕφημΔΔ 42006 σ 425

12 Η σχετική διαφορά περιορίζεται βέβαια στο επίπεδο της διατύπωσης καθώς η sect 8 δεν θα μπορούσε να ερμηνευθεί ως απαγορευτική της σύστασης ενός ιδιωτικού παροχέα ανώτατης εκπαίδευσης αλλά επιτρέπουσα την πράξη της παροχής των εν λόγω υπηρεσιών ο σκοπός της είναι σαφής ndash η απαγόρευση παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες

13 Για συστηματική ανάλυση της ιστορικής διαδρομής των ρυθμίσεων του άρθρου 16 Σ στο ελληνικό δίκαιο βλ Ν ΑΛΙΒΙΖΑΤΟ Πέρα από το 16 Τα πριν και τα μετά Αθήνα 2007

14 Με την περιγραφή των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων στο άρθρο 17 Σ (1968) ως laquoαυτοδιοικούμεν[ων] νομικ[ών] προσώπ[ων] δημοσίου δικαίουraquo βλ Κ ΓΕΩΡΓΟΠΟΥΛΟ Στοιχεία Συνταγματικού Δικαίου τ Αrsquo 2η έκδ Αθήνα 1970 σ 134 Γ ΒΑΒΑΡΕΤΟ Το Σύνταγμα της Ελλάδος 1968 Αθήνα 1968 σ 31

15 Κατά τη χαρακτηριστική έκφραση του Γ Παπαδόπουλου Υπουργικό Συμβούλιο Εστενογραφημένα πρακτικά του νέου συντάγματος 1968 Αθήνα 1969 σ 107

16 Υπουργικό Συμβούλιο Εστενογραφημένα πρακτικά του νέου συντάγματος 1968 Αθήνα 1969 σ 118 επ και 808 επ βλ και ΑΛΙΒΙΖΑΤΟ όπ (υπ 13) σ 62-63

Μιχάλη Ιωαννίδη

Η απαγόρευση διατηρήθηκε στο Σύνταγμα του 197517 και επέζησε όλων των αναθεωρήσεων έως και αυτής του 2008

Ως προς την τελευταία που αποδίδει και τη χρονικά εγγύτερη βούληση του αναθεωρητικού νομοθέτη18 η αιτιολόγηση της απόρριψης της πρότασης για την άρση της κρίσιμης απαγόρευσης19 μπορεί να περιλάβει μόνο τα επιχειρήματα της ελάσσονος αντιπολίτευσης καθώς η μείζων αντιπολίτευση απείχε από το τελευταίο σκέλος της διαδικασίας συνολικά20

Προκύπτει έτσι ότι κρίσιμη για την αδυναμία επίτευξης της απαραίτητης πλειοψηφίας υπήρξε η αξιολόγηση ότι η αναθεώρηση του άρθρου 16 Σ θα εντασσόταν σε μια

17 Στο οποίο και διευκρινίστηκε μάλιστα με τη διατύπωση του εδαφίου βrsquo της sect 8 του άρθρου 16 Σ Πρόθεση του νομοθέτη του 1975 φαίνεται να ήταν η διατήρηση της ανώτατης εκπαίδευσης εκτός της συνήθους επαγγελματικής δραστηριότητας (κατά τον εισηγητή της πλειοψηφίας στην επιτροπή αναθεώρησης Δ Νιανιά laquoH ανωτάτη παιδεία είναι και οφείλει να είναι μόνον κρατική διά τον φόβον των μπίζνες []raquo Πρακτικά Υποεπιτροπής σ 439) και η διασφάλιση του δημόσιου χαρακτήρα της (laquoΗμείς δεν συμφωνούμεν με την ιδέαν ότι οι Ανώτερες Σχολές ή μπορούν να είναι αντικείμενον ιδιοκτησίας ή να κατευθύνονται να διοικούνται από ιδιώτες είτε Έλληνες είτε ξένους ιδιαιτέρως ξένους [hellip] Η θέση του Κόμματος στο οποίο ανήκω είναι σαφής Έχομεν πάρει θέση ότι η Παιδεία πρέπει να είναι αποκλειστικώς κοινωνική ή κρατική υπό τον έλεγχον κοινωνικών φορέων Και αυτό δια να μη δημιουργούμε δύο τάξεις πολιτών εκείνων που έχουν την οικονομικήν δυνατότητα μιας βελτιωμένης Παιδείας και εκείνων που δεν την έχουν και καταλήγουν πλέον στις δημόσιες σχολέςraquo δήλωνε ο αρχηγός της αξιωματικής αντιπολίτευσης Α Παπανδρέου στην υποεπιτροπή για την αναθεώρηση του άρθρου 16 Σ Πρακτικά Υποεπιτροπής σ 442 ενώ και η εισήγηση της ομάδας επιστημόνων του ΠΑΣΟΚ πρότεινε την ρητή διατύπωση laquoΗ σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες ή οργανισμούς ιδιωτικού δικαίου απαγορεύεταιraquo Σύνταγμα για μια Ελλάδα δημοκρατική Αθήνα 1975 σ 47) Βλ και Πρακτικά Ολομέλειας της Ε΄ Αναθεωρητικής Βουλής σ 495 515 Για διάχυτο κρατισμό και των πέντε κομμάτων της Ε΄ Αναθεωρητικής Βουλής ως κρίσιμη παράμετρο της συζήτησης για την εκπαίδευση κάνει λόγο ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ όπ (υπ 13) σ 69

18 Για τις αξιολογήσεις που οδήγησαν στην απόρριψη της πρότασης αναθεώρησης του άρθρου 16 Σ από την Ζ΄ Αναθεωρητική Βουλή βλ Ε ΒΕΝΙΖΕΛΟ Συνταγματική αυτοσυνειδησία ή αναθεωρητικός οίστρος Μετά και πριν από μια αναθεώρηση του Συντάγματος σε Ξ Κοντιάδη (επιμ) Πέντε Χρόνια μετά τη Συνταγματική Αναθεώρηση του 2001 τ Β΄ Αθήνα-Κομοτηνή 2006 σ 1046 ο οποίος παραπέμπει στο επιχείρημα της τότε κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας ότι laquoη ισχύουσα συνταγματική διάταξη επιτρέπει στον κοινό νομοθέτη να θεσπίσει ειδικό νόμο για την ίδρυση μη κρατικών μη κερδοσκοπικών πανεπιστημίων με τη μορφή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίουraquo Για την αναθεώρηση του 2001 βλ και Ι ΚΑΜΤΣΙΔΟΥ Η ανώτατη εκπαίδευση και το πρόβλημα των ιδιωτικών πανεπιστημίων σε Ξ Κοντιάδη (επιμ) Πέντε Χρόνια μετά τη Συνταγματική Αναθεώρηση του 2001 τ Α΄ Αθήνα-Κομοτηνή 2006 σ 372 η οποία διαπιστώνει και ανησυχία για laquoεγχώριες προοπτικές κατάχρησηςraquo Σε κανένα σημείο πάντως δεν φαίνεται να απασχόλησε την αναθεωρητική Βουλή το εύρος της έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo

19 Την πρόταση για την άρση της απαγόρευσης ίδρυσης μη κρατικών πανεπιστημίων κατέθεσε η τότε κοινοβουλευτική πλειοψηφία ενώ υπέρ αυτής τάχθηκαν και οι βουλευτές του Λαϊκού Ορθόδοξου Συναγερμού βλ την αγόρευση του γενικού εισηγητή κοινοβουλευτικού εκπροσώπου της Νέας Δημοκρατίας κ Π ΠΑΝΑΓΙΩΤΟΠΟΥΛΟΥ στην Δ΄ Συνεδρίαση της Επιτροπής Αναθεώρησης του Συντάγματος της Η΄ Αναθεωρητικής Βουλής 2122008 Πρακτικά της Επιτροπής σ 56 και την αγόρευση του ειδικού αγορητή του Λαϊκού Ορθόδοξου Συναγερμού κ Α ΠΛΕΥΡΗ όππ σ 62

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

διαδικασία μετατροπής της ανώτατης εκπαίδευσης από κοινωνικό αγαθό σε αντικείμενο εμπορικής συναλλαγής ενώ θα επέτρεπε και τη χειραγώγηση της εκπαιδευτικής διαδικασίας από τον εκάστοτε ιδιοκτήτη της τυχόν επιτρεπόμενης ιδιωτικής ανώτατης σχολής21

Συνολικά η βούληση του αναθεωρητικού νομοθέτη όπως προκύπτει από τα επιχειρήματα που οδήγησαν στην αδυναμία επίτευξης της αυξημένης πλειοψηφίας που απαιτούνταν για την άρση της απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ ήταν να παραμείνει η ανώτατη εκπαίδευση υπηρεσία αποκλειστικά παρεχόμενη από το κράτος22

Διατηρώντας δηλαδή τη διάταξη του άρθρου 16 Σ σε ισχύ ο αναθεωρητικός νομοθέτης και για λόγους που άπτονται των πολιτικών εκτιμήσεων των κοινοβουλευτικών κομμάτων23 επέλεξε να συνεχίσει την εξαίρεση της παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης υπό τους όρους της ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας και της ελεύθερης αγοράς

Την πρόθεση αυτή ενσωματώνει άλλωστε με σαφήνεια και η διατύπωση της υπό συζήτηση ρύθμισης Σκοπός του άρθρου 16 Σ είναι καθορίζοντας τις προϋποθέσεις παροχής του συγκεκριμένου είδους υπηρεσίας να εξασφαλίσει ότι η νομική φύση του παρόχου ανώτατης εκπαίδευσης δεν μπορεί ποτέ να είναι νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου Υπό το πρίσμα αυτό η ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 16 Σ πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τον ευρύ σκοπό της συνταγματικής απαγόρευσης η οποία τέθηκε

20 Η πρόταση που κατέθεσε η αξιωματική αντιπολίτευση στη Βουλή στην πρώτη φάση της αναθεωρητικής διαδικασίας περιελάμβανε ως δεύτερο άξονά της τη θέση ότι laquo[η] δυνατότητα ίδρυσης μη κρατικών Πανεπιστημίων πρέπει να οριοθετηθεί συστηματικά με βάση μία σειρά αυστηρών εγγυήσεων αντίστοιχων προς τις εγγυήσεις των δημοσίων ΑΕΙ Επιπλέον πρέπει να προβλεφθεί ρητά στο Σύνταγμα ότι τα μη κρατικά ΑΕΙ θα μπορούν να λάβουν αποκλειστικά τη μορφή των μη κερδοσκοπικών φορέωνraquo Η πρόταση του ΠΑΣΟΚ για την αναθεώρηση συνταγματικών διατάξεων httpwwwneosyntagmagrpage_id=62 (αυτή και όλες οι ηλεκτρονικές διευθύνσεις που ακολουθούν ανακτήθηκαν την 1032010)

21 Εισήγηση του ειδικού αγορητή του Κομμουνιστικού Κόμματος Ελλάδος κ Α ΚΑΤΑΡΤΖΗ στη Δ΄ Συνεδρίαση της Επιτροπής Αναθεώρησης του Συντάγματος της Η΄ Αναθεωρητικής Βουλής 2122008 Πρακτικά της Επιτροπής σ 58-59 Ο ίδιος αγορητής επισημαίνει επίσης τον κίνδυνο άνισης πρόσβασης στην ανώτατη εκπαίδευση στη βάση της οικονομικής δυνατότητας των σπουδαστών καθώς και την πιθανότητα υποβάθμισης της εκπαιδευτικής διαδικασίας συνολικά όππ σ 60 Τη δυνατότητα χειραγώγησης επικαλείται και ο ειδικός αγορητής του Συνασπισμού Ριζοσπαστικής Αριστεράς κ Φ ΚΟΥΒΕΛΗΣ εγείροντας ενστάσεις και ως προς τη δυνατότητα άσκησης αποτελεσματικού κρατικού ελέγχου στα τυχόν ιδρυόμενα ιδιωτικά εκπαιδευτικά ιδρύματα όππ σ 61

22 Εννοείται εδώ ΝΠΔΔ τα οποία απολαμβάνουν κατά το Σύνταγμα εγγυήσεις αυτοδιοίκησης και άρα δεν είναι κατά κυριολεξία κρατικά όργανα Δόκιμη η απόδοση του Dohms ως laquohoheitlich organisierter Bildungserwerbraquo R DOHMS Die Kompetenz der EG im Bereich der allgemeinen Bildung nach Art 126 EGV RdJB 1992 σ 453

23 Όπως συνοπτικά αναφέρθηκαν παραπάνω και των οποίων η θετική ή αρνητική κριτική σε καμία περίπτωση δεν αποτελεί σκοπό της παρούσας

Μιχάλη Ιωαννίδη

και διατηρήθηκε σε ισχύ για να εξαιρέσει έναν τομέα κοινωνικής και παραγωγικής δραστηριότητας από την ιδιωτική πρωτοβουλία

Συνολικά οι sectsect 5 και 8 του άρθρου 16 Σ επιβάλλουν επομένως ότι στο πεδίο εφαρμογής του ελληνικού Συντάγματος η παροχή ανώτατης εκπαίδευσης γίνεται αποκλειστικά από ΝΠΔΔ Ή αλλιώς διατυπωμένη η ίδια ρύθμιση Η παροχή των εν λόγω υπηρεσιών από ιδιώτες απαγορεύεται

Το επόμενο ερώτημα που προκύπτει έτσι σχετικά με την ερμηνεία της εν λόγω συνταγματικής απαγόρευσης αφορά το είδος των υπηρεσιών αυτών Για να διερευνηθεί ποια συμπεριφορά απαγορεύει το Σύνταγμα στο άρθρο 16 sectsect 5 8 και άρα ποιες πράξεις των κρατικών οργάνων είναι συνταγματικές ή όχι πρέπει να προσεγγισθεί το αντικείμενο της απαγόρευσης το τι αποτελεί (απαγορευμένη για τους ιδιώτες) laquoπαροχή ανώτατης εκπαίδευσηςraquo

2 Το αντικείμενο της απαγόρευσης η αόριστη έννοια της laquoανώτατης εκπαίδευσηςraquo

Αν και οι δυσκολίες που αντιμετωπίζει ο ερμηνευτής του άρθρου 16 Σ όσον αφορά την προσέγγιση της αόριστης έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo είναι προφανείς η επιλογή του συντακτικού νομοθέτη να την περιλάβει σε μια απαγορευτική διάταξη καθιστά την ερμηνευτική αυτή εργασία αναπόφευκτη Η κρίση για τη συνταγματικότητα της άσκησης κρατικής εξουσίας προϋποθέτει μια ερμηνευτική εικόνα της μείζονος πρότασης του δικανικού συλλογισμού (εδώ οι sectsect 5 8 του άρθρου 16 Σ) Και εφόσον η εν λόγω μείζων πρόταση βρίσκεται σε ιεραρχικά ανώτερο επίπεδο από εκείνο του τυπικού νόμου ο τελευταίος δεν μπορεί να προσφέρει έγκυρα ένα δεσμευτικό ορισμό της Ακόμα και αν ο τυπικός νόμος ορίζει τι είναι πανεπιστήμιο ή πτυχίο ανώτατης εκπαίδευσης οι σχετικοί ορισμοί μόνο παρεμπιπτόντως στο πλαίσιο μιας συστηματικής ερμηνείας μπορούν να ληφθούν υπόψη Η αποδοχή ενός νομοθετικού περιορισμού του όρου laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo έστω και μέσω του καθορισμού των εννοιών laquoπανεπιστήμιοraquo ή laquoπτυχίο (ανώτατης εκπαίδευσης)raquo θα έθετε τη νομοθετική εξουσία υπεράνω του Συντάγματος ανατρέποντας την ιεραρχία των κανόνων του ελληνικού δικαιικού συστήματος

Η δυσκολία του εγχειρήματος αυτού αποκαλύπτεται ήδη από μια πρώτη γραμματική αναζήτηση24 Ο όρος laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo ορίζεται συχνά ως η εκπαίδευση που παρέχεται από πανεπιστήμια ή ανάλογους οργανισμούς25 Η κυκλικότητα και άρα το

24 Όπως επισημαίνουν οι Edwards και Nordin ldquo[t]he exact nature of the university as an organization and its precise place in the societal structure is often studied yet rarely clearly definedrdquo H T EDWARDS ΚΑΙ V D NORDIN Higher education and the law Cambridge MA 1979 σ 3

25 Κατά τον ορισμό που υιοθέτησε η 27η Γενική Συνέλευση της UNESCO laquoHigher education includes lsquoall types of studies training or training for research at the post-secondary level provided by universities or other educational establishments that are approved as institutions of higher education by the competent State authoritiesraquo UNESCO Recommendation on the Recognition of

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

απρόσφορο ενός τέτοιου ορισμού είναι προφανής Το ζήτημα μετατίθεται απλώς στην ερώτηση τι είναι πανεπιστήμιο26

Πέραν της σύνδεσής της με τον φορέα του πανεπιστημίου ως αφετηρία για την προσέγγιση της έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo χρησιμοποιείται συχνά η ιεράρχησή της στο εκπαιδευτικό σύστημα γενικά

Η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται έτσι μετά την επιτυχή ολοκλήρωση ενός κύκλου σπουδών δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης Εντάσσεται υπrsquo αυτή την έννοια στην laquoτριτοβάθμια εκπαίδευσηraquo (tertiary education)27 Αν και ο όρος laquoτριτοβάθμια εκπαίδευσηraquo χρησιμοποιείται πολλές φορές ως συνώνυμος με εκείνον της laquoανώτατης εκπαίδευσηςraquo ο πρώτος είναι στο ελληνικό συνταγματικό δίκαιο ευρύτερος από τον δεύτερο κατά το ότι περιλαμβάνει και την μεταδευτεροβάθμια επαγγελματική εκπαίδευση στην οποία το Σύνταγμα επιφυλάσσει ξεχωριστή ρύθμιση (άρθρο 16 sect 7 Σ) H έννοια laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo είναι έτσι στενότερη και από εκείνη της laquohigher educationraquo που χρησιμοποιούν συνήθως τα ευρωπαϊκά εκπαιδευτικά συστήματα και στην οποία περιλαμβάνονται και τριτοβάθμιες σπουδές μη πανεπιστημιακού επιπέδου (λχ vocational training)28 Ενόψει της ειδικότερης αναφοράς του Συντάγματος στην sect 7 σε τριτοβάθμια μη πανεπιστημιακή εκπαίδευση (επαγγελματική) και του επιθετικού προσδιορισμού ανώτατη (όχι απλώς ανώτερη)29 προκύπτει ότι η ανώτατη εκπαίδευση

Studies and Qualifications in Higher Education Κυκλικός κατrsquo αυτόν τον τρόπο είναι και ο ορισμός που υιοθετεί η Σύμβαση για την Αναγνώριση των Προσόντων Ανώτατης Εκπαίδευσης στην περιοχή της Ευρώπης laquoall types of courses of study [hellip] at the post secondary level which are recognized by the relevant authorities of a Party as belonging to its higher education systemraquo Ενότητα Ι αρ 1 httpconventionscoeintTreatyen TreatiesHtml165htm

26 Που με τη σειρά της απαντάται συνήθως με αναφορά στην παροχή ανώτατης εκπαίδευσης Ως πανεπιστήμιο ορίζεται δηλαδή συνήθως ο οργανισμός που παρέχει ανώτατη εκπαίδευση Ούτε η προσφυγή στη λατινική ρίζα universitas (από τη φράση universitas magistrorum et scholarium) μπορεί εδώ να βοηθήσει καθώς η απάντηση (κοινότητα διδασκόντων και διδασκομένων) επαναφέρει το πρόβλημα μέσω του ορισμού των εννοιών magistrorum και scholarium Κατά την Ευρωπαϊκή Επιτροπή η έννοια laquoπανεπιστήμιαraquo περιλαμβάνει όλα τα ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα ανεξάρτητα από την ονομασία και το καθεστώς τους στα κράτη-μέλη Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο Επίτευξη της Ατζέντας Εκσυγχρονισμού για Πανεπιστήμια Εκπαίδευση Έρευνα και Καινοτομία COM 2006 (208) 1052006

27 C CAMPBELL ΚΑΙ C ROZSNYAI Quality Assurance and the Development of Course Programmes Papers on Higher Education Regional University Network on Governance and Management of Higher Education in South East Europe Bucharest Bucharest 2002 σ 133 Ως laquo[hellip] all post-secondary education including but not limited to universitiesraquo ορίζει την τριτοβάθμια εκπαίδευση και η Παγκόσμια Τράπεζα httpwebworldbankorgwbsiteexternaltopics exteducation0contentMDK20298183~menupk617592~pagePK148956~piPK216618~theSitePK28238600htmlTop

28 Τη διάκριση της έννοιας laquovocational trainingraquo στο πλαίσιο της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης επισημαίνουν οι R J IN T VELD H P FUumlSSEL και G R NEAVE Relations Between State and Higher Education The HagueLondon Boston 1996 σ 53

29 Για την προβληματική της εν λόγω διάκρισης βλ ενδεικτικά ΣτΕ (Ε΄ Τμήμα) 7391997

Μιχάλη Ιωαννίδη

ανήκει κατά την έννοια του άρθρου 16 Σ στη μεταδευτεροβάθμια εκπαίδευση χωρίς όμως να καταλαμβάνει όλο το εύρος της τελευταίας

Κατά την αναζήτηση των χαρακτηριστικών εκείνων που διακρίνουν την ανώτατη εκπαίδευση από τις άλλες μορφές τριτοβάθμιας εκπαίδευσης χρήσιμα μπορούν να φανούν κριτήρια που έχουν αναπτυχθεί για τον σκοπό αυτό από διεθνείς οργανισμούς και άλλες έννομες τάξεις Είναι βέβαια σαφές πως οι σχετικές αρχές και κατευθύνσεις καμία δεσμευτική ισχύ δεν μπορεί να έχουν για την ερμηνεία και εφαρμογή κανόνων συνταγματικής τάξης Μπορούν όμως να είναι χρήσιμες για τον εντοπισμό εκείνων των χαρακτηριστικών που αναγνωρίζονται ως διακριτικά της έννοιας της ανώτατης εκπαίδευσης

Ένα από τα σημαντικότερα σχετικά κείμενα είναι η Διεθνής Κατάταξη Κριτηρίων για την Εκπαίδευση της UNESCO (International Standard Classification of Education ndash ISCED)30 η οποία ταξινομεί την εκπαίδευση σε κατηγορίες με βάση τα γενικά χαρακτηριστικά τους

Στα σχετικά κριτήρια που αξιοποιεί η ISCED31 περιλαμβάνονται η διάρκεια των σπουδών (άνω των 3 χρόνων) οι ερευνητικές δυνατότητες του εν λόγω εκπαιδευτικού φορέα η παροχή γνώσεων απαραίτητων για την πρόσβαση σε επάγγελμα που απαιτεί υψηλές δεξιότητες ή σε ανώτερο ερευνητικό πρόγραμμα και η απονομή τίτλου που βεβαιώνει την απόκτηση των γνώσεων αυτών (βαθμίδα 5Α)32 Επιπλέον στο ανώτερο τμήμα της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης συγκαταλέγονται και σπουδές που ολοκληρώνονται με την υποβολή πρωτότυπης εργασίας προς δημοσίευση η οποία είναι αποτέλεσμα εξίσου πρωτότυπης έρευνας και αντιπροσωπεύει σημαντική εισφορά στην επιστήμη (βαθμίδα 6)33

Στη διάρκεια των σπουδών και την απονομή διπλώματος που πιστοποιεί την οργανωμένη και μεθοδική μεταβίβαση γνώσης ως κρίσιμα χαρακτηριστικά της

30 Έχοντας αναπτυχθεί τη δεκαετία του 1970 η ISCED έχει ως σκοπό να κάνει δυνατές τις συγκρίσεις μεταξύ των διαφορετικών εκπαιδευτικών συστημάτων των κρατών-μελών της UNESCO Η τελευταία έκδοση στην οποία παραπέμπουν οι αναφορές εδώ ψηφίστηκε τον Νοέμβριο του 1997 από την 29η Γενική Συνέλευση της UNESCO

31 Στο κείμενο αυτό η τριτοβάθμια εκπαίδευση αντιμετωπίζεται συνολικά (βαθμίδες 5 και 6) για τους λόγους όμως που αναφέρθηκαν αμέσως παραπάνω η ανώτερη εκπαίδευση κατά την έννοια του άρθρου 16 δεν μπορεί να περιλαμβάνει την επαγγελματική εκπαίδευση Η αναφορά περιορίζεται άρα εδώ στις βαθμίδες 5Α και 6 Το Εθνικό Κέντρο Επαγγελματικού Προσανατολισμού (ΕΚΕΠ) αντιστοιχεί τις εν λόγω βαθμίδες στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα ως εξής βαθμίδα 4 μεταδευτεροβάθμια μη πανεπιστημιακή εκπαίδευση βαθμίδα 5 πανεπιστημιακή εκπαίδευση και βαθμίδα 6 μεταπτυχιακές σπουδές (Master ndash διδακτορικό) httpwwwekepgrEducationmainasp

32 ISCED 1997 sectsect 80-10233 ISCED 1997 sectsect 103-106 Η εν λόγω βαθμίδα αφορά σπουδές σε μεταπτυχιακόδιδακτορικό

επίπεδο Για laquoπροώθηση των ορίων της επιστήμηςraquo κάνει εν προκειμένω λόγο και η Βρετανική Αρχή Πιστοποίησης (QAA) QAA The framework for higher education qualifications in England Wales and Northern Ireland Mansfield 2008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

ανώτατης εκπαίδευσης αναφέρονται άλλωστε και άλλα διεθνή κείμενα και αρκετές εθνικές νομοθεσίες34 Έμφαση δίνεται επίσης και στα προσόντα των διδασκόντων στα υπό κρίση ιδρύματα35 κριτήριο που έχει επικαλεστεί για την οριοθέτηση της ανώτατης εκπαίδευσης και το ΣτΕ36

Όσον αφορά το καθαυτό περιεχόμενο των παρεχόμενων σπουδών ως ανώτατη αποδίδεται γενικά η εκπαίδευση που προσφέρει συστηματικά οργανωμένη γνώση ένα τμήμα τουλάχιστον της οποίας περιλαμβάνει και τις τελευταίες εξελίξεις της εκάστοτε επιστήμης37 ενώ κατά το ΣτΕ βασική αποστολή των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων είναι η laquoκαλλιέργεια της επιστήμης που αναλύεται σε έρευνα και

34 Τριετή φοίτηση σε συνδυασμό με την εκπλήρωση ποιοτικών κριτηρίων απαιτεί η Διεθνής Ένωση Πανεπιστημίων (IAU) προκειμένου να συμπεριλάβει στα μέλη της ίδρυμα που παρέχει εκπαιδευτικές υπηρεσίες Applying institutions must be dedicated to the study of several branches of knowledge grant at least a three-year first cycle or undergraduate degree be at the level of higher education as shown by the active participation of their staff in scientific or scholarly research and by the equipment placed at their disposal be public or private not-for-profit be recognized by a national competent body or its equivalent have undergone at the national or regional level a process of quality assurance or accreditation or if such a process does not exist be a member of a national or regional association of universities httpwwwunescoorgiaumembershipi_definitionhtml Τριετούς διάρκειας είναι και οι σπουδές που οδηγούν στην απόκτηση του βασικού πανεπιστημιακού τίτλου στη Βρετανία Στα δυο χρόνια αρκείται αντίθετα η αμερικάνικη νομοθεσία σε έναν ορισμό που καταλαμβάνει όμως το σύνολο της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης laquo[hellip] For purposes of this Act [hellip] the term lsquoinstitution of higher educationrsquo means an educational institution in any State that - (1) admits as regular students only persons having a certificate of graduation from a school providing secondary education or the recognized equivalent of such a certificate (2) [hellip] (3) provides an educational program for which the institution awards a bachelorrsquos degree or provides not less than a 2- year program that is acceptable for full credit toward such a degree [hellip]raquo άρθρο 1 της Higher Education Act του 1965 όπως ισχύει σήμερα

35 Βλ τα κριτήρια της Διεθνούς Ένωσης Πανεπιστημίων (IAU) όππ 36 ΣτΕ (Ολ) 6782005 25202003 (Γ΄ Τμήμα)37 Τέτοια γνώση πιστοποιεί ο βασικός τίτλος [Bachelor (Hons)] του αγγλικού εκπαιδευτικού

συστήματος ο οποίος βεβαιώνει ανάμεσα στα άλλα laquoa systematic understanding of key aspects of [the graduatersquos] field of study including acquisition of coherent and detailed knowledge at least some of which is at or informed by the forefront of defined aspects of a discipline an ability to deploy accurately established techniques of analysis and enquiry within a discipline conceptual understanding that enables the student to devise and sustain arguments andor to solve problems using ideas and techniques some of which are at the forefront of a discipline to describe and comment upon particular aspects of current research or equivalent advanced scholarship in the discipline an appreciation of the uncertainty ambiguity and limits of knowledge the ability to manage their own learning and to make use of scholarly reviews and primary sources (for example referred research articles andor original materials appropriate to the discipline)raquo QAA The framework for higher education qualifications in England Wales and Northern Ireland Mansfield 2008 σ 18 Bλ και τα κριτήρια γνωστά ως laquoThe Dublin Descriptorsraquo όπως αναπτύχθηκαν από την Joint Quality Initiative ένα ανεπίσημο δίκτυο αξιολόγησης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων httpwwwjointqualitynlcontentdescriptorsCompleteset DublinDescriptorsdoc

Μιχάλη Ιωαννίδη

διδασκαλίαraquo σε αντιδιαστολή με τη laquoμετάδοση ειδικών γνώσεων και εμπειριών καταλλήλων για την άσκηση ορισμένου επαγγέλματοςraquo38

Προς την κατεύθυνση αυτή κινούνται άλλωστε και τα κριτήρια που χρησιμοποιεί για την αναγνώριση τίτλων αλλοδαπών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων ο ΔΟΑΤΑΠ Αν και οι ορισμοί ενός τυπικού νόμου δεν μπορούν να περιορίσουν την ερμηνεία ενός συνταγματικού κανόνα τα χαρακτηριστικά που θεώρησε ο νομοθέτης του ν 33282005 ενδεικτικά της παροχής ανώτατης εκπαίδευσης μπορούν να συμβάλουν στη συνολική προσέγγιση της έννοιάς της Η κρίση για το ομοταγές ενός αλλοδαπού εκπαιδευτικού ιδρύματος με το αντίστοιχο ελληνικό απαιτεί έτσι τριετή τουλάχιστον φοίτηση μετά την ολοκλήρωση ενός κύκλου δευτεροβάθμιων σπουδών39 η οποία πιστοποιείται με έναν συγκεκριμένο τρόπο40 ενώ κρίσιμα είναι και ορισμένα ποιοτικά χαρακτηριστικά41 Στη βάση ποιοτικών χαρακτηριστικών όπως η διάρκεια των σπουδών η διαδικασία διδασκαλίας και μάθησης και οι όροι αξιολόγησης προαγωγής και αποφοίτησης των σπουδαστών αναγνωρίζεται και η ισοτιμία διπλώματος της αλλοδαπής42

Πέρα από την ερμηνευτική ανάγκη οριοθέτησης της έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo προκύπτει έτσι από τα παραπάνω ότι κάτι τέτοιο είναι και δυνατό Παρrsquo όλες τις σημαντικές δυσκολίες που συνοδεύουν την ερμηνεία κάθε αόριστης συνταγματικής έννοιας υπάρχουν κριτήρια με τα οποία ο ερμηνευτής της διάταξης του άρθρου 16 Σ μπορεί να προσεγγίσει και να περιορίσει το εννοιολογικό της εύρος43

Τέτοια κριτήρια αποτελούν εδώ η κατάταξη του προς κρίση προγράμματος στο εκπαιδευτικό σύστημα (μεταδευτεροβάθμια εκπαίδευση) η διάρκειά του (άνω των τριών ετών) η συστηματικότητα και η συμφωνία του με ακαδημαϊκά κριτήρια έρευνας και διδασκαλίας τα (ελάχιστα) προσόντα του εκπαιδευτικού προσωπικού καθώς και η πιστοποίηση της ολοκλήρωσής του με τίτλο που μπορεί να παρέχει πρόσβαση σε ανώτερο ερευνητικό πρόγραμμα ή σε επάγγελμα που απαιτεί ανεπτυγμένες ειδικές δεξιότητες

38 Στην οποία αποσκοπεί η επαγγελματική εκπαίδευση που χορηγείται από σχολές ανώτερης βαθμίδας ΣτΕ 6782005 (Ολ)

39 Άρθρο 3 εδ η΄ και εε΄ ν 3328200540 Άρθρο 3 εδ ββ΄ δδ΄ ν 3328200541 Άρθρο 3 εδ α΄ ν 3328200542 Άρθρο 4 sect 1 εδ α΄ ν 33282005 Ειδικά για την αναγνώριση τίτλων σπουδών της αλλοδαπής

που αποκτώνται μετά από τριετή φοίτηση όταν για τα αντίστοιχα προγράμματα της ημεδαπής προβλέπεται τετραετής ή πενταετής φοίτηση για την laquoισοτιμίαraquo ή laquoισοτιμία και αντιστοιχίαraquo του προπτυχιακού τίτλου λαμβάνονται υπόψη συγκεκριμένα ποιοτικά και ποσοτικά κριτήρια και ιδίως οι διδακτικές μονάδες (credits) του προγράμματος σπουδών του αλλοδαπού ιδρύματος και η τυχόν αξιολόγηση ή πιστοποίησή του από αναγνωρισμένους φορείς ανώτατης εκπαίδευσης άρθρο 4 sect 2 ν 33282005

43 Τα κριτήρια αυτά εξειδικεύει άλλωστε και ο Έλληνας νομοθέτης αναθέτοντας στον ΔΟΑΤΑΠ να κρίνει κατά πόσον σπουδές σε αλλοδαπό ίδρυμα είναι ισότιμες με αυτές που χαρακτηρίζονται ως ανώτατες στα πλαίσια της ελληνικής έννομης τάξης

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Τέτοιου είδους εκπαίδευση μπορεί να παρέχεται στο πεδίο εφαρμογής του ελληνικού Συντάγματος μόνο από ΝΠΔΔ και κατά τους όρους του άρθρου 16 Σ Εκπαιδευτικές υπηρεσίες που κρίνεται ότι συγκεντρώνουν τα παραπάνω χαρακτηριστικά απαγορεύεται κατά το Σύνταγμα να παρέχονται από ιδιώτες44

Έχοντας υπόψη τα όσα αναπτύχθηκαν παραπάνω δηλαδή45 και αυτό είναι κρίσιμο το άρθρο 16 Σ δεν τέθηκε για να απαγορεύσει μόνο την αναγνώριση του τίτλου στον οποίο καταλήγει ιδιωτική εκπαίδευση με τα χαρακτηριστικά της ανώτατης αλλά ήδη την ίδρυση ενός νομικού προσώπου με σκοπό την παροχή των ως άνω υπηρεσιών καθώς και καθαυτή την πράξη της παροχής τους Η οργάνωση ενός φορέα παροχής ανώτατης εκπαίδευσης (εκπαίδευσης δηλαδή με τα χαρακτηριστικά που προεκτέθηκαν) στο πεδίο εφαρμογής του ελληνικού Συντάγματος είναι άρα καταρχάς46

παράνομη ως αντισυνταγματική

3 Πρακτική εφαρμογή της απαγόρευσης από τον κοινό νομοθέτη τα δικαστήρια και τη διοίκηση

α Γενικά

Την απαγόρευση των sectsect 5 8 του άρθρου 16 Σ όπως αναπτύχθηκε παραπάνω κλήθηκαν να εφαρμόσουν σε αρκετές περιπτώσεις τα ελληνικά δικαστήρια47 και η διοίκηση ενώ και ο κοινός νομοθέτης έλαβε μέτρα εξειδίκευσής της

Από νομολογιακή άποψη ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η απόφαση 311988 της Επιτροπής Αναστολών του ΣτΕ αντικείμενο της οποίας ήταν η νομιμότητα της διοικητικής πράξης σφράγισης της αίθουσας στην οποία επρόκειτο να λάβει χώρα εκπαιδευτικό πρόγραμμα της laquoΕταιρείας Σπουδών Νεοελληνικού Πολιτισμού και Γενικής Παιδείαςraquo σε συνεργασία με το Πανεπιστήμιο Paris IV (Σορβόννη)48 Η Επιτροπή Αναστολών έκρινε εδώ ότι η το εν λόγω πρόγραμμα (το όποιο είχε ήδη διαφημισθεί ως laquoπανεπιστημιακόraquo) συνίστατο στην παροχή ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες και ως

44 Την καθαρότητα της πλήρους απαγόρευσης της ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών ΑΕΙ επισημαίνει με σαφήνεια η Ε ΤΡΟΒΑ Νεοελληνικός πολιτικός λόγος και νομιμότητα Η οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης στις χώρες-μέλη της ΕΟΚ και τα laquoιδιωτικά πανεπιστήμιαraquo ΤοΣ 1990 σ 421

45 Υπό ΙΙ146 Για το ότι η εν λόγω κρίση επί του μη νόμιμου της παροχής υπηρεσιών ανώτατης

εκπαίδευσης δεν μπορεί να είναι οριστική βλ στη συνέχεια υπό ΙΙ3βββ47 Για την επίδειξη laquoσπάνιας επιμονήςraquo του ΣτΕ προκειμένου να αποτρέψει την παραβίαση του

άρθρου 16 Σ κάνει λόγο ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ όππ (υπ 13) σ 14948 Αφορούσε πρόγραμμα συνεργασίας της Εταιρείας Σπουδών του ιδιωτικού εκπαιδευτηρίου

laquoΣχολή Μωραΐτηraquo με το εν λόγω γαλλικό πανεπιστήμιο

Μιχάλη Ιωαννίδη

τέτοιο αντίκειτο προδήλως στον laquoκατεξοχήν δημόσιας τάξης κανόναraquo των sectsect 5 8 του άρθρου 16 Σ49

Αντίστοιχη αντιμετώπιση επιφυλάσσει η ελληνική νομοθεσία και στην παρουσίαση και προβολή της παροχής ιδιωτικών εκπαιδευτικών υπηρεσιών ανώτατης βαθμίδας Το άρθρο 17 του ν 36962008 απαγορεύει έτσι ρητά50 σε οποιοδήποτε πάροχο υπηρεσιών εκπαίδευσης να φέρει τους διακριτικούς χαρακτηρισμούς πανεπιστήμιο (στην ελληνική ή ξένη γλώσσα) σχολή οργανισμός ινστιτούτο ακαδημία ή οποιαδήποτε προσωνυμία είναι δυνατό να παραπλανήσει σχετικά με τις προσφερόμενες από αυτόν υπηρεσίες (οι οποίες χαρακτηρίζονται από την sect 1 του άρθρου 1 του ίδιου νόμου ως μεταλυκειακής εκπαίδευσης και κατάρτισης)51 Ποινικές κυρώσεις προβλέπουν άλλωστε τα άρθρα 5 sect 5 του νδτος 935 και 15 sect 1 του ν 19661991 για τη χρήση οποιουδήποτε τίτλου αποσκοπεί στο να εμφανίσει τον παροχέα εκπαιδευτικών υπηρεσιών ως σχολή ή ακαδημία ενώ ιδίως απαγορεύονται οι όροι πανεπιστήμιο κέντρο σχολή οργανισμός κολλέγιο52 ινστιτούτο ή ακαδημία Το άρθρο 15 sect 3 του ν 19661991 επιτάσσει άλλωστε τη χορήγηση στους σπουδαστές έγγραφης δήλωσης ότι ο τίτλος που θα λάβουν με το πέρας των σπουδών τους laquoδεν αποτελεί κατά νόμο τίτλο σπουδών ισότιμο με οποιονδήποτε άλλο τίτλο αναγνωρισμένης σχολικής μονάδας οποιασδήποτε βαθμίδας στην Ελλάδαraquo

β Ειδικότερα η μη αναγνώριση τίτλων που πιστοποιούν ανώτατη εκπαίδευση που έχει παρασχεθεί στην Ελλάδα

αα Η μη αναγνώριση πιστοποιητικών εκδοθέντων από ημεδαπό φορέαΚεντρικό ωστόσο ζήτημα της παροχής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην

Ελλάδα ενόψει της σχετικής συνταγματικής απαγόρευσης είναι η αναγνώριση του τίτλου στον οποίο αυτή καταλήγει

Με τον όρο αναγνώριση εννοείται εδώ η αποδοχή της νομικής υπόστασης του εν λόγω τίτλου Η ικανότητά του δηλαδή να πληροί το πραγματικό διατάξεων που αναφέρονται σε laquoπτυχίο ανώτατης εκπαίδευσηςraquo (ή σε συναφή όρο) προκείμενου να επιφέρουν τις εκάστοτε έννομες συνέπειές τους Στις τελευταίες συγκαταλέγονται

49 Την προφανή διαφορά ως προς την αντιμετώπιση των πολλών ιδιωτικών εκπαιδευτικών εκπαιδευτηρίων που διατείνονται σήμερα ότι παρέχουν ανώτατη εκπαίδευση επισημαίνει η ΤΡΟΒΑ όππ (υπ 44) σ 422 Βλ και την απόφαση 3931987 της Επ Αν ΣτΕ

50 Επί ποινή άμεσης διακοπής της λειτουργίας του άρθρο 22 sect 5 ν 36962008 51 Άρθρο 17 sectsect 1 3 ν 36962008 Αναλυτικότερα για τον εν λόγω νόμο βλ στη συνέχεια υπό

ΙV252 Ως καταργηθείσα πρέπει να θεωρείται η εν λόγω απαγόρευση όσον αφορά τους παρόχους

εκπαιδευτικών υπηρεσιών που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του νεότερου νόμου 36962008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

κυρίως η πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα53 σε κύκλο σπουδών ανώτερου επιπέδου54 ή σε διαδικασία πρόσληψης σε δημόσια υπηρεσία

Η μη αναγνώριση των διπλωμάτων υπό την παραπάνω έννοια εξελίχθηκε στο κύριο μέσο επιβολής της συνταγματικής απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ Η εν λόγω διοικητική και δικαστική πρακτική οδήγησε μάλιστα στην ταύτιση σχεδόν της έννοιας του άρθρου 16 Σ με εκείνη της άρνησης αναγνώρισης των τίτλων που παρέχουν ιδιωτικά εκπαιδευτήρια Η τελευταία κατέληξε πολλές φορές να θεωρείται ότι καλύπτει όλο το εύρος της απαγόρευσης ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών σχολών ανώτατης εκπαίδευσης55

Δύο φαίνεται να είναι οι βασικές αιτίες γιrsquo αυτό Η πρώτη αφορά την αποτελεσματικότητα της απαγόρευσης Καθώς ένας βασικός λόγος λήψης υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης είναι η δυνατότητα πρόσβασης σε ένα νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα ή η συμμετοχή σε ένα πρόγραμμα περαιτέρω εκπαίδευσης αποκλείοντας τις δυνατότητες αυτές η νομοθετική δικαστική και εκτελεστική εξουσία πραγματώνουν σε ένα σημαντικό βαθμό την επιταγή του άρθρου 16 Σ Η δεύτερη αιτία αφορά μάλλον την πρακτικότητα επιβολής της εν λόγω απαγόρευσης Στις περιπτώσεις μη αναγνώρισης είναι ο κάτοχος ενός τίτλου που εγείρει την αξίωση ότι οι σπουδές που πραγματοποίησε και ο τίτλος που τις πιστοποιεί ανήκουν στην ανώτατη εκπαίδευση Σε αντίθεση με μια περίπτωση αυτεπάγγελτης ενέργειας όπου πιθανόν να εναπόκειτο στη διοίκηση ή τη δικαιοσύνη να κατατάξει ένα συγκεκριμένο είδος σπουδών στην έννοια laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo56 είναι ο λήπτης των υπό κρίση υπηρεσιών που προβάλλει εδώ τον ισχυρισμό ότι οι σπουδές του πληρούν τα στοιχεία του όρου αυτού Η διοίκηση και η δικαιοσύνη μπορούν (και οφείλουν) άρα να αρνηθούν την υπαγωγή αυτή χωρίς να απαιτείται να υπεισέλθουν στην ουσία της αόριστης έννοιας του άρθρου 16 Σ

Σε κάθε περίπτωση φαίνεται να είναι κοινή θέση θεωρίας και νομολογίας ότι η συνταγματική απαγόρευση παροχής ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες επιβάλλει την

53 Εννοείται εδώ και η δυνατότητα συμμετοχής σε εξετάσεις από την επιτυχία στις οποίες εξαρτάται η πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα

54 Η συμμετοχή λχ σε μεταπτυχιακό ή διδακτορικό πρόγραμμα55 Αυτή την ερμηνεία φαίνεται να ασπάζεται ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ σύμφωνα με τον οποίο το άρθρο 16 Σ

απαγορεύει την ύπαρξη ιδιωτικών πανεπιστημίων ως laquoισότιμων δηλαδή laquoαναγνωρισμέν[ων] με την έννοια ότι θα χορηγούν τίτλους σπουδών αναγνωρισμένους ως ισότιμους με τα πτυχία των δημόσιων πανεπιστημίωνraquo όππ (υπ 13) σ 149 υποσ 169 Ο ίδιος ορίζει άλλωστε ως ιδιωτική εκπαίδευση την laquoοργανωμένη παροχή εκπαιδευτικών υπηρεσιών η οποία αναγνωρίζεται από το κράτος και οδηγεί στην απόκτηση επίσημου τίτλου σπουδών Κρίσιμο άρα κατά τον συγγραφέα είναι το στοιχείο της απονομής διπλώματος έτσι ώστε laquoοι ελεύθερες σπουδέςraquo να μην laquoεμπίπτουν στο ρυθμιστικό πεδίο της sect 8 παρά μόνον έμμεσα με την έννοια ότι το Σύνταγμα δεν επιτρέπει την αναγνώριση των τίτλων που ενδέχεται να απονέμονται στα πλαίσια τουςraquo όππ (υπ 13) σ 139

56 Λχ σε μια περίπτωση σφράγισης αιθουσών ιδιωτικού νομικού προσώπου-παρόχου υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης Οι σοβαρότατες δυσκολίες ενός τέτοιου εγχειρήματος αλλά και οι τρόποι μιας πιθανής προσέγγισής του αναπτύχθηκαν παραπάνω υπό ΙΙ1

Μιχάλη Ιωαννίδη

μη αναγνώριση των τίτλων που την πιστοποιούν57 Κατά το άρθρο 5 sect 6 του νδτος της 99101935 άλλωστε τα εργαστήρια ελευθέρων σπουδών καθεαυτά laquoδεν δικαιούνται να χορηγώσιν οιονδήποτε τίτλον σπουδών πλήν απλών βεβαιώσεων περί του χρόνου καθrsquo ον ειργάσθει ο μαθητευόμενος και περί της επιδόσεως αυτούraquo58 Πράγματι σύμφωνα με τα παραπάνω η αναγνώριση ενός τέτοιου τίτλου θα συνιστούσε καταστρατήγηση της συνταγματικής απαγόρευσης παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες Καθώς κατά το άρθρο 16 Σ τέτοιου είδους υπηρεσίες μπορούν να παρέχονται μόνο από ΝΠΔΔ η αναγνώριση πιστοποιητικού εκδοθέντος από ιδιωτικό φορέα θα σήμαινε την αποδοχή ως νόμιμων υπηρεσιών που παρέχονται κατά παραβίαση του Συντάγματος

Εφαρμόζοντας άρα το σκεπτικό αυτό οι διοικητικές αρχές και τα δικαστήρια πράττουν συνταγματικά59 τότε και μόνο τότε όταν αρνούνται να υπαγάγουν σε μια οποιαδήποτε μείζονα πρόταση που περιλαμβάνει τον όρο laquoπτυχίο ανώτατης εκπαίδευσηςraquo ένα πιστοποιητικό λήψης εκπαιδευτικών υπηρεσιών από ιδιωτικό φορέα Υπrsquo αυτή την έννοια οι ειδικότερες νομοθετικές διατάξεις οι οποίες επιβάλλουν στα κρατικά όργανα την άρνηση αυτή είναι και οι μόνες που θα μπορούσαν να είναι συνταγματικές Σύμφωνες με το Σύνταγμα είναι έτσι λχ μόνο η νομοθετική πρόβλεψη και η διοικητική πράξη απόρριψης του αιτήματος συμμετοχής σε δημόσιο διαγωνισμό ενός κατόχου τίτλου εκδοθέντος από ιδιωτικό φορέα όταν ο σχετικός νόμος απαιτεί πανεπιστημιακό πτυχίο

ββ Η μη αναγνώριση πιστοποιητικών εκδοθέντων από αλλοδαπό φορέαΗ πλέον κρίσιμη περίπτωση και εκείνη που έχει συγκεντρώσει τη μεγαλύτερη

προσοχή αφορά όμως την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιωτικό νομικό πρόσωπο εγκατεστημένο στην Ελλάδα που οδηγεί όχι σε βεβαίωση από ημεδαπό παροχέα εκπαιδευτικών υπηρεσιών αλλά σε τίτλο εκδοθέντα από αλλοδαπό νομικό πρόσωπο60

Η ιδιαιτερότητα στην προκειμένη περίπτωση είναι ότι για κάθε περίπτωση αντίστοιχη με την παραπάνω (υπαγωγής σε νομικό κανόνα που περιέχει τον όρο laquoπανεπιστημιακό πτυχίοraquo) πρέπει να μεσολαβήσει μια απόφαση διοικητικής αρχής ειδικά επιφορτισμένης να κρίνει την εκπαιδευτική αξία που ο τελευταίος ενσωματώνει

57 Ως ορθή laquoυπό αυστηρά νομικό πρίσμαraquo κρίνει τη σκέψη αυτή ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ όππ (υπ 13) σ 151 βλ και ΣτΕ 41331986 22741990

58 Όπως άλλωστε σημειώθηκε και παραπάνω οι σπουδαστές πρέπει να έχουν ήδη με την εγγραφή τους ενημερωθεί ότι η εν λόγω βεβαίωση laquoδεν αποτελεί κατά νόμο τίτλο σπουδών ισότιμο με οποιονδήποτε άλλο τίτλο αναγνωρισμένης σχολικής μονάδας οποιασδήποτε βαθμίδας στην Ελλάδαraquo άρθρο 15 sect 3 ν 19661991

59 Ως προς το αν πράττουν και οριστικά νόμιμα βλ στη συνέχεια υπό ΙΙ3βββ και ΙΙΙ60 Ως προς το είδος αυτό παροχής υπηρεσιών βλ στη συνέχεια υπό ΙΙΙβ

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Η εν λόγω διοικητική αρχή [Διεπιστημονικός Οργανισμός Αναγνώρισης Τίτλων Ακαδημαϊκών και Πληροφόρησης (ΔΟΑΤΑΠ)61 όσον αφορά την ακαδημαϊκή αναγνώριση και Συμβούλιο Αναγνώρισης Επαγγελματικής Ισοτιμίας Τίτλων Τριτοβάθμιας Εκπαίδευσης (ΣΑΕΙΤΤΕ)Συμβούλιο Αναγνώρισης Επαγγελματικών Προσόντων (ΣΑΕΠ) όσον αφορά την επαγγελματική62] καλείται έτσι να κρίνει έναν τίτλο του οποίου ο κάτοχος επικαλείται ότι πιστοποιεί ανώτατη εκπαίδευση (εν όλω ή εν μέρει) παρασχεθείσα στην Ελλάδα Ο εν λόγω ισχυρισμός έλκει αναπόφευκτα την εφαρμογή του άρθρου 16 Σ και θέτει το ερώτημα αν το τελευταίο επιβάλλει μια απορριπτική διοικητική απόφαση

Η απάντηση που έδωσε στο ερώτημα αυτό η ελληνική διοίκηση υπήρξε σαφής Εφόσον κατά το Σύνταγμα ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται μόνο από ΝΠΔΔ η αναγνώριση τίτλου που στηρίζεται σε σπουδές πραγματοποιηθείσες στην Ελλάδα σε μη κρατικό εκπαιδευτήριο θα ήταν αντισυνταγματική

Το σκεπτικό αυτό επικύρωσε η εξαιρετικά σημαντική απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ 3457199863 Κατά το Ανώτατο Ακυρωτικό το ΔΙΚΑΤΣΑ νομίμως έλαβε υπόψη του κατά τη διαδικασία αναγνώρισης ενός διπλώματος τέτοιου τύπου64 μόνο τα έτη των σπουδών που πραγματοποιήθηκαν στο εξωτερικό Η τυχόν αναγνώριση της ισοτιμίας ενός τέτοιου τίτλου θα οδηγούσε κατά το ΣτΕ στην εκ του αποτελέσματος αναγνώριση των σπουδών που πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα σε ιδιωτικό φορέα ως σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης ndash κρίση που θα συνιστούσε καταστρατήγηση του Συντάγματος65 Το ίδιο σκεπτικό επανέλαβε το Ε΄ Τμήμα του ΣτΕ στο Πρακτικό 1942000 όπου επισημαίνεται ότι το ΣΑΕΙΤΤΕ οφείλει κατά το άρθρο 16 Σ να μην αναγνωρίζει τον

61 Πρώην ΔΙΚΑΤΣΑ62 Τη λειτουργία του ΔΟΑΤΑΠ διέπει ο ν 33282005 (ΦΕΚ 80Α142005) ndash όπως

τροποποιήθηκε με το ν 33692005 (ΦΕΚ 171Α672005) και το ν 34672006 (ΦΕΚ 128Α2162006) ndash και του ΣΑΕΙΤΤΕ το πδ 1652000 (ΦΕΚ 149Α2862000) όπως τροποποιήθηκε και ισχύει κατά μεταφορά της οδηγίας 8948 με το πδ 3852002 (ΦΕΚ 334Α31122002) Σύμφωνα με το πδ που μεταφέρει στην ελληνική έννομη τάξη την οδηγία 200536ΕΚ και βρίσκεται στο στάδιο επεξεργασίας από το ΣτΕ το ΣΑΕΙΤΤΕ θα αντικατασταθεί από το ΣΑΕΠ ενώ μελλοντικά τις λειτουργίες του τελευταίου θα αναλάβουν οι εκάστοτε επαγγελματικές οργανώσειςεπιμελητήρια Μετά την ημερομηνία αυτή το ΣΑΕΠ θα παραμείνει αρμόδιο για την αναγνώριση επαγγελματικών προσόντων μόνο στις περιπτώσεις που δεν υπάρχει αντίστοιχος επαγγελματικός σύλλογος Ειδικές ρυθμίσεις προβλέπονται για αρχιτέκτονες και ιατρικά επαγγέλματα

63 Δημοσιευμένη στο ΝοΒ 47 (1999) 1019 επ Το ζήτημα έκρινε η Ολομέλεια μετά από την 2807-28091997 παραπεμπτική απόφαση του ΣΤ΄ Τμήματος βλ Αρμ 51 (1997) σ 182 επ

64 Δίπλωμα εκδοθέν από αλλοδαπή αρχή το οποίο πιστοποιεί σπουδές εν μέρει (2 έτη) πραγματοποιηθείσες στην Ελλάδα

65 ΣτΕ (Ολ) 345798 δημοσιευμένη στα ΔτΑ 2 (1999) σ 450 επ σκέψη 5 με παραπομπή στην ΣτΕ (Ολ) 22471990

Μιχάλη Ιωαννίδη

χρόνο σπουδών που διανύθηκε σε ιδιωτικό εκπαιδευτικό φορέα που λειτουργεί στην Ελλάδα66

Πράγματι εφόσον το άρθρο 16 Σ ρητά απαγορεύει την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες η αναγνώριση τίτλου που πιστοποιεί τέτοιες σπουδές θα ισοδυναμούσε με αναγνώριση παράνομης (αντισυνταγματικής) δραστηριότητας Καθώς το Σύνταγμα ρητά αξιολογεί ως απαγορευμένη την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες κάθε κρατικό όργανο (είτε διοικητική αρχή είτε δικαστήριο) ασκεί τότε και μόνο τότε συνταγματικά δημόσια εξουσία όταν αρνείται τη νομική εγκυρότητα των υπηρεσιών αυτών Σε συνέπεια άρα με το Σύνταγμα αρνήθηκε τόσο το ΔΙΚΑΤΣΑ όσο και το ΣτΕ την αναγνώριση τίτλου που πιστοποιούσε την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα

Η τελευταία όμως κρίση δεν αφορά την οριστική νομιμότητα της εν λόγω άρνησης καθώς είναι δογματικά δυνατό μια συμπεριφορά (εδώ η αναγνώριση του συγκεκριμένου τύπου διπλώματος) αν και αντισυνταγματική να είναι εντούτοις νόμιμη και μάλιστα υποχρεωτική για τα κρατικά όργανα Κάτι τέτοιο προϋποθέτει όμως τη σωρευτική συνδρομή δύο όρων α) την ύπαρξη ενός άλλου κανόνα που να ρυθμίζει έγκυρα το ίδιο πραγματικό διαφορετικά από το Σύνταγμα (και άρα να συγκρούεται με αυτό) και β) ο δεύτερος αυτός κανόνας να υπερέχει ιεραρχικά του Συντάγματος

Στη συνέχεια θα εξεταστεί η συνδρομή της πρώτης προϋπόθεσης Η ύπαρξη δηλαδή ενός έγκυρου δικαιικού κανόνα που να ρυθμίζει την αναγνώριση πιστοποιητικών ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης παρασχεθείσας στην Ελλάδα κατά τρόπο διαφορετικό από αυτόν που επιβάλλει κατά τα παραπάνω το άρθρο 16 Σ

ΙΙΙ Η ρύθμιση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

1 Το Γενικό Σύστημα Επαγγελματικής Αναγνώρισης

Ο κανόνας αυτός θα αναζητηθεί στο δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο και ειδικότερα στις οδηγίες που ρύθμισαν το σύστημα αμοιβαίας αναγνώρισης διπλωμάτων όπως οι τελευταίες ερμηνεύθηκαν από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ)67

66 Πρόκειται για το για το πρακτικό επεξεργασίας του προεδρικού διατάγματος 1652000 (ΦΕΚ 149Α2862000) με το οποίο μεταφέρθηκαν οι ρυθμίσεις της οδηγίας 8948ΕΟΚ στην ελληνική έννομη τάξη

67 Δεν θα εξεταστεί εδώ η τυχόν επίδραση της ελευθερίας εγκατάστασης στην ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 16 Σ

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Σύμφωνα με το σύστημα που εισήγαγαν οι οδηγίες αυτές68 τα κράτη-μέλη έχουν υποχρέωση να επιτρέπουν την πρόσβαση σε ένα νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα69 σε κάθε κάτοχο διπλώματος το οποίο αρκεί για την πρόσβαση στο ίδιο επάγγελμα σε ένα άλλο κράτος-μέλος70

Εφόσον δηλαδή ο αιτών την αναγνώριση κατέχει δίπλωμα το οποίο του επιτρέπει να ασκήσει ένα νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα σε ένα κράτος-μέλος έχει δικαίωμα να ασκήσει το ίδιο επάγγελμα και οπουδήποτε αλλού επιθυμεί στην ΕΕ Οι αρμόδιες εθνικές αρχές δεν μπορούν να του απαγορεύσουν την πρόσβαση στο εν λόγω επάγγελμα επικαλούμενες την ανεπάρκεια του ακαδημαϊκού του τίτλου71 Αν και έχουν τη δυνατότητα να ελέγξουν ορισμένα ποιοτικά χαρακτηριστικά72 του διπλώματος που τους υποβάλλεται73 ο έλεγχος αυτός δεν μπορεί να έχει σε καμία περίπτωση ως

68 Αφορά τις οδηγίες 8948ΕΟΚ 9251ΕΟΚ οι οποίες εισήγαγαν το σύστημα γενικής αναγνώρισης και την 200536ΕΚ η οποία τις αντικατέστησε διατηρώντας όμως την ίδια φιλοσοφία Καθώς οι αποφάσεις του ΔΕΚ που ενδιαφέρουν εδώ κρίθηκαν στη βάση των δυο παλαιότερων οδηγιών οι αναπτύξεις που ακολουθούν χρησιμοποιούν κατά βάση τις αντίστοιχες διατυπώσεις Για τις πολιτικές και ιδεολογικές καταβολές του συστήματος που εισάγουν οι οδηγίες βλ Ε ΜΑΡΙΑ Τα laquoτοξικά πτυχίαraquo και το μετέωρο βήμα των ελληνικών πανεπιστημίων με τις πρόσφατες αποφάσεις του ΔΕΚ για τα ΚΕΣ ΕφημΔΔ 52008 σ 695 επ

69 Ως νομοθετικά κατοχυρωμένη επαγγελματική δραστηριότητα εννοείται η επαγγελματική δραστηριότητα για την πρόσβαση στην οποία την εξάσκησή της ή για ένα τρόπο εξασκήσεώς της σε ένα κράτος-μέλος απαιτείται αμέσως ή εμμέσως βάσει νομοθετικών κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων η κατοχή διπλώματος άρθρο 1 στοιχείο δ΄ της οδηγίας 8948ΕΟΚ Ομοίως το άρθρο 3 sect 1 εδ α΄ της οδηγίας 200536ΕΚ

70 Και εφόσον το δίπλωμα έχει αποκτηθεί (οπουδήποτε) εντός της Κοινότητας Άρθρο 3 εδ α΄ της οδηγίας 8948ΕΟΚ άρθρο 3 της οδηγίας 9251ΕΟΚ και άρθρο 4 sect 1 της οδηγίας 200536ΕΚ Για μια αναλυτικότερη παρουσίαση των ρυθμίσεων των παλιότερων οδηγιών βλ Ε ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖΗ Η επίδραση του κοινοτικού δικαίου στη δημόσια και ιδιωτική εκπαίδευση στην Ελλάδα ελεύθερη κυκλοφορία εκπαιδευτικών και σπουδαστών αναγνώριση διπλωμάτων ιδιωτικά πανεπιστήμια Θεσσαλονίκη 1996 σ 183 επ Ειδικότερα για τις πρόσφατες αποφάσεις του ΔΕΚ βλ ΜΑΡΙΑ όππ (υπ 68) Ε ΤΡΟΒΑ Η απόφαση του ΔΕK C-27405 Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας ΔτΑ 40 (2008) σ 1257-1285 Χ ΠΑΠΑΔΗΜΗΤΡΙΟΥ Μη αναγνώριση των πτυχίων αλλοδαπών Πανεπιστημίων Η παραβίαση της Οδηγίας 8948 και του άρθρου 49 ΣυνθΕΚ από το ελληνικό κράτος ΔτΑ 40 (2008) σ 1287-1304

71 Κατά το σύστημα αυτό τεκμαίρεται δηλαδή ότι τα προσόντα του πτυχιούχου ο οποίος έχει δικαίωμα να ασκεί νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα σε ένα κράτος-μέλος είναι επαρκή για την άσκηση του ίδιου επαγγέλματος και στα υπόλοιπα κράτη-μέλη Βάση δηλαδή του εν λόγω συστήματος είναι η αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών-μελών όσον αφορά τα κρίση για την επάρκεια των επαγγελματικών προσόντων που αναγνωρίζουν Βλ ΔΕΚ υπ C-33003 Colegio de Ingenieros de Caminos απόφαση της 1912006 Συλλογή Ι-801 σκέψη 19 και υπ C-27405 Επιτροπή κατά Ελλάδας απόφαση της 23102008 μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή σκέψη 30

72 Το αν λχ η εκπαίδευση την οποία έχει λάβει αφορά τομείς γνώσεων ουσιωδώς διαφορετικούς από εκείνους που καλύπτονται από το δίπλωμα που απαιτείται στο κράτος-μέλος υποδοχής άρθρο 4 sect 1 εδάφιο βrsquo περίπτωση πρώτη της οδηγίας 8948ΕΟΚ

73 Λανθασμένα κατά τη γνώμη του γράφοντος υποστηρίζεται συχνά ότι η αρμόδια εθνική αρχή οφείλει να αποδεχθεί τον εν λόγω τίτλο ως έχει χωρίς τη δυνατότητα ουσιαστικής εκτίμησης των

Μιχάλη Ιωαννίδη

αποτέλεσμα την άρνηση πρόσβασης στο ρυθμιζόμενο επάγγελμα αλλά το πολύ την επιβολή των αντισταθμιστικών μέτρων της πρακτικής άσκησης ή της δοκιμασίας επάρκειας74

Πρακτικά αυτό σημαίνει ότι ο κάτοχος ενός διπλώματος το οποίο αναγνωρίζεται ως επαρκές επαγγελματικό προσόν σε ένα άλλο κράτος-μέλος της ΕΕ μπορεί να ζητήσει από τις ελληνικές αρχές να αναγνωρίσουν την επάρκεια αυτή και για την άσκηση του ίδιου επαγγέλματος στην Ελλάδα Εφόσον πληρούνται οι όροι που τάσσει το κοινοτικό δίκαιο η αρμόδια ελληνική αρχή δεν δικαιούται να αρνηθεί την αναγνώριση αυτή αλλά μπορεί μόνο (και υπό προϋποθέσεις) να υποβάλλει τον αιτούντα σε πρακτική άσκηση ή δοκιμασία επάρκειας

Tις οδηγίες αυτές επιχείρησε να μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη η Ελλάδα με μια σειρά προεδρικών διαταγμάτων75 των οποίων όμως η έκδοση εκτός του ότι δεν ήταν εμπρόθεσμη76 κρίθηκε σε αρκετά σημεία και ουσιαστικά ανεπαρκής από τα όργανα της ΕΕ Ένας από τους βασικούς λόγους της πλημμελούς από την άποψη του κοινοτικού δικαίου μεταφοράς και εφαρμογής των οδηγιών αυτών ήταν η σχέση τους με την ελληνική συνταγματική απαγόρευση παροχής ανώτατης ιδιωτικής εκπαίδευσης

2 Ειδικότερα η (μη) αναγνώριση τίτλων που πιστοποιούν ανώτατη εκπαίδευση παρασχεθείσα στην Ελλάδα

α Η σημασία των οδηγιών αναγνώρισης για την παροχή ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα

προσόντων που αυτός ενσωματώνει Κάτι τέτοιο θα ακύρωνε τη δυνατότητα επιβολής αντισταθμιστικών μέτρων που το ίδιο το κοινοτικό δίκαιο προβλέπει καθώς δεν θα ήταν βέβαια δυνατή η κρίση για την αναγκαιότητα των τελευταίων αν το κράτος-μέλος υποδοχής δεν μπορούσε να αξιολογήσει την ποιότητα του τίτλου Το κοινοτικό σύστημα αμοιβαίας αναγνώρισης διπλωμάτων δεν αποκλείει άρα την αξιολόγηση της εκπαίδευσης που πιστοποιεί ο επικληθείς τίτλος Αυτό που αποκλείει είναι την απόρριψη της πρόσβασης στο εκάστοτε ρυθμιζόμενο επάγγελμα ως συνέπεια μιας τέτοιας αξιολόγησης Το πολύ που μπορεί να επιφέρει μια τέτοια αξιολόγηση είναι η επιβολή των αντισταθμιστικών μέτρων της πρακτικής άσκησης ή της δοκιμασίας επάρκειας Αντίθετη γνώμη φαίνεται να υποστηρίζει ο Κ ΧΡΙΣΤΟΔΟYΛΟΥ Η εκπαίδευση στη μεθόριο μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου ΝοΒ 56 (2008) σ 40 Ασαφής η σχετική διατύπωση του ΔΕΚ στην υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 31

74 Άρθρο 4 της οδηγίας 8948ΕΟΚ άρθρο 4 της οδηγίας 9251ΕΟΚ και άρθρο 14 της οδηγίας 200536ΕΚ Βλ και M SIMM σε Schwarze (επιμ) EU-Kommentar 2η έκδ 2008 Άρθρο 47 ΣυνθΕΚ άρθρα 16 και 17

75 Πδ 1652000 (ΦΕΚ 149Α2862000) όπως τροποποιήθηκε με τα πδ 3732001 (ΦΕΚ 251A22102001) και 3852002 (ΦΕΚ 334A23122002) προς μεταφορά της οδηγίας 8948 και πδ 2311998 (ΦΕΚ 178Α2971998) προς μεταφορά της οδηγίας 9251 Το πδ προς μεταφορά της οδηγίας 362005 βρίσκεται υπό επεξεργασία στο ΣτΕ

76 Τελευταία απόφαση με την οποία το ΔΕΚ καταδίκασε την Ελλάδα για υπέρβαση των χρονικών ορίων μεταφοράς της οδηγίας 362005 είναι η C-46508 Επιτροπή κατά Ελλάδας αποφαση της 272009 μη δημοσιεμένη ακόμα στη Συλλογή

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Οι κοινοτικές αυτές ρυθμίσεις που τέθηκαν για να διευκολύνουν την επαγγελματική πρόσβαση των εργαζομένων σε ένα κράτος-μέλος άλλο από εκείνο στο οποίο σπούδασαν και απέκτησαν επαγγελματικά προσόντα αποδείχθηκαν εξαιρετικά σημαντικές και για την παροχή ανώτατης ιδιωτικής εκπαίδευσης στην Ελλάδα

Πρόκειται για την περίπτωση κατά την οποία ο αιτών την αναγνώριση κατέχει ακαδημαϊκό τίτλο που (1) πιστοποιεί ανώτατη εκπαίδευση παρασχεθείσα από ιδιωτικό φορέα στην Ελλάδα και (2) παρέχει πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα σε ένα άλλο κράτος-μέλος της ΕΕ

Χωρίς να είναι απαραίτητη εδώ η αναφορά στις λεπτομέρειες των εννόμων σχέσεων που ιδρύει η φοίτηση σε ένα τέτοιο εκπαιδευτικό ίδρυμα είναι χρήσιμη μια σχηματική παρουσίαση της ρυθμιζόμενης κατάστασης

Όπως αναφέρθηκε και παραπάνω δύο είναι εδώ οι εμπλεκόμενοι εκπαιδευτικοί φορείς αφενός ο πάροχος των εκπαιδευτικών υπηρεσιών ο οποίος είναι ιδιωτική επιχείρηση εγκατεστημένη στην Ελλάδα77 και αφετέρου ένα πανεπιστήμιο εγκατεστημένο σε κράτος-μέλος της ΕΕ το οποίο έχει κατά το δίκαιο του κράτους αυτού τη νομική δυνατότητα να απονέμει τίτλους πανεπιστημιακού επιπέδου78 Οι τίτλοι αυτοί με τη σειρά τους αναγνωρίζονται από την εκάστοτε αρμόδια αλλοδαπή διοικητική αρχή ως ικανοί να παράσχουν πρόσβαση σε ένα νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα

Τους δύο αυτούς φορείς συνδέει σύμβαση συνεργασίας περιεχόμενο της οποίας είναι γενικά η μεταφορά τεχνογνωσίας ως προς την παροχή των εν λόγω εκπαιδευτικών υπηρεσιών79 Η ολοκλήρωση των σπουδών που παρέχει ο ελληνικός ιδιωτικός φορέας πιστοποιείται τέλος απευθείας από το πανεπιστήμιο του εξωτερικού και οδηγεί στην απόκτηση ενός αλλοδαπού τίτλου

Στηριζόμενοι στο σύστημα αμοιβαίας αναγνώρισης που εισήγαγε κατά τα παραπάνω το κοινοτικό δίκαιο πολλοί κάτοχοι τέτοιων διπλωμάτων (laquoαλλοδαπώνraquo κατά την αρχή έκδοσης laquoημεδαπώνraquo ως προς τον τόπο παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών) επιδίωξαν την αναγνώριση των τίτλων τους και την πρόσβαση στα αντίστοιχα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα

77 Έως πρόσφατα λειτουργούσα υπό τη νομική μορφή του Εργαστηρίου Ελευθέρων Σπουδών (νδ της 99101935 και ν 19661991) και ήδη μετά τον ν 36962008 υπό εκείνη του laquoκολλεγίουraquo

78 Λχ ένα αγγλικό εκπαιδευτικό ίδρυμα στο οποίο έχουν απονεμηθεί με απόφαση του Privy Council οι λεγόμενες degree awarding powers

79 Η συνεργασία αυτή μπορεί να λάβει διάφορες μορφές η πιο γνωστή από τις οποίες είναι αυτή του franchising Σε ορισμένες περιπτώσεις αναφέρεται ως collaboration ή validation agreement

Μιχάλη Ιωαννίδη

Καθώς η απάντηση που επιβάλλεται στα αιτήματα αυτά από την εθνική νομοθεσία (άρθρο 16 Σ και σύμφωνοι με αυτό τυπικοί νόμοι) αναπτύχθηκε παραπάνω 80 σειρά έχει εδώ η αντιμετώπισή τους υπό το πρίσμα του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου

Το πρώτο ερώτημα στο οποίο κλήθηκαν να απαντήσουν σχετικά η ελληνική διοίκηση και τα δικαστήρια κατά τη μεταφορά και εφαρμογή των ρυθμίσεων των κοινοτικών οδηγιών ήταν το κατά πόσο τα διπλώματα αυτού του είδους ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής των τελευταίων Αν δηλαδή μπορούσαν να υπαχθούν στην έννοια του laquoδιπλώματοςraquo όπως αυτή ορίζεται κατά το κοινοτικό δίκαιο

Πράγματι τα πτυχία των ευρωπαϊκών πανεπιστημίων που συνεργάζονται με Έλληνες παρόχους εκπαιδευτικών υπηρεσιών πληρούν καταρχάς τις απαιτήσεις των οδηγιών αναγνώρισης Έχουν χορηγηθεί από αρμόδια αρχή κράτους-μέλους81 βεβαιώνουν την επιτυχή περάτωση κύκλου μεταδευτεροβάθμιων σπουδών διάρκειας τουλάχιστον τριών ετών82 καθώς και το ότι ο κάτοχός τους διαθέτει τα απαιτούμενα επαγγελματικά προσόντα για να αναλάβει ή να ασκήσει επάγγελμα που είναι νομοθετικά κατοχυρωμένο στο εν λόγω κράτος-μέλος83 Εξάλλου σε κανένα σημείο όπως επισημαίνει και το ΔΕΚ δεν επιβάλλουν οι εν λόγω οδηγίες περιορισμό όσον αφορά το κράτος-μέλος στο οποίο ο αιτών πρέπει να έχει αποκτήσει τα επαγγελματικά προσόντα του84

Ενόψει του γράμματος αυτού των εν λόγω οδηγιών προκύπτει καταρχάς ότι το κοινοτικό δίκαιο ιδρύει υποχρέωση των εθνικών αρχών να αναγνωρίζουν διπλώματα85

80 Βλ ΙΙ3βββ81 Η αρμοδιότητα κρίνεται σύμφωνα με τις νομοθετικές κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις

του εν λόγω κράτους-μέλους (άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση πρώτη της οδηγίας 8948 ΕΟΚ) Όσον αφορά την Αγγλία λχ η εξουσία απονομής πανεπιστημιακού τίτλου απονέμεται με νόμο ή Royal Charter και ανήκει στις αρμοδιότητες του Privy Council μετά από σχετική εισήγηση της Βρετανικής Επιτροπής Αξιολόγησης (QAA) Ομοίως ορίζει το άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση πρώτη της οδηγίας 9251ΕΟΚ

82 Ή τη μερική παρακολούθηση ισοδύναμης διάρκειας σε πανεπιστήμιο ή ανώτατο εκπαιδευτικό ίδρυμα ή άλλο ίδρυμα ισότιμου επιπέδου και ενδεχομένως την επιτυχή περάτωση της επαγγελματική εκπαίδευση που απαιτείται επιπλέον του κύκλου μεταδευτεροβάθμιων σπουδών (άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση δεύτερη της οδηγίας 8948ΕΟΚ) Αντίστοιχα ορίζει το άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση δεύτερη της οδηγίας 9251ΕΟΚ

83 Άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση τρίτη της οδηγίας 8948ΕΟΚ Ομοίως ορίζει το άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση τρίτη της οδηγίας 9251ΕΟΚ Αντίστοιχες προϋποθέσεις με αυτές των οδηγιών 8948 ΕΟΚ και 9251ΕΟΚ τάσσει και το άρθρο 11 της οδηγίας 200536ΕΚ

84 Αντίθετα από το άρθρο 1 στοιχείο α΄ πρώτο εδάφιο της οδηγίας 8948ΕΟΚ ρητώς προκύπτει ότι αρκεί η εκπαίδευση να έχει πραγματοποιηθεί laquoκατά το μεγαλύτερό της μέρος στην Κοινότηταraquo ΔΕΚ υπόθ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 28 Το ΔΕΚ έχει άλλωστε κρίνει ότι η φράση αυτή καλύπτει τόσο την εκπαίδευση που πραγματοποιήθηκε στο κράτος-μέλος που χορήγησε τον οικείο τίτλο σπουδών όσο και αυτήν που πραγματοποιήθηκε εν μέρει ή εξ ολοκλήρου σε άλλο κράτος-μέλος ΔΕΚ υπ C-10202 Beuttenmuumlller απόφαση της 2942004 Συλλογή 2004 σ I -5405 σκέψη 41

85 Με τον όρο laquoαναγνώριση διπλώματοςraquo εννοείται εδώ η αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων στους κατόχους τέτοιων τίτλων

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

που συγκεντρώνουν τα παραπάνω χαρακτηριστικά ανεξάρτητα από τον τόπο παροχής των κρίσιμων εκπαιδευτικών υπηρεσιών Το τελευταίο τότε μόνο δεν θα συνεπαγόταν την υποχρέωση αυτή για τις εθνικές αρχές όταν μια τέτοια ερμηνεία των κρίσιμων οδηγιών συγκρούονταν με ιεραρχικά ανώτερο αυτών κοινοτικό κανόνα Σε περίπτωση δηλαδή που η συσχέτιση των ρυθμίσεων των οδηγιών αναγνώρισης με κάποια άλλη κοινοτική διάταξη θα είχε ως αποτέλεσμα είτε την ερμηνευτική συστολή τους είτε την ανενέργειά τους86

Η ελληνική δικαιοσύνη και διοίκηση επιχείρησε (ευθέως ή εμμέσως) να στηρίξει μια τέτοια ένσταση σε δύο κατηγορίες κανόνων του κοινοτικού δικαίου αυτών που αφορούν την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ κρατών-μελών και ΕΕ στον χώρο της παιδείας και την απαγόρευση κατάχρησης των δικαιωμάτων που παρέχει το κοινοτικό δίκαιο87

β Η σχέση των οδηγιών αναγνώρισης με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο

Η σημαντικότερη ίσως ένσταση που ήγειρε η ελληνική πλευρά κατά της υποχρέωσής της να αναγνωρίσει αλλοδαπούς τίτλους που πιστοποιούν σπουδές στην Ελλάδα αφορούσε τη νομιμότητα μιας τέτοιας ερμηνείας της οδηγίας Τη συμφωνία της δηλαδή όχι με το ελληνικό Σύνταγμα αλλά με έναν κανόνα του οποίου την υπεροχή έναντι του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου αποδέχεται το ΔΕΚ το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο Η Ελλάδα ισχυρίστηκε έτσι ότι μια ερμηνεία της οδηγίας 8948ΕΟΚ η οποία θα της επέβαλλε να αναγνωρίσει έναν τίτλο που πιστοποιεί ιδιωτική ανώτατη εκπαίδευση παρασχεθείσα στο έδαφός της θα παραβίαζε την ίδια τη Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ΣυνθΕΚ) και πιο συγκεκριμένα τα άρθρα 149 και 150 ΣυνθΕΚ88

Οι τελευταίοι αυτοί κανόνες αφορούν την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των κρατών-μελών και της ΕΕ στον χώρο της εκπαίδευσης και ορίζουν ότι η εκπαίδευση είναι ένας τομέας στον οποίο οι κοινοτικές αρμοδιότητες περιορίζονται στη λήψη

86 Αν επρόκειτο για σύγκρουση με ιεραρχικά ανώτερο κανόνα δικαίου87 Τις δύο αυτές κατηγορίες διακρίνει με σαφήνεια και ο Δ ΛΕΝΤΖHΣ Η οδηγία 8948 για την

αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων και η προσπάθεια καταστρατήγησης της απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων Επιστημ Επετ ΔΣΘ 22 (2001) σ 185 Η σύγκρουση αρμοδιοτήτων που επισημαίνει δεν αφορά όμως την ελληνική έννομη τάξη και την αλλοδαπή δημόσια αρχήπανεπιστήμιο που εκ του αποτελέσματος ασκεί την εξουσία ελέγχου του εγκατεστημένου στην Ελλάδα εκπαιδευτηρίου αλλά την ελληνική και την κοινοτική έννομη τάξη

88 ΔΕΚ υπ C-8407 Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας απόφαση της 4122008 μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή σκέψη 26 Οι εν λόγω διατάξεις επαναριθμήθηκαν μετά την θέση σε ισχύ της Συνθήκης της Λισσαβώνας ως 165 και 165 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης διατηρώντας όμως το ίδιο περιεχόμενο όσον αφορά τα εδώ κρίσιμα ζητήματα Στη συνέχεια θα χρησιμοποιηθεί η αρίθμηση υπό τη ΣυνθΕΚ

Μιχάλη Ιωαννίδη

υποστηρικτικών μέσων και τη διατύπωση συστάσεων89 χωρίς να εκτείνονται στο περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση των εθνικών εκπαιδευτικών συστημάτων Όσον αφορά τα τελευταία αυτά ζητήματα τα κράτη-μέλη διατηρούν την αποφασιστική αρμοδιότητα90 αποκλειόμενης της εναρμόνισης των σχετικών νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεών τους91 Ήδη άλλωστε το Πρωτοδικείο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΠΕΚ) έχει δεχθεί ότι στο πλαίσιο της αρμοδιότητας οργανώσεως της εκπαίδευσης και στην περίπτωση που το δίπλωμα δεν έλκει την εφαρμογή των οδηγιών αναγνώρισης92 εναπόκειται στα κράτη-μέλη να προσδιορίσουν το καθεστώς των ιδιωτικών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων στο έδαφός τους και την αναγνώρισή ή όχι των τίτλων που αυτά απονέμουν93

Αυτό που είναι κρίσιμο εδώ είναι το σημείο επαφής των ζητημάτων οργάνωσης των εθνικών εκπαιδευτικών συστημάτων επί των οποίων δεν υπάρχει αποφασιστική κοινοτική αρμοδιότητα με τομείς στους οποίους η ΕΕ έχει αρμοδιότητα έκδοσης νομικά δεσμευτικών πράξεων όπως αυτός της αναγνώρισης της επαγγελματικής ισοτιμίας των τίτλων σπουδών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης (κατά το άρθρο 47 ΣυνθΕΚ) Μέτρα δηλαδή που αφορούν την επαγγελματική αναγνώριση τίτλων και ως τέτοια στηρίζονται στο άρθρο 47 ΣυνθΕΚ είναι δυνατό να επηρεάζουν τα εθνικά συστήματα τριτοβάθμιας εκπαίδευσης94 για τα οποία όμως αποφασιστική αρμοδιότητα έχουν τα κράτη-μέλη

Εφόσον θεωρηθεί ότι μια ερμηνεία των κρίσιμων οδηγιών επιβάλλουσα την αναγνώριση της παροχής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα υπεισέρχεται σε θέματα οργάνωσης του εκπαιδευτικού συστήματος (εδώ τον καθορισμό των φορέων που επιτρεπόμενα παρέχουν υπηρεσίες ανώτατης εκπαίδευσης) δεν θα έβρισκε επαρκές

89 Μέτρα χωρίς νομικά δεσμευτικό χαρακτήρα SIMM όππ (υπ 74) αρ 21 Ε ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖH άρθρο 149 σε Σκουρή Ερμηνεία Συνθηκών για την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα Αθήνα-Κομοτηνή 2003 σ 1069 K LANAERTS Education in European Community Law after laquoMaastrichtraquo CMLR 1994 σ 37

90 Καθώς τα κράτη-μέλη έκριναν ότι οι επιλογές αυτές αφορούν ένα τμήμα της κρατικής τους κυριαρχίας που θέλουν (κατά το παρόν τουλάχιστον στάδιο της ενοποιητικής διαδικασίας) να διατηρήσουν M SIMM όππ (υπ 74) αρ 14 LANAERTS όππ (υπ 89) σ 37 ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖH άρθρο 149 όππ (υπ 89) σ 1069 Σε κάθε περίπτωση βέβαια η αρμοδιότητα αυτή πρέπει να ασκείται σε συμφωνία με την απαγόρευση διακρίσεων λόγω ιθαγένειας (άρθρο 12 ΣυνθΕΚ) βλ ΔΕΚ υπ 29383 Gravier απόφαση της 1321985 Συλλογή 1985 σ 593 σκέψη 15 και 26 C-14703 Επιτροπή κατά Αυστρίας απόφαση της 392005 Συλλογή 2005 σ Ι-5969 σκέψη 44 επ

91 Άρθρο 149 sect 4 ΣυνθΕΚ Την ιδιαιτερότητα της ειδικής αυτής αναφοράς που περιλαμβάνει το άρθρο 149 ΣυνθΕΚ και η οποία αποσκοπεί στην προστασία των σχετικών εθνικών αρμοδιοτήτων επισημαίνει ο M SIMM όππ (υπ 74) αρ 23

92 Έλλειψη στοιχείου κοινοτικότητας Το δίπλωμα είχε εκδοθεί στην προκειμένη περίπτωση από laquoαμιγώςraquo ελληνικό εκπαιδευτικό φορέα και όχι από αλλοδαπό πανεπιστήμιο ΠΕΚ υπ Τ-1690 Παναγιωτοπούλου κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου απόφαση της 1121992 Συλλογή 1992 ΙΙ-000089 σκέψη 45

93 ΠΕΚ υπ Τ-1690 όππ (υπ 92) σκέψεις 50 και 6294 ΑΝΘOΠΟΥΛΟΣ όππ (υπ 11) σ 428

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

έρεισμα στην εξουσιοδότηση του άρθρου 47 ΣυνθΕΚ Καθώς τα άρθρα 149 και 150 ΣυνθΕΚ αποκλείουν τη λήψη νομικά δεσμευτικών κοινοτικών μέτρων στον τομέα της οργάνωσης της εκπαίδευσης αποφασιστική εξουσία για τα εν λόγω θέματα έχουν αποκλειστικά τα κράτη-μέλη Στην περίπτωση της Ελλάδας ειδικότερα ndash κατά τη θέση αυτή ndash ο συντακτικός νομοθέτης εξάντλησε την εν λόγω εξουσία95 απαγορεύοντας την παροχή σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες Υπό το πρίσμα αυτό τυχόν υποχρέωση των ελληνικών αρχών να αναγνωρίσουν εκπαίδευση που πραγματοποιήθηκε σε ελληνικό έδαφος ως ανώτατη εν γένει θα αντέβαινε στην κατανομή των αρμοδιοτήτων κατά τα άρθρα 149 ΣυνθΕΚ και 150 ΣυνθΕΚ96 και θα ήταν κατά τούτο αντίθετη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο

Έτσι εάν μεν είναι δυνατή μια ερμηνεία της οδηγίας 8948 που δεν θα οδηγούσε σε μια τέτοια (αντίθετη με την ΣυνθΕΚ) παρέμβαση στις εθνικές αρμοδιότητες θα έπρεπε να επιλεγεί ως η μόνη συστηματικά ορθή και εάν όχι η οδηγία θα έπρεπε να κριθεί μη εφαρμοστέα ως αντίθετη με ιεραρχικά ανώτερο (κοινοτικό) κανόνα δικαίου

Τη θέση αυτή ότι οι διατάξεις των οδηγιών αναγνώρισης ερμηνευόμενες υπό το φως της Συνθήκης ΕΚ δεν μπορούν να περιορίζουν την αρμοδιότητα των κρατών-μελών όσον αφορά την οργάνωση του εκπαιδευτικού τους συστήματος προέβαλλε και η ΣτΕ 3457199897 Στην τελευταία αυτή απόφαση το Ανώτατο Ακυρωτικό έκρινε ότι μια ερμηνεία της οδηγίας 8948 η οποία θα επέτρεπε την αναγνώριση της φοίτησης σε ελληνικό ιδιωτικό φορέα ως ανώτατης θα παραβίαζε την ελληνική αρμοδιότητα ως προς την οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης Πέραν δηλαδή της όποιας σχέσης σύγκρουσης της οδηγίας με το Σύνταγμα μια ερμηνεία της πρώτης υπέρ της αναγνώρισης θα ήταν ήδη αντίθετη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο98

Την ερμηνεία αυτή απέρριψε ωστόσο το ΔΕΚ Τόσο στην απόφαση C-27405 99 όσο και στις C-15107100 και C-8407101 έκρινε ότι μια ερμηνεία των υπό εξέταση οδηγιών102

που θα επέβάλλε στην Ελλάδα την αναγνώριση των εν λόγω διπλωμάτων laquoδεν θέτει υπό

95 Αφού βέβαια κανένας φορέας κρατικής εξουσίας δεν μπορεί να λάβει απόφαση μη συμβατή με εκείνη του συντακτικού νομοθέτη Έτσι και ο Κ ΜΠΟΤOΠΟΥΛΟΣ Σύνταγμα παιδεία και laquoιδιωτικά πανεπιστήμιαraquo ΤοΣ 1999 σ 44

96 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 25 Bλ και ΧΡΙΣΤΟΔΟΎΛΟΥ όππ (υπ 73) σ 39 και 5497 ΣτΕ (Ολ) 34571998 όππ (υπ 65) σκέψη 16 Επί του ελέγχου αυτού που διενήργησε το ΣτΕ

κριτικός ο G GERAPETRITIS EU Law v the Hellenic Constitution The Council of State Non-Approach Decisions 34571998 and 14402000 RHDI 54 (2001) σ 329

98 Στο σημείο αυτό το ΣτΕ βέβαια αρνήθηκε την αποστολή προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΚ παρόλο που στο τελευταίο είναι το μόνο αρμόδιο να κρίνει τη συμβατότητα του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου με κανόνα του πρωτογενούς Ως προς την παράλειψη αυτή βλ τη μειοψηφία της Ολομέλειας στην ίδια απόφαση και τη σχετική γενικότερη κριτική του Κ ΓΙΑΝΝΑΚOΠΟΥΛΟΥ Τα δικαιώματα στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας σε Μ ΤσαπόγαΔ Χριστόπουλου (επιμ) Τα δικαιώματα στην Ελλάδα 1953-2003 Αθήνα 2004 ιδίως σ 462 επ Ε MAGANARIS The principle of supremacy of Community law in Greece ndash from direct challenge to non-application ELRev 24 (1999) 426 επ

99 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71)

Μιχάλη Ιωαννίδη

αμφισβήτηση την αρμοδιότητ[ά] της [hellip] όσον αφορά το περιεχόμενο της εκπαιδεύσεως και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματοςraquo103

Δίνοντας την απάντηση αυτή το ΔΕΚ δεν φαίνεται να υπεισήλθε εδώ στο θεμελιώδες ερώτημα του κατά πόσον η επιβολή στην Ελλάδα της υποχρέωσης να αναγνωρίσει κατrsquo αποτέλεσμα ως ανώτατη εκπαίδευση που παρέχεται στο έδαφός της από ιδιωτικούς φορείς είναι ζήτημα laquoοργάνωσης του εκπαιδευτικού της συστήματοςraquo κατά την έννοια του άρθρου 149 ΣυνθΕΚ104

Αντrsquo αυτού το ΔΕΚ παρακάμπτει το κρίσιμο ζήτημα της κατανομής αρμοδιοτήτων στο χώρο της εκπαίδευσης χρησιμοποιώντας ένα μάλλον κυκλικό επιχείρημα Αρνείται ότι μια ανάγνωση των οδηγιών επιβάλλουσα την αναγνώριση ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα καταστρατηγεί την ελληνική αρμοδιότητα οργάνωσης της ανώτατης παιδείας (όπως αυτή ασκήθηκε με το άρθρο 16 Σ) επικαλούμενο ότι η εκπαίδευση που πιστοποιείται από αλλοδαπή αρχή εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της τελευταίας Σύμφωνα με τη χαρακτηριστική διατύπωση του ΔΕΚ η ερμηνεία που επιβάλλει την αναγνώριση των εν λόγω διπλωμάτων laquoδεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας όσον αφορά το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος αφού το επίμαχο δίπλωμα δεν εντάσσεται από την άποψη της οδηγίας 8948 στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα αλλά στο εκπαιδευτικό σύστημα του κράτους-μέλους από το οποίο εξαρτάται η αρμόδια αρχή που έχει χορηγήσει το δίπλωμα αυτό Κατά συνέπεια στην τελευταία αυτή αρχή εναπόκειται να διασφαλίζει την ποιότητα της σχετικής εκπαίδευσηςraquo105

Ζητούμενο όμως είναι ακριβώς το αν μια τέτοια ερμηνεία παραβιάζει την ελληνική αρμοδιότητα στο χώρο της εκπαίδευσης Εφόσον η αλλοδαπή αρχή αποκτά αρμοδιότητα να ελέγχει την παροχή εκπαίδευσης στο ελληνικό έδαφος δυνάμει των κοινοτικών οδηγιών106 η ύπαρξη της αρμοδιότητας αυτής δεν είναι δυνατό να

100 ΔΕΚ υπ C-15107 Χατζηθανάσης κατά Υπουργού Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης OEEK απόφαση της 24012009 μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή

101 ΔΕΚ υπ C-8407 όππ (υπ 88)102 Στην υπόθεση C-24705 εφαρμοστέα ήταν η οδηγία 8948ΕΟΚ και στις υποθέσεις C-15107

και C-8407 η οδηγία 9251ΕΟΚ103 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 36104 Έτσι κρίνει και ο ΜΑΡΙAΣ όππ (υπ 68) σ 702 ο οποίος κάνει λόγο για laquoφορμαλιστικό

συλλογισμόraquo του Δικαστηρίου Την κρισιμότητα του ερωτήματος επισημαίνει η Ε ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖΗ Η αναγνώριση των διπλωμάτων εξωτερικού ΝοΒ 47 (1999) σ 1068

105 ΔΕΚ υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 31106 Οι κρίσιμες εκπαιδευτικές υπηρεσίες εμπίπτουν στην οργάνωση της εκπαίδευσης στην

Ελλάδα έως τη στιγμή που οι κοινοτικές οδηγίες τις laquoμεταφέρουνraquo στο εκπαιδευτικό σύστημα της χώρας όπου ανήκει το εκδόν την πιστοποίηση ίδρυμα Κρίσιμο είναι ακριβώς αν η μεταφορά αυτή και η υπαγωγή στα κριτήρια οργάνωσης ενός άλλου κράτους-μέλους είναι σύμφωνη με τα άρθρα 149 150 ΣυνθΕΚ Βλ και στη συνέχεια υπό ΙΙΙ3 και ΙV1

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

χρησιμοποιηθεί ταυτόχρονα και για τη στήριξη της συμφωνίας των ίδιων οδηγιών με τη ΣυνθΕΚ107

Αυτό που πρέπει δηλαδή να κριθεί ως συμβατό ή μη με την κατανομή των αρμοδιοτήτων στον χώρο της εκπαίδευσης είναι ακριβώς η laquoαπονομήraquo της εν λόγω αρμοδιότητας από το δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο στην αλλοδαπή αρχή Ή αλλιώς κρίσιμο δεν είναι αν το laquoεπίμαχο δίπλωμαraquo εντάσσεται στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα από την άποψη της οδηγίας 8948 αλλά από την άποψη των άρθρων 149 150 ΣυνθΕΚ Αν η αναγνώριση του εν λόγω τίτλου άπτεται της οργάνωσης του ελληνικού εκπαιδευτικού συστήματος τότε η αρμοδιότητα της αλλοδαπής αρχής στηρίζεται σε κανόνα του κοινοτικού δικαίου αντίθετο με την Συνθήκη ΕΚ και άρα μη νόμιμο

Το ΔΕΚ απέρριψε τη θέση αυτή επικαλούμενο περαιτέρω ότι οι σχετικοί κοινοτικοί κανόνες πρώτον δεν αφορούν την ακαδημαϊκή αλλά μόνο την επαγγελματική αναγνώριση δεύτερον δεν αποσκοπούν στο να εναρμονίσουν τους όρους πρόσβασης στα διάφορα επαγγέλματα108 και τρίτον τα κράτη-μέλη διατηρούν τη δυνατότητα να εξαρτήσουν την αναγνώριση από αντισταθμιστικά μέτρα109

Για τους λόγους αυτούς μια ερμηνεία που θα επέβαλλε στην Ελλάδα να αναγνωρίσει τα διπλώματα αυτά είναι κατά το ΔΕΚ σύμφωνη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο και τον τρόπο που η Συνθήκη ΕΚ κατανέμει τις αρμοδιότητες στον χώρο της εκπαίδευσης

Την άποψη αυτή αποδέχθηκε το ΣτΕ στην απόφαση 7782007 μεταβάλλοντας τη θέση που είχε εκφράσει στην 34571998 όπως αναφέρθηκε παραπάνω Το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο έκρινε εδώ ότι μια ερμηνεία των κοινοτικών οδηγιών που θα επέτρεπε την αναγνώριση αλλοδαπών τίτλων που χορηγήθηκαν κατόπιν σπουδών στην Ελλάδα είναι σύμφωνη προς τις διατάξεις των άρθρων 149 και 150 ΣυνθΕΚ110

Επικαλούμενη την υποχρέωση των κρατών-μελών να ασκούν τις αρμοδιότητές τους

107 Το ότι οι οδηγίες αναγνώρισης απονέμουν κατά την ερμηνεία του ΔΕΚ στη λχ Βρετανική Αρχή Πιστοποίησης αρμοδιότητα ελέγχου των όρων παροχής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα σε σχέση με την αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως επιχείρημα για το ότι η αναγνώριση αυτή αφορά το βρετανικό και όχι το ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα Είναι ακριβώς οι οδηγίες (των οποίων η επίδραση στην οργάνωση του ελληνικού εκπαιδευτικού συστήματος ερευνάται) που παρέχουν την αρμοδιότητα αυτή Ως laquoπροδήλως εσφαλμένηraquo χαρακτηρίζει την άποψη αυτή και η μειοψηφία της ΣτΕ 7782007 Εφαρμογές Δημοσίου Δικαίου ΙΙΙ2007 σ 1266

108 Ή τους όρους άσκησής τους και σε αντίθεση προς τις τομεακές οδηγίες που αφορούν επιμέρους επαγγέλματα Τα κράτη-μέλη εξακολουθούν συνεπώς να είναι αρμόδια για τον καθορισμό των όρων αυτών εντός των ορίων που επιβάλλει το κοινοτικό δίκαιο ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 38 με παραπομπή στην C-14905 Price απόφαση της 792006 I-7691 σκέψη 54

109 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψεις 36 έως 40 Στη συλλογιστική αυτή παραπέμπει το ΔΕΚ επαναδιατυπώνοντας τη θέση του ότι laquoη ερμηνεία αυτή δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας όσον αφορά το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματοςraquo ΔΕΚ υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 31

110 ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1244

Μιχάλη Ιωαννίδη

κατά τρόπο που να σέβεται τις θεμελιώδεις κοινοτικές ελευθερίες αλλά και με αναφορά στην πάγια νομολογία του ΔΕΚ111 σχετικά με την υπαγωγή των πανεπιστημιακών σπουδών στην έννοια της επαγγελματικής εκπαίδευσης η πλειοψηφία της Ολομέλειας έκρινε συμβατή με τη ΣυνθΕΚ μια ερμηνεία των οδηγιών αναγνώρισης τέτοια ώστε να επιβάλλει στην Ελλάδα την υποχρέωση αναγνώρισης των εν λόγω αλλοδαπών τίτλων

γ Η ένσταση καταχρηστικής άσκησης του δικαιώματος αναγνώρισης

Ένα δεύτερο επιχείρημα που προβλήθηκε112 εναντίον μιας ανάγνωσης του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου που θα επέβαλλε την αναγνώριση διπλωμάτων-προϊόντων συνεργασίας ιδιωτών με αλλοδαπό πανεπιστήμιο σχετίζεται με την απαγόρευση κατάχρησης δικαιώματος αναγνωριζόμενου από το κοινοτικό δίκαιο Όπως και στην παραπάνω περίπτωση της σύγκρουσης με την κατανομή αρμοδιοτήτων που ορίζει η Συνθήκη έτσι και εδώ ελέγχεται η συμφωνία μιας τέτοιας ερμηνείας με κανόνα του κοινοτικού δικαίου

Σύμφωνα με πάγια νομολογία του ΔΕΚ το κοινοτικό δίκαιο δεν επιτρέπει σε ιδιώτες να επικαλούνται δικαιώματα που απονέμονται από διατάξεις του με σκοπό την καταστρατήγηση εθνικών κανόνων113 Είναι δηλαδή απαγορευμένη (ως καταχρηστική) η επίκληση κοινοτικών δικαιωμάτων όταν σκοπός της είναι η παράκαμψη εθνικών κανόνων συμβατών κατά τα άλλα με το κοινοτικό δίκαιο

Καταχρηστική εν προκειμένω θα μπορούσε να θεωρηθεί η επίκληση του δικαιώματος αναγνώρισης κατά το μέτρο που σκοπός της είναι η καταστρατήγηση της εθνικής (συνταγματικής) απαγόρευσης παροχής ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες114

Συνοπτικά οι αιτούντες την αναγνώριση επιλέγοντας να αρχίσουν την άσκηση του επαγγέλματος τους στην Ελλάδα και όχι στο κράτος-μέλος του οποίου τις σχετικές

111 Tα σχετικά με την οποία θέματα συνάπτονται στενά με την κατοχυρούμενη στη Συνθήκη ελευθερία των προσώπων ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1245 Βλ τις (παρατεθείσες και στην εν λόγω σκέψη του ΣτΕ) αποφάσεις του ΔΕΚ υπ C-6503 Επιτροπή κατά Βελγίου απόφαση της της 221988 Συλλογή 2004 Ι-6427 σκέψη 25 υπ 2486 Blaizot απόφαση της 1321985 Συλλογή 1988 379 σκέψη 17 επ και υπ 29383 Gravier απόφαση της 1321985 Συλλογή 1985 539 σκέψη 23 και 24 αλλά και την υπ 24287 Επιτροπή κατά Συμβουλίου ΕΚ (Erasmus) απόφαση της 3051989 Συλλογή 1989 01425 σκέψη 27

112 Αν και όχι στις υποθέσεις που στρέφονταν κατά της Ελλάδας αλλά στην απολύτως συναφή υπ C-28606 Επιτροπή κατά Ισπανίας μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή σκέψη 69 Για το ζήτημα της καταχρηστικής άσκησης δικαιωμάτων που απορρέουν από τις οδηγίες αναγνώρισης βλ ΜΑΡΙA όππ (υπ 68) σ 705 επ

113 Βλ ΔΕΚ υπ 11578 Knoors απόφαση της 721979 Συλλογή 1979 399 σκέψη 25 υπ C-6189 Bouchoucha απόφαση της 3101990 Συλλογή 1990 I-3551 σκέψη 14 υπ C-21297 Centros απόφαση της 931999 Συλλογή 1999 I-1459 σκέψη 24 και υπ C-19604 Cadbury Schweppes and Cadbury Schweppes Overseas απόφαση της 18112006 Συλλογή 2006 I-7995 σκέψη 35

114 Με σαφήνεια τάσσεται υπέρ της άποψης αυτής ο ΛΕΝΤΖΗΣ όππ (υπ 87) σ 186

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

προϋποθέσεις καταρχάς πληρούν εκφράζουν ως αποκλειστικό σκοπό της απόκτησης αλλοδαπού πτυχίου και επαγγελματικών δικαιωμάτων στην αλλοδαπή την (μέσω της επίκλησης των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου) αναγνώριση των (συνταγματικά) απαγορευμένων σπουδών τους που πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα

Και το επιχείρημα αυτό απορρίφθηκε όμως από το ΔΕΚ Το Δικαστήριο έκρινε ότι το δικαίωμα των υπηκόων κράτους-μέλους να επιλέγουν το κράτος-μέλος εντός του οποίου επιθυμούν να αποκτήσουν τα επαγγελματικά προσόντα τους είναι συμφυές με την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών που διασφαλίζει η ΣυνθΕΚ115 Κατά τούτο η επιλογή των αιτούντων να αρχίσουν την επαγγελματική τους απασχόληση στην Ελλάδα δεν συνιστά κατάχρηση του Γενικού Συστήματος Αναγνώρισης Αντίθετα το σύστημα αυτό είναι κατά το ΔΕΚ σχεδιασμένο ακριβώς για να κάνει δυνατή την άσκηση ενός επαγγέλματος σε κράτος-μέλος διαφορετικό από εκείνο στο οποίο ο πτυχιούχος απέκτησε επαγγελματικά δικαιώματα116

Και τη θέση αυτή του ΔΕΚ ασπάζεται το ΣτΕ στην απόφασή του 7782007 όπου κατά πλειοψηφία κρίνει ότι ένας κοινοτικός υπήκοος που επιδιώκει να ασκήσει ορισμένο επάγγελμα σε χώρα άλλη από αυτή στην οποία απέκτησε το εν λόγω δικαίωμα επικαλείται κατrsquo ουσίαν την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων Και η άσκηση της τελευταίας όντας κατοχυρωμένη από την ίδια τη Συνθήκη δεν μπορεί να γίνει καταχρηστικά117

Συνολικά τόσο το ΔΕΚ όσο και το ΣτΕ στη νεότερη του απόφαση 7782007 έκριναν ότι μια ερμηνεία των οδηγιών αναγνώρισης τέτοια που να επιβάλλει στην Ελλάδα την αναγνώριση αλλοδαπών τίτλων που πιστοποιούν ιδιωτική εκπαίδευση παρασχεθείσα στην Ελλάδα δεν συγκρούεται με ιεραρχικά ανώτερο των οδηγιών κοινοτικό δίκαιο Είναι σύμφωνη τόσο με την κατανομή των αρμοδιοτήτων στο χώρο της παιδείας που επιβάλλει η ΣυνθΕΚ όσο και με την απαγόρευση καταχρηστικής άσκησης δικαιωμάτων του κοινοτικού δικαίου

Έγκυρα άρα κατά την ερμηνεία των δυο δικαστηρίων επιβάλλουν οι εν λόγω οδηγίες στην ελληνική διοίκηση και δικαιοσύνη την αναγνώριση διπλώματος που έχει χορηγηθεί από αλλοδαπή αρχή ακόμα κι αν με το δίπλωμα αυτό πιστοποιούνται σπουδές που έχουν πραγματοποιηθεί εν όλω ή εν μέρει στην Ελλάδα και οι οποίες δεν αναγνωρίζονται κατά την ελληνική νομοθεσία ως σπουδές τριτοβάθμιας εκπαίδευσης118

Συστηματικά ερμηνευόμενο το κοινοτικό δίκαιο υποχρεώνει (κατά τα δυο δικαστήρια και υπό τις επιφυλάξεις που προεκτέθηκαν σχετικά με την κατανομή αρμοδιοτήτων και την καταχρηστική άσκηση του δικαιώματος αναγνώρισης) την ελληνική διοίκηση και

115 ΔΕΚ υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 32116 ΔΕΚ υπ C-28606 όππ (υπ 112) σκέψεις 71 και 72117 ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1249 και 1250118 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 35 στο ίδιο συμπέρασμα ΔΕΚ υπ C-15107 όππ

(υπ 100) σκέψη 34 και υπ C-8407 όππ (υπ 88) σκέψη 27

Μιχάλη Ιωαννίδη

δικαιοσύνη να αναγνωρίσουν τους τίτλους αυτούς ως έγκυρες βεβαιώσεις ανώτατης εκπαίδευσης

3 Συμπέρασμα Η σχέση του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ με τις οδηγίες αναγνώρισης σύμφωνα με το ΔΕΚ και το ΣτΕ

Έχοντας αναλύσει τις δύο κατηγορίες κανόνων που αφορούν την αναγνώριση των υπό εξέταση διπλωμάτων (άρθρο 16 sectsect 5 8 και δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο όπως ερμηνεύθηκε από το ΔΕΚ και το ΣτΕ119) το επόμενο ερώτημα που προκύπτει είναι εκείνο της μεταξύ τους σχέσης

Σύμφωνα με τις αναπτύξεις που προηγήθηκαν η σχέση αυτή είναι σχέση σύγκρουσης120

Το ίδιο πραγματικό επομένως (η άσκηση της εξουσίας αναγνώρισης) υπαγόμενο στον εθνικό κανόνα οδηγεί σε νομικό συμπέρασμα ασύμβατο με εκείνο στο οποίο οδηγεί η υπαγωγή στο κοινοτικό δίκαιο Πιο συγκεκριμένα το ελληνικό Σύνταγμα απαγορεύοντας την παροχή σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες στην Ελλάδα καθιστά παράνομη και την αναγνώριση οποιουδήποτε τίτλου πιστοποιεί τέτοιες σπουδές Επιβάλλει δηλαδή στα κρατικά όργανα που ασκούν την εξουσία τους στα όριά του να αρνούνται την αναγνώριση ενός τέτοιου τίτλου και να αντιμετωπίζουν την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών ως παράνομη

Το κοινοτικό δίκαιο αντίθετα επιβάλλει κατά τα παραπάνω στις ελληνικές αρχές την αναγνώριση διπλώματος που laquoχορηγήθηκε από αρμόδια αρχή άλλου κράτους-μέλους μολονότι με το δίπλωμα αυτό πιστοποιούνται σπουδές που έχουν πραγματοποιηθεί εν

119 Ως προς το αν η ερμηνεία αυτή είναι σύμφωνη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο και τις σχετικές ενστάσεις βλ παραπάνω υπό III2β γ και συνολικά υπό ΙV2

120 Αντίθετα o Κ ΓΙΑΝΝΑΚΟΠΟΥΛΟΣ Σχόλιο στην 7782007 Το άρθρο 16 Σ το κοινοτικό δίκαιο και το Συμβούλιο της Επικρατείας hellip δέκα χρόνια μετά ΕφημΔΔ 22007 σ 144 Ο Γιαννακόπουλος κρίνει ότι laquoδεν τίθεται ζήτημα ευθείας σύγκρουσης του άρθρου 16 Σ με το κοινοτικό δίκαιοraquo καθώς οι υπό κρίση απορριπτικές διοικητικές πράξεις laquoδεν στηρίζ[ονται] στο ίδιο το Σύνταγμα αλλά σε νομοθετικές διατάξεις οι οποίες εντός των ορίων της σχετικής ευχέρειας που χορηγεί το άρθρο 16 παρ 7 Σ δεν αναγνωρίζουν ως εκπαιδευτικό ίδρυμα εκείνο στο οποίο πραγματοποιήθηκαν κατά το μεγαλύτερο μέρος τους οι σπουδές που οδήγησαν στον επίμαχο επαγγελματικό τίτλο [hellip]raquo Στην ενδιαφέρουσα αυτή ένσταση μπορεί να αντιταχθεί όμως ότι σύμφωνα με την ερμηνεία του άρθρου 16 Σ που προκρίνεται εδώ το Σύνταγμα δεν παρέχει στον κοινό νομοθέτη ευχέρεια να επιλέξει μεταξύ αναγνώρισης ή μη των σπουδών που πραγματοποιήθηκαν σε ιδιωτικό ίδρυμα στην Ελλάδα αλλά του επιβάλλει να θεσπίσει τη μη αναγνώριση τους Οι διατάξεις του τυπικού νόμου που προβλέπουν την υποχρέωση της διοίκησης να μην αναγνωρίσει τις ως άνω σπουδές δεν είναι δηλαδή απλώς συνταγματικές αλλά επιβαλλόμενες από το Σύνταγμα Αντίθεση άρα του κοινοτικού δικαίου με αυτές λογικά συνεπάγεται αντίθεση με το Σύνταγμα Αντίθετα και η ΤΡΟΒA όππ (υπ 44) σ 436 Σχέση σύγκρουσης διαπιστώνει ο GERAPETRITIS όππ (υπ 97) σ 324

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

όλω ή εν μέρει [στην Ελλάδα] και οι οποίες δεν αναγνωρίζονται ως σπουδές τριτοβάθμιας εκπαιδεύσεως [από την ελληνική νομοθεσία]raquo121

Το πρόβλημα της σύγκρουσης αυτής επέλυσαν τόσο το ΔΕΚ όσο και το ΣτΕ (στην απόφαση 7782007) υπέρ της κοινοτικής ρύθμισης Αν και συστηματικά επέλεξαν να αποφύγουν την ευθεία αναφορά στην ιεραρχική σχέση ελληνικού Συντάγματος και δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου και τα δυο δικαστήρια αναγνώρισαν ότι τα ελληνικά κρατικά όργανα είναι υποχρεωμένα να αναγνωρίζουν διπλώματα που πιστοποιούν εκπαίδευση παρασχεθείσα κατά παράβαση του Συντάγματος122

Και τα δυο δικαστήρια επίσης απέρριψαν τις ενστάσεις που αφορούσαν τη σύγκρουση της παραπάνω ερμηνείας της οδηγίας τόσο με την κατανομή αρμοδιοτήτων από τη ΣυνθΕΚ στο χώρο της εκπαίδευσης όσο και με την απαγόρευση καταχρηστικής άσκησης δικαιώματος Οι σχετικές δογματικές αντιρρήσεις που αναπτύχθηκαν παραπάνω σχετικά με την άποψη αυτή που προκρίθηκε από το ΔΕΚ και έγινε τελικά αποδεκτή από το ΣτΕ δεν μεταβάλλουν το γεγονός ότι σε τελευταίο βαθμό κρίθηκε πλέον η υποχρέωση της Ελλάδας να αναγνωρίσει τα εν λόγω πιστοποιητικά σπουδών

Η κοινοτική ρύθμιση επιβάλλοντας επιπλέον την αναγνώριση της επαγγελματικής επάρκειας των προσόντων που πιστοποιούν οι τίτλοι αυτοί μεταβιβάζει την αρμοδιότητα θέσπισης και ελέγχου ποιοτικών κριτηρίων στην αλλοδαπή αρχή έκδοσης του τίτλου Αρμόδιοι δηλαδή για να ορίσει τα κριτήρια που μπορούν να επηρεάσουν την επαγγελματική πρόσβαση ενός διπλωματούχου ιδιωτικού ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος εγκατεστημένου σε ελληνικό έδαφος είναι μόνο ο εκδότης του κρίσιμου τίτλου123 και η εκάστοτε αλλοδαπή αρχή αξιολόγησής του124 Εφόσον κατά την ερμηνεία του ΔΕΚ οι σπουδές που καταλήγουν σε έναν τέτοιο τίτλο δεν εντάσσονται στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα δεν εμπίπτει στις αρμοδιότητες του τελευταίου η θέσπιση κριτηρίων από την τήρηση των οποίων θα εξαρτάται η επαγγελματική αναγνώριση της εν λόγω βεβαίωσης Ποιοτικά κριτήρια για τις σπουδές που παρέχονται στην Ελλάδα σε ιδιωτικό ανώτατο ίδρυμα μπορεί έτσι να επιβάλλει μόνο αλλοδαπή (λχ βρετανική) αρχή Η σημασία που μπορεί να έχει η συνέπεια αυτή στην (ακόμα σε ισχύ)

121 ΔΕΚ υπ C-24705 όππ (υπ 71) σκέψη 35 Στο ίδιο συμπέρασμα ΔΕΚ υπ 15107 όππ (υπ 100) σκέψη 34 και υπ C-8407 όππ (υπ 88) σκέψη 27

122 Παρόλες τις πιθανές αντιρρήσεις και το ΣτΕ δέχεται στην απόφαση 7782007 ότι η αρμοδιότητα των κρατών-μελών να ρυθμίζουν την οργάνωση και το περιεχόμενο της επαγγελματικής εκπαίδευσης (κατά την ευρεία έννοια που δίνει σε αυτή το κοινοτικό δίκαιο και η οποία περιλαμβάνει την ανώτατη εκπαίδευση) τελεί υπό την επιφύλαξη των κοινοτικών δικαιωμάτων που συνδέονται με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων (Βλ ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1246) Αν και επικαλείται την sect 7 του άρθρου 16 Σ προκειμένου να αποφύγει να αντιμετωπίσει ευθέως το ζήτημα της σύγκρουσης με το κοινοτικό δίκαιο τόσο η σχετική αιτιολόγηση όσο και το πραγματικό της περίπτωσης συνηγορούν υπέρ μιας έμμεσης αναγνώρισης της υπεροχής της ρύθμισης της οδηγίας έναντι του άρθρου 16 Σ

123 Λχ το βρετανικό πανεπιστήμιο-franchisor σε μια σύμβαση δικαιόχρησης124 Λχ η βρετανική QAA

Μιχάλη Ιωαννίδη

νομοθετική ρύθμιση των κολλεγίων αλλά και στις πρόσφατα ανακοινωθείσες σχετικές αλλαγές θα εξεταστεί στη συνέχεια (ΙV2)

Σε κάθε περίπτωση είναι κρίσιμο να διευκρινιστεί ότι η αναγνώριση διπλωμάτων με τα ειδικά χαρακτηριστικά που προεκτέθηκαν και ανεξάρτητα από ποιοτικά κριτήρια είναι και το όριο της υποχρέωσης που επιβάλλουν οι κοινοτικές οδηγίες Η γέννησή της προϋποθέτει άρα την ύπαρξη διπλώματος προς αναγνώριση και δεν εκτείνεται στην αποδοχή της παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών καθαυτή Οι κρίσιμες οδηγίες δεν επιβάλλουν δηλαδή στην Ελλάδα την αποδοχή της παροχής ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών υπηρεσιών στο έδαφός της Η παρατήρηση αυτή μπορεί να έχει ιδιαίτερη σημασία αν συνδυαστεί με τις παραπάνω αναπτύξεις (II1) σχετικά με το εύρος της απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ Εφόσον γίνει δεκτό ότι το Σύνταγμα δεν απαγορεύει μόνο την αναγνώριση του διπλώματος στο οποίο καταλήγουν ανώτατες ιδιωτικές σπουδές στην Ελλάδα αλλά ήδη την ίδρυση του εν λόγω φορέα και την παροχή των κρίσιμων υπηρεσιών καθαυτή προκύπτει ότι το τμήμα αυτό της οργάνωσης του εκπαιδευτικού συστήματος (ίδρυση ιδιωτικού φορέα και παροχή υπηρεσιών) ρυθμίζεται από μόνη την (απαγορευτική) διάταξη του άρθρου 16 Σ Για την πρακτική αξιολόγηση της απουσίας σύγκρουσης στο σημείο αυτό με το κοινοτικό δίκαιο θα γίνει επίσης λόγος στη συνέχεια (III3)

IV Η αντίδραση της ελληνικής έννομης τάξης ndash Κριτική αποτίμηση

1 Στο Επίπεδο της Νομολογίας

Όπως παρουσιάστηκαν παραπάνω στις εκάστοτε θεματικές ενότητες οι πρόσφατες αποφάσεις του ΔΕΚ125 και του ΣτΕ 7782007 διαπιστώνουν την υποχρέωση των ελληνικών διοικητικών αρχών να αναγνωρίζουν τα διπλώματα που έχουν χορηγηθεί από τις αρχές άλλου κράτους-μέλους και τα οποία πιστοποιούν σπουδές που έχουν πραγματοποιηθεί εν όλω ή εν μέρει σε ιδιωτικό ίδρυμα στην Ελλάδα Σύμφωνα τόσο με την πλειοψηφία της 7782007126 όσο και με τη νομολογία του ΔΕΚ127 η ερμηνεία αυτή δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελλάδας όσον αφορά το περιεχόμενο της εκπαιδεύσεως και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος και είναι άρα σύμφωνη με την κατανομή των αρμοδιοτήτων που προβλέπουν τα άρθρα 149 και 150 της ΣυνθΕΚ

Το ίδιο συμπέρασμα αποδέχθηκε και η πρόσφατη απόφαση 32162009 του ΤρΔΕφΑθ η οποία επιδίκασε σε ιδιωτικό εκπαιδευτήριο χρηματική ικανοποίηση για ηθική βλάβη

125 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 35 υπ C-8407 όππ (υπ 88) σκέψη 21 υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 34

126 ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1244 127 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 36

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

προκύπτουσα από την πλημμελή μεταφορά της οδηγίας 8948 και την εξάρτηση της αναγνώρισης επαγγελματικών προσόντων στην Ελλάδα από τον τόπο παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών128 Το πλέον ενδιαφέρον σημείο της απόφασης αυτής είναι ωστόσο το ότι παρότι επικύρωσε το διατακτικό της εφεσιβαλλομένης ανέτρεψε το εξαιρετικά σημαντικό αιτιολογικό της η τελευταία είχε κρίνει ότι η ηθική βλάβη του ενάγοντος προκλήθηκε από την απόρριψη από τον ΔΟΑΤΑΠ αίτησης για την ακαδημαϊκή αναγνώριση αλλοδαπού τίτλου που βεβαίωνε φοίτηση και στην Ελλάδα εκτείνοντας με αυτόν τον τρόπο την υποχρέωση αναγνώρισης και πέραν των επαγγελματικών προσόντων129

Προκειμένου να στηρίξει την παραπάνω θέση που ακολούθησαν και τα ελληνικά δικαστήρια το ΔΕΚ επικαλείται το επιχείρημα ότι τα διπλώματα που πιστοποιούν σπουδές που πραγματοποιήθηκαν βάσει συμφωνίας δικαιόχρησης δεν εντάσσονται από την άποψη των οδηγιών στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα αλλά στο εκπαιδευτικό σύστημα του κράτους-μέλους στο οποίο εντάσσεται η αρμόδια αρχή που έχει χορηγήσει το εν λόγω δίπλωμα130 Η σκέψη όμως αυτή κρίσιμη για τη συνολική έκβαση του συλλογισμού στηρίζεται όπως αναφέρθηκε και παραπάνω στο ζητούμενο Επικαλείται δηλαδή την αρμοδιότητα ελέγχου που απονέμουν οι οδηγίες στην αλλοδαπή αρχή τη στιγμή που αυτό που εξετάζεται είναι ακριβώς το αν η μεταβίβαση αυτή αρμοδιοτήτων είναι σύμφωνη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο Αν όμως η παροχή ανώτατων σπουδών από ιδιωτικούς φορείς είναι θέμα στο οποίο αποφασιστική αρμοδιότητα έχουν διατηρήσει τα κράτη-μέλη (ως ζήτημα οργάνωσης του εκπαιδευτικού τους συστήματος) οι διατάξεις του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου που επιβάλλουν στα τελευταία ορισμένη απόφαση επί του θέματος παραβιάζουν την κυριαρχική εξουσία τους χωρίς να νομιμοποιούνται προς τούτο από τις Συνθήκες131

128 Ζημία την οποία κατά το ΤρΔΕφΑθ επέτειναν οι σχετικές δηλώσεις του τότε Υπουργού Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων

129 Η 173462008 του ΔΠρΑθ (και η οποία έτυχε σημαντικής δημοσιότητας) έκρινε ότι το σκεπτικό του ΔΕΚ σχετικά με την ένταξη των κρίσιμων σπουδών στο εκπαιδευτικό σύστημα της χώρας όπου εκδίδεται ο κρίσιμος τίτλος δεν περιορίζεται στην εφαρμογή της οδηγίας 8948ΕΟΚ και την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων αλλά αφορά και την laquoουσιαστική αξία της εκπαίδευσης που πιστοποιείται με τα ανωτέρω διπλώματαraquo Ο ΔΟΑΤΑΠ δεν έχει έτσι αρμοδιότητα να κρίνει laquoαν μέρος ή το σύνολο των σπουδών πραγματοποιήθηκε στην Ελλάδα σε ιδιωτικό εκπαιδευτικό ίδρυμα βάση συμφωνίας δικαιόχρησης με πανεπιστήμιο του εξωτερικούraquo αφού οι τελευταίες εντάσσονται ακριβώς στο σύστημα εκπαίδευσης του κράτους-μέλους που χορηγεί το δίπλωμα Κατά το μέτρο όμως που η υποχρέωση που γεννά το κοινοτικό δίκαιο αφορά την αναγνώριση μόνο επαγγελματικών προσόντων η ερμηνεία αυτή του ΔΠρΑθ έρχεται σε αντίθεση με το άρθρο 16 Σ χωρίς να επιβάλλεται από τις οδηγίες οι οποίες δεν εκτείνονται σε θέματα ακαδημαϊκής αναγνώρισης Ορθώς άρα ως προς το σημείο αυτό στήριξε το ΤρΔΕφΑθ το αιτιολογικό του αποκλειστικά στη μη αναγνώριση της επαγγελματικής ισοτιμίας των τίτλων (32162009 σκέψεις 8 και 12)

130 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 40 υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 31131 Βλ και τη μειοψηφία της ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1254 Το ότι οι εξουσίες αυτές

ελέγχου της εκπαίδευσης που παρέχει laquoελληνικό ΕΕΣraquo από αλλοδαπή αρχή προσκρούουν σε

Μιχάλη Ιωαννίδη

Πράγματι για τη ρύθμιση της παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης στην ελληνική επικράτεια τελική αρμοδιότητα έχει το ελληνικό Σύνταγμα με μόνη εξαίρεση τις περιπτώσεις που οι Συνθήκες μεταβιβάζουν τη σχετική ευθύνη σε κοινοτικά όργανα Εφόσον τα τελευταία δεν έχουν από τις Συνθήκες αρμοδιότητα να καθορίσουν την άσκηση δημόσιας εξουσίας από τα ελληνικά κρατικά όργανα εισάγοντας δεσμευτικούς για αυτά κανόνες μοναδικό κριτήριο νομιμότητας της δράσης τους είναι το Σύνταγμα Και καθώς σύμφωνα με τα παραπάνω η αναγνώριση βεβαιώσεων παροχής ιδιωτικών υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης απαγορεύεται από το άρθρο 16 Σ τόσο το ΔΕΚ όσο και το ΣτΕ θα έπρεπε να κρίνουν τη σχετική πρακτική της ελληνικής διοίκησης νόμιμη132

Παρά τις πιθανές αυτές αντιρρήσεις πάντως και τα δυο δικαστήρια έκριναν ότι συστηματικά ερμηνευόμενο το κοινοτικό δίκαιο επιβάλλει την αναγνώριση των κρίσιμων τίτλων ενώ η ευθύνη για την εκπαιδευτική αξία και τους υπόλοιπους όρους απονομής της (ως αντικείμενο εμπορικής συναλλαγής ή όχι) ανήκει στην εκδούσα αλλοδαπή αρχή και την εποπτεύουσα αυτή διοίκηση133

2 Σε Νομοθετικό Επίπεδο

Τις παραπάνω νομολογιακές εξελίξεις ακολούθησε σε επίπεδο νομοθετικής πρωτοβουλίας ο ν 36962008 με τον οποίο εισήχθη η έννοια του laquoκολλεγίουraquo134 Με τον όρο αυτό περιγράφει ο νομοθέτης μια ειδική κατηγορία εκπαιδευτηρίων που πληρούν μια σειρά ποιοτικών κριτηρίων και μπορούν έτσι (και μόνο αυτά) να συνάψουν συμφωνίες συνεργασίας με αλλοδαπά πανεπιστήμια135

ζητήματα αρμοδιότητας σχετικά με την οργάνωση και το περιεχόμενο της παιδείας υποστηρίζει και η ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖΗ Κατά την ίδια η απαγόρευση του άρθρου 16 Σ laquoδεν φαίνεται να συγκρούεται με τις επιταγές της κοινοτικής έννομης τάξηςraquo Το συμπέρασμα αυτό είναι σωστό όσον αφορά το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο Όπως αναπτύχθηκε όμως παραπάνω η εφαρμογή των οδηγιών αναγνώρισης από το ΔΕΚ και το ΣτΕ συγκρούεται με τη ρύθμιση του άρθρου 16 Σ όππ (υπ 101) σ 1073 και 1075 Παραβίαση της κατανομής αρμοδιοτήτων που θεσπίζει η ΣυνθΕΚ κρίνει και ο ΛΕΝΤΖHΣ όππ (υπ 87) σ 1085

132 Το ότι στην Ελλάδα laquoεπιτρέπε[ται] να λειτουργεί ελευθέρως ορισμένος φορέας [ιδιωτικό ανώτατο εκπαιδευτικό ίδρυμα]raquo (με την έννοια του ότι γίνεται ανεκτή η λειτουργία του) δεν σημαίνει ότι δεν ασκεί laquoπαράνομη δραστηριότηταraquo όπως κρίνει η πλειοψηφία της ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1247 Εν προκειμένω η λειτουργία ιδιωτικού ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος σε ελληνικό έδαφος είναι σε κάθε περίπτωση παράνομη πράξη ακόμα και αν ο κοινός νομοθέτης προβλέψει το αντίθετο βλ αμέσως κατωτέρω υπό ΙV2

133 Κατά τη διατύπωση της Θ ΑΝΤΩΝΙΟΥ laquo[σ]ήμερα δεν είναι πλέον υποστηρίξιμο ότι ανώτατη εκπαίδευση μέσα στα χωρικά όρια της ελληνικής επικράτειας δεν αναγνωρίζεται παρά μόνον αν έχει παρασχεθεί από ελληνικά ΝΠΔΔ εποπτευόμενα από το κράτοςraquo Το θέμα των δημόσιων και μη δημόσιων πανεπιστημίων σε Γ Δονάτου Α Γιαννίτση Π Καζάκου και Α Μπρεδήμα (επιμ) Μεταρρύθμιση στην ανώτατη εκπαίδευση Αθήνα 2006 σ 142

134 Ν 36962008 (ΦΕΚ 177Α 25082008)135 Άρθρο 10 ν 36962008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Ενδιαφέρον είναι εδώ ακριβώς το ζήτημα του καθορισμού των ουσιαστικών κριτηρίων από την τήρηση των οποίων εξαρτάται η δυνατότητα συνεργασίας με αλλοδαπό ίδρυμα136 Όπως δέχθηκαν το ΔΕΚ και το ΣτΕ όσον αφορά την επαγγελματική αναγνώριση τίτλων αρμόδια για τον ορισμό και έλεγχο των κριτηρίων συνεργασίας με αλλοδαπό πανεπιστήμιο είναι μόνο η (αλλοδαπή) αρχή που εποπτεύει το τελευταίο Ακόμα άρα και αν το κολλέγιο δεν πληροί ή παύσει να πληροί τα κριτήρια του ν 36962008 αυτό δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τη μη (επαγγελματική) αναγνώριση του (αλλοδαπού) τίτλου στον οποίο καταλήγουν οι σπουδές που παρέχει137 Το αν οι τελευταίοι είναι επαρκείς για να παράσχουν πρόσβαση σε ένα νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα δεν είναι θέμα του Έλληνα νομοθέτη και της εκάστοτε ελληνικής διοικητικής αρχής αλλά των αντίστοιχων αλλοδαπών138 Εν ολίγοις άρνηση ελληνικής διοικητικής αρχής να αναγνωρίσει δίπλωμα με την αιτιολογία ότι το ίδρυμα που παρείχε την εκπαίδευση δεν πληροί τους όρους του ν 36962008 θα ήταν αντίθετη με το κοινοτικό δίκαιο όπως το ερμήνευσαν το ΔΕΚ και το ΣτΕ στις πρόσφατες αποφάσεις τους Το συμπέρασμα δε αυτό είναι ανεξάρτητο του φορέα που αναλαμβάνει την πιστοποίηση και αδειοδότηση των εν λόγω παρόχων Είτε αρμόδια είναι η Επιτροπή Αξιολόγησης και Ελέγχου Κολλεγίων139 είτε το Εθνικό Κέντρο Πιστοποίησης Κέντρων Επαγγελματικής Κατάστασης140 ο έλεγχος δεν μπορεί να εκτείνεται στην ουσία των παροχής εκπαιδευτικών υπηρεσιών από φορέα συνεργαζόμενο με ευρωπαϊκό πανεπιστήμιο

Κατά το μέρος άλλωστε που ο ισχύον αλλά και όποιος μεταγενέστερος νόμος αναγνωρίζει τη δυνατότητα παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες είναι αντίθετος στο άρθρο 16 Σ Και ναι μεν όσον αφορά στην επαγγελματική αναγνώριση των απονεμόμενων τίτλων μια τέτοια αντίθεση με το άρθρο 16 Σ καλύπτεται από τη συμφωνία με το κοινοτικό δίκαιο141 δεν είναι όμως σαφές αν κάτι

136 Τις προϋποθέσεις απόκτησης άδειας ίδρυσης ορίζει το άρθρο 2 λειτουργίας ως laquoκολλέγιοraquo το άρθρο 6 και τους επιπλέον όρους σύμπραξης με αλλοδαπό ίδρυμα το 10 sect 2 (β) του ν 36962008 Βλ και την ΥΑ 129450Δ68102008 (ΦΕΚ 2105 Β10102008)

137 Μπορεί βέβαια να οδηγήσει σε ανάκληση της άδειας ίδρυσης του εκπαιδευτηρίου άρθρο 5 του ν 36962008

138 Κατά το άρθρο 10 sect 2 (β) λχ οι διδάσκοντες στο κολλέγιο πρέπει να έχουν τα τυπικά και ουσιαστικά προσόντα που απαιτούνται για την κατοχή θέσης διδακτικού προσωπικού στο ίδρυμα της αλλοδαπής Αν όμως υποτεθεί ότι το αλλοδαπό πανεπιστήμιο και η επιβλέπουσα αυτό αρχή αρκούνται σε λιγότερα τυπικά προσόντα η ελληνική διοίκηση δεν μπορεί να αρνηθεί στο κάτοχο ενός τέτοιου διπλώματος την αναγνώριση επαγγελματικών προσόντων

139 Άρθρο 13 του ν 36962008140 Βλ κείμενο Δημόσιας Διαβούλευσης του Υπουργείου Παιδείας Δια Βίου Μάθησης και

Θρησκευμάτων σ (v) httpwwwopengovgrypepthdiavioumathisiDeliberation_OPENGOV _05-02-2010pdf και δηλώσεις της υπουργού κ Άννας Διαμαντοπούλου εφημερίδα laquoΗ Καθημερινήraquo 512010

141 Υπό την προϋπόθεση βέβαια της υπεροχής την οποία όμως δέχονται στις πρόσφατες αποφάσεις τους το ΔΕΚ και το ΣτΕ

Μιχάλη Ιωαννίδη

τέτοιο συμβαίνει και με τη σύσταση του νομικού προσώπου-παροχέα και την πράξη της παροχής καθrsquo αυτές Παρά τις γενικότερες αναφορές στο χώρο της εκπαίδευσης οι αποφάσεις του ΔΕΚ και του ΣτΕ που παρουσιάστηκαν εδώ έκριναν τη σχέση με το κοινοτικό δίκαιο μιας συγκεκριμένης έκφρασης της απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ αυτή της απαγόρευσης αναγνώρισης διπλώματος στο οποίο καταλήγει ιδιωτική ανώτατη εκπαίδευση Αν η εν λόγω συλλογιστική δεν ισχύει για την ίδρυση του ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος τότε η τελευταία είναι αντισυνταγματική χωρίς να επιβάλλεται από το κοινοτικό δίκαιο και άρα οριστικά μη νόμιμη

Αυτό που υποστηρίζεται δηλαδή εδώ είναι ότι η αναγνώριση από τον κοινό νομοθέτη της δυνατότητας παροχής υπηρεσιών με τα χαρακτηριστικά της ανώτατης εκπαίδευσης142 από ιδιώτες οργανώνει το ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα με τρόπο αντίθετο από εκείνον που επιβάλλει το άρθρο 16 Σ Και εφόσον προκριθεί μια (στενή) ερμηνεία της νομολογίας του ΔΕΚ ως αφορούσα μόνο την αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων σε κατόχους laquoκοινοτικώνraquo τίτλων143 μια τέτοια αναμόρφωση της ελληνικής τριτοβάθμιας εκπαίδευσης δεν επιβάλλεται από το κοινοτικό δίκαιο Το ίδιο ισχύει άλλωστε ανεξαρτήτως της ονομασίας που τυχόν λάβουν οι εν λόγω φορείς Είτε ως laquoκολλέγιαraquo είτε ως laquoΚέντρα Ελευθέρων Σπουδών συνεργαζόμενα με ευρωπαϊκά ιδρύματαraquo144 το Σύνταγμα απαγορεύει την οργάνωσή τους σε επίπεδο (πραγματικής) παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαιδεύσης

Όσον αφορά δε τη σχεδιαζόμενη κατάταξη των παρεχόμενων υπηρεσιών εντός του Εθνικού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων κατrsquo εφαρμογή του Ευρωπαϊκού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων145 το ζήτημα εμφανίζεται διττό Αφενός το Σύνταγμα απαγορεύει την κατάταξή τους σε επίπεδο ίδιο με αυτό των παρεχόμενων από τα ελληνικά δημόσια ιδρύματα (λχ 6ο ή 7ο ) αφετέρου όμως και εφόσον κατά τα παραπάνω η οργάνωση της παροχής των εν λόγω προσόντων εντάσσεται σε αλλοδαπό εκπαιδευτικό σύστημα το θέμα εκφεύγει της αρμοδιότητας του ελληνικού φορέα πιστοποίησης Η συσχέτιση άλλωστε με τα επίπεδα προσόντων του Ευρωπαϊκού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων δεν θα πρέπει να θίγει την πρόσβαση στην αγορά εργασίας σε περίπτωση που τα επαγγελματικά προσόντα έχουν αναγνωριστεί σύμφωνα με την οδηγία 200536ΕΚ146

142 Βλ ανωτέρω υπό ΙΙ2143 Μια τέτοια ερμηνεία θα μπορούσε να διασώσει το συμπέρασμα του ΔΕΚ στην απόφαση

Παναγιωτοπούλου βλ ανωτέρω ΙΙΙ3 και στη συνέχεια υπό ΙV3144 Χαρακτηρισμό που φαίνεται να προκρίνεται προς αντικατάσταση αυτού του κολλεγίου Βλ

δηλώσεις της υπουργού κ Άννας Διαμαντοπούλου εφημερίδα laquoΗ Καθημερινήraquo 512010145 Βλ τη Σύσταση του Ευρωπαiumlκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου Σχετικά με τη Θέσπιση

του Ευρωπαϊκού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων για τη Δια Βίου Μάθηση EE C 111652008

146 Βλ σημείο 11 της Σύστασης του Ευρωπαiumlκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου Σχετικά με τη Θέσπιση του Ευρωπαϊκού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων για τη Δια Βίου Μάθηση EE C 111 της 652008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Προκύπτει άρα ότι τόσο οι ισχύουσες νομοθετικές ρυθμίσεις όσο και οι σχεδιαζόμενες μεταβολές τους παρουσιάζουν σημαντικά σημεία έντασης με τους αντίστοιχους ευρωπαϊκούς και συνταγματικούς κανόνες Στον πυρήνα της προβληματικής αυτής σχέσης αυτής βρίσκεται η διάσταση των κοινοτικών οδηγιών όπως ερμηνεύθηκαν από το ΔΕΚ (και εσχάτως από το ΣτΕ και τα Διοικητικά Δικαστήρια) και του ελληνικού Συντάγματος

3 Σε Συνταγματικό Επίπεδο

Στο συνταγματικό αυτό επίπεδο μετά και την πρόσφατη ολοκλήρωση της ψηφοφορίας επί των αναθεωρητέων διατάξεων147 εξακολουθεί να ισχύει πλήρως η απαγόρευση της παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες

Όπως με περισσότερη λεπτομέρεια αναπτύχθηκε παραπάνω συνεχίζει άρα να είναι αντισυνταγματική τόσο η ίδρυση και λειτουργία ιδιωτικού πανεπιστημίου όσο και κάθε απόφαση διοικητικού οργάνου ή δικαστηρίου που δέχεται την παροχή τέτοιου είδους υπηρεσιών στο ελληνικό έδαφος Μια τέτοια πράξη μπορεί να είναι τότε μόνο νόμιμη (αν και αντισυνταγματική) εφόσον επιβάλλεται από κανόνα του κοινοτικού δικαίου Στο μέτρο που μια έκφραση της παροχής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου μοναδικός εφαρμοστέος είναι ο (απαγορευτικός) κανόνας του άρθρου 16 Σ

Μη νόμιμη θα ήταν έτσι μια πράξη ελληνικής διοικητικής αρχής που θα αναγνώριζε επαγγελματικά δικαιώματα σε κάτοχο τίτλου ιδιωτικού παροχέα ανώτατης εκπαίδευσης μη συνεργαζόμενο με κοινοτικό πανεπιστήμιο όπως λχ ενός laquoαμιγώςraquo ελληνικού ιδιωτικού πανεπιστημίου148 Εφόσον στην περίπτωση αυτή το κοινοτικό δευτερογενές δίκαιο δεν βρίσκει εφαρμογή μοναδικό κριτήριο νομιμότητας της εν λόγω απόφασης είναι το άρθρο 16 Σ που καθιστά την εν λόγω δραστηριότητα απαγορευμένη149

Σε συνέχεια των σκέψεων αυτών ενδιαφέρον έχει και η συνταγματική αξιολόγηση της παροχής εκπαιδευτικών υπηρεσιών από ιδιωτικούς φορείς ως τέτοια ανεξάρτητα από την αναγνώριση των τίτλων στους οποίους καταλήγουν

147Με το Ψήφισmicroα της 27ης Μαΐου 2008 της Η Αναθεωρητικής Βουλής των Ελλήνων148 Βλ ΑΝΘOΠΟΥΛΟ όππ (υπ 11) σ 432149 Εξαιρετικό ενδιαφέρον θα είχε βέβαια η περίπτωση που ο κάτοχος ενός τέτοιου πτυχίου

(χωρίς καμία διάσταση κοινοτικότητας) αποκτούσε επαγγελματικά δικαιώματα σε ένα κράτος-μέλος που θα αναγνώριζε το (απόλυτα ελληνικό) αυτό πτυχίο ως επαρκές για την πρόσβαση σε ένα νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα Στην περίπτωση αυτή η ελληνική διοικητική αρχή θα είχε υποχρέωση σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο να αναγνωρίσει το εν λόγω πτυχίο παρά το γεγονός ότι τόσο η παροχή των εκπαιδευτικών υπηρεσιών όσο και η πιστοποίηση τους γίνονται από ελληνικό φορέα Υπό αυτή τη μορφή είναι καταρχάς νοητή (σύμφωνα με την ερμηνεία που έδωσε το ΔΕΚ στις κρίσιμες οδηγίες) η ύπαρξη laquoαπόλυτα ελληνικώνraquo ιδιωτικών πανεπιστημίων σε ελληνικό έδαφος και χωρίς την αναθεώρηση (με την αντίθεση μάλιστα) του άρθρου 16 Σ

Μιχάλη Ιωαννίδη

Όπως αναπτύχθηκε παραπάνω και κατά τη γνώμη του γράφοντος η συνταγματική απαγόρευση του άρθρου 16 Σ δεν εξαντλείται στην αναγνώριση του τίτλου στον οποίο καταλήγουν οι ανώτατες σπουδές που παρέχονται στην Ελλάδα Τόσο κατά το κείμενο του Συντάγματος όσο και κατά την τελολογική και ιστορική του ερμηνεία φαίνεται ότι απαγορευμένη (ως αντισυνταγματική) πράξη δεν είναι μόνο η πιστοποίηση των σπουδών που παρέχει φορέας ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα αλλά η ίδια η ίδρυσή του και η πράξη της παροχής

Συνέπεια της θέσης αυτής είναι η διάκριση των συνεπειών που έχει η εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου για την αναγνώριση των τίτλων που παρέχουν ιδιωτικοί φορείς στην Ελλάδα και τη λειτουργία τους καθαυτή Ακόμα και αν γίνει δεκτή η θέση του ΔΕΚ και του ΣτΕ ότι το άρθρο 47 ΣυνθΕΚ παρέχει επαρκές έρεισμα για μια ερμηνεία των οδηγιών που επιβάλλει στην Ελλάδα την αναγνώριση των εν λόγω διπλωμάτων150 η κρίση αυτή δεν εκτείνεται στην ίδια την οργάνωση του ακαδημαϊκού προγράμματος και την παροχή των ακαδημαϊκών υπηρεσιών Τόσο το ΔΕΚ όσο και το ΣτΕ κλήθηκαν να κρίνουν αποκλειστικά το ζήτημα της αναγνώρισης πιστοποιητικών των οποίων η έκδοση παρουσίαζε στοιχείο κοινοτικότητας Οι αποφάσεις τους δεν αφορούν όμως την ίδρυση και τη δραστηριότητα των οργανισμών που παρέχουν υπηρεσίες ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα καθαυτές

Το ζήτημα δηλαδή του καθεστώτος της λειτουργίας των ιδιωτικών εκπαιδευτηρίων είναι κατά την υποστηριζόμενη εδώ άποψη πρότερο της πιστοποίησης της παρεχόμενης εκπαίδευσης και άρα δεν έλκει την εφαρμογή του άρθρου 47 ΣυνθΕΚ Την αρμοδιότητα μεταξύ ΕΕ και κρατών-μελών ρυθμίζει έτσι εδώ αποκλειστικά το άρθρο 149 ΣυνθΕΚ το οποίο και τη διατηρεί στα κράτη μέλη Μια τέτοια ερμηνεία είναι άλλωστε σύμφωνη και με τη διατύπωση του ΠΕΚ στην υπόθεση Παναγιωτοπούλου ότι κατά την κατανομή αρμοδιοτήτων της ΣυνθΕΚ και εφόσον δεν τίθεται ζήτημα αναγνώρισης αλλοδαπού διπλώματος εναπόκειται στα κράτη-μέλη να προσδιορίζουν το καθεστώς των εκπαιδευτικών ιδρυμάτων που λειτουργούν στο έδαφός τους151 Στη βάση αυτή το ΠΕΚ έκρινε ότι η απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων δεν αντίκειται στο κοινοτικό δίκαιο152

Στη ειδικότερη περίπτωση της Ελλάδας απόφαση του συντακτικού νομοθέτη για την οργάνωση της αντίστοιχης εκπαιδευτικής δραστηριότητας στην Ελλάδα κατά το άρθρο 16 Σ είναι η αναγωγή της παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης σε απαγορευμένη για τους ιδιώτες παραγωγική δραστηριότητα

150 Με την έννοια ότι δεν υπεισέρχεται σε θέματα οργάνωσης της εκπαίδευσης αποφασιστικά αρμόδια για τα οποία είναι κατά το άρθρο 149 ΣυνθΕΚ μόνο η Ελλάδα

151 ΠΕΚ υπ Τ-1690 όππ (υπ 92) σκέψεις 50 και 58152 Όπως έκρινε το ΠΕΚ στην υπόθεση αυτή η συνταγματική απαγόρευση της ίδρυσης

ιδιωτικών πανεπιστημίων αφορά πράγματι την οργάνωση της εκπαίδευσης εμπίπτοντας έτσι στις αρμοδιότητες της Ελλάδας (όππ σκέψη 51) Βλ ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖH όππ (υπ 70) σ 152

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Οριστικά άρα το ελληνικό Σύνταγμα αφού αποτελεί στο πεδίο της οργάνωσης της ανώτατης εκπαίδευσης το ιεραρχικά ανώτατο κριτήριο νομιμότητας της άσκησης δημόσιας εξουσίας επιβάλλει την απαγόρευση παροχής υπηρεσιών με τα στοιχεία της ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες153

Η συστηματική δηλαδή ερμηνεία του ελληνικού Συντάγματος με τις σχετικές ρυθμίσεις του κοινοτικού δικαίου ορίζει ότι νόμιμα δρουν τα ελληνικά κρατικά όργανα όταν εκπληρώνουν την επιταγή του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ και απαγορεύουν την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από οποιοδήποτε άλλο φορέα εκτός ΝΠΔΔ Αποδοχή από τη νομοθετική εκτελεστική και δικαστική εξουσία της παροχής υπηρεσιών με τα χαρακτηριστικά της ανώτατης εκπαίδευσης συνιστά κατά συνέπεια μη εκπλήρωση συνταγματικής επιβολής χωρίς η παράλειψη αυτή να επιβάλλεται από ιεραρχικά ανώτερο κανόνα δικαίου154

Επιπλέον ο κανόνας αυτός ρυθμίζοντας ειδικά το ζήτημα του επιτρεπόμενου παρόχου υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι περιορίζεται στην εφαρμογή του από άλλους γενικότερους κανόνες συνταγματικής ιεραρχίας όπως η ελευθερία της παιδείας155 της έρευνας της επιστήμης και της διδασκαλίας ή την οικονομική ελευθερία των ιδιοκτητών ιδιωτικών παρόχων ανώτατης εκπαίδευσης156 Ο συντακτικός νομοθέτης επιλέγοντας με την ειδική διάταξη του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ να αναγάγει σε απαγορευμένη δραστηριότητα την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης συνειδητά εξαίρεσε τη σχετική οικονομική δραστηριότητα από το πεδίο ανάπτυξης της ιδιωτικής πρωτοβουλίας περιορίζοντας κατά τούτο το γενικό δικαίωμα οικονομικής ελευθερίας (άρθρο 5 sect 1 Σ) Όσον αφορά την ελευθερία της έρευνας της επιστήμης και της διδασκαλίας (άρθρο 16 sect 1 Σ) είναι μάλλον δύσκολο να υποστηριχθεί ότι η άσκησή τους απαιτεί την ίδρυση φορέα με την οργανωτική δομή του πανεπιστημίου Ακόμα όμως και αν θεωρηθεί ότι η ίδρυση ιδιωτικού ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος αποτελεί τρόπο άσκησης της ελευθερίας που προστατεύει το άρθρο 16 sect 1 Σ η ειδική πρόβλεψη των sectsect 5 8 εξαιρεί ρητά τη δραστηριότητα αυτή από το πεδίο προστασίας της sect 1157

153 Για laquoνομιμοποίησηraquo της ελληνικής πολιτείας να θεσπίσει τη νομοθετική απαγόρευση των συμβάσεων δικαιόχρησης κολλεγίων κάνει λόγο ο ΜΑΡΙAΣ όππ (υπ 68) σ 712 Κατά την παρούσα επιχειρηματολογία προκύπτει όχι απλώς δυνατότητα αλλά μάλλον συνταγματική δέσμευση

154 Ως προϋπόθεση της συλλογιστικής λαμβάνεται και εδώ η υπεροχή του κοινοτικού δικαίου έναντι του Συντάγματος Για τις σχετικές επιφυλάξεις και τη μακρά σχετική συζήτηση ο χώρος της παρούσας δεν είναι επαρκής

155 Όπως συνάγεται από το δικαίωμα επιλογής επαγγέλματος βλ ΣτΕ 6261994 (Γ΄ Τμήμα) ΤοΣ 1994 σ 848 επ

156 Αντίθετος εδώ ο ΑΛΙΒΙΖAΤΟΣ όππ (υπ 13) σ 153157 Στο γερμανικό συνταγματικό δίκαιο γίνεται γενικά δεκτό ότι το δικαίωμα ίδρυσης μη

κρατικού πανεπιστημίου προκύπτει από την ελευθερία διδασκαλίας και έρευνας (άρθρο 5 ΙΙΙ GG) Η θεμελιώδης διαφορά με τη γερμανική ρύθμιση όμως η οποία αποτέλεσε το πρότυπο της

Μιχάλη Ιωαννίδη

V Συμπεράσματα

Η άσκηση δημόσιας εξουσίας στο ελληνικό έδαφος καθορίζεται σε ιεραρχικά ανώτερο επίπεδο από τις επιταγές του Συντάγματος Μόνο στα πεδία που η Ελλάδα έχει συμφωνήσει στη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων στα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναγνωρίζεται από το ΔΕΚ ως υπέρτερο κριτήριο νομιμότητας της δράσης των ελληνικών κρατικών οργάνων το κοινοτικό δίκαιο

Όσον αφορά το ζήτημα των υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης το Σύνταγμα απαγορεύει εξrsquo ολοκλήρου την παροχή τους στο ελληνικό έδαφος από ιδιώτες ανάγει τη σχετική δραστηριότητα σε πεδίο εξαιρούμενο της ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας και άρα επιβάλλει και τη μη αναγνώριση των τίτλων που την πιστοποιούν

Κατά το μέτρο που το δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο ρυθμίζει την αναγνώριση αλλοδαπών ακαδημαϊκών τίτλων και σύμφωνα με την ερμηνεία που δίνουν το ΔΕΚ και το ΣτΕ στις σχετικές οδηγίες συστηματικά ερμηνευόμενες με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο οι ελληνικές αρχές υποχρεούνται να αναγνωρίζουν τα επαγγελματικά προσόντα που βεβαιώνονται από τίτλους που πιστοποιούν την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης στο ελληνικό έδαφος

Το συμπέρασμα αυτό συγκρούεται έτσι με τη λύση που επιβάλλει το ελληνικό Σύνταγμα στο ίδιο πραγματικό Η ερμηνευτική επικράτηση της εκδοχής που ορίζει το κοινοτικό δίκαιο (της αναγνώρισης) ακόμα και αν γίνει δεκτή ως γενική αρχή η υπεροχή του τελευταίου έναντι των εθνικών Συνταγμάτων παραμένει εντούτοις ελέγξιμη υπό το πρίσμα της σχέσης των σχετικών οδηγιών με την κατανομή των αρμοδιοτήτων στο χώρο της εκπαίδευσης μεταξύ Κοινότητας και κρατών-μελών

Σε κάθε περίπτωση όμως η ερμηνεία που προκρίνουν σχετικά το ΔΕΚ και εσχάτως το ΣτΕ αφορά μόνο την περίπτωση αναγνώρισης του πιστοποιητικού της παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών Κατά τη γνώμη που υποστηρίζεται εδώ η ερμηνεία αυτή δεν προδικάζει το ζήτημα της οργάνωσης και της παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών καθαυτών Στην τελευταία αυτή περίπτωση καθώς δεν μεσολαβεί πτυχίο προς αναγνώριση δεν έλκονται προς εφαρμογή οι σχετικές οδηγίες και σε κάθε περίπτωση είναι περισσότερο εμφανές ότι το ζήτημα αφορά την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος η οποία σε αυτό το στάδιο εξέλιξης του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης τουλάχιστον παραμένει εθνική αρμοδιότητα

Την εθνική αυτή αρμοδιότητα άσκησε εξαντλητικά στην περίπτωση της Ελλάδας ο συντακτικός νομοθέτης ανάγοντας σε απαγορευμένη δραστηριότητα την παροχή

ελληνικής είναι η απουσία απαγόρευσης ανάλογης του ελληνικού άρθρου 16 sect 5 8 Σ Σαφής στο σημείο αυτό η διατύπωση του Scholz ο οποίος συνάγει συνταγματική προστασία της μη κρατικής ανώτατης εκπαίδευσης laquoda Art 5 die oumlffentliche rechtliche Rechtsform nicht fuumlr unverzichtbar erklaumlrt (εφόσον το άρθρο 5 [GG] δεν απαιτεί μορφή δημοσίου δικαίου [για τον εκπαιδευτικό πάροχο])raquo R SCHOLZ σε MaunzDuumlrig GG Art 5 III παρ 147

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

υπηρεσιών που συγκεντρώνουν τα διακριτικά γνωρίσματα της ανώτατης εκπαίδευσης Για λόγους που άπτονται των πολιτικών εκτιμήσεων της συντακτικής εξουσίας το συγκεκριμένο είδος οικονομικής και εκπαιδευτικής δραστηριότητας εξαιρέθηκε από την ιδιωτική πρωτοβουλία και επιφυλάχθηκε αποκλειστικά σε φορείς δημόσιας εξουσίας Η εξασφάλιση άρα της απαγόρευσης αυτής και της αποκλειστικότητας του κράτους στην οργάνωση και παροχή ανώτατης εκπαίδευσης είναι ο μοναδικός τρόπος με τον οποίο ο νομοθέτης η δικαστική και η εκτελεστική εξουσία πληρούν τα κριτήρια νομιμότητας της δράσης τους Τα ελληνικά κρατικά όργανα τελούν επομένως υπό τη νομική υποχρέωση απαγόρευσης της παροχής ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών υπηρεσιών στο ελληνικό έδαφος

Με την κρίση αυτή επισημαίνεται ξανά αυτό που εκφράζεται είναι μια ερμηνευτική προσέγγιση για το περιεχόμενο του θετικού δικαίου Η νομική επιστήμη μπορεί μόνο αυτή την ερμηνευτική λειτουργία να αξιώσει Αξιολογήσεις των πρακτικών συνεπειών της εφαρμογής μιας διάταξης των υπό συζήτηση περιλαμβανομένων δεν μπορούν να εισφέρουν στο έργο της νομικής ερμηνείας αλλά αποτελούν προνομιακό πεδίο της πολιτικής και της ηθικής Αν το δίκαιο δεν ικανοποιεί σε μια δεδομένη στιγμή τις ανάγκες μιας κοινωνίας είναι ρόλος της τελευταίας να κινητοποιήσει τους πολιτικούς της θεσμούς και να το μεταβάλλει κατάλληλα η παρερμηνεία του δεν μπορεί όμως να αποτελέσει υποκατάστατο

Page 2: Art_ 16 Ioannidis Michael - Ιδιωτικά Πανεπιστήμια_Κολλέγια_Σύνταγμα_ΕΕ PDF

Μιχάλη Ιωαννίδη

οικονομικής δραστηριότητας του οποίου ο καλύτερος τρόπος οργάνωσης είναι πολιτικά εξαιρετικά αμφισβητήσιμος

Επιλέγοντας τη ρύθμισή του στο επίπεδο του Συντάγματος το ελληνικό δικαιικό σύστημα εξαιρεί έτσι από τη συνήθη πολιτική δραστηριότητα ένα καίριο ζήτημα κοινωνικής οργάνωσης Η απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων έχοντας αναχθεί σε συνταγματικό κανόνα δεν μπορεί να αρθεί μέσω της laquoκανονικήςraquo πολιτικής οδού όπως αυτή συστηματικοποιείται από την τακτική νομοθετική διαδικασία

Αυτή και μόνο η συνέπεια της ρύθμισης του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ θα αρκούσε ίσως να δικαιολογήσει το ενδιαφέρον για την κατά το δυνατό ακριβέστερη ερμηνεία του

Η εικόνα γίνεται όμως ακόμα πιο πολύπλοκη και ενδιαφέρουσα αν το ζήτημα ενταχθεί στο σύγχρονο ευρωπαϊκό συνταγματικό πλαίσιο όπου εθνικά Συντάγματα και ευρωπαϊκές ρυθμίσεις συντάσσουν συμπληρωματικά και από κοινού τη δημόσια εξουσία2 Η σχέση των εθνικών κανόνων συνταγματικού επιπέδου με εκείνους της έννομης τάξης που ίδρυσαν οι Ευρωπαϊκές Συνθήκες3 καθώς και τα ζητήματα κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των κρατών-μελών και της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) αφορούν άμεσα την ερμηνεία του άρθρου 16 Σ ενώ ταυτόχρονα αποτελούν κεντρικά ζητήματα άσκησης δημόσιας εξουσίας συνολικά4

Καθώς όμως η νομική είναι πρακτική επιστήμη5 η διαπραγμάτευση των δογματικών αυτών ζητημάτων αποκτά σημασία από τη συμβολή της στη νομική αξιολόγηση πραγματικών προβλημάτων Και εφόσον τα τελευταία αφορούν στην περίπτωση του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ τους όρους παροχής ενός αγαθού τόσο σημαντικού όσο η ανώτατη εκπαίδευση οι απαντήσεις στα σχετικά νομικά ερωτήματα έχουν επιπτώσεις για ένα

2 Για τη συμπληρωματική σχέση εθνικών Συνταγμάτων και ευρωπαϊκού συνταγματικού δικαίου βλ A V BOGDANDY Europaumlische Prinzipienlehre σε Europaumlisches Verfassungsrecht Theoretische und dogmatische Grundzuumlge του ιδίου και J Bast (επιμ) 2η έκδ Heidelberg 2009 σ 185

3 Οι ευρωπαϊκοί κανόνες που είναι κρίσιμοι για τη παρούσα ανάλυση τέθηκαν σε ισχύ πριν τη Συνθήκη της Λισσαβώνας (1122009) η οποία κατήργησε το σύστημα των τριών πυλώνων μετέφερε τις αρμοδιότητες της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στην Ευρωπαϊκή Ένωση και θέσπισε ως μοναδική κατηγορία κανόνων αυτή του laquoδικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσηςraquo Για το λόγο αυτό και ακολουθώντας την σχετική πρακτική του Δικαστηρίου θα συνεχίσει να χρησιμοποιείται στη συνέχεια ο όρος laquoκοινοτικό δίκαιοraquo όταν παρατίθεται η προγενέστερη της ενάρξεως της ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας νομολογία του Δικαστηρίου ενώ και για τα δικαιοδοτικά όργανα της ΕΕ θα χρησιμοποιούνται οι όροι που ήταν σε ισχύ κατά τη λήψη των σχολιαζόμενων αποφάσεων ήτοι το νυν laquoΔικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσηςraquo θα αναφέρεται ως laquoΔικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ)raquo και το laquoΓενικό Δικαστήριοraquo ως laquoΠρωτοδικείο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΠΕΚ)raquo

4 Για την πορεία οικοδόμησης της ευρωπαϊκής συνταγματικής τάξης βλ αντί άλλων J H H WEILER The constitution of Europe do the new clothes have an emperor Cambridge 1999 ιδίως σ 10-96

5 Βλ PH HECK Begriffsbildung und Interessenjurisprudenz Tuumlbingen 1932 σ 17-18 Ομοίως K ENGISCH Einfuumlhrung in das juristische Denken 10η έκδ Stuttgart [ua] 2005 σ 3

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

ευρύ τμήμα της κοινωνίας αλλά και τη διαρρύθμιση της κοινωνικής οργάνωσης καθαυτής6

Έχοντας υπόψη τη σημασία αυτή των υπό συζήτηση ρυθμίσεων η παρούσα εργασία επιδιώκει να προσεγγίσει συνολικά το πρόβλημα της ερμηνείας της συνταγματικής απαγόρευσης ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων σε σχέση με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης Να διευκρινίσει έτσι τους όρους νομιμότητας της οργάνωσης της ανώτατης εκπαίδευσης και να καταλήξει σε μια κατά το δυνατό σαφή απάντηση στο ερώτημα ποιες αποφάσεις επιβάλλει τελικά στα ελληνικά κρατικά όργανα η συνδυασμένη εφαρμογή των συνταγματικών και ευρωπαϊκών διατάξεων7

Στη διερεύνηση του ερωτήματος αυτού θα εξεταστεί καταρχάς αναλυτικά το εύρος της απαγόρευσης του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ και στη συνέχεια η σχέση της απαγόρευσης αυτής με τις οδηγίες εγκαθίδρυσης ενός συστήματος αμοιβαίας αναγνώρισης πτυχίων8

Υπό το πρίσμα αυτό θα εξεταστούν περαιτέρω κριτικά οι σχετικές αποφάσεις των εθνικών και ευρωπαϊκών δικαστηρίων καθώς και η σχετική νομοθεσία περί κολλεγίων9

6 Ενδεικτική της σημασίας της νομικής ρύθμισης της εκπαίδευσης και ειδικότερα σε μια χώρα με τα κοινωνικά χαρακτηριστικά της Ελλάδας είναι η κλασική πλέον αποστροφή του Κ Τσουκαλά laquoΑν υπάρχει μία χώρα όπου θα μπορούσε γενικά να γίνει πιστευτός ο μύθος ότι ο κοινωνικός αποκλεισμός των κατώτερων τάξεων από τα αγαθά του πολιτισμού είναι δυνατόν να αρθεί μέσω εκπαιδευτικών και πολιτιστικών μηχανισμών και μόνον αυτή η χώρα είναι η Ελλάδαraquo Κ ΤΣΟΥΚΑΛΑΣ Εξάρτηση και αναπαραγωγή Ο κοινωνικός ρόλος των εκπαιδευτικών μηχανισμών στην Ελλάδα (1830-1922) Αθήνα 1975 σ 570 Βλ επίσης ενδεικτικά Μ ELIOU Mobility or migration Τhe case of Greek students abroad ΗΕΕ 13 (1988) σ 60 επ και για μια οικονομική προσέγγιση G PSACHAROPOULOS The Social Cost of an Outdated Law Article 16 of the Greek Constitution Eur J Law Econ 16 (2003) σ 123 επ

7 Το θέμα της εργασίας αυτής περιορίζεται έτσι στη νομιμότητα της κρατικής δράσης και δεν εκτείνεται στη σκοπιμότητα και την ουσιαστική ορθότητα των εκάστοτε ερμηνευόμενων κανόνων Πρόκειται εδώ για νομική διερεύνηση ενός προβλήματος του θετικού δικαίου η ratio των κρίσιμων διατάξεων εθνικών και κοινοτικών και οι αποφάνσεις για την καλύτερη οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης ως ζητήματα πολιτικής εκφεύγουν της παρούσας Σε αυτό το σημείο διαφοροποιείται η παρούσα εργασία από μια σειρά δημοσιεύσεων που αναλύουν απόψεις του ίδιου θέματος εμπλέκοντας όμως και θεωρήσεις de lege ferenda Δεν θα αναλυθεί επίσης εδώ το ζήτημα της ιεραρχικής κατάταξης του εθνικού συνταγματικού δικαίου και του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η υπεροχή του τελευταίου και έναντι διατάξεων συνταγματικού δικαίου είναι κεντρικής σημασίας για την άσκηση της δημόσιας εξουσίας στην Ευρώπη συνολικά και ένα θέμα για το οποίο μια απλώς παρεμπίπτουσα αναφορά δεν μπορεί να είναι επαρκής Για μια εισαγωγή στη σχετική ελληνική συζήτηση βλ ΤΖ ΗΛΙΟΠΟΥΛΟΥ-ΣΤΡΑΓΓΑ Ελληνικό Συνταγματικό Δίκαιο και Ευρωπαϊκή Ενοποίηση Κριτική θεώρηση των σχέσεων πριν και μετά την Συνθήκη του Μάαστριχτ Αθήνα-Κομοτηνή 1996 σ 54 επ

8 Με τον όρο laquoσυμβατότηταraquo εννοείται εδώ περαιτέρω η ρύθμιση ενός συγκεκριμένου πραγματικού (εδώ η ίδρυση ιδιωτικών πανεπιστημίων) από δύο διαφορετικούς κανόνες (εδώ ελληνικό Σύνταγμα και κοινοτικό δίκαιο) κατά τρόπο μη συγκρουόμενο Σε όρους νομικής λογικής ερωτάται κατά πόσον η διαδικασία υπαγωγής ενός κοινού πραγματικού σε δύο διαφορετικές μείζονες σκέψεις οδηγεί σε μεταξύ τους λογικώς συμβατά συμπεράσματα

9 Ενδεικτικό της σημασίας των υπο συζήτηση ρυθμίσεων είναι τόσο η ταχύτητα με την οποία μεταβάλλονται όσο και το ότι συνεχίζουν να αποτελούν με συχνότητα αντικείμενο δικαστικής

Μιχάλη Ιωαννίδη

Τα σημεία στα οποία θα επικεντρωθεί η κριτική αυτή είναι κυρίως δύο (1) Η επίδραση στην ερμηνεία των σχετικών οδηγιών του ζητήματος της κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών-μελών στο χώρο της εκπαίδευσης και (2) η κατά το άρθρο 16 Σ ευρύτητα της απαγόρευσης παροχής ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες που δεν εξαντλείται στο θέμα της αναγνώρισης των αντίστοιχων τίτλων και άρα δεσμεύει κατά τρόπο γενικότερο τα κρατικά όργανα

Κατά τη διερεύνηση των ζητημάτων αυτών θα προηγηθεί η ανάλυση των ελληνικών ρυθμίσεων (ΙΙ) και αφού παρουσιαστούν οι σχετικές διατάξεις του ευρωπαϊκού δικαίου (III1 ndash ΙΙΙ4) θα εξεταστεί η μεταξύ τους σχέση (ΙΙΙ 5) Υπό το πρίσμα αυτό θα αξιολογηθούν στη συνέχεια οι πρόσφατες νομολογιακές και νομοθετικές εξελίξεις (ΙV) και τα τελικά συμπεράσματα θα παρουσιαστούν σε ένα τελευταίο μέρος (V)

ΙΙ Η ρύθμιση του ελληνικού δικαίου

1 Το εύρος της απαγόρευσης

Το ζήτημα της ιδιωτικής πρωτοβουλίας στην ανώτατη εκπαίδευση ρυθμίζεται στην ανώτατη βαθμίδα της εσωτερικής ιεραρχίας κανόνων από το άρθρο 16 Σ Η sect 5 προβλέπει ότι laquo[η] ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου [hellip]raquo ενώ κατά την sect 8 του ίδιου άρθρου laquo[hellip] [η] σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεταιraquo

Παρόλο που στο ελληνικό δημόσιο δίκαιο η έννοια laquoνομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου (ΝΠΔΔ)raquo έχει αποτελέσει αντικείμενο διαφορετικών προσεγγίσεων10 είναι σαφές ότι σε κάθε περίπτωση η άσκηση δραστηριότητας από νομικό πρόσωπο με τη μορφή ΝΠΔΔ αποτελεί προνομία δημόσιας εξουσίας Η ίδρυση και η λειτουργία ΝΠΔΔ από ιδιώτη δεν είναι δυνατές

Έχοντας αυτό υπόψη το νόημα της sect 5 του άρθρου 16 Σ είναι ότι η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από νομικά πρόσωπα που δεν μπορούν να ιδρυθούν από ιδιώτες Η ρητή απαγόρευση της sect 8 προκύπτει άρα ήδη από τη ρύθμιση

διερεύνησης Η παρούσα εργασία έχει λάβει υπόψη της τους εθνικούς κανόνες τις ρυθμίσεις του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τη σχετική νομολογία έως την 1032010 Έως το χρονικό αυτό σημείο έχουν αξιολογηθεί και πρωτοβουλίες και ανακοινώσεις που δεν έχουν μεν λάβει ακόμα τη μορφή θετικών κανόνων δικαίου κρίθηκε όμως ότι δηλώνουν ισχυρή νομοθετική βούληση

10 Βλ Π ΔΑΓΤΟΓΛΟΥ Γενικό Διοικητικό Δίκαιο 5η έκδ (ενημ από Π Μ Ευστρατίου) Αθηνα-Κομοτηνή 2004 σ 750 Ο Δαγτόγλου παραπέμπει στα κριτήρια της ανάθεσης άσκησης δημόσιας εξουσίας και τον εφοδιασμό με τα ανάλογα μέσα και προνόμια laquoπρος εξυπηρέτηση σκοπών γενικού συμφέροντος και μάλιστα όχι προσωρινά και αποσπασματικά αλλά μόνιμα και συστηματικάraquo επισημαίνοντας πάντως ότι η χρήση τους στη νομολογία είναι πολλές φορές ασαφής Βλ και Ε ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟ Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου Ι 12η έκδ Αθήνα-Κομοτηνή 2007 σ 383

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

της sect 5 Αφού υπηρεσίες ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα μπορεί να παρασχεθούν αποκλειστικά από νομικά πρόσωπα που δεν μπορούν να ιδρύσουν ιδιώτες απαγορεύεται στους τελευταίους η σύσταση ενός νομικού προσώπου με τον σκοπό αυτό (την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης)11 Η γραμματική διατύπωση της sect 5 είναι άρα κατά τούτο μόνο διαφορετική (και ευρύτερη) της sect 8 ως προς το ότι αναφέρεται όχι μόνο στη laquoσύστασηraquo του παροχέα ανώτατης εκπαίδευσης αλλά στην ίδια την παροχή της εν λόγω υπηρεσίας12

Ανατρέχοντας στη βούληση του συντακτικού νομοθέτη προκειμένου να διερευνηθεί περαιτέρω το εύρος της συνταγματικής αυτής απαγόρευσης οι δυσκολίες που συναντά ο προσδιορισμός του ανατρέχουν ήδη στο δικτατορικό Σύνταγμα του 196813 Η εισαγωγή της εν λόγω απαγόρευσης στο ελληνικό δίκαιο14 φαίνεται πάντως να στηρίχθηκε κατά κύριο λόγο στις απόψεις που εξέφρασαν μέλη του καθεστώτος σχετικά με το επίπεδο της παρεχόμενης από τους ιδιώτες εκπαίδευσης τη δημιουργία ενός laquoπολυπληθούς επιστημονικού προλεταριάτουraquo15 και την ίδρυση πανεπιστημίων ελεγχόμενων από αλλοδαπούς16

11 Χ ΑΝΘΟΠΟΥΛΟΣ Τα μη κρατικά πανεπιστήμια και η δημόσια φύση της πανεπιστημιακής εκπαίδευσης ΕφημΔΔ 42006 σ 425

12 Η σχετική διαφορά περιορίζεται βέβαια στο επίπεδο της διατύπωσης καθώς η sect 8 δεν θα μπορούσε να ερμηνευθεί ως απαγορευτική της σύστασης ενός ιδιωτικού παροχέα ανώτατης εκπαίδευσης αλλά επιτρέπουσα την πράξη της παροχής των εν λόγω υπηρεσιών ο σκοπός της είναι σαφής ndash η απαγόρευση παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες

13 Για συστηματική ανάλυση της ιστορικής διαδρομής των ρυθμίσεων του άρθρου 16 Σ στο ελληνικό δίκαιο βλ Ν ΑΛΙΒΙΖΑΤΟ Πέρα από το 16 Τα πριν και τα μετά Αθήνα 2007

14 Με την περιγραφή των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων στο άρθρο 17 Σ (1968) ως laquoαυτοδιοικούμεν[ων] νομικ[ών] προσώπ[ων] δημοσίου δικαίουraquo βλ Κ ΓΕΩΡΓΟΠΟΥΛΟ Στοιχεία Συνταγματικού Δικαίου τ Αrsquo 2η έκδ Αθήνα 1970 σ 134 Γ ΒΑΒΑΡΕΤΟ Το Σύνταγμα της Ελλάδος 1968 Αθήνα 1968 σ 31

15 Κατά τη χαρακτηριστική έκφραση του Γ Παπαδόπουλου Υπουργικό Συμβούλιο Εστενογραφημένα πρακτικά του νέου συντάγματος 1968 Αθήνα 1969 σ 107

16 Υπουργικό Συμβούλιο Εστενογραφημένα πρακτικά του νέου συντάγματος 1968 Αθήνα 1969 σ 118 επ και 808 επ βλ και ΑΛΙΒΙΖΑΤΟ όπ (υπ 13) σ 62-63

Μιχάλη Ιωαννίδη

Η απαγόρευση διατηρήθηκε στο Σύνταγμα του 197517 και επέζησε όλων των αναθεωρήσεων έως και αυτής του 2008

Ως προς την τελευταία που αποδίδει και τη χρονικά εγγύτερη βούληση του αναθεωρητικού νομοθέτη18 η αιτιολόγηση της απόρριψης της πρότασης για την άρση της κρίσιμης απαγόρευσης19 μπορεί να περιλάβει μόνο τα επιχειρήματα της ελάσσονος αντιπολίτευσης καθώς η μείζων αντιπολίτευση απείχε από το τελευταίο σκέλος της διαδικασίας συνολικά20

Προκύπτει έτσι ότι κρίσιμη για την αδυναμία επίτευξης της απαραίτητης πλειοψηφίας υπήρξε η αξιολόγηση ότι η αναθεώρηση του άρθρου 16 Σ θα εντασσόταν σε μια

17 Στο οποίο και διευκρινίστηκε μάλιστα με τη διατύπωση του εδαφίου βrsquo της sect 8 του άρθρου 16 Σ Πρόθεση του νομοθέτη του 1975 φαίνεται να ήταν η διατήρηση της ανώτατης εκπαίδευσης εκτός της συνήθους επαγγελματικής δραστηριότητας (κατά τον εισηγητή της πλειοψηφίας στην επιτροπή αναθεώρησης Δ Νιανιά laquoH ανωτάτη παιδεία είναι και οφείλει να είναι μόνον κρατική διά τον φόβον των μπίζνες []raquo Πρακτικά Υποεπιτροπής σ 439) και η διασφάλιση του δημόσιου χαρακτήρα της (laquoΗμείς δεν συμφωνούμεν με την ιδέαν ότι οι Ανώτερες Σχολές ή μπορούν να είναι αντικείμενον ιδιοκτησίας ή να κατευθύνονται να διοικούνται από ιδιώτες είτε Έλληνες είτε ξένους ιδιαιτέρως ξένους [hellip] Η θέση του Κόμματος στο οποίο ανήκω είναι σαφής Έχομεν πάρει θέση ότι η Παιδεία πρέπει να είναι αποκλειστικώς κοινωνική ή κρατική υπό τον έλεγχον κοινωνικών φορέων Και αυτό δια να μη δημιουργούμε δύο τάξεις πολιτών εκείνων που έχουν την οικονομικήν δυνατότητα μιας βελτιωμένης Παιδείας και εκείνων που δεν την έχουν και καταλήγουν πλέον στις δημόσιες σχολέςraquo δήλωνε ο αρχηγός της αξιωματικής αντιπολίτευσης Α Παπανδρέου στην υποεπιτροπή για την αναθεώρηση του άρθρου 16 Σ Πρακτικά Υποεπιτροπής σ 442 ενώ και η εισήγηση της ομάδας επιστημόνων του ΠΑΣΟΚ πρότεινε την ρητή διατύπωση laquoΗ σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες ή οργανισμούς ιδιωτικού δικαίου απαγορεύεταιraquo Σύνταγμα για μια Ελλάδα δημοκρατική Αθήνα 1975 σ 47) Βλ και Πρακτικά Ολομέλειας της Ε΄ Αναθεωρητικής Βουλής σ 495 515 Για διάχυτο κρατισμό και των πέντε κομμάτων της Ε΄ Αναθεωρητικής Βουλής ως κρίσιμη παράμετρο της συζήτησης για την εκπαίδευση κάνει λόγο ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ όπ (υπ 13) σ 69

18 Για τις αξιολογήσεις που οδήγησαν στην απόρριψη της πρότασης αναθεώρησης του άρθρου 16 Σ από την Ζ΄ Αναθεωρητική Βουλή βλ Ε ΒΕΝΙΖΕΛΟ Συνταγματική αυτοσυνειδησία ή αναθεωρητικός οίστρος Μετά και πριν από μια αναθεώρηση του Συντάγματος σε Ξ Κοντιάδη (επιμ) Πέντε Χρόνια μετά τη Συνταγματική Αναθεώρηση του 2001 τ Β΄ Αθήνα-Κομοτηνή 2006 σ 1046 ο οποίος παραπέμπει στο επιχείρημα της τότε κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας ότι laquoη ισχύουσα συνταγματική διάταξη επιτρέπει στον κοινό νομοθέτη να θεσπίσει ειδικό νόμο για την ίδρυση μη κρατικών μη κερδοσκοπικών πανεπιστημίων με τη μορφή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίουraquo Για την αναθεώρηση του 2001 βλ και Ι ΚΑΜΤΣΙΔΟΥ Η ανώτατη εκπαίδευση και το πρόβλημα των ιδιωτικών πανεπιστημίων σε Ξ Κοντιάδη (επιμ) Πέντε Χρόνια μετά τη Συνταγματική Αναθεώρηση του 2001 τ Α΄ Αθήνα-Κομοτηνή 2006 σ 372 η οποία διαπιστώνει και ανησυχία για laquoεγχώριες προοπτικές κατάχρησηςraquo Σε κανένα σημείο πάντως δεν φαίνεται να απασχόλησε την αναθεωρητική Βουλή το εύρος της έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo

19 Την πρόταση για την άρση της απαγόρευσης ίδρυσης μη κρατικών πανεπιστημίων κατέθεσε η τότε κοινοβουλευτική πλειοψηφία ενώ υπέρ αυτής τάχθηκαν και οι βουλευτές του Λαϊκού Ορθόδοξου Συναγερμού βλ την αγόρευση του γενικού εισηγητή κοινοβουλευτικού εκπροσώπου της Νέας Δημοκρατίας κ Π ΠΑΝΑΓΙΩΤΟΠΟΥΛΟΥ στην Δ΄ Συνεδρίαση της Επιτροπής Αναθεώρησης του Συντάγματος της Η΄ Αναθεωρητικής Βουλής 2122008 Πρακτικά της Επιτροπής σ 56 και την αγόρευση του ειδικού αγορητή του Λαϊκού Ορθόδοξου Συναγερμού κ Α ΠΛΕΥΡΗ όππ σ 62

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

διαδικασία μετατροπής της ανώτατης εκπαίδευσης από κοινωνικό αγαθό σε αντικείμενο εμπορικής συναλλαγής ενώ θα επέτρεπε και τη χειραγώγηση της εκπαιδευτικής διαδικασίας από τον εκάστοτε ιδιοκτήτη της τυχόν επιτρεπόμενης ιδιωτικής ανώτατης σχολής21

Συνολικά η βούληση του αναθεωρητικού νομοθέτη όπως προκύπτει από τα επιχειρήματα που οδήγησαν στην αδυναμία επίτευξης της αυξημένης πλειοψηφίας που απαιτούνταν για την άρση της απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ ήταν να παραμείνει η ανώτατη εκπαίδευση υπηρεσία αποκλειστικά παρεχόμενη από το κράτος22

Διατηρώντας δηλαδή τη διάταξη του άρθρου 16 Σ σε ισχύ ο αναθεωρητικός νομοθέτης και για λόγους που άπτονται των πολιτικών εκτιμήσεων των κοινοβουλευτικών κομμάτων23 επέλεξε να συνεχίσει την εξαίρεση της παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης υπό τους όρους της ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας και της ελεύθερης αγοράς

Την πρόθεση αυτή ενσωματώνει άλλωστε με σαφήνεια και η διατύπωση της υπό συζήτηση ρύθμισης Σκοπός του άρθρου 16 Σ είναι καθορίζοντας τις προϋποθέσεις παροχής του συγκεκριμένου είδους υπηρεσίας να εξασφαλίσει ότι η νομική φύση του παρόχου ανώτατης εκπαίδευσης δεν μπορεί ποτέ να είναι νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου Υπό το πρίσμα αυτό η ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 16 Σ πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τον ευρύ σκοπό της συνταγματικής απαγόρευσης η οποία τέθηκε

20 Η πρόταση που κατέθεσε η αξιωματική αντιπολίτευση στη Βουλή στην πρώτη φάση της αναθεωρητικής διαδικασίας περιελάμβανε ως δεύτερο άξονά της τη θέση ότι laquo[η] δυνατότητα ίδρυσης μη κρατικών Πανεπιστημίων πρέπει να οριοθετηθεί συστηματικά με βάση μία σειρά αυστηρών εγγυήσεων αντίστοιχων προς τις εγγυήσεις των δημοσίων ΑΕΙ Επιπλέον πρέπει να προβλεφθεί ρητά στο Σύνταγμα ότι τα μη κρατικά ΑΕΙ θα μπορούν να λάβουν αποκλειστικά τη μορφή των μη κερδοσκοπικών φορέωνraquo Η πρόταση του ΠΑΣΟΚ για την αναθεώρηση συνταγματικών διατάξεων httpwwwneosyntagmagrpage_id=62 (αυτή και όλες οι ηλεκτρονικές διευθύνσεις που ακολουθούν ανακτήθηκαν την 1032010)

21 Εισήγηση του ειδικού αγορητή του Κομμουνιστικού Κόμματος Ελλάδος κ Α ΚΑΤΑΡΤΖΗ στη Δ΄ Συνεδρίαση της Επιτροπής Αναθεώρησης του Συντάγματος της Η΄ Αναθεωρητικής Βουλής 2122008 Πρακτικά της Επιτροπής σ 58-59 Ο ίδιος αγορητής επισημαίνει επίσης τον κίνδυνο άνισης πρόσβασης στην ανώτατη εκπαίδευση στη βάση της οικονομικής δυνατότητας των σπουδαστών καθώς και την πιθανότητα υποβάθμισης της εκπαιδευτικής διαδικασίας συνολικά όππ σ 60 Τη δυνατότητα χειραγώγησης επικαλείται και ο ειδικός αγορητής του Συνασπισμού Ριζοσπαστικής Αριστεράς κ Φ ΚΟΥΒΕΛΗΣ εγείροντας ενστάσεις και ως προς τη δυνατότητα άσκησης αποτελεσματικού κρατικού ελέγχου στα τυχόν ιδρυόμενα ιδιωτικά εκπαιδευτικά ιδρύματα όππ σ 61

22 Εννοείται εδώ ΝΠΔΔ τα οποία απολαμβάνουν κατά το Σύνταγμα εγγυήσεις αυτοδιοίκησης και άρα δεν είναι κατά κυριολεξία κρατικά όργανα Δόκιμη η απόδοση του Dohms ως laquohoheitlich organisierter Bildungserwerbraquo R DOHMS Die Kompetenz der EG im Bereich der allgemeinen Bildung nach Art 126 EGV RdJB 1992 σ 453

23 Όπως συνοπτικά αναφέρθηκαν παραπάνω και των οποίων η θετική ή αρνητική κριτική σε καμία περίπτωση δεν αποτελεί σκοπό της παρούσας

Μιχάλη Ιωαννίδη

και διατηρήθηκε σε ισχύ για να εξαιρέσει έναν τομέα κοινωνικής και παραγωγικής δραστηριότητας από την ιδιωτική πρωτοβουλία

Συνολικά οι sectsect 5 και 8 του άρθρου 16 Σ επιβάλλουν επομένως ότι στο πεδίο εφαρμογής του ελληνικού Συντάγματος η παροχή ανώτατης εκπαίδευσης γίνεται αποκλειστικά από ΝΠΔΔ Ή αλλιώς διατυπωμένη η ίδια ρύθμιση Η παροχή των εν λόγω υπηρεσιών από ιδιώτες απαγορεύεται

Το επόμενο ερώτημα που προκύπτει έτσι σχετικά με την ερμηνεία της εν λόγω συνταγματικής απαγόρευσης αφορά το είδος των υπηρεσιών αυτών Για να διερευνηθεί ποια συμπεριφορά απαγορεύει το Σύνταγμα στο άρθρο 16 sectsect 5 8 και άρα ποιες πράξεις των κρατικών οργάνων είναι συνταγματικές ή όχι πρέπει να προσεγγισθεί το αντικείμενο της απαγόρευσης το τι αποτελεί (απαγορευμένη για τους ιδιώτες) laquoπαροχή ανώτατης εκπαίδευσηςraquo

2 Το αντικείμενο της απαγόρευσης η αόριστη έννοια της laquoανώτατης εκπαίδευσηςraquo

Αν και οι δυσκολίες που αντιμετωπίζει ο ερμηνευτής του άρθρου 16 Σ όσον αφορά την προσέγγιση της αόριστης έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo είναι προφανείς η επιλογή του συντακτικού νομοθέτη να την περιλάβει σε μια απαγορευτική διάταξη καθιστά την ερμηνευτική αυτή εργασία αναπόφευκτη Η κρίση για τη συνταγματικότητα της άσκησης κρατικής εξουσίας προϋποθέτει μια ερμηνευτική εικόνα της μείζονος πρότασης του δικανικού συλλογισμού (εδώ οι sectsect 5 8 του άρθρου 16 Σ) Και εφόσον η εν λόγω μείζων πρόταση βρίσκεται σε ιεραρχικά ανώτερο επίπεδο από εκείνο του τυπικού νόμου ο τελευταίος δεν μπορεί να προσφέρει έγκυρα ένα δεσμευτικό ορισμό της Ακόμα και αν ο τυπικός νόμος ορίζει τι είναι πανεπιστήμιο ή πτυχίο ανώτατης εκπαίδευσης οι σχετικοί ορισμοί μόνο παρεμπιπτόντως στο πλαίσιο μιας συστηματικής ερμηνείας μπορούν να ληφθούν υπόψη Η αποδοχή ενός νομοθετικού περιορισμού του όρου laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo έστω και μέσω του καθορισμού των εννοιών laquoπανεπιστήμιοraquo ή laquoπτυχίο (ανώτατης εκπαίδευσης)raquo θα έθετε τη νομοθετική εξουσία υπεράνω του Συντάγματος ανατρέποντας την ιεραρχία των κανόνων του ελληνικού δικαιικού συστήματος

Η δυσκολία του εγχειρήματος αυτού αποκαλύπτεται ήδη από μια πρώτη γραμματική αναζήτηση24 Ο όρος laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo ορίζεται συχνά ως η εκπαίδευση που παρέχεται από πανεπιστήμια ή ανάλογους οργανισμούς25 Η κυκλικότητα και άρα το

24 Όπως επισημαίνουν οι Edwards και Nordin ldquo[t]he exact nature of the university as an organization and its precise place in the societal structure is often studied yet rarely clearly definedrdquo H T EDWARDS ΚΑΙ V D NORDIN Higher education and the law Cambridge MA 1979 σ 3

25 Κατά τον ορισμό που υιοθέτησε η 27η Γενική Συνέλευση της UNESCO laquoHigher education includes lsquoall types of studies training or training for research at the post-secondary level provided by universities or other educational establishments that are approved as institutions of higher education by the competent State authoritiesraquo UNESCO Recommendation on the Recognition of

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

απρόσφορο ενός τέτοιου ορισμού είναι προφανής Το ζήτημα μετατίθεται απλώς στην ερώτηση τι είναι πανεπιστήμιο26

Πέραν της σύνδεσής της με τον φορέα του πανεπιστημίου ως αφετηρία για την προσέγγιση της έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo χρησιμοποιείται συχνά η ιεράρχησή της στο εκπαιδευτικό σύστημα γενικά

Η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται έτσι μετά την επιτυχή ολοκλήρωση ενός κύκλου σπουδών δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης Εντάσσεται υπrsquo αυτή την έννοια στην laquoτριτοβάθμια εκπαίδευσηraquo (tertiary education)27 Αν και ο όρος laquoτριτοβάθμια εκπαίδευσηraquo χρησιμοποιείται πολλές φορές ως συνώνυμος με εκείνον της laquoανώτατης εκπαίδευσηςraquo ο πρώτος είναι στο ελληνικό συνταγματικό δίκαιο ευρύτερος από τον δεύτερο κατά το ότι περιλαμβάνει και την μεταδευτεροβάθμια επαγγελματική εκπαίδευση στην οποία το Σύνταγμα επιφυλάσσει ξεχωριστή ρύθμιση (άρθρο 16 sect 7 Σ) H έννοια laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo είναι έτσι στενότερη και από εκείνη της laquohigher educationraquo που χρησιμοποιούν συνήθως τα ευρωπαϊκά εκπαιδευτικά συστήματα και στην οποία περιλαμβάνονται και τριτοβάθμιες σπουδές μη πανεπιστημιακού επιπέδου (λχ vocational training)28 Ενόψει της ειδικότερης αναφοράς του Συντάγματος στην sect 7 σε τριτοβάθμια μη πανεπιστημιακή εκπαίδευση (επαγγελματική) και του επιθετικού προσδιορισμού ανώτατη (όχι απλώς ανώτερη)29 προκύπτει ότι η ανώτατη εκπαίδευση

Studies and Qualifications in Higher Education Κυκλικός κατrsquo αυτόν τον τρόπο είναι και ο ορισμός που υιοθετεί η Σύμβαση για την Αναγνώριση των Προσόντων Ανώτατης Εκπαίδευσης στην περιοχή της Ευρώπης laquoall types of courses of study [hellip] at the post secondary level which are recognized by the relevant authorities of a Party as belonging to its higher education systemraquo Ενότητα Ι αρ 1 httpconventionscoeintTreatyen TreatiesHtml165htm

26 Που με τη σειρά της απαντάται συνήθως με αναφορά στην παροχή ανώτατης εκπαίδευσης Ως πανεπιστήμιο ορίζεται δηλαδή συνήθως ο οργανισμός που παρέχει ανώτατη εκπαίδευση Ούτε η προσφυγή στη λατινική ρίζα universitas (από τη φράση universitas magistrorum et scholarium) μπορεί εδώ να βοηθήσει καθώς η απάντηση (κοινότητα διδασκόντων και διδασκομένων) επαναφέρει το πρόβλημα μέσω του ορισμού των εννοιών magistrorum και scholarium Κατά την Ευρωπαϊκή Επιτροπή η έννοια laquoπανεπιστήμιαraquo περιλαμβάνει όλα τα ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα ανεξάρτητα από την ονομασία και το καθεστώς τους στα κράτη-μέλη Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο Επίτευξη της Ατζέντας Εκσυγχρονισμού για Πανεπιστήμια Εκπαίδευση Έρευνα και Καινοτομία COM 2006 (208) 1052006

27 C CAMPBELL ΚΑΙ C ROZSNYAI Quality Assurance and the Development of Course Programmes Papers on Higher Education Regional University Network on Governance and Management of Higher Education in South East Europe Bucharest Bucharest 2002 σ 133 Ως laquo[hellip] all post-secondary education including but not limited to universitiesraquo ορίζει την τριτοβάθμια εκπαίδευση και η Παγκόσμια Τράπεζα httpwebworldbankorgwbsiteexternaltopics exteducation0contentMDK20298183~menupk617592~pagePK148956~piPK216618~theSitePK28238600htmlTop

28 Τη διάκριση της έννοιας laquovocational trainingraquo στο πλαίσιο της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης επισημαίνουν οι R J IN T VELD H P FUumlSSEL και G R NEAVE Relations Between State and Higher Education The HagueLondon Boston 1996 σ 53

29 Για την προβληματική της εν λόγω διάκρισης βλ ενδεικτικά ΣτΕ (Ε΄ Τμήμα) 7391997

Μιχάλη Ιωαννίδη

ανήκει κατά την έννοια του άρθρου 16 Σ στη μεταδευτεροβάθμια εκπαίδευση χωρίς όμως να καταλαμβάνει όλο το εύρος της τελευταίας

Κατά την αναζήτηση των χαρακτηριστικών εκείνων που διακρίνουν την ανώτατη εκπαίδευση από τις άλλες μορφές τριτοβάθμιας εκπαίδευσης χρήσιμα μπορούν να φανούν κριτήρια που έχουν αναπτυχθεί για τον σκοπό αυτό από διεθνείς οργανισμούς και άλλες έννομες τάξεις Είναι βέβαια σαφές πως οι σχετικές αρχές και κατευθύνσεις καμία δεσμευτική ισχύ δεν μπορεί να έχουν για την ερμηνεία και εφαρμογή κανόνων συνταγματικής τάξης Μπορούν όμως να είναι χρήσιμες για τον εντοπισμό εκείνων των χαρακτηριστικών που αναγνωρίζονται ως διακριτικά της έννοιας της ανώτατης εκπαίδευσης

Ένα από τα σημαντικότερα σχετικά κείμενα είναι η Διεθνής Κατάταξη Κριτηρίων για την Εκπαίδευση της UNESCO (International Standard Classification of Education ndash ISCED)30 η οποία ταξινομεί την εκπαίδευση σε κατηγορίες με βάση τα γενικά χαρακτηριστικά τους

Στα σχετικά κριτήρια που αξιοποιεί η ISCED31 περιλαμβάνονται η διάρκεια των σπουδών (άνω των 3 χρόνων) οι ερευνητικές δυνατότητες του εν λόγω εκπαιδευτικού φορέα η παροχή γνώσεων απαραίτητων για την πρόσβαση σε επάγγελμα που απαιτεί υψηλές δεξιότητες ή σε ανώτερο ερευνητικό πρόγραμμα και η απονομή τίτλου που βεβαιώνει την απόκτηση των γνώσεων αυτών (βαθμίδα 5Α)32 Επιπλέον στο ανώτερο τμήμα της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης συγκαταλέγονται και σπουδές που ολοκληρώνονται με την υποβολή πρωτότυπης εργασίας προς δημοσίευση η οποία είναι αποτέλεσμα εξίσου πρωτότυπης έρευνας και αντιπροσωπεύει σημαντική εισφορά στην επιστήμη (βαθμίδα 6)33

Στη διάρκεια των σπουδών και την απονομή διπλώματος που πιστοποιεί την οργανωμένη και μεθοδική μεταβίβαση γνώσης ως κρίσιμα χαρακτηριστικά της

30 Έχοντας αναπτυχθεί τη δεκαετία του 1970 η ISCED έχει ως σκοπό να κάνει δυνατές τις συγκρίσεις μεταξύ των διαφορετικών εκπαιδευτικών συστημάτων των κρατών-μελών της UNESCO Η τελευταία έκδοση στην οποία παραπέμπουν οι αναφορές εδώ ψηφίστηκε τον Νοέμβριο του 1997 από την 29η Γενική Συνέλευση της UNESCO

31 Στο κείμενο αυτό η τριτοβάθμια εκπαίδευση αντιμετωπίζεται συνολικά (βαθμίδες 5 και 6) για τους λόγους όμως που αναφέρθηκαν αμέσως παραπάνω η ανώτερη εκπαίδευση κατά την έννοια του άρθρου 16 δεν μπορεί να περιλαμβάνει την επαγγελματική εκπαίδευση Η αναφορά περιορίζεται άρα εδώ στις βαθμίδες 5Α και 6 Το Εθνικό Κέντρο Επαγγελματικού Προσανατολισμού (ΕΚΕΠ) αντιστοιχεί τις εν λόγω βαθμίδες στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα ως εξής βαθμίδα 4 μεταδευτεροβάθμια μη πανεπιστημιακή εκπαίδευση βαθμίδα 5 πανεπιστημιακή εκπαίδευση και βαθμίδα 6 μεταπτυχιακές σπουδές (Master ndash διδακτορικό) httpwwwekepgrEducationmainasp

32 ISCED 1997 sectsect 80-10233 ISCED 1997 sectsect 103-106 Η εν λόγω βαθμίδα αφορά σπουδές σε μεταπτυχιακόδιδακτορικό

επίπεδο Για laquoπροώθηση των ορίων της επιστήμηςraquo κάνει εν προκειμένω λόγο και η Βρετανική Αρχή Πιστοποίησης (QAA) QAA The framework for higher education qualifications in England Wales and Northern Ireland Mansfield 2008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

ανώτατης εκπαίδευσης αναφέρονται άλλωστε και άλλα διεθνή κείμενα και αρκετές εθνικές νομοθεσίες34 Έμφαση δίνεται επίσης και στα προσόντα των διδασκόντων στα υπό κρίση ιδρύματα35 κριτήριο που έχει επικαλεστεί για την οριοθέτηση της ανώτατης εκπαίδευσης και το ΣτΕ36

Όσον αφορά το καθαυτό περιεχόμενο των παρεχόμενων σπουδών ως ανώτατη αποδίδεται γενικά η εκπαίδευση που προσφέρει συστηματικά οργανωμένη γνώση ένα τμήμα τουλάχιστον της οποίας περιλαμβάνει και τις τελευταίες εξελίξεις της εκάστοτε επιστήμης37 ενώ κατά το ΣτΕ βασική αποστολή των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων είναι η laquoκαλλιέργεια της επιστήμης που αναλύεται σε έρευνα και

34 Τριετή φοίτηση σε συνδυασμό με την εκπλήρωση ποιοτικών κριτηρίων απαιτεί η Διεθνής Ένωση Πανεπιστημίων (IAU) προκειμένου να συμπεριλάβει στα μέλη της ίδρυμα που παρέχει εκπαιδευτικές υπηρεσίες Applying institutions must be dedicated to the study of several branches of knowledge grant at least a three-year first cycle or undergraduate degree be at the level of higher education as shown by the active participation of their staff in scientific or scholarly research and by the equipment placed at their disposal be public or private not-for-profit be recognized by a national competent body or its equivalent have undergone at the national or regional level a process of quality assurance or accreditation or if such a process does not exist be a member of a national or regional association of universities httpwwwunescoorgiaumembershipi_definitionhtml Τριετούς διάρκειας είναι και οι σπουδές που οδηγούν στην απόκτηση του βασικού πανεπιστημιακού τίτλου στη Βρετανία Στα δυο χρόνια αρκείται αντίθετα η αμερικάνικη νομοθεσία σε έναν ορισμό που καταλαμβάνει όμως το σύνολο της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης laquo[hellip] For purposes of this Act [hellip] the term lsquoinstitution of higher educationrsquo means an educational institution in any State that - (1) admits as regular students only persons having a certificate of graduation from a school providing secondary education or the recognized equivalent of such a certificate (2) [hellip] (3) provides an educational program for which the institution awards a bachelorrsquos degree or provides not less than a 2- year program that is acceptable for full credit toward such a degree [hellip]raquo άρθρο 1 της Higher Education Act του 1965 όπως ισχύει σήμερα

35 Βλ τα κριτήρια της Διεθνούς Ένωσης Πανεπιστημίων (IAU) όππ 36 ΣτΕ (Ολ) 6782005 25202003 (Γ΄ Τμήμα)37 Τέτοια γνώση πιστοποιεί ο βασικός τίτλος [Bachelor (Hons)] του αγγλικού εκπαιδευτικού

συστήματος ο οποίος βεβαιώνει ανάμεσα στα άλλα laquoa systematic understanding of key aspects of [the graduatersquos] field of study including acquisition of coherent and detailed knowledge at least some of which is at or informed by the forefront of defined aspects of a discipline an ability to deploy accurately established techniques of analysis and enquiry within a discipline conceptual understanding that enables the student to devise and sustain arguments andor to solve problems using ideas and techniques some of which are at the forefront of a discipline to describe and comment upon particular aspects of current research or equivalent advanced scholarship in the discipline an appreciation of the uncertainty ambiguity and limits of knowledge the ability to manage their own learning and to make use of scholarly reviews and primary sources (for example referred research articles andor original materials appropriate to the discipline)raquo QAA The framework for higher education qualifications in England Wales and Northern Ireland Mansfield 2008 σ 18 Bλ και τα κριτήρια γνωστά ως laquoThe Dublin Descriptorsraquo όπως αναπτύχθηκαν από την Joint Quality Initiative ένα ανεπίσημο δίκτυο αξιολόγησης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων httpwwwjointqualitynlcontentdescriptorsCompleteset DublinDescriptorsdoc

Μιχάλη Ιωαννίδη

διδασκαλίαraquo σε αντιδιαστολή με τη laquoμετάδοση ειδικών γνώσεων και εμπειριών καταλλήλων για την άσκηση ορισμένου επαγγέλματοςraquo38

Προς την κατεύθυνση αυτή κινούνται άλλωστε και τα κριτήρια που χρησιμοποιεί για την αναγνώριση τίτλων αλλοδαπών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων ο ΔΟΑΤΑΠ Αν και οι ορισμοί ενός τυπικού νόμου δεν μπορούν να περιορίσουν την ερμηνεία ενός συνταγματικού κανόνα τα χαρακτηριστικά που θεώρησε ο νομοθέτης του ν 33282005 ενδεικτικά της παροχής ανώτατης εκπαίδευσης μπορούν να συμβάλουν στη συνολική προσέγγιση της έννοιάς της Η κρίση για το ομοταγές ενός αλλοδαπού εκπαιδευτικού ιδρύματος με το αντίστοιχο ελληνικό απαιτεί έτσι τριετή τουλάχιστον φοίτηση μετά την ολοκλήρωση ενός κύκλου δευτεροβάθμιων σπουδών39 η οποία πιστοποιείται με έναν συγκεκριμένο τρόπο40 ενώ κρίσιμα είναι και ορισμένα ποιοτικά χαρακτηριστικά41 Στη βάση ποιοτικών χαρακτηριστικών όπως η διάρκεια των σπουδών η διαδικασία διδασκαλίας και μάθησης και οι όροι αξιολόγησης προαγωγής και αποφοίτησης των σπουδαστών αναγνωρίζεται και η ισοτιμία διπλώματος της αλλοδαπής42

Πέρα από την ερμηνευτική ανάγκη οριοθέτησης της έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo προκύπτει έτσι από τα παραπάνω ότι κάτι τέτοιο είναι και δυνατό Παρrsquo όλες τις σημαντικές δυσκολίες που συνοδεύουν την ερμηνεία κάθε αόριστης συνταγματικής έννοιας υπάρχουν κριτήρια με τα οποία ο ερμηνευτής της διάταξης του άρθρου 16 Σ μπορεί να προσεγγίσει και να περιορίσει το εννοιολογικό της εύρος43

Τέτοια κριτήρια αποτελούν εδώ η κατάταξη του προς κρίση προγράμματος στο εκπαιδευτικό σύστημα (μεταδευτεροβάθμια εκπαίδευση) η διάρκειά του (άνω των τριών ετών) η συστηματικότητα και η συμφωνία του με ακαδημαϊκά κριτήρια έρευνας και διδασκαλίας τα (ελάχιστα) προσόντα του εκπαιδευτικού προσωπικού καθώς και η πιστοποίηση της ολοκλήρωσής του με τίτλο που μπορεί να παρέχει πρόσβαση σε ανώτερο ερευνητικό πρόγραμμα ή σε επάγγελμα που απαιτεί ανεπτυγμένες ειδικές δεξιότητες

38 Στην οποία αποσκοπεί η επαγγελματική εκπαίδευση που χορηγείται από σχολές ανώτερης βαθμίδας ΣτΕ 6782005 (Ολ)

39 Άρθρο 3 εδ η΄ και εε΄ ν 3328200540 Άρθρο 3 εδ ββ΄ δδ΄ ν 3328200541 Άρθρο 3 εδ α΄ ν 3328200542 Άρθρο 4 sect 1 εδ α΄ ν 33282005 Ειδικά για την αναγνώριση τίτλων σπουδών της αλλοδαπής

που αποκτώνται μετά από τριετή φοίτηση όταν για τα αντίστοιχα προγράμματα της ημεδαπής προβλέπεται τετραετής ή πενταετής φοίτηση για την laquoισοτιμίαraquo ή laquoισοτιμία και αντιστοιχίαraquo του προπτυχιακού τίτλου λαμβάνονται υπόψη συγκεκριμένα ποιοτικά και ποσοτικά κριτήρια και ιδίως οι διδακτικές μονάδες (credits) του προγράμματος σπουδών του αλλοδαπού ιδρύματος και η τυχόν αξιολόγηση ή πιστοποίησή του από αναγνωρισμένους φορείς ανώτατης εκπαίδευσης άρθρο 4 sect 2 ν 33282005

43 Τα κριτήρια αυτά εξειδικεύει άλλωστε και ο Έλληνας νομοθέτης αναθέτοντας στον ΔΟΑΤΑΠ να κρίνει κατά πόσον σπουδές σε αλλοδαπό ίδρυμα είναι ισότιμες με αυτές που χαρακτηρίζονται ως ανώτατες στα πλαίσια της ελληνικής έννομης τάξης

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Τέτοιου είδους εκπαίδευση μπορεί να παρέχεται στο πεδίο εφαρμογής του ελληνικού Συντάγματος μόνο από ΝΠΔΔ και κατά τους όρους του άρθρου 16 Σ Εκπαιδευτικές υπηρεσίες που κρίνεται ότι συγκεντρώνουν τα παραπάνω χαρακτηριστικά απαγορεύεται κατά το Σύνταγμα να παρέχονται από ιδιώτες44

Έχοντας υπόψη τα όσα αναπτύχθηκαν παραπάνω δηλαδή45 και αυτό είναι κρίσιμο το άρθρο 16 Σ δεν τέθηκε για να απαγορεύσει μόνο την αναγνώριση του τίτλου στον οποίο καταλήγει ιδιωτική εκπαίδευση με τα χαρακτηριστικά της ανώτατης αλλά ήδη την ίδρυση ενός νομικού προσώπου με σκοπό την παροχή των ως άνω υπηρεσιών καθώς και καθαυτή την πράξη της παροχής τους Η οργάνωση ενός φορέα παροχής ανώτατης εκπαίδευσης (εκπαίδευσης δηλαδή με τα χαρακτηριστικά που προεκτέθηκαν) στο πεδίο εφαρμογής του ελληνικού Συντάγματος είναι άρα καταρχάς46

παράνομη ως αντισυνταγματική

3 Πρακτική εφαρμογή της απαγόρευσης από τον κοινό νομοθέτη τα δικαστήρια και τη διοίκηση

α Γενικά

Την απαγόρευση των sectsect 5 8 του άρθρου 16 Σ όπως αναπτύχθηκε παραπάνω κλήθηκαν να εφαρμόσουν σε αρκετές περιπτώσεις τα ελληνικά δικαστήρια47 και η διοίκηση ενώ και ο κοινός νομοθέτης έλαβε μέτρα εξειδίκευσής της

Από νομολογιακή άποψη ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η απόφαση 311988 της Επιτροπής Αναστολών του ΣτΕ αντικείμενο της οποίας ήταν η νομιμότητα της διοικητικής πράξης σφράγισης της αίθουσας στην οποία επρόκειτο να λάβει χώρα εκπαιδευτικό πρόγραμμα της laquoΕταιρείας Σπουδών Νεοελληνικού Πολιτισμού και Γενικής Παιδείαςraquo σε συνεργασία με το Πανεπιστήμιο Paris IV (Σορβόννη)48 Η Επιτροπή Αναστολών έκρινε εδώ ότι η το εν λόγω πρόγραμμα (το όποιο είχε ήδη διαφημισθεί ως laquoπανεπιστημιακόraquo) συνίστατο στην παροχή ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες και ως

44 Την καθαρότητα της πλήρους απαγόρευσης της ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών ΑΕΙ επισημαίνει με σαφήνεια η Ε ΤΡΟΒΑ Νεοελληνικός πολιτικός λόγος και νομιμότητα Η οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης στις χώρες-μέλη της ΕΟΚ και τα laquoιδιωτικά πανεπιστήμιαraquo ΤοΣ 1990 σ 421

45 Υπό ΙΙ146 Για το ότι η εν λόγω κρίση επί του μη νόμιμου της παροχής υπηρεσιών ανώτατης

εκπαίδευσης δεν μπορεί να είναι οριστική βλ στη συνέχεια υπό ΙΙ3βββ47 Για την επίδειξη laquoσπάνιας επιμονήςraquo του ΣτΕ προκειμένου να αποτρέψει την παραβίαση του

άρθρου 16 Σ κάνει λόγο ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ όππ (υπ 13) σ 14948 Αφορούσε πρόγραμμα συνεργασίας της Εταιρείας Σπουδών του ιδιωτικού εκπαιδευτηρίου

laquoΣχολή Μωραΐτηraquo με το εν λόγω γαλλικό πανεπιστήμιο

Μιχάλη Ιωαννίδη

τέτοιο αντίκειτο προδήλως στον laquoκατεξοχήν δημόσιας τάξης κανόναraquo των sectsect 5 8 του άρθρου 16 Σ49

Αντίστοιχη αντιμετώπιση επιφυλάσσει η ελληνική νομοθεσία και στην παρουσίαση και προβολή της παροχής ιδιωτικών εκπαιδευτικών υπηρεσιών ανώτατης βαθμίδας Το άρθρο 17 του ν 36962008 απαγορεύει έτσι ρητά50 σε οποιοδήποτε πάροχο υπηρεσιών εκπαίδευσης να φέρει τους διακριτικούς χαρακτηρισμούς πανεπιστήμιο (στην ελληνική ή ξένη γλώσσα) σχολή οργανισμός ινστιτούτο ακαδημία ή οποιαδήποτε προσωνυμία είναι δυνατό να παραπλανήσει σχετικά με τις προσφερόμενες από αυτόν υπηρεσίες (οι οποίες χαρακτηρίζονται από την sect 1 του άρθρου 1 του ίδιου νόμου ως μεταλυκειακής εκπαίδευσης και κατάρτισης)51 Ποινικές κυρώσεις προβλέπουν άλλωστε τα άρθρα 5 sect 5 του νδτος 935 και 15 sect 1 του ν 19661991 για τη χρήση οποιουδήποτε τίτλου αποσκοπεί στο να εμφανίσει τον παροχέα εκπαιδευτικών υπηρεσιών ως σχολή ή ακαδημία ενώ ιδίως απαγορεύονται οι όροι πανεπιστήμιο κέντρο σχολή οργανισμός κολλέγιο52 ινστιτούτο ή ακαδημία Το άρθρο 15 sect 3 του ν 19661991 επιτάσσει άλλωστε τη χορήγηση στους σπουδαστές έγγραφης δήλωσης ότι ο τίτλος που θα λάβουν με το πέρας των σπουδών τους laquoδεν αποτελεί κατά νόμο τίτλο σπουδών ισότιμο με οποιονδήποτε άλλο τίτλο αναγνωρισμένης σχολικής μονάδας οποιασδήποτε βαθμίδας στην Ελλάδαraquo

β Ειδικότερα η μη αναγνώριση τίτλων που πιστοποιούν ανώτατη εκπαίδευση που έχει παρασχεθεί στην Ελλάδα

αα Η μη αναγνώριση πιστοποιητικών εκδοθέντων από ημεδαπό φορέαΚεντρικό ωστόσο ζήτημα της παροχής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην

Ελλάδα ενόψει της σχετικής συνταγματικής απαγόρευσης είναι η αναγνώριση του τίτλου στον οποίο αυτή καταλήγει

Με τον όρο αναγνώριση εννοείται εδώ η αποδοχή της νομικής υπόστασης του εν λόγω τίτλου Η ικανότητά του δηλαδή να πληροί το πραγματικό διατάξεων που αναφέρονται σε laquoπτυχίο ανώτατης εκπαίδευσηςraquo (ή σε συναφή όρο) προκείμενου να επιφέρουν τις εκάστοτε έννομες συνέπειές τους Στις τελευταίες συγκαταλέγονται

49 Την προφανή διαφορά ως προς την αντιμετώπιση των πολλών ιδιωτικών εκπαιδευτικών εκπαιδευτηρίων που διατείνονται σήμερα ότι παρέχουν ανώτατη εκπαίδευση επισημαίνει η ΤΡΟΒΑ όππ (υπ 44) σ 422 Βλ και την απόφαση 3931987 της Επ Αν ΣτΕ

50 Επί ποινή άμεσης διακοπής της λειτουργίας του άρθρο 22 sect 5 ν 36962008 51 Άρθρο 17 sectsect 1 3 ν 36962008 Αναλυτικότερα για τον εν λόγω νόμο βλ στη συνέχεια υπό

ΙV252 Ως καταργηθείσα πρέπει να θεωρείται η εν λόγω απαγόρευση όσον αφορά τους παρόχους

εκπαιδευτικών υπηρεσιών που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του νεότερου νόμου 36962008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

κυρίως η πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα53 σε κύκλο σπουδών ανώτερου επιπέδου54 ή σε διαδικασία πρόσληψης σε δημόσια υπηρεσία

Η μη αναγνώριση των διπλωμάτων υπό την παραπάνω έννοια εξελίχθηκε στο κύριο μέσο επιβολής της συνταγματικής απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ Η εν λόγω διοικητική και δικαστική πρακτική οδήγησε μάλιστα στην ταύτιση σχεδόν της έννοιας του άρθρου 16 Σ με εκείνη της άρνησης αναγνώρισης των τίτλων που παρέχουν ιδιωτικά εκπαιδευτήρια Η τελευταία κατέληξε πολλές φορές να θεωρείται ότι καλύπτει όλο το εύρος της απαγόρευσης ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών σχολών ανώτατης εκπαίδευσης55

Δύο φαίνεται να είναι οι βασικές αιτίες γιrsquo αυτό Η πρώτη αφορά την αποτελεσματικότητα της απαγόρευσης Καθώς ένας βασικός λόγος λήψης υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης είναι η δυνατότητα πρόσβασης σε ένα νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα ή η συμμετοχή σε ένα πρόγραμμα περαιτέρω εκπαίδευσης αποκλείοντας τις δυνατότητες αυτές η νομοθετική δικαστική και εκτελεστική εξουσία πραγματώνουν σε ένα σημαντικό βαθμό την επιταγή του άρθρου 16 Σ Η δεύτερη αιτία αφορά μάλλον την πρακτικότητα επιβολής της εν λόγω απαγόρευσης Στις περιπτώσεις μη αναγνώρισης είναι ο κάτοχος ενός τίτλου που εγείρει την αξίωση ότι οι σπουδές που πραγματοποίησε και ο τίτλος που τις πιστοποιεί ανήκουν στην ανώτατη εκπαίδευση Σε αντίθεση με μια περίπτωση αυτεπάγγελτης ενέργειας όπου πιθανόν να εναπόκειτο στη διοίκηση ή τη δικαιοσύνη να κατατάξει ένα συγκεκριμένο είδος σπουδών στην έννοια laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo56 είναι ο λήπτης των υπό κρίση υπηρεσιών που προβάλλει εδώ τον ισχυρισμό ότι οι σπουδές του πληρούν τα στοιχεία του όρου αυτού Η διοίκηση και η δικαιοσύνη μπορούν (και οφείλουν) άρα να αρνηθούν την υπαγωγή αυτή χωρίς να απαιτείται να υπεισέλθουν στην ουσία της αόριστης έννοιας του άρθρου 16 Σ

Σε κάθε περίπτωση φαίνεται να είναι κοινή θέση θεωρίας και νομολογίας ότι η συνταγματική απαγόρευση παροχής ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες επιβάλλει την

53 Εννοείται εδώ και η δυνατότητα συμμετοχής σε εξετάσεις από την επιτυχία στις οποίες εξαρτάται η πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα

54 Η συμμετοχή λχ σε μεταπτυχιακό ή διδακτορικό πρόγραμμα55 Αυτή την ερμηνεία φαίνεται να ασπάζεται ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ σύμφωνα με τον οποίο το άρθρο 16 Σ

απαγορεύει την ύπαρξη ιδιωτικών πανεπιστημίων ως laquoισότιμων δηλαδή laquoαναγνωρισμέν[ων] με την έννοια ότι θα χορηγούν τίτλους σπουδών αναγνωρισμένους ως ισότιμους με τα πτυχία των δημόσιων πανεπιστημίωνraquo όππ (υπ 13) σ 149 υποσ 169 Ο ίδιος ορίζει άλλωστε ως ιδιωτική εκπαίδευση την laquoοργανωμένη παροχή εκπαιδευτικών υπηρεσιών η οποία αναγνωρίζεται από το κράτος και οδηγεί στην απόκτηση επίσημου τίτλου σπουδών Κρίσιμο άρα κατά τον συγγραφέα είναι το στοιχείο της απονομής διπλώματος έτσι ώστε laquoοι ελεύθερες σπουδέςraquo να μην laquoεμπίπτουν στο ρυθμιστικό πεδίο της sect 8 παρά μόνον έμμεσα με την έννοια ότι το Σύνταγμα δεν επιτρέπει την αναγνώριση των τίτλων που ενδέχεται να απονέμονται στα πλαίσια τουςraquo όππ (υπ 13) σ 139

56 Λχ σε μια περίπτωση σφράγισης αιθουσών ιδιωτικού νομικού προσώπου-παρόχου υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης Οι σοβαρότατες δυσκολίες ενός τέτοιου εγχειρήματος αλλά και οι τρόποι μιας πιθανής προσέγγισής του αναπτύχθηκαν παραπάνω υπό ΙΙ1

Μιχάλη Ιωαννίδη

μη αναγνώριση των τίτλων που την πιστοποιούν57 Κατά το άρθρο 5 sect 6 του νδτος της 99101935 άλλωστε τα εργαστήρια ελευθέρων σπουδών καθεαυτά laquoδεν δικαιούνται να χορηγώσιν οιονδήποτε τίτλον σπουδών πλήν απλών βεβαιώσεων περί του χρόνου καθrsquo ον ειργάσθει ο μαθητευόμενος και περί της επιδόσεως αυτούraquo58 Πράγματι σύμφωνα με τα παραπάνω η αναγνώριση ενός τέτοιου τίτλου θα συνιστούσε καταστρατήγηση της συνταγματικής απαγόρευσης παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες Καθώς κατά το άρθρο 16 Σ τέτοιου είδους υπηρεσίες μπορούν να παρέχονται μόνο από ΝΠΔΔ η αναγνώριση πιστοποιητικού εκδοθέντος από ιδιωτικό φορέα θα σήμαινε την αποδοχή ως νόμιμων υπηρεσιών που παρέχονται κατά παραβίαση του Συντάγματος

Εφαρμόζοντας άρα το σκεπτικό αυτό οι διοικητικές αρχές και τα δικαστήρια πράττουν συνταγματικά59 τότε και μόνο τότε όταν αρνούνται να υπαγάγουν σε μια οποιαδήποτε μείζονα πρόταση που περιλαμβάνει τον όρο laquoπτυχίο ανώτατης εκπαίδευσηςraquo ένα πιστοποιητικό λήψης εκπαιδευτικών υπηρεσιών από ιδιωτικό φορέα Υπrsquo αυτή την έννοια οι ειδικότερες νομοθετικές διατάξεις οι οποίες επιβάλλουν στα κρατικά όργανα την άρνηση αυτή είναι και οι μόνες που θα μπορούσαν να είναι συνταγματικές Σύμφωνες με το Σύνταγμα είναι έτσι λχ μόνο η νομοθετική πρόβλεψη και η διοικητική πράξη απόρριψης του αιτήματος συμμετοχής σε δημόσιο διαγωνισμό ενός κατόχου τίτλου εκδοθέντος από ιδιωτικό φορέα όταν ο σχετικός νόμος απαιτεί πανεπιστημιακό πτυχίο

ββ Η μη αναγνώριση πιστοποιητικών εκδοθέντων από αλλοδαπό φορέαΗ πλέον κρίσιμη περίπτωση και εκείνη που έχει συγκεντρώσει τη μεγαλύτερη

προσοχή αφορά όμως την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιωτικό νομικό πρόσωπο εγκατεστημένο στην Ελλάδα που οδηγεί όχι σε βεβαίωση από ημεδαπό παροχέα εκπαιδευτικών υπηρεσιών αλλά σε τίτλο εκδοθέντα από αλλοδαπό νομικό πρόσωπο60

Η ιδιαιτερότητα στην προκειμένη περίπτωση είναι ότι για κάθε περίπτωση αντίστοιχη με την παραπάνω (υπαγωγής σε νομικό κανόνα που περιέχει τον όρο laquoπανεπιστημιακό πτυχίοraquo) πρέπει να μεσολαβήσει μια απόφαση διοικητικής αρχής ειδικά επιφορτισμένης να κρίνει την εκπαιδευτική αξία που ο τελευταίος ενσωματώνει

57 Ως ορθή laquoυπό αυστηρά νομικό πρίσμαraquo κρίνει τη σκέψη αυτή ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ όππ (υπ 13) σ 151 βλ και ΣτΕ 41331986 22741990

58 Όπως άλλωστε σημειώθηκε και παραπάνω οι σπουδαστές πρέπει να έχουν ήδη με την εγγραφή τους ενημερωθεί ότι η εν λόγω βεβαίωση laquoδεν αποτελεί κατά νόμο τίτλο σπουδών ισότιμο με οποιονδήποτε άλλο τίτλο αναγνωρισμένης σχολικής μονάδας οποιασδήποτε βαθμίδας στην Ελλάδαraquo άρθρο 15 sect 3 ν 19661991

59 Ως προς το αν πράττουν και οριστικά νόμιμα βλ στη συνέχεια υπό ΙΙ3βββ και ΙΙΙ60 Ως προς το είδος αυτό παροχής υπηρεσιών βλ στη συνέχεια υπό ΙΙΙβ

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Η εν λόγω διοικητική αρχή [Διεπιστημονικός Οργανισμός Αναγνώρισης Τίτλων Ακαδημαϊκών και Πληροφόρησης (ΔΟΑΤΑΠ)61 όσον αφορά την ακαδημαϊκή αναγνώριση και Συμβούλιο Αναγνώρισης Επαγγελματικής Ισοτιμίας Τίτλων Τριτοβάθμιας Εκπαίδευσης (ΣΑΕΙΤΤΕ)Συμβούλιο Αναγνώρισης Επαγγελματικών Προσόντων (ΣΑΕΠ) όσον αφορά την επαγγελματική62] καλείται έτσι να κρίνει έναν τίτλο του οποίου ο κάτοχος επικαλείται ότι πιστοποιεί ανώτατη εκπαίδευση (εν όλω ή εν μέρει) παρασχεθείσα στην Ελλάδα Ο εν λόγω ισχυρισμός έλκει αναπόφευκτα την εφαρμογή του άρθρου 16 Σ και θέτει το ερώτημα αν το τελευταίο επιβάλλει μια απορριπτική διοικητική απόφαση

Η απάντηση που έδωσε στο ερώτημα αυτό η ελληνική διοίκηση υπήρξε σαφής Εφόσον κατά το Σύνταγμα ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται μόνο από ΝΠΔΔ η αναγνώριση τίτλου που στηρίζεται σε σπουδές πραγματοποιηθείσες στην Ελλάδα σε μη κρατικό εκπαιδευτήριο θα ήταν αντισυνταγματική

Το σκεπτικό αυτό επικύρωσε η εξαιρετικά σημαντική απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ 3457199863 Κατά το Ανώτατο Ακυρωτικό το ΔΙΚΑΤΣΑ νομίμως έλαβε υπόψη του κατά τη διαδικασία αναγνώρισης ενός διπλώματος τέτοιου τύπου64 μόνο τα έτη των σπουδών που πραγματοποιήθηκαν στο εξωτερικό Η τυχόν αναγνώριση της ισοτιμίας ενός τέτοιου τίτλου θα οδηγούσε κατά το ΣτΕ στην εκ του αποτελέσματος αναγνώριση των σπουδών που πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα σε ιδιωτικό φορέα ως σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης ndash κρίση που θα συνιστούσε καταστρατήγηση του Συντάγματος65 Το ίδιο σκεπτικό επανέλαβε το Ε΄ Τμήμα του ΣτΕ στο Πρακτικό 1942000 όπου επισημαίνεται ότι το ΣΑΕΙΤΤΕ οφείλει κατά το άρθρο 16 Σ να μην αναγνωρίζει τον

61 Πρώην ΔΙΚΑΤΣΑ62 Τη λειτουργία του ΔΟΑΤΑΠ διέπει ο ν 33282005 (ΦΕΚ 80Α142005) ndash όπως

τροποποιήθηκε με το ν 33692005 (ΦΕΚ 171Α672005) και το ν 34672006 (ΦΕΚ 128Α2162006) ndash και του ΣΑΕΙΤΤΕ το πδ 1652000 (ΦΕΚ 149Α2862000) όπως τροποποιήθηκε και ισχύει κατά μεταφορά της οδηγίας 8948 με το πδ 3852002 (ΦΕΚ 334Α31122002) Σύμφωνα με το πδ που μεταφέρει στην ελληνική έννομη τάξη την οδηγία 200536ΕΚ και βρίσκεται στο στάδιο επεξεργασίας από το ΣτΕ το ΣΑΕΙΤΤΕ θα αντικατασταθεί από το ΣΑΕΠ ενώ μελλοντικά τις λειτουργίες του τελευταίου θα αναλάβουν οι εκάστοτε επαγγελματικές οργανώσειςεπιμελητήρια Μετά την ημερομηνία αυτή το ΣΑΕΠ θα παραμείνει αρμόδιο για την αναγνώριση επαγγελματικών προσόντων μόνο στις περιπτώσεις που δεν υπάρχει αντίστοιχος επαγγελματικός σύλλογος Ειδικές ρυθμίσεις προβλέπονται για αρχιτέκτονες και ιατρικά επαγγέλματα

63 Δημοσιευμένη στο ΝοΒ 47 (1999) 1019 επ Το ζήτημα έκρινε η Ολομέλεια μετά από την 2807-28091997 παραπεμπτική απόφαση του ΣΤ΄ Τμήματος βλ Αρμ 51 (1997) σ 182 επ

64 Δίπλωμα εκδοθέν από αλλοδαπή αρχή το οποίο πιστοποιεί σπουδές εν μέρει (2 έτη) πραγματοποιηθείσες στην Ελλάδα

65 ΣτΕ (Ολ) 345798 δημοσιευμένη στα ΔτΑ 2 (1999) σ 450 επ σκέψη 5 με παραπομπή στην ΣτΕ (Ολ) 22471990

Μιχάλη Ιωαννίδη

χρόνο σπουδών που διανύθηκε σε ιδιωτικό εκπαιδευτικό φορέα που λειτουργεί στην Ελλάδα66

Πράγματι εφόσον το άρθρο 16 Σ ρητά απαγορεύει την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες η αναγνώριση τίτλου που πιστοποιεί τέτοιες σπουδές θα ισοδυναμούσε με αναγνώριση παράνομης (αντισυνταγματικής) δραστηριότητας Καθώς το Σύνταγμα ρητά αξιολογεί ως απαγορευμένη την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες κάθε κρατικό όργανο (είτε διοικητική αρχή είτε δικαστήριο) ασκεί τότε και μόνο τότε συνταγματικά δημόσια εξουσία όταν αρνείται τη νομική εγκυρότητα των υπηρεσιών αυτών Σε συνέπεια άρα με το Σύνταγμα αρνήθηκε τόσο το ΔΙΚΑΤΣΑ όσο και το ΣτΕ την αναγνώριση τίτλου που πιστοποιούσε την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα

Η τελευταία όμως κρίση δεν αφορά την οριστική νομιμότητα της εν λόγω άρνησης καθώς είναι δογματικά δυνατό μια συμπεριφορά (εδώ η αναγνώριση του συγκεκριμένου τύπου διπλώματος) αν και αντισυνταγματική να είναι εντούτοις νόμιμη και μάλιστα υποχρεωτική για τα κρατικά όργανα Κάτι τέτοιο προϋποθέτει όμως τη σωρευτική συνδρομή δύο όρων α) την ύπαρξη ενός άλλου κανόνα που να ρυθμίζει έγκυρα το ίδιο πραγματικό διαφορετικά από το Σύνταγμα (και άρα να συγκρούεται με αυτό) και β) ο δεύτερος αυτός κανόνας να υπερέχει ιεραρχικά του Συντάγματος

Στη συνέχεια θα εξεταστεί η συνδρομή της πρώτης προϋπόθεσης Η ύπαρξη δηλαδή ενός έγκυρου δικαιικού κανόνα που να ρυθμίζει την αναγνώριση πιστοποιητικών ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης παρασχεθείσας στην Ελλάδα κατά τρόπο διαφορετικό από αυτόν που επιβάλλει κατά τα παραπάνω το άρθρο 16 Σ

ΙΙΙ Η ρύθμιση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

1 Το Γενικό Σύστημα Επαγγελματικής Αναγνώρισης

Ο κανόνας αυτός θα αναζητηθεί στο δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο και ειδικότερα στις οδηγίες που ρύθμισαν το σύστημα αμοιβαίας αναγνώρισης διπλωμάτων όπως οι τελευταίες ερμηνεύθηκαν από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ)67

66 Πρόκειται για το για το πρακτικό επεξεργασίας του προεδρικού διατάγματος 1652000 (ΦΕΚ 149Α2862000) με το οποίο μεταφέρθηκαν οι ρυθμίσεις της οδηγίας 8948ΕΟΚ στην ελληνική έννομη τάξη

67 Δεν θα εξεταστεί εδώ η τυχόν επίδραση της ελευθερίας εγκατάστασης στην ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 16 Σ

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Σύμφωνα με το σύστημα που εισήγαγαν οι οδηγίες αυτές68 τα κράτη-μέλη έχουν υποχρέωση να επιτρέπουν την πρόσβαση σε ένα νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα69 σε κάθε κάτοχο διπλώματος το οποίο αρκεί για την πρόσβαση στο ίδιο επάγγελμα σε ένα άλλο κράτος-μέλος70

Εφόσον δηλαδή ο αιτών την αναγνώριση κατέχει δίπλωμα το οποίο του επιτρέπει να ασκήσει ένα νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα σε ένα κράτος-μέλος έχει δικαίωμα να ασκήσει το ίδιο επάγγελμα και οπουδήποτε αλλού επιθυμεί στην ΕΕ Οι αρμόδιες εθνικές αρχές δεν μπορούν να του απαγορεύσουν την πρόσβαση στο εν λόγω επάγγελμα επικαλούμενες την ανεπάρκεια του ακαδημαϊκού του τίτλου71 Αν και έχουν τη δυνατότητα να ελέγξουν ορισμένα ποιοτικά χαρακτηριστικά72 του διπλώματος που τους υποβάλλεται73 ο έλεγχος αυτός δεν μπορεί να έχει σε καμία περίπτωση ως

68 Αφορά τις οδηγίες 8948ΕΟΚ 9251ΕΟΚ οι οποίες εισήγαγαν το σύστημα γενικής αναγνώρισης και την 200536ΕΚ η οποία τις αντικατέστησε διατηρώντας όμως την ίδια φιλοσοφία Καθώς οι αποφάσεις του ΔΕΚ που ενδιαφέρουν εδώ κρίθηκαν στη βάση των δυο παλαιότερων οδηγιών οι αναπτύξεις που ακολουθούν χρησιμοποιούν κατά βάση τις αντίστοιχες διατυπώσεις Για τις πολιτικές και ιδεολογικές καταβολές του συστήματος που εισάγουν οι οδηγίες βλ Ε ΜΑΡΙΑ Τα laquoτοξικά πτυχίαraquo και το μετέωρο βήμα των ελληνικών πανεπιστημίων με τις πρόσφατες αποφάσεις του ΔΕΚ για τα ΚΕΣ ΕφημΔΔ 52008 σ 695 επ

69 Ως νομοθετικά κατοχυρωμένη επαγγελματική δραστηριότητα εννοείται η επαγγελματική δραστηριότητα για την πρόσβαση στην οποία την εξάσκησή της ή για ένα τρόπο εξασκήσεώς της σε ένα κράτος-μέλος απαιτείται αμέσως ή εμμέσως βάσει νομοθετικών κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων η κατοχή διπλώματος άρθρο 1 στοιχείο δ΄ της οδηγίας 8948ΕΟΚ Ομοίως το άρθρο 3 sect 1 εδ α΄ της οδηγίας 200536ΕΚ

70 Και εφόσον το δίπλωμα έχει αποκτηθεί (οπουδήποτε) εντός της Κοινότητας Άρθρο 3 εδ α΄ της οδηγίας 8948ΕΟΚ άρθρο 3 της οδηγίας 9251ΕΟΚ και άρθρο 4 sect 1 της οδηγίας 200536ΕΚ Για μια αναλυτικότερη παρουσίαση των ρυθμίσεων των παλιότερων οδηγιών βλ Ε ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖΗ Η επίδραση του κοινοτικού δικαίου στη δημόσια και ιδιωτική εκπαίδευση στην Ελλάδα ελεύθερη κυκλοφορία εκπαιδευτικών και σπουδαστών αναγνώριση διπλωμάτων ιδιωτικά πανεπιστήμια Θεσσαλονίκη 1996 σ 183 επ Ειδικότερα για τις πρόσφατες αποφάσεις του ΔΕΚ βλ ΜΑΡΙΑ όππ (υπ 68) Ε ΤΡΟΒΑ Η απόφαση του ΔΕK C-27405 Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας ΔτΑ 40 (2008) σ 1257-1285 Χ ΠΑΠΑΔΗΜΗΤΡΙΟΥ Μη αναγνώριση των πτυχίων αλλοδαπών Πανεπιστημίων Η παραβίαση της Οδηγίας 8948 και του άρθρου 49 ΣυνθΕΚ από το ελληνικό κράτος ΔτΑ 40 (2008) σ 1287-1304

71 Κατά το σύστημα αυτό τεκμαίρεται δηλαδή ότι τα προσόντα του πτυχιούχου ο οποίος έχει δικαίωμα να ασκεί νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα σε ένα κράτος-μέλος είναι επαρκή για την άσκηση του ίδιου επαγγέλματος και στα υπόλοιπα κράτη-μέλη Βάση δηλαδή του εν λόγω συστήματος είναι η αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών-μελών όσον αφορά τα κρίση για την επάρκεια των επαγγελματικών προσόντων που αναγνωρίζουν Βλ ΔΕΚ υπ C-33003 Colegio de Ingenieros de Caminos απόφαση της 1912006 Συλλογή Ι-801 σκέψη 19 και υπ C-27405 Επιτροπή κατά Ελλάδας απόφαση της 23102008 μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή σκέψη 30

72 Το αν λχ η εκπαίδευση την οποία έχει λάβει αφορά τομείς γνώσεων ουσιωδώς διαφορετικούς από εκείνους που καλύπτονται από το δίπλωμα που απαιτείται στο κράτος-μέλος υποδοχής άρθρο 4 sect 1 εδάφιο βrsquo περίπτωση πρώτη της οδηγίας 8948ΕΟΚ

73 Λανθασμένα κατά τη γνώμη του γράφοντος υποστηρίζεται συχνά ότι η αρμόδια εθνική αρχή οφείλει να αποδεχθεί τον εν λόγω τίτλο ως έχει χωρίς τη δυνατότητα ουσιαστικής εκτίμησης των

Μιχάλη Ιωαννίδη

αποτέλεσμα την άρνηση πρόσβασης στο ρυθμιζόμενο επάγγελμα αλλά το πολύ την επιβολή των αντισταθμιστικών μέτρων της πρακτικής άσκησης ή της δοκιμασίας επάρκειας74

Πρακτικά αυτό σημαίνει ότι ο κάτοχος ενός διπλώματος το οποίο αναγνωρίζεται ως επαρκές επαγγελματικό προσόν σε ένα άλλο κράτος-μέλος της ΕΕ μπορεί να ζητήσει από τις ελληνικές αρχές να αναγνωρίσουν την επάρκεια αυτή και για την άσκηση του ίδιου επαγγέλματος στην Ελλάδα Εφόσον πληρούνται οι όροι που τάσσει το κοινοτικό δίκαιο η αρμόδια ελληνική αρχή δεν δικαιούται να αρνηθεί την αναγνώριση αυτή αλλά μπορεί μόνο (και υπό προϋποθέσεις) να υποβάλλει τον αιτούντα σε πρακτική άσκηση ή δοκιμασία επάρκειας

Tις οδηγίες αυτές επιχείρησε να μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη η Ελλάδα με μια σειρά προεδρικών διαταγμάτων75 των οποίων όμως η έκδοση εκτός του ότι δεν ήταν εμπρόθεσμη76 κρίθηκε σε αρκετά σημεία και ουσιαστικά ανεπαρκής από τα όργανα της ΕΕ Ένας από τους βασικούς λόγους της πλημμελούς από την άποψη του κοινοτικού δικαίου μεταφοράς και εφαρμογής των οδηγιών αυτών ήταν η σχέση τους με την ελληνική συνταγματική απαγόρευση παροχής ανώτατης ιδιωτικής εκπαίδευσης

2 Ειδικότερα η (μη) αναγνώριση τίτλων που πιστοποιούν ανώτατη εκπαίδευση παρασχεθείσα στην Ελλάδα

α Η σημασία των οδηγιών αναγνώρισης για την παροχή ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα

προσόντων που αυτός ενσωματώνει Κάτι τέτοιο θα ακύρωνε τη δυνατότητα επιβολής αντισταθμιστικών μέτρων που το ίδιο το κοινοτικό δίκαιο προβλέπει καθώς δεν θα ήταν βέβαια δυνατή η κρίση για την αναγκαιότητα των τελευταίων αν το κράτος-μέλος υποδοχής δεν μπορούσε να αξιολογήσει την ποιότητα του τίτλου Το κοινοτικό σύστημα αμοιβαίας αναγνώρισης διπλωμάτων δεν αποκλείει άρα την αξιολόγηση της εκπαίδευσης που πιστοποιεί ο επικληθείς τίτλος Αυτό που αποκλείει είναι την απόρριψη της πρόσβασης στο εκάστοτε ρυθμιζόμενο επάγγελμα ως συνέπεια μιας τέτοιας αξιολόγησης Το πολύ που μπορεί να επιφέρει μια τέτοια αξιολόγηση είναι η επιβολή των αντισταθμιστικών μέτρων της πρακτικής άσκησης ή της δοκιμασίας επάρκειας Αντίθετη γνώμη φαίνεται να υποστηρίζει ο Κ ΧΡΙΣΤΟΔΟYΛΟΥ Η εκπαίδευση στη μεθόριο μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου ΝοΒ 56 (2008) σ 40 Ασαφής η σχετική διατύπωση του ΔΕΚ στην υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 31

74 Άρθρο 4 της οδηγίας 8948ΕΟΚ άρθρο 4 της οδηγίας 9251ΕΟΚ και άρθρο 14 της οδηγίας 200536ΕΚ Βλ και M SIMM σε Schwarze (επιμ) EU-Kommentar 2η έκδ 2008 Άρθρο 47 ΣυνθΕΚ άρθρα 16 και 17

75 Πδ 1652000 (ΦΕΚ 149Α2862000) όπως τροποποιήθηκε με τα πδ 3732001 (ΦΕΚ 251A22102001) και 3852002 (ΦΕΚ 334A23122002) προς μεταφορά της οδηγίας 8948 και πδ 2311998 (ΦΕΚ 178Α2971998) προς μεταφορά της οδηγίας 9251 Το πδ προς μεταφορά της οδηγίας 362005 βρίσκεται υπό επεξεργασία στο ΣτΕ

76 Τελευταία απόφαση με την οποία το ΔΕΚ καταδίκασε την Ελλάδα για υπέρβαση των χρονικών ορίων μεταφοράς της οδηγίας 362005 είναι η C-46508 Επιτροπή κατά Ελλάδας αποφαση της 272009 μη δημοσιεμένη ακόμα στη Συλλογή

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Οι κοινοτικές αυτές ρυθμίσεις που τέθηκαν για να διευκολύνουν την επαγγελματική πρόσβαση των εργαζομένων σε ένα κράτος-μέλος άλλο από εκείνο στο οποίο σπούδασαν και απέκτησαν επαγγελματικά προσόντα αποδείχθηκαν εξαιρετικά σημαντικές και για την παροχή ανώτατης ιδιωτικής εκπαίδευσης στην Ελλάδα

Πρόκειται για την περίπτωση κατά την οποία ο αιτών την αναγνώριση κατέχει ακαδημαϊκό τίτλο που (1) πιστοποιεί ανώτατη εκπαίδευση παρασχεθείσα από ιδιωτικό φορέα στην Ελλάδα και (2) παρέχει πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα σε ένα άλλο κράτος-μέλος της ΕΕ

Χωρίς να είναι απαραίτητη εδώ η αναφορά στις λεπτομέρειες των εννόμων σχέσεων που ιδρύει η φοίτηση σε ένα τέτοιο εκπαιδευτικό ίδρυμα είναι χρήσιμη μια σχηματική παρουσίαση της ρυθμιζόμενης κατάστασης

Όπως αναφέρθηκε και παραπάνω δύο είναι εδώ οι εμπλεκόμενοι εκπαιδευτικοί φορείς αφενός ο πάροχος των εκπαιδευτικών υπηρεσιών ο οποίος είναι ιδιωτική επιχείρηση εγκατεστημένη στην Ελλάδα77 και αφετέρου ένα πανεπιστήμιο εγκατεστημένο σε κράτος-μέλος της ΕΕ το οποίο έχει κατά το δίκαιο του κράτους αυτού τη νομική δυνατότητα να απονέμει τίτλους πανεπιστημιακού επιπέδου78 Οι τίτλοι αυτοί με τη σειρά τους αναγνωρίζονται από την εκάστοτε αρμόδια αλλοδαπή διοικητική αρχή ως ικανοί να παράσχουν πρόσβαση σε ένα νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα

Τους δύο αυτούς φορείς συνδέει σύμβαση συνεργασίας περιεχόμενο της οποίας είναι γενικά η μεταφορά τεχνογνωσίας ως προς την παροχή των εν λόγω εκπαιδευτικών υπηρεσιών79 Η ολοκλήρωση των σπουδών που παρέχει ο ελληνικός ιδιωτικός φορέας πιστοποιείται τέλος απευθείας από το πανεπιστήμιο του εξωτερικού και οδηγεί στην απόκτηση ενός αλλοδαπού τίτλου

Στηριζόμενοι στο σύστημα αμοιβαίας αναγνώρισης που εισήγαγε κατά τα παραπάνω το κοινοτικό δίκαιο πολλοί κάτοχοι τέτοιων διπλωμάτων (laquoαλλοδαπώνraquo κατά την αρχή έκδοσης laquoημεδαπώνraquo ως προς τον τόπο παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών) επιδίωξαν την αναγνώριση των τίτλων τους και την πρόσβαση στα αντίστοιχα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα

77 Έως πρόσφατα λειτουργούσα υπό τη νομική μορφή του Εργαστηρίου Ελευθέρων Σπουδών (νδ της 99101935 και ν 19661991) και ήδη μετά τον ν 36962008 υπό εκείνη του laquoκολλεγίουraquo

78 Λχ ένα αγγλικό εκπαιδευτικό ίδρυμα στο οποίο έχουν απονεμηθεί με απόφαση του Privy Council οι λεγόμενες degree awarding powers

79 Η συνεργασία αυτή μπορεί να λάβει διάφορες μορφές η πιο γνωστή από τις οποίες είναι αυτή του franchising Σε ορισμένες περιπτώσεις αναφέρεται ως collaboration ή validation agreement

Μιχάλη Ιωαννίδη

Καθώς η απάντηση που επιβάλλεται στα αιτήματα αυτά από την εθνική νομοθεσία (άρθρο 16 Σ και σύμφωνοι με αυτό τυπικοί νόμοι) αναπτύχθηκε παραπάνω 80 σειρά έχει εδώ η αντιμετώπισή τους υπό το πρίσμα του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου

Το πρώτο ερώτημα στο οποίο κλήθηκαν να απαντήσουν σχετικά η ελληνική διοίκηση και τα δικαστήρια κατά τη μεταφορά και εφαρμογή των ρυθμίσεων των κοινοτικών οδηγιών ήταν το κατά πόσο τα διπλώματα αυτού του είδους ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής των τελευταίων Αν δηλαδή μπορούσαν να υπαχθούν στην έννοια του laquoδιπλώματοςraquo όπως αυτή ορίζεται κατά το κοινοτικό δίκαιο

Πράγματι τα πτυχία των ευρωπαϊκών πανεπιστημίων που συνεργάζονται με Έλληνες παρόχους εκπαιδευτικών υπηρεσιών πληρούν καταρχάς τις απαιτήσεις των οδηγιών αναγνώρισης Έχουν χορηγηθεί από αρμόδια αρχή κράτους-μέλους81 βεβαιώνουν την επιτυχή περάτωση κύκλου μεταδευτεροβάθμιων σπουδών διάρκειας τουλάχιστον τριών ετών82 καθώς και το ότι ο κάτοχός τους διαθέτει τα απαιτούμενα επαγγελματικά προσόντα για να αναλάβει ή να ασκήσει επάγγελμα που είναι νομοθετικά κατοχυρωμένο στο εν λόγω κράτος-μέλος83 Εξάλλου σε κανένα σημείο όπως επισημαίνει και το ΔΕΚ δεν επιβάλλουν οι εν λόγω οδηγίες περιορισμό όσον αφορά το κράτος-μέλος στο οποίο ο αιτών πρέπει να έχει αποκτήσει τα επαγγελματικά προσόντα του84

Ενόψει του γράμματος αυτού των εν λόγω οδηγιών προκύπτει καταρχάς ότι το κοινοτικό δίκαιο ιδρύει υποχρέωση των εθνικών αρχών να αναγνωρίζουν διπλώματα85

80 Βλ ΙΙ3βββ81 Η αρμοδιότητα κρίνεται σύμφωνα με τις νομοθετικές κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις

του εν λόγω κράτους-μέλους (άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση πρώτη της οδηγίας 8948 ΕΟΚ) Όσον αφορά την Αγγλία λχ η εξουσία απονομής πανεπιστημιακού τίτλου απονέμεται με νόμο ή Royal Charter και ανήκει στις αρμοδιότητες του Privy Council μετά από σχετική εισήγηση της Βρετανικής Επιτροπής Αξιολόγησης (QAA) Ομοίως ορίζει το άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση πρώτη της οδηγίας 9251ΕΟΚ

82 Ή τη μερική παρακολούθηση ισοδύναμης διάρκειας σε πανεπιστήμιο ή ανώτατο εκπαιδευτικό ίδρυμα ή άλλο ίδρυμα ισότιμου επιπέδου και ενδεχομένως την επιτυχή περάτωση της επαγγελματική εκπαίδευση που απαιτείται επιπλέον του κύκλου μεταδευτεροβάθμιων σπουδών (άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση δεύτερη της οδηγίας 8948ΕΟΚ) Αντίστοιχα ορίζει το άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση δεύτερη της οδηγίας 9251ΕΟΚ

83 Άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση τρίτη της οδηγίας 8948ΕΟΚ Ομοίως ορίζει το άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση τρίτη της οδηγίας 9251ΕΟΚ Αντίστοιχες προϋποθέσεις με αυτές των οδηγιών 8948 ΕΟΚ και 9251ΕΟΚ τάσσει και το άρθρο 11 της οδηγίας 200536ΕΚ

84 Αντίθετα από το άρθρο 1 στοιχείο α΄ πρώτο εδάφιο της οδηγίας 8948ΕΟΚ ρητώς προκύπτει ότι αρκεί η εκπαίδευση να έχει πραγματοποιηθεί laquoκατά το μεγαλύτερό της μέρος στην Κοινότηταraquo ΔΕΚ υπόθ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 28 Το ΔΕΚ έχει άλλωστε κρίνει ότι η φράση αυτή καλύπτει τόσο την εκπαίδευση που πραγματοποιήθηκε στο κράτος-μέλος που χορήγησε τον οικείο τίτλο σπουδών όσο και αυτήν που πραγματοποιήθηκε εν μέρει ή εξ ολοκλήρου σε άλλο κράτος-μέλος ΔΕΚ υπ C-10202 Beuttenmuumlller απόφαση της 2942004 Συλλογή 2004 σ I -5405 σκέψη 41

85 Με τον όρο laquoαναγνώριση διπλώματοςraquo εννοείται εδώ η αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων στους κατόχους τέτοιων τίτλων

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

που συγκεντρώνουν τα παραπάνω χαρακτηριστικά ανεξάρτητα από τον τόπο παροχής των κρίσιμων εκπαιδευτικών υπηρεσιών Το τελευταίο τότε μόνο δεν θα συνεπαγόταν την υποχρέωση αυτή για τις εθνικές αρχές όταν μια τέτοια ερμηνεία των κρίσιμων οδηγιών συγκρούονταν με ιεραρχικά ανώτερο αυτών κοινοτικό κανόνα Σε περίπτωση δηλαδή που η συσχέτιση των ρυθμίσεων των οδηγιών αναγνώρισης με κάποια άλλη κοινοτική διάταξη θα είχε ως αποτέλεσμα είτε την ερμηνευτική συστολή τους είτε την ανενέργειά τους86

Η ελληνική δικαιοσύνη και διοίκηση επιχείρησε (ευθέως ή εμμέσως) να στηρίξει μια τέτοια ένσταση σε δύο κατηγορίες κανόνων του κοινοτικού δικαίου αυτών που αφορούν την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ κρατών-μελών και ΕΕ στον χώρο της παιδείας και την απαγόρευση κατάχρησης των δικαιωμάτων που παρέχει το κοινοτικό δίκαιο87

β Η σχέση των οδηγιών αναγνώρισης με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο

Η σημαντικότερη ίσως ένσταση που ήγειρε η ελληνική πλευρά κατά της υποχρέωσής της να αναγνωρίσει αλλοδαπούς τίτλους που πιστοποιούν σπουδές στην Ελλάδα αφορούσε τη νομιμότητα μιας τέτοιας ερμηνείας της οδηγίας Τη συμφωνία της δηλαδή όχι με το ελληνικό Σύνταγμα αλλά με έναν κανόνα του οποίου την υπεροχή έναντι του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου αποδέχεται το ΔΕΚ το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο Η Ελλάδα ισχυρίστηκε έτσι ότι μια ερμηνεία της οδηγίας 8948ΕΟΚ η οποία θα της επέβαλλε να αναγνωρίσει έναν τίτλο που πιστοποιεί ιδιωτική ανώτατη εκπαίδευση παρασχεθείσα στο έδαφός της θα παραβίαζε την ίδια τη Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ΣυνθΕΚ) και πιο συγκεκριμένα τα άρθρα 149 και 150 ΣυνθΕΚ88

Οι τελευταίοι αυτοί κανόνες αφορούν την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των κρατών-μελών και της ΕΕ στον χώρο της εκπαίδευσης και ορίζουν ότι η εκπαίδευση είναι ένας τομέας στον οποίο οι κοινοτικές αρμοδιότητες περιορίζονται στη λήψη

86 Αν επρόκειτο για σύγκρουση με ιεραρχικά ανώτερο κανόνα δικαίου87 Τις δύο αυτές κατηγορίες διακρίνει με σαφήνεια και ο Δ ΛΕΝΤΖHΣ Η οδηγία 8948 για την

αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων και η προσπάθεια καταστρατήγησης της απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων Επιστημ Επετ ΔΣΘ 22 (2001) σ 185 Η σύγκρουση αρμοδιοτήτων που επισημαίνει δεν αφορά όμως την ελληνική έννομη τάξη και την αλλοδαπή δημόσια αρχήπανεπιστήμιο που εκ του αποτελέσματος ασκεί την εξουσία ελέγχου του εγκατεστημένου στην Ελλάδα εκπαιδευτηρίου αλλά την ελληνική και την κοινοτική έννομη τάξη

88 ΔΕΚ υπ C-8407 Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας απόφαση της 4122008 μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή σκέψη 26 Οι εν λόγω διατάξεις επαναριθμήθηκαν μετά την θέση σε ισχύ της Συνθήκης της Λισσαβώνας ως 165 και 165 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης διατηρώντας όμως το ίδιο περιεχόμενο όσον αφορά τα εδώ κρίσιμα ζητήματα Στη συνέχεια θα χρησιμοποιηθεί η αρίθμηση υπό τη ΣυνθΕΚ

Μιχάλη Ιωαννίδη

υποστηρικτικών μέσων και τη διατύπωση συστάσεων89 χωρίς να εκτείνονται στο περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση των εθνικών εκπαιδευτικών συστημάτων Όσον αφορά τα τελευταία αυτά ζητήματα τα κράτη-μέλη διατηρούν την αποφασιστική αρμοδιότητα90 αποκλειόμενης της εναρμόνισης των σχετικών νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεών τους91 Ήδη άλλωστε το Πρωτοδικείο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΠΕΚ) έχει δεχθεί ότι στο πλαίσιο της αρμοδιότητας οργανώσεως της εκπαίδευσης και στην περίπτωση που το δίπλωμα δεν έλκει την εφαρμογή των οδηγιών αναγνώρισης92 εναπόκειται στα κράτη-μέλη να προσδιορίσουν το καθεστώς των ιδιωτικών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων στο έδαφός τους και την αναγνώρισή ή όχι των τίτλων που αυτά απονέμουν93

Αυτό που είναι κρίσιμο εδώ είναι το σημείο επαφής των ζητημάτων οργάνωσης των εθνικών εκπαιδευτικών συστημάτων επί των οποίων δεν υπάρχει αποφασιστική κοινοτική αρμοδιότητα με τομείς στους οποίους η ΕΕ έχει αρμοδιότητα έκδοσης νομικά δεσμευτικών πράξεων όπως αυτός της αναγνώρισης της επαγγελματικής ισοτιμίας των τίτλων σπουδών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης (κατά το άρθρο 47 ΣυνθΕΚ) Μέτρα δηλαδή που αφορούν την επαγγελματική αναγνώριση τίτλων και ως τέτοια στηρίζονται στο άρθρο 47 ΣυνθΕΚ είναι δυνατό να επηρεάζουν τα εθνικά συστήματα τριτοβάθμιας εκπαίδευσης94 για τα οποία όμως αποφασιστική αρμοδιότητα έχουν τα κράτη-μέλη

Εφόσον θεωρηθεί ότι μια ερμηνεία των κρίσιμων οδηγιών επιβάλλουσα την αναγνώριση της παροχής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα υπεισέρχεται σε θέματα οργάνωσης του εκπαιδευτικού συστήματος (εδώ τον καθορισμό των φορέων που επιτρεπόμενα παρέχουν υπηρεσίες ανώτατης εκπαίδευσης) δεν θα έβρισκε επαρκές

89 Μέτρα χωρίς νομικά δεσμευτικό χαρακτήρα SIMM όππ (υπ 74) αρ 21 Ε ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖH άρθρο 149 σε Σκουρή Ερμηνεία Συνθηκών για την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα Αθήνα-Κομοτηνή 2003 σ 1069 K LANAERTS Education in European Community Law after laquoMaastrichtraquo CMLR 1994 σ 37

90 Καθώς τα κράτη-μέλη έκριναν ότι οι επιλογές αυτές αφορούν ένα τμήμα της κρατικής τους κυριαρχίας που θέλουν (κατά το παρόν τουλάχιστον στάδιο της ενοποιητικής διαδικασίας) να διατηρήσουν M SIMM όππ (υπ 74) αρ 14 LANAERTS όππ (υπ 89) σ 37 ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖH άρθρο 149 όππ (υπ 89) σ 1069 Σε κάθε περίπτωση βέβαια η αρμοδιότητα αυτή πρέπει να ασκείται σε συμφωνία με την απαγόρευση διακρίσεων λόγω ιθαγένειας (άρθρο 12 ΣυνθΕΚ) βλ ΔΕΚ υπ 29383 Gravier απόφαση της 1321985 Συλλογή 1985 σ 593 σκέψη 15 και 26 C-14703 Επιτροπή κατά Αυστρίας απόφαση της 392005 Συλλογή 2005 σ Ι-5969 σκέψη 44 επ

91 Άρθρο 149 sect 4 ΣυνθΕΚ Την ιδιαιτερότητα της ειδικής αυτής αναφοράς που περιλαμβάνει το άρθρο 149 ΣυνθΕΚ και η οποία αποσκοπεί στην προστασία των σχετικών εθνικών αρμοδιοτήτων επισημαίνει ο M SIMM όππ (υπ 74) αρ 23

92 Έλλειψη στοιχείου κοινοτικότητας Το δίπλωμα είχε εκδοθεί στην προκειμένη περίπτωση από laquoαμιγώςraquo ελληνικό εκπαιδευτικό φορέα και όχι από αλλοδαπό πανεπιστήμιο ΠΕΚ υπ Τ-1690 Παναγιωτοπούλου κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου απόφαση της 1121992 Συλλογή 1992 ΙΙ-000089 σκέψη 45

93 ΠΕΚ υπ Τ-1690 όππ (υπ 92) σκέψεις 50 και 6294 ΑΝΘOΠΟΥΛΟΣ όππ (υπ 11) σ 428

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

έρεισμα στην εξουσιοδότηση του άρθρου 47 ΣυνθΕΚ Καθώς τα άρθρα 149 και 150 ΣυνθΕΚ αποκλείουν τη λήψη νομικά δεσμευτικών κοινοτικών μέτρων στον τομέα της οργάνωσης της εκπαίδευσης αποφασιστική εξουσία για τα εν λόγω θέματα έχουν αποκλειστικά τα κράτη-μέλη Στην περίπτωση της Ελλάδας ειδικότερα ndash κατά τη θέση αυτή ndash ο συντακτικός νομοθέτης εξάντλησε την εν λόγω εξουσία95 απαγορεύοντας την παροχή σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες Υπό το πρίσμα αυτό τυχόν υποχρέωση των ελληνικών αρχών να αναγνωρίσουν εκπαίδευση που πραγματοποιήθηκε σε ελληνικό έδαφος ως ανώτατη εν γένει θα αντέβαινε στην κατανομή των αρμοδιοτήτων κατά τα άρθρα 149 ΣυνθΕΚ και 150 ΣυνθΕΚ96 και θα ήταν κατά τούτο αντίθετη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο

Έτσι εάν μεν είναι δυνατή μια ερμηνεία της οδηγίας 8948 που δεν θα οδηγούσε σε μια τέτοια (αντίθετη με την ΣυνθΕΚ) παρέμβαση στις εθνικές αρμοδιότητες θα έπρεπε να επιλεγεί ως η μόνη συστηματικά ορθή και εάν όχι η οδηγία θα έπρεπε να κριθεί μη εφαρμοστέα ως αντίθετη με ιεραρχικά ανώτερο (κοινοτικό) κανόνα δικαίου

Τη θέση αυτή ότι οι διατάξεις των οδηγιών αναγνώρισης ερμηνευόμενες υπό το φως της Συνθήκης ΕΚ δεν μπορούν να περιορίζουν την αρμοδιότητα των κρατών-μελών όσον αφορά την οργάνωση του εκπαιδευτικού τους συστήματος προέβαλλε και η ΣτΕ 3457199897 Στην τελευταία αυτή απόφαση το Ανώτατο Ακυρωτικό έκρινε ότι μια ερμηνεία της οδηγίας 8948 η οποία θα επέτρεπε την αναγνώριση της φοίτησης σε ελληνικό ιδιωτικό φορέα ως ανώτατης θα παραβίαζε την ελληνική αρμοδιότητα ως προς την οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης Πέραν δηλαδή της όποιας σχέσης σύγκρουσης της οδηγίας με το Σύνταγμα μια ερμηνεία της πρώτης υπέρ της αναγνώρισης θα ήταν ήδη αντίθετη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο98

Την ερμηνεία αυτή απέρριψε ωστόσο το ΔΕΚ Τόσο στην απόφαση C-27405 99 όσο και στις C-15107100 και C-8407101 έκρινε ότι μια ερμηνεία των υπό εξέταση οδηγιών102

που θα επέβάλλε στην Ελλάδα την αναγνώριση των εν λόγω διπλωμάτων laquoδεν θέτει υπό

95 Αφού βέβαια κανένας φορέας κρατικής εξουσίας δεν μπορεί να λάβει απόφαση μη συμβατή με εκείνη του συντακτικού νομοθέτη Έτσι και ο Κ ΜΠΟΤOΠΟΥΛΟΣ Σύνταγμα παιδεία και laquoιδιωτικά πανεπιστήμιαraquo ΤοΣ 1999 σ 44

96 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 25 Bλ και ΧΡΙΣΤΟΔΟΎΛΟΥ όππ (υπ 73) σ 39 και 5497 ΣτΕ (Ολ) 34571998 όππ (υπ 65) σκέψη 16 Επί του ελέγχου αυτού που διενήργησε το ΣτΕ

κριτικός ο G GERAPETRITIS EU Law v the Hellenic Constitution The Council of State Non-Approach Decisions 34571998 and 14402000 RHDI 54 (2001) σ 329

98 Στο σημείο αυτό το ΣτΕ βέβαια αρνήθηκε την αποστολή προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΚ παρόλο που στο τελευταίο είναι το μόνο αρμόδιο να κρίνει τη συμβατότητα του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου με κανόνα του πρωτογενούς Ως προς την παράλειψη αυτή βλ τη μειοψηφία της Ολομέλειας στην ίδια απόφαση και τη σχετική γενικότερη κριτική του Κ ΓΙΑΝΝΑΚOΠΟΥΛΟΥ Τα δικαιώματα στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας σε Μ ΤσαπόγαΔ Χριστόπουλου (επιμ) Τα δικαιώματα στην Ελλάδα 1953-2003 Αθήνα 2004 ιδίως σ 462 επ Ε MAGANARIS The principle of supremacy of Community law in Greece ndash from direct challenge to non-application ELRev 24 (1999) 426 επ

99 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71)

Μιχάλη Ιωαννίδη

αμφισβήτηση την αρμοδιότητ[ά] της [hellip] όσον αφορά το περιεχόμενο της εκπαιδεύσεως και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματοςraquo103

Δίνοντας την απάντηση αυτή το ΔΕΚ δεν φαίνεται να υπεισήλθε εδώ στο θεμελιώδες ερώτημα του κατά πόσον η επιβολή στην Ελλάδα της υποχρέωσης να αναγνωρίσει κατrsquo αποτέλεσμα ως ανώτατη εκπαίδευση που παρέχεται στο έδαφός της από ιδιωτικούς φορείς είναι ζήτημα laquoοργάνωσης του εκπαιδευτικού της συστήματοςraquo κατά την έννοια του άρθρου 149 ΣυνθΕΚ104

Αντrsquo αυτού το ΔΕΚ παρακάμπτει το κρίσιμο ζήτημα της κατανομής αρμοδιοτήτων στο χώρο της εκπαίδευσης χρησιμοποιώντας ένα μάλλον κυκλικό επιχείρημα Αρνείται ότι μια ανάγνωση των οδηγιών επιβάλλουσα την αναγνώριση ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα καταστρατηγεί την ελληνική αρμοδιότητα οργάνωσης της ανώτατης παιδείας (όπως αυτή ασκήθηκε με το άρθρο 16 Σ) επικαλούμενο ότι η εκπαίδευση που πιστοποιείται από αλλοδαπή αρχή εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της τελευταίας Σύμφωνα με τη χαρακτηριστική διατύπωση του ΔΕΚ η ερμηνεία που επιβάλλει την αναγνώριση των εν λόγω διπλωμάτων laquoδεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας όσον αφορά το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος αφού το επίμαχο δίπλωμα δεν εντάσσεται από την άποψη της οδηγίας 8948 στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα αλλά στο εκπαιδευτικό σύστημα του κράτους-μέλους από το οποίο εξαρτάται η αρμόδια αρχή που έχει χορηγήσει το δίπλωμα αυτό Κατά συνέπεια στην τελευταία αυτή αρχή εναπόκειται να διασφαλίζει την ποιότητα της σχετικής εκπαίδευσηςraquo105

Ζητούμενο όμως είναι ακριβώς το αν μια τέτοια ερμηνεία παραβιάζει την ελληνική αρμοδιότητα στο χώρο της εκπαίδευσης Εφόσον η αλλοδαπή αρχή αποκτά αρμοδιότητα να ελέγχει την παροχή εκπαίδευσης στο ελληνικό έδαφος δυνάμει των κοινοτικών οδηγιών106 η ύπαρξη της αρμοδιότητας αυτής δεν είναι δυνατό να

100 ΔΕΚ υπ C-15107 Χατζηθανάσης κατά Υπουργού Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης OEEK απόφαση της 24012009 μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή

101 ΔΕΚ υπ C-8407 όππ (υπ 88)102 Στην υπόθεση C-24705 εφαρμοστέα ήταν η οδηγία 8948ΕΟΚ και στις υποθέσεις C-15107

και C-8407 η οδηγία 9251ΕΟΚ103 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 36104 Έτσι κρίνει και ο ΜΑΡΙAΣ όππ (υπ 68) σ 702 ο οποίος κάνει λόγο για laquoφορμαλιστικό

συλλογισμόraquo του Δικαστηρίου Την κρισιμότητα του ερωτήματος επισημαίνει η Ε ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖΗ Η αναγνώριση των διπλωμάτων εξωτερικού ΝοΒ 47 (1999) σ 1068

105 ΔΕΚ υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 31106 Οι κρίσιμες εκπαιδευτικές υπηρεσίες εμπίπτουν στην οργάνωση της εκπαίδευσης στην

Ελλάδα έως τη στιγμή που οι κοινοτικές οδηγίες τις laquoμεταφέρουνraquo στο εκπαιδευτικό σύστημα της χώρας όπου ανήκει το εκδόν την πιστοποίηση ίδρυμα Κρίσιμο είναι ακριβώς αν η μεταφορά αυτή και η υπαγωγή στα κριτήρια οργάνωσης ενός άλλου κράτους-μέλους είναι σύμφωνη με τα άρθρα 149 150 ΣυνθΕΚ Βλ και στη συνέχεια υπό ΙΙΙ3 και ΙV1

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

χρησιμοποιηθεί ταυτόχρονα και για τη στήριξη της συμφωνίας των ίδιων οδηγιών με τη ΣυνθΕΚ107

Αυτό που πρέπει δηλαδή να κριθεί ως συμβατό ή μη με την κατανομή των αρμοδιοτήτων στον χώρο της εκπαίδευσης είναι ακριβώς η laquoαπονομήraquo της εν λόγω αρμοδιότητας από το δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο στην αλλοδαπή αρχή Ή αλλιώς κρίσιμο δεν είναι αν το laquoεπίμαχο δίπλωμαraquo εντάσσεται στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα από την άποψη της οδηγίας 8948 αλλά από την άποψη των άρθρων 149 150 ΣυνθΕΚ Αν η αναγνώριση του εν λόγω τίτλου άπτεται της οργάνωσης του ελληνικού εκπαιδευτικού συστήματος τότε η αρμοδιότητα της αλλοδαπής αρχής στηρίζεται σε κανόνα του κοινοτικού δικαίου αντίθετο με την Συνθήκη ΕΚ και άρα μη νόμιμο

Το ΔΕΚ απέρριψε τη θέση αυτή επικαλούμενο περαιτέρω ότι οι σχετικοί κοινοτικοί κανόνες πρώτον δεν αφορούν την ακαδημαϊκή αλλά μόνο την επαγγελματική αναγνώριση δεύτερον δεν αποσκοπούν στο να εναρμονίσουν τους όρους πρόσβασης στα διάφορα επαγγέλματα108 και τρίτον τα κράτη-μέλη διατηρούν τη δυνατότητα να εξαρτήσουν την αναγνώριση από αντισταθμιστικά μέτρα109

Για τους λόγους αυτούς μια ερμηνεία που θα επέβαλλε στην Ελλάδα να αναγνωρίσει τα διπλώματα αυτά είναι κατά το ΔΕΚ σύμφωνη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο και τον τρόπο που η Συνθήκη ΕΚ κατανέμει τις αρμοδιότητες στον χώρο της εκπαίδευσης

Την άποψη αυτή αποδέχθηκε το ΣτΕ στην απόφαση 7782007 μεταβάλλοντας τη θέση που είχε εκφράσει στην 34571998 όπως αναφέρθηκε παραπάνω Το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο έκρινε εδώ ότι μια ερμηνεία των κοινοτικών οδηγιών που θα επέτρεπε την αναγνώριση αλλοδαπών τίτλων που χορηγήθηκαν κατόπιν σπουδών στην Ελλάδα είναι σύμφωνη προς τις διατάξεις των άρθρων 149 και 150 ΣυνθΕΚ110

Επικαλούμενη την υποχρέωση των κρατών-μελών να ασκούν τις αρμοδιότητές τους

107 Το ότι οι οδηγίες αναγνώρισης απονέμουν κατά την ερμηνεία του ΔΕΚ στη λχ Βρετανική Αρχή Πιστοποίησης αρμοδιότητα ελέγχου των όρων παροχής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα σε σχέση με την αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως επιχείρημα για το ότι η αναγνώριση αυτή αφορά το βρετανικό και όχι το ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα Είναι ακριβώς οι οδηγίες (των οποίων η επίδραση στην οργάνωση του ελληνικού εκπαιδευτικού συστήματος ερευνάται) που παρέχουν την αρμοδιότητα αυτή Ως laquoπροδήλως εσφαλμένηraquo χαρακτηρίζει την άποψη αυτή και η μειοψηφία της ΣτΕ 7782007 Εφαρμογές Δημοσίου Δικαίου ΙΙΙ2007 σ 1266

108 Ή τους όρους άσκησής τους και σε αντίθεση προς τις τομεακές οδηγίες που αφορούν επιμέρους επαγγέλματα Τα κράτη-μέλη εξακολουθούν συνεπώς να είναι αρμόδια για τον καθορισμό των όρων αυτών εντός των ορίων που επιβάλλει το κοινοτικό δίκαιο ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 38 με παραπομπή στην C-14905 Price απόφαση της 792006 I-7691 σκέψη 54

109 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψεις 36 έως 40 Στη συλλογιστική αυτή παραπέμπει το ΔΕΚ επαναδιατυπώνοντας τη θέση του ότι laquoη ερμηνεία αυτή δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας όσον αφορά το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματοςraquo ΔΕΚ υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 31

110 ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1244

Μιχάλη Ιωαννίδη

κατά τρόπο που να σέβεται τις θεμελιώδεις κοινοτικές ελευθερίες αλλά και με αναφορά στην πάγια νομολογία του ΔΕΚ111 σχετικά με την υπαγωγή των πανεπιστημιακών σπουδών στην έννοια της επαγγελματικής εκπαίδευσης η πλειοψηφία της Ολομέλειας έκρινε συμβατή με τη ΣυνθΕΚ μια ερμηνεία των οδηγιών αναγνώρισης τέτοια ώστε να επιβάλλει στην Ελλάδα την υποχρέωση αναγνώρισης των εν λόγω αλλοδαπών τίτλων

γ Η ένσταση καταχρηστικής άσκησης του δικαιώματος αναγνώρισης

Ένα δεύτερο επιχείρημα που προβλήθηκε112 εναντίον μιας ανάγνωσης του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου που θα επέβαλλε την αναγνώριση διπλωμάτων-προϊόντων συνεργασίας ιδιωτών με αλλοδαπό πανεπιστήμιο σχετίζεται με την απαγόρευση κατάχρησης δικαιώματος αναγνωριζόμενου από το κοινοτικό δίκαιο Όπως και στην παραπάνω περίπτωση της σύγκρουσης με την κατανομή αρμοδιοτήτων που ορίζει η Συνθήκη έτσι και εδώ ελέγχεται η συμφωνία μιας τέτοιας ερμηνείας με κανόνα του κοινοτικού δικαίου

Σύμφωνα με πάγια νομολογία του ΔΕΚ το κοινοτικό δίκαιο δεν επιτρέπει σε ιδιώτες να επικαλούνται δικαιώματα που απονέμονται από διατάξεις του με σκοπό την καταστρατήγηση εθνικών κανόνων113 Είναι δηλαδή απαγορευμένη (ως καταχρηστική) η επίκληση κοινοτικών δικαιωμάτων όταν σκοπός της είναι η παράκαμψη εθνικών κανόνων συμβατών κατά τα άλλα με το κοινοτικό δίκαιο

Καταχρηστική εν προκειμένω θα μπορούσε να θεωρηθεί η επίκληση του δικαιώματος αναγνώρισης κατά το μέτρο που σκοπός της είναι η καταστρατήγηση της εθνικής (συνταγματικής) απαγόρευσης παροχής ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες114

Συνοπτικά οι αιτούντες την αναγνώριση επιλέγοντας να αρχίσουν την άσκηση του επαγγέλματος τους στην Ελλάδα και όχι στο κράτος-μέλος του οποίου τις σχετικές

111 Tα σχετικά με την οποία θέματα συνάπτονται στενά με την κατοχυρούμενη στη Συνθήκη ελευθερία των προσώπων ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1245 Βλ τις (παρατεθείσες και στην εν λόγω σκέψη του ΣτΕ) αποφάσεις του ΔΕΚ υπ C-6503 Επιτροπή κατά Βελγίου απόφαση της της 221988 Συλλογή 2004 Ι-6427 σκέψη 25 υπ 2486 Blaizot απόφαση της 1321985 Συλλογή 1988 379 σκέψη 17 επ και υπ 29383 Gravier απόφαση της 1321985 Συλλογή 1985 539 σκέψη 23 και 24 αλλά και την υπ 24287 Επιτροπή κατά Συμβουλίου ΕΚ (Erasmus) απόφαση της 3051989 Συλλογή 1989 01425 σκέψη 27

112 Αν και όχι στις υποθέσεις που στρέφονταν κατά της Ελλάδας αλλά στην απολύτως συναφή υπ C-28606 Επιτροπή κατά Ισπανίας μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή σκέψη 69 Για το ζήτημα της καταχρηστικής άσκησης δικαιωμάτων που απορρέουν από τις οδηγίες αναγνώρισης βλ ΜΑΡΙA όππ (υπ 68) σ 705 επ

113 Βλ ΔΕΚ υπ 11578 Knoors απόφαση της 721979 Συλλογή 1979 399 σκέψη 25 υπ C-6189 Bouchoucha απόφαση της 3101990 Συλλογή 1990 I-3551 σκέψη 14 υπ C-21297 Centros απόφαση της 931999 Συλλογή 1999 I-1459 σκέψη 24 και υπ C-19604 Cadbury Schweppes and Cadbury Schweppes Overseas απόφαση της 18112006 Συλλογή 2006 I-7995 σκέψη 35

114 Με σαφήνεια τάσσεται υπέρ της άποψης αυτής ο ΛΕΝΤΖΗΣ όππ (υπ 87) σ 186

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

προϋποθέσεις καταρχάς πληρούν εκφράζουν ως αποκλειστικό σκοπό της απόκτησης αλλοδαπού πτυχίου και επαγγελματικών δικαιωμάτων στην αλλοδαπή την (μέσω της επίκλησης των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου) αναγνώριση των (συνταγματικά) απαγορευμένων σπουδών τους που πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα

Και το επιχείρημα αυτό απορρίφθηκε όμως από το ΔΕΚ Το Δικαστήριο έκρινε ότι το δικαίωμα των υπηκόων κράτους-μέλους να επιλέγουν το κράτος-μέλος εντός του οποίου επιθυμούν να αποκτήσουν τα επαγγελματικά προσόντα τους είναι συμφυές με την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών που διασφαλίζει η ΣυνθΕΚ115 Κατά τούτο η επιλογή των αιτούντων να αρχίσουν την επαγγελματική τους απασχόληση στην Ελλάδα δεν συνιστά κατάχρηση του Γενικού Συστήματος Αναγνώρισης Αντίθετα το σύστημα αυτό είναι κατά το ΔΕΚ σχεδιασμένο ακριβώς για να κάνει δυνατή την άσκηση ενός επαγγέλματος σε κράτος-μέλος διαφορετικό από εκείνο στο οποίο ο πτυχιούχος απέκτησε επαγγελματικά δικαιώματα116

Και τη θέση αυτή του ΔΕΚ ασπάζεται το ΣτΕ στην απόφασή του 7782007 όπου κατά πλειοψηφία κρίνει ότι ένας κοινοτικός υπήκοος που επιδιώκει να ασκήσει ορισμένο επάγγελμα σε χώρα άλλη από αυτή στην οποία απέκτησε το εν λόγω δικαίωμα επικαλείται κατrsquo ουσίαν την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων Και η άσκηση της τελευταίας όντας κατοχυρωμένη από την ίδια τη Συνθήκη δεν μπορεί να γίνει καταχρηστικά117

Συνολικά τόσο το ΔΕΚ όσο και το ΣτΕ στη νεότερη του απόφαση 7782007 έκριναν ότι μια ερμηνεία των οδηγιών αναγνώρισης τέτοια που να επιβάλλει στην Ελλάδα την αναγνώριση αλλοδαπών τίτλων που πιστοποιούν ιδιωτική εκπαίδευση παρασχεθείσα στην Ελλάδα δεν συγκρούεται με ιεραρχικά ανώτερο των οδηγιών κοινοτικό δίκαιο Είναι σύμφωνη τόσο με την κατανομή των αρμοδιοτήτων στο χώρο της παιδείας που επιβάλλει η ΣυνθΕΚ όσο και με την απαγόρευση καταχρηστικής άσκησης δικαιωμάτων του κοινοτικού δικαίου

Έγκυρα άρα κατά την ερμηνεία των δυο δικαστηρίων επιβάλλουν οι εν λόγω οδηγίες στην ελληνική διοίκηση και δικαιοσύνη την αναγνώριση διπλώματος που έχει χορηγηθεί από αλλοδαπή αρχή ακόμα κι αν με το δίπλωμα αυτό πιστοποιούνται σπουδές που έχουν πραγματοποιηθεί εν όλω ή εν μέρει στην Ελλάδα και οι οποίες δεν αναγνωρίζονται κατά την ελληνική νομοθεσία ως σπουδές τριτοβάθμιας εκπαίδευσης118

Συστηματικά ερμηνευόμενο το κοινοτικό δίκαιο υποχρεώνει (κατά τα δυο δικαστήρια και υπό τις επιφυλάξεις που προεκτέθηκαν σχετικά με την κατανομή αρμοδιοτήτων και την καταχρηστική άσκηση του δικαιώματος αναγνώρισης) την ελληνική διοίκηση και

115 ΔΕΚ υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 32116 ΔΕΚ υπ C-28606 όππ (υπ 112) σκέψεις 71 και 72117 ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1249 και 1250118 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 35 στο ίδιο συμπέρασμα ΔΕΚ υπ C-15107 όππ

(υπ 100) σκέψη 34 και υπ C-8407 όππ (υπ 88) σκέψη 27

Μιχάλη Ιωαννίδη

δικαιοσύνη να αναγνωρίσουν τους τίτλους αυτούς ως έγκυρες βεβαιώσεις ανώτατης εκπαίδευσης

3 Συμπέρασμα Η σχέση του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ με τις οδηγίες αναγνώρισης σύμφωνα με το ΔΕΚ και το ΣτΕ

Έχοντας αναλύσει τις δύο κατηγορίες κανόνων που αφορούν την αναγνώριση των υπό εξέταση διπλωμάτων (άρθρο 16 sectsect 5 8 και δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο όπως ερμηνεύθηκε από το ΔΕΚ και το ΣτΕ119) το επόμενο ερώτημα που προκύπτει είναι εκείνο της μεταξύ τους σχέσης

Σύμφωνα με τις αναπτύξεις που προηγήθηκαν η σχέση αυτή είναι σχέση σύγκρουσης120

Το ίδιο πραγματικό επομένως (η άσκηση της εξουσίας αναγνώρισης) υπαγόμενο στον εθνικό κανόνα οδηγεί σε νομικό συμπέρασμα ασύμβατο με εκείνο στο οποίο οδηγεί η υπαγωγή στο κοινοτικό δίκαιο Πιο συγκεκριμένα το ελληνικό Σύνταγμα απαγορεύοντας την παροχή σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες στην Ελλάδα καθιστά παράνομη και την αναγνώριση οποιουδήποτε τίτλου πιστοποιεί τέτοιες σπουδές Επιβάλλει δηλαδή στα κρατικά όργανα που ασκούν την εξουσία τους στα όριά του να αρνούνται την αναγνώριση ενός τέτοιου τίτλου και να αντιμετωπίζουν την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών ως παράνομη

Το κοινοτικό δίκαιο αντίθετα επιβάλλει κατά τα παραπάνω στις ελληνικές αρχές την αναγνώριση διπλώματος που laquoχορηγήθηκε από αρμόδια αρχή άλλου κράτους-μέλους μολονότι με το δίπλωμα αυτό πιστοποιούνται σπουδές που έχουν πραγματοποιηθεί εν

119 Ως προς το αν η ερμηνεία αυτή είναι σύμφωνη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο και τις σχετικές ενστάσεις βλ παραπάνω υπό III2β γ και συνολικά υπό ΙV2

120 Αντίθετα o Κ ΓΙΑΝΝΑΚΟΠΟΥΛΟΣ Σχόλιο στην 7782007 Το άρθρο 16 Σ το κοινοτικό δίκαιο και το Συμβούλιο της Επικρατείας hellip δέκα χρόνια μετά ΕφημΔΔ 22007 σ 144 Ο Γιαννακόπουλος κρίνει ότι laquoδεν τίθεται ζήτημα ευθείας σύγκρουσης του άρθρου 16 Σ με το κοινοτικό δίκαιοraquo καθώς οι υπό κρίση απορριπτικές διοικητικές πράξεις laquoδεν στηρίζ[ονται] στο ίδιο το Σύνταγμα αλλά σε νομοθετικές διατάξεις οι οποίες εντός των ορίων της σχετικής ευχέρειας που χορηγεί το άρθρο 16 παρ 7 Σ δεν αναγνωρίζουν ως εκπαιδευτικό ίδρυμα εκείνο στο οποίο πραγματοποιήθηκαν κατά το μεγαλύτερο μέρος τους οι σπουδές που οδήγησαν στον επίμαχο επαγγελματικό τίτλο [hellip]raquo Στην ενδιαφέρουσα αυτή ένσταση μπορεί να αντιταχθεί όμως ότι σύμφωνα με την ερμηνεία του άρθρου 16 Σ που προκρίνεται εδώ το Σύνταγμα δεν παρέχει στον κοινό νομοθέτη ευχέρεια να επιλέξει μεταξύ αναγνώρισης ή μη των σπουδών που πραγματοποιήθηκαν σε ιδιωτικό ίδρυμα στην Ελλάδα αλλά του επιβάλλει να θεσπίσει τη μη αναγνώριση τους Οι διατάξεις του τυπικού νόμου που προβλέπουν την υποχρέωση της διοίκησης να μην αναγνωρίσει τις ως άνω σπουδές δεν είναι δηλαδή απλώς συνταγματικές αλλά επιβαλλόμενες από το Σύνταγμα Αντίθεση άρα του κοινοτικού δικαίου με αυτές λογικά συνεπάγεται αντίθεση με το Σύνταγμα Αντίθετα και η ΤΡΟΒA όππ (υπ 44) σ 436 Σχέση σύγκρουσης διαπιστώνει ο GERAPETRITIS όππ (υπ 97) σ 324

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

όλω ή εν μέρει [στην Ελλάδα] και οι οποίες δεν αναγνωρίζονται ως σπουδές τριτοβάθμιας εκπαιδεύσεως [από την ελληνική νομοθεσία]raquo121

Το πρόβλημα της σύγκρουσης αυτής επέλυσαν τόσο το ΔΕΚ όσο και το ΣτΕ (στην απόφαση 7782007) υπέρ της κοινοτικής ρύθμισης Αν και συστηματικά επέλεξαν να αποφύγουν την ευθεία αναφορά στην ιεραρχική σχέση ελληνικού Συντάγματος και δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου και τα δυο δικαστήρια αναγνώρισαν ότι τα ελληνικά κρατικά όργανα είναι υποχρεωμένα να αναγνωρίζουν διπλώματα που πιστοποιούν εκπαίδευση παρασχεθείσα κατά παράβαση του Συντάγματος122

Και τα δυο δικαστήρια επίσης απέρριψαν τις ενστάσεις που αφορούσαν τη σύγκρουση της παραπάνω ερμηνείας της οδηγίας τόσο με την κατανομή αρμοδιοτήτων από τη ΣυνθΕΚ στο χώρο της εκπαίδευσης όσο και με την απαγόρευση καταχρηστικής άσκησης δικαιώματος Οι σχετικές δογματικές αντιρρήσεις που αναπτύχθηκαν παραπάνω σχετικά με την άποψη αυτή που προκρίθηκε από το ΔΕΚ και έγινε τελικά αποδεκτή από το ΣτΕ δεν μεταβάλλουν το γεγονός ότι σε τελευταίο βαθμό κρίθηκε πλέον η υποχρέωση της Ελλάδας να αναγνωρίσει τα εν λόγω πιστοποιητικά σπουδών

Η κοινοτική ρύθμιση επιβάλλοντας επιπλέον την αναγνώριση της επαγγελματικής επάρκειας των προσόντων που πιστοποιούν οι τίτλοι αυτοί μεταβιβάζει την αρμοδιότητα θέσπισης και ελέγχου ποιοτικών κριτηρίων στην αλλοδαπή αρχή έκδοσης του τίτλου Αρμόδιοι δηλαδή για να ορίσει τα κριτήρια που μπορούν να επηρεάσουν την επαγγελματική πρόσβαση ενός διπλωματούχου ιδιωτικού ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος εγκατεστημένου σε ελληνικό έδαφος είναι μόνο ο εκδότης του κρίσιμου τίτλου123 και η εκάστοτε αλλοδαπή αρχή αξιολόγησής του124 Εφόσον κατά την ερμηνεία του ΔΕΚ οι σπουδές που καταλήγουν σε έναν τέτοιο τίτλο δεν εντάσσονται στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα δεν εμπίπτει στις αρμοδιότητες του τελευταίου η θέσπιση κριτηρίων από την τήρηση των οποίων θα εξαρτάται η επαγγελματική αναγνώριση της εν λόγω βεβαίωσης Ποιοτικά κριτήρια για τις σπουδές που παρέχονται στην Ελλάδα σε ιδιωτικό ανώτατο ίδρυμα μπορεί έτσι να επιβάλλει μόνο αλλοδαπή (λχ βρετανική) αρχή Η σημασία που μπορεί να έχει η συνέπεια αυτή στην (ακόμα σε ισχύ)

121 ΔΕΚ υπ C-24705 όππ (υπ 71) σκέψη 35 Στο ίδιο συμπέρασμα ΔΕΚ υπ 15107 όππ (υπ 100) σκέψη 34 και υπ C-8407 όππ (υπ 88) σκέψη 27

122 Παρόλες τις πιθανές αντιρρήσεις και το ΣτΕ δέχεται στην απόφαση 7782007 ότι η αρμοδιότητα των κρατών-μελών να ρυθμίζουν την οργάνωση και το περιεχόμενο της επαγγελματικής εκπαίδευσης (κατά την ευρεία έννοια που δίνει σε αυτή το κοινοτικό δίκαιο και η οποία περιλαμβάνει την ανώτατη εκπαίδευση) τελεί υπό την επιφύλαξη των κοινοτικών δικαιωμάτων που συνδέονται με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων (Βλ ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1246) Αν και επικαλείται την sect 7 του άρθρου 16 Σ προκειμένου να αποφύγει να αντιμετωπίσει ευθέως το ζήτημα της σύγκρουσης με το κοινοτικό δίκαιο τόσο η σχετική αιτιολόγηση όσο και το πραγματικό της περίπτωσης συνηγορούν υπέρ μιας έμμεσης αναγνώρισης της υπεροχής της ρύθμισης της οδηγίας έναντι του άρθρου 16 Σ

123 Λχ το βρετανικό πανεπιστήμιο-franchisor σε μια σύμβαση δικαιόχρησης124 Λχ η βρετανική QAA

Μιχάλη Ιωαννίδη

νομοθετική ρύθμιση των κολλεγίων αλλά και στις πρόσφατα ανακοινωθείσες σχετικές αλλαγές θα εξεταστεί στη συνέχεια (ΙV2)

Σε κάθε περίπτωση είναι κρίσιμο να διευκρινιστεί ότι η αναγνώριση διπλωμάτων με τα ειδικά χαρακτηριστικά που προεκτέθηκαν και ανεξάρτητα από ποιοτικά κριτήρια είναι και το όριο της υποχρέωσης που επιβάλλουν οι κοινοτικές οδηγίες Η γέννησή της προϋποθέτει άρα την ύπαρξη διπλώματος προς αναγνώριση και δεν εκτείνεται στην αποδοχή της παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών καθαυτή Οι κρίσιμες οδηγίες δεν επιβάλλουν δηλαδή στην Ελλάδα την αποδοχή της παροχής ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών υπηρεσιών στο έδαφός της Η παρατήρηση αυτή μπορεί να έχει ιδιαίτερη σημασία αν συνδυαστεί με τις παραπάνω αναπτύξεις (II1) σχετικά με το εύρος της απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ Εφόσον γίνει δεκτό ότι το Σύνταγμα δεν απαγορεύει μόνο την αναγνώριση του διπλώματος στο οποίο καταλήγουν ανώτατες ιδιωτικές σπουδές στην Ελλάδα αλλά ήδη την ίδρυση του εν λόγω φορέα και την παροχή των κρίσιμων υπηρεσιών καθαυτή προκύπτει ότι το τμήμα αυτό της οργάνωσης του εκπαιδευτικού συστήματος (ίδρυση ιδιωτικού φορέα και παροχή υπηρεσιών) ρυθμίζεται από μόνη την (απαγορευτική) διάταξη του άρθρου 16 Σ Για την πρακτική αξιολόγηση της απουσίας σύγκρουσης στο σημείο αυτό με το κοινοτικό δίκαιο θα γίνει επίσης λόγος στη συνέχεια (III3)

IV Η αντίδραση της ελληνικής έννομης τάξης ndash Κριτική αποτίμηση

1 Στο Επίπεδο της Νομολογίας

Όπως παρουσιάστηκαν παραπάνω στις εκάστοτε θεματικές ενότητες οι πρόσφατες αποφάσεις του ΔΕΚ125 και του ΣτΕ 7782007 διαπιστώνουν την υποχρέωση των ελληνικών διοικητικών αρχών να αναγνωρίζουν τα διπλώματα που έχουν χορηγηθεί από τις αρχές άλλου κράτους-μέλους και τα οποία πιστοποιούν σπουδές που έχουν πραγματοποιηθεί εν όλω ή εν μέρει σε ιδιωτικό ίδρυμα στην Ελλάδα Σύμφωνα τόσο με την πλειοψηφία της 7782007126 όσο και με τη νομολογία του ΔΕΚ127 η ερμηνεία αυτή δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελλάδας όσον αφορά το περιεχόμενο της εκπαιδεύσεως και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος και είναι άρα σύμφωνη με την κατανομή των αρμοδιοτήτων που προβλέπουν τα άρθρα 149 και 150 της ΣυνθΕΚ

Το ίδιο συμπέρασμα αποδέχθηκε και η πρόσφατη απόφαση 32162009 του ΤρΔΕφΑθ η οποία επιδίκασε σε ιδιωτικό εκπαιδευτήριο χρηματική ικανοποίηση για ηθική βλάβη

125 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 35 υπ C-8407 όππ (υπ 88) σκέψη 21 υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 34

126 ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1244 127 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 36

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

προκύπτουσα από την πλημμελή μεταφορά της οδηγίας 8948 και την εξάρτηση της αναγνώρισης επαγγελματικών προσόντων στην Ελλάδα από τον τόπο παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών128 Το πλέον ενδιαφέρον σημείο της απόφασης αυτής είναι ωστόσο το ότι παρότι επικύρωσε το διατακτικό της εφεσιβαλλομένης ανέτρεψε το εξαιρετικά σημαντικό αιτιολογικό της η τελευταία είχε κρίνει ότι η ηθική βλάβη του ενάγοντος προκλήθηκε από την απόρριψη από τον ΔΟΑΤΑΠ αίτησης για την ακαδημαϊκή αναγνώριση αλλοδαπού τίτλου που βεβαίωνε φοίτηση και στην Ελλάδα εκτείνοντας με αυτόν τον τρόπο την υποχρέωση αναγνώρισης και πέραν των επαγγελματικών προσόντων129

Προκειμένου να στηρίξει την παραπάνω θέση που ακολούθησαν και τα ελληνικά δικαστήρια το ΔΕΚ επικαλείται το επιχείρημα ότι τα διπλώματα που πιστοποιούν σπουδές που πραγματοποιήθηκαν βάσει συμφωνίας δικαιόχρησης δεν εντάσσονται από την άποψη των οδηγιών στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα αλλά στο εκπαιδευτικό σύστημα του κράτους-μέλους στο οποίο εντάσσεται η αρμόδια αρχή που έχει χορηγήσει το εν λόγω δίπλωμα130 Η σκέψη όμως αυτή κρίσιμη για τη συνολική έκβαση του συλλογισμού στηρίζεται όπως αναφέρθηκε και παραπάνω στο ζητούμενο Επικαλείται δηλαδή την αρμοδιότητα ελέγχου που απονέμουν οι οδηγίες στην αλλοδαπή αρχή τη στιγμή που αυτό που εξετάζεται είναι ακριβώς το αν η μεταβίβαση αυτή αρμοδιοτήτων είναι σύμφωνη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο Αν όμως η παροχή ανώτατων σπουδών από ιδιωτικούς φορείς είναι θέμα στο οποίο αποφασιστική αρμοδιότητα έχουν διατηρήσει τα κράτη-μέλη (ως ζήτημα οργάνωσης του εκπαιδευτικού τους συστήματος) οι διατάξεις του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου που επιβάλλουν στα τελευταία ορισμένη απόφαση επί του θέματος παραβιάζουν την κυριαρχική εξουσία τους χωρίς να νομιμοποιούνται προς τούτο από τις Συνθήκες131

128 Ζημία την οποία κατά το ΤρΔΕφΑθ επέτειναν οι σχετικές δηλώσεις του τότε Υπουργού Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων

129 Η 173462008 του ΔΠρΑθ (και η οποία έτυχε σημαντικής δημοσιότητας) έκρινε ότι το σκεπτικό του ΔΕΚ σχετικά με την ένταξη των κρίσιμων σπουδών στο εκπαιδευτικό σύστημα της χώρας όπου εκδίδεται ο κρίσιμος τίτλος δεν περιορίζεται στην εφαρμογή της οδηγίας 8948ΕΟΚ και την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων αλλά αφορά και την laquoουσιαστική αξία της εκπαίδευσης που πιστοποιείται με τα ανωτέρω διπλώματαraquo Ο ΔΟΑΤΑΠ δεν έχει έτσι αρμοδιότητα να κρίνει laquoαν μέρος ή το σύνολο των σπουδών πραγματοποιήθηκε στην Ελλάδα σε ιδιωτικό εκπαιδευτικό ίδρυμα βάση συμφωνίας δικαιόχρησης με πανεπιστήμιο του εξωτερικούraquo αφού οι τελευταίες εντάσσονται ακριβώς στο σύστημα εκπαίδευσης του κράτους-μέλους που χορηγεί το δίπλωμα Κατά το μέτρο όμως που η υποχρέωση που γεννά το κοινοτικό δίκαιο αφορά την αναγνώριση μόνο επαγγελματικών προσόντων η ερμηνεία αυτή του ΔΠρΑθ έρχεται σε αντίθεση με το άρθρο 16 Σ χωρίς να επιβάλλεται από τις οδηγίες οι οποίες δεν εκτείνονται σε θέματα ακαδημαϊκής αναγνώρισης Ορθώς άρα ως προς το σημείο αυτό στήριξε το ΤρΔΕφΑθ το αιτιολογικό του αποκλειστικά στη μη αναγνώριση της επαγγελματικής ισοτιμίας των τίτλων (32162009 σκέψεις 8 και 12)

130 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 40 υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 31131 Βλ και τη μειοψηφία της ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1254 Το ότι οι εξουσίες αυτές

ελέγχου της εκπαίδευσης που παρέχει laquoελληνικό ΕΕΣraquo από αλλοδαπή αρχή προσκρούουν σε

Μιχάλη Ιωαννίδη

Πράγματι για τη ρύθμιση της παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης στην ελληνική επικράτεια τελική αρμοδιότητα έχει το ελληνικό Σύνταγμα με μόνη εξαίρεση τις περιπτώσεις που οι Συνθήκες μεταβιβάζουν τη σχετική ευθύνη σε κοινοτικά όργανα Εφόσον τα τελευταία δεν έχουν από τις Συνθήκες αρμοδιότητα να καθορίσουν την άσκηση δημόσιας εξουσίας από τα ελληνικά κρατικά όργανα εισάγοντας δεσμευτικούς για αυτά κανόνες μοναδικό κριτήριο νομιμότητας της δράσης τους είναι το Σύνταγμα Και καθώς σύμφωνα με τα παραπάνω η αναγνώριση βεβαιώσεων παροχής ιδιωτικών υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης απαγορεύεται από το άρθρο 16 Σ τόσο το ΔΕΚ όσο και το ΣτΕ θα έπρεπε να κρίνουν τη σχετική πρακτική της ελληνικής διοίκησης νόμιμη132

Παρά τις πιθανές αυτές αντιρρήσεις πάντως και τα δυο δικαστήρια έκριναν ότι συστηματικά ερμηνευόμενο το κοινοτικό δίκαιο επιβάλλει την αναγνώριση των κρίσιμων τίτλων ενώ η ευθύνη για την εκπαιδευτική αξία και τους υπόλοιπους όρους απονομής της (ως αντικείμενο εμπορικής συναλλαγής ή όχι) ανήκει στην εκδούσα αλλοδαπή αρχή και την εποπτεύουσα αυτή διοίκηση133

2 Σε Νομοθετικό Επίπεδο

Τις παραπάνω νομολογιακές εξελίξεις ακολούθησε σε επίπεδο νομοθετικής πρωτοβουλίας ο ν 36962008 με τον οποίο εισήχθη η έννοια του laquoκολλεγίουraquo134 Με τον όρο αυτό περιγράφει ο νομοθέτης μια ειδική κατηγορία εκπαιδευτηρίων που πληρούν μια σειρά ποιοτικών κριτηρίων και μπορούν έτσι (και μόνο αυτά) να συνάψουν συμφωνίες συνεργασίας με αλλοδαπά πανεπιστήμια135

ζητήματα αρμοδιότητας σχετικά με την οργάνωση και το περιεχόμενο της παιδείας υποστηρίζει και η ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖΗ Κατά την ίδια η απαγόρευση του άρθρου 16 Σ laquoδεν φαίνεται να συγκρούεται με τις επιταγές της κοινοτικής έννομης τάξηςraquo Το συμπέρασμα αυτό είναι σωστό όσον αφορά το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο Όπως αναπτύχθηκε όμως παραπάνω η εφαρμογή των οδηγιών αναγνώρισης από το ΔΕΚ και το ΣτΕ συγκρούεται με τη ρύθμιση του άρθρου 16 Σ όππ (υπ 101) σ 1073 και 1075 Παραβίαση της κατανομής αρμοδιοτήτων που θεσπίζει η ΣυνθΕΚ κρίνει και ο ΛΕΝΤΖHΣ όππ (υπ 87) σ 1085

132 Το ότι στην Ελλάδα laquoεπιτρέπε[ται] να λειτουργεί ελευθέρως ορισμένος φορέας [ιδιωτικό ανώτατο εκπαιδευτικό ίδρυμα]raquo (με την έννοια του ότι γίνεται ανεκτή η λειτουργία του) δεν σημαίνει ότι δεν ασκεί laquoπαράνομη δραστηριότηταraquo όπως κρίνει η πλειοψηφία της ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1247 Εν προκειμένω η λειτουργία ιδιωτικού ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος σε ελληνικό έδαφος είναι σε κάθε περίπτωση παράνομη πράξη ακόμα και αν ο κοινός νομοθέτης προβλέψει το αντίθετο βλ αμέσως κατωτέρω υπό ΙV2

133 Κατά τη διατύπωση της Θ ΑΝΤΩΝΙΟΥ laquo[σ]ήμερα δεν είναι πλέον υποστηρίξιμο ότι ανώτατη εκπαίδευση μέσα στα χωρικά όρια της ελληνικής επικράτειας δεν αναγνωρίζεται παρά μόνον αν έχει παρασχεθεί από ελληνικά ΝΠΔΔ εποπτευόμενα από το κράτοςraquo Το θέμα των δημόσιων και μη δημόσιων πανεπιστημίων σε Γ Δονάτου Α Γιαννίτση Π Καζάκου και Α Μπρεδήμα (επιμ) Μεταρρύθμιση στην ανώτατη εκπαίδευση Αθήνα 2006 σ 142

134 Ν 36962008 (ΦΕΚ 177Α 25082008)135 Άρθρο 10 ν 36962008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Ενδιαφέρον είναι εδώ ακριβώς το ζήτημα του καθορισμού των ουσιαστικών κριτηρίων από την τήρηση των οποίων εξαρτάται η δυνατότητα συνεργασίας με αλλοδαπό ίδρυμα136 Όπως δέχθηκαν το ΔΕΚ και το ΣτΕ όσον αφορά την επαγγελματική αναγνώριση τίτλων αρμόδια για τον ορισμό και έλεγχο των κριτηρίων συνεργασίας με αλλοδαπό πανεπιστήμιο είναι μόνο η (αλλοδαπή) αρχή που εποπτεύει το τελευταίο Ακόμα άρα και αν το κολλέγιο δεν πληροί ή παύσει να πληροί τα κριτήρια του ν 36962008 αυτό δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τη μη (επαγγελματική) αναγνώριση του (αλλοδαπού) τίτλου στον οποίο καταλήγουν οι σπουδές που παρέχει137 Το αν οι τελευταίοι είναι επαρκείς για να παράσχουν πρόσβαση σε ένα νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα δεν είναι θέμα του Έλληνα νομοθέτη και της εκάστοτε ελληνικής διοικητικής αρχής αλλά των αντίστοιχων αλλοδαπών138 Εν ολίγοις άρνηση ελληνικής διοικητικής αρχής να αναγνωρίσει δίπλωμα με την αιτιολογία ότι το ίδρυμα που παρείχε την εκπαίδευση δεν πληροί τους όρους του ν 36962008 θα ήταν αντίθετη με το κοινοτικό δίκαιο όπως το ερμήνευσαν το ΔΕΚ και το ΣτΕ στις πρόσφατες αποφάσεις τους Το συμπέρασμα δε αυτό είναι ανεξάρτητο του φορέα που αναλαμβάνει την πιστοποίηση και αδειοδότηση των εν λόγω παρόχων Είτε αρμόδια είναι η Επιτροπή Αξιολόγησης και Ελέγχου Κολλεγίων139 είτε το Εθνικό Κέντρο Πιστοποίησης Κέντρων Επαγγελματικής Κατάστασης140 ο έλεγχος δεν μπορεί να εκτείνεται στην ουσία των παροχής εκπαιδευτικών υπηρεσιών από φορέα συνεργαζόμενο με ευρωπαϊκό πανεπιστήμιο

Κατά το μέρος άλλωστε που ο ισχύον αλλά και όποιος μεταγενέστερος νόμος αναγνωρίζει τη δυνατότητα παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες είναι αντίθετος στο άρθρο 16 Σ Και ναι μεν όσον αφορά στην επαγγελματική αναγνώριση των απονεμόμενων τίτλων μια τέτοια αντίθεση με το άρθρο 16 Σ καλύπτεται από τη συμφωνία με το κοινοτικό δίκαιο141 δεν είναι όμως σαφές αν κάτι

136 Τις προϋποθέσεις απόκτησης άδειας ίδρυσης ορίζει το άρθρο 2 λειτουργίας ως laquoκολλέγιοraquo το άρθρο 6 και τους επιπλέον όρους σύμπραξης με αλλοδαπό ίδρυμα το 10 sect 2 (β) του ν 36962008 Βλ και την ΥΑ 129450Δ68102008 (ΦΕΚ 2105 Β10102008)

137 Μπορεί βέβαια να οδηγήσει σε ανάκληση της άδειας ίδρυσης του εκπαιδευτηρίου άρθρο 5 του ν 36962008

138 Κατά το άρθρο 10 sect 2 (β) λχ οι διδάσκοντες στο κολλέγιο πρέπει να έχουν τα τυπικά και ουσιαστικά προσόντα που απαιτούνται για την κατοχή θέσης διδακτικού προσωπικού στο ίδρυμα της αλλοδαπής Αν όμως υποτεθεί ότι το αλλοδαπό πανεπιστήμιο και η επιβλέπουσα αυτό αρχή αρκούνται σε λιγότερα τυπικά προσόντα η ελληνική διοίκηση δεν μπορεί να αρνηθεί στο κάτοχο ενός τέτοιου διπλώματος την αναγνώριση επαγγελματικών προσόντων

139 Άρθρο 13 του ν 36962008140 Βλ κείμενο Δημόσιας Διαβούλευσης του Υπουργείου Παιδείας Δια Βίου Μάθησης και

Θρησκευμάτων σ (v) httpwwwopengovgrypepthdiavioumathisiDeliberation_OPENGOV _05-02-2010pdf και δηλώσεις της υπουργού κ Άννας Διαμαντοπούλου εφημερίδα laquoΗ Καθημερινήraquo 512010

141 Υπό την προϋπόθεση βέβαια της υπεροχής την οποία όμως δέχονται στις πρόσφατες αποφάσεις τους το ΔΕΚ και το ΣτΕ

Μιχάλη Ιωαννίδη

τέτοιο συμβαίνει και με τη σύσταση του νομικού προσώπου-παροχέα και την πράξη της παροχής καθrsquo αυτές Παρά τις γενικότερες αναφορές στο χώρο της εκπαίδευσης οι αποφάσεις του ΔΕΚ και του ΣτΕ που παρουσιάστηκαν εδώ έκριναν τη σχέση με το κοινοτικό δίκαιο μιας συγκεκριμένης έκφρασης της απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ αυτή της απαγόρευσης αναγνώρισης διπλώματος στο οποίο καταλήγει ιδιωτική ανώτατη εκπαίδευση Αν η εν λόγω συλλογιστική δεν ισχύει για την ίδρυση του ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος τότε η τελευταία είναι αντισυνταγματική χωρίς να επιβάλλεται από το κοινοτικό δίκαιο και άρα οριστικά μη νόμιμη

Αυτό που υποστηρίζεται δηλαδή εδώ είναι ότι η αναγνώριση από τον κοινό νομοθέτη της δυνατότητας παροχής υπηρεσιών με τα χαρακτηριστικά της ανώτατης εκπαίδευσης142 από ιδιώτες οργανώνει το ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα με τρόπο αντίθετο από εκείνον που επιβάλλει το άρθρο 16 Σ Και εφόσον προκριθεί μια (στενή) ερμηνεία της νομολογίας του ΔΕΚ ως αφορούσα μόνο την αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων σε κατόχους laquoκοινοτικώνraquo τίτλων143 μια τέτοια αναμόρφωση της ελληνικής τριτοβάθμιας εκπαίδευσης δεν επιβάλλεται από το κοινοτικό δίκαιο Το ίδιο ισχύει άλλωστε ανεξαρτήτως της ονομασίας που τυχόν λάβουν οι εν λόγω φορείς Είτε ως laquoκολλέγιαraquo είτε ως laquoΚέντρα Ελευθέρων Σπουδών συνεργαζόμενα με ευρωπαϊκά ιδρύματαraquo144 το Σύνταγμα απαγορεύει την οργάνωσή τους σε επίπεδο (πραγματικής) παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαιδεύσης

Όσον αφορά δε τη σχεδιαζόμενη κατάταξη των παρεχόμενων υπηρεσιών εντός του Εθνικού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων κατrsquo εφαρμογή του Ευρωπαϊκού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων145 το ζήτημα εμφανίζεται διττό Αφενός το Σύνταγμα απαγορεύει την κατάταξή τους σε επίπεδο ίδιο με αυτό των παρεχόμενων από τα ελληνικά δημόσια ιδρύματα (λχ 6ο ή 7ο ) αφετέρου όμως και εφόσον κατά τα παραπάνω η οργάνωση της παροχής των εν λόγω προσόντων εντάσσεται σε αλλοδαπό εκπαιδευτικό σύστημα το θέμα εκφεύγει της αρμοδιότητας του ελληνικού φορέα πιστοποίησης Η συσχέτιση άλλωστε με τα επίπεδα προσόντων του Ευρωπαϊκού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων δεν θα πρέπει να θίγει την πρόσβαση στην αγορά εργασίας σε περίπτωση που τα επαγγελματικά προσόντα έχουν αναγνωριστεί σύμφωνα με την οδηγία 200536ΕΚ146

142 Βλ ανωτέρω υπό ΙΙ2143 Μια τέτοια ερμηνεία θα μπορούσε να διασώσει το συμπέρασμα του ΔΕΚ στην απόφαση

Παναγιωτοπούλου βλ ανωτέρω ΙΙΙ3 και στη συνέχεια υπό ΙV3144 Χαρακτηρισμό που φαίνεται να προκρίνεται προς αντικατάσταση αυτού του κολλεγίου Βλ

δηλώσεις της υπουργού κ Άννας Διαμαντοπούλου εφημερίδα laquoΗ Καθημερινήraquo 512010145 Βλ τη Σύσταση του Ευρωπαiumlκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου Σχετικά με τη Θέσπιση

του Ευρωπαϊκού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων για τη Δια Βίου Μάθηση EE C 111652008

146 Βλ σημείο 11 της Σύστασης του Ευρωπαiumlκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου Σχετικά με τη Θέσπιση του Ευρωπαϊκού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων για τη Δια Βίου Μάθηση EE C 111 της 652008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Προκύπτει άρα ότι τόσο οι ισχύουσες νομοθετικές ρυθμίσεις όσο και οι σχεδιαζόμενες μεταβολές τους παρουσιάζουν σημαντικά σημεία έντασης με τους αντίστοιχους ευρωπαϊκούς και συνταγματικούς κανόνες Στον πυρήνα της προβληματικής αυτής σχέσης αυτής βρίσκεται η διάσταση των κοινοτικών οδηγιών όπως ερμηνεύθηκαν από το ΔΕΚ (και εσχάτως από το ΣτΕ και τα Διοικητικά Δικαστήρια) και του ελληνικού Συντάγματος

3 Σε Συνταγματικό Επίπεδο

Στο συνταγματικό αυτό επίπεδο μετά και την πρόσφατη ολοκλήρωση της ψηφοφορίας επί των αναθεωρητέων διατάξεων147 εξακολουθεί να ισχύει πλήρως η απαγόρευση της παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες

Όπως με περισσότερη λεπτομέρεια αναπτύχθηκε παραπάνω συνεχίζει άρα να είναι αντισυνταγματική τόσο η ίδρυση και λειτουργία ιδιωτικού πανεπιστημίου όσο και κάθε απόφαση διοικητικού οργάνου ή δικαστηρίου που δέχεται την παροχή τέτοιου είδους υπηρεσιών στο ελληνικό έδαφος Μια τέτοια πράξη μπορεί να είναι τότε μόνο νόμιμη (αν και αντισυνταγματική) εφόσον επιβάλλεται από κανόνα του κοινοτικού δικαίου Στο μέτρο που μια έκφραση της παροχής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου μοναδικός εφαρμοστέος είναι ο (απαγορευτικός) κανόνας του άρθρου 16 Σ

Μη νόμιμη θα ήταν έτσι μια πράξη ελληνικής διοικητικής αρχής που θα αναγνώριζε επαγγελματικά δικαιώματα σε κάτοχο τίτλου ιδιωτικού παροχέα ανώτατης εκπαίδευσης μη συνεργαζόμενο με κοινοτικό πανεπιστήμιο όπως λχ ενός laquoαμιγώςraquo ελληνικού ιδιωτικού πανεπιστημίου148 Εφόσον στην περίπτωση αυτή το κοινοτικό δευτερογενές δίκαιο δεν βρίσκει εφαρμογή μοναδικό κριτήριο νομιμότητας της εν λόγω απόφασης είναι το άρθρο 16 Σ που καθιστά την εν λόγω δραστηριότητα απαγορευμένη149

Σε συνέχεια των σκέψεων αυτών ενδιαφέρον έχει και η συνταγματική αξιολόγηση της παροχής εκπαιδευτικών υπηρεσιών από ιδιωτικούς φορείς ως τέτοια ανεξάρτητα από την αναγνώριση των τίτλων στους οποίους καταλήγουν

147Με το Ψήφισmicroα της 27ης Μαΐου 2008 της Η Αναθεωρητικής Βουλής των Ελλήνων148 Βλ ΑΝΘOΠΟΥΛΟ όππ (υπ 11) σ 432149 Εξαιρετικό ενδιαφέρον θα είχε βέβαια η περίπτωση που ο κάτοχος ενός τέτοιου πτυχίου

(χωρίς καμία διάσταση κοινοτικότητας) αποκτούσε επαγγελματικά δικαιώματα σε ένα κράτος-μέλος που θα αναγνώριζε το (απόλυτα ελληνικό) αυτό πτυχίο ως επαρκές για την πρόσβαση σε ένα νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα Στην περίπτωση αυτή η ελληνική διοικητική αρχή θα είχε υποχρέωση σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο να αναγνωρίσει το εν λόγω πτυχίο παρά το γεγονός ότι τόσο η παροχή των εκπαιδευτικών υπηρεσιών όσο και η πιστοποίηση τους γίνονται από ελληνικό φορέα Υπό αυτή τη μορφή είναι καταρχάς νοητή (σύμφωνα με την ερμηνεία που έδωσε το ΔΕΚ στις κρίσιμες οδηγίες) η ύπαρξη laquoαπόλυτα ελληνικώνraquo ιδιωτικών πανεπιστημίων σε ελληνικό έδαφος και χωρίς την αναθεώρηση (με την αντίθεση μάλιστα) του άρθρου 16 Σ

Μιχάλη Ιωαννίδη

Όπως αναπτύχθηκε παραπάνω και κατά τη γνώμη του γράφοντος η συνταγματική απαγόρευση του άρθρου 16 Σ δεν εξαντλείται στην αναγνώριση του τίτλου στον οποίο καταλήγουν οι ανώτατες σπουδές που παρέχονται στην Ελλάδα Τόσο κατά το κείμενο του Συντάγματος όσο και κατά την τελολογική και ιστορική του ερμηνεία φαίνεται ότι απαγορευμένη (ως αντισυνταγματική) πράξη δεν είναι μόνο η πιστοποίηση των σπουδών που παρέχει φορέας ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα αλλά η ίδια η ίδρυσή του και η πράξη της παροχής

Συνέπεια της θέσης αυτής είναι η διάκριση των συνεπειών που έχει η εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου για την αναγνώριση των τίτλων που παρέχουν ιδιωτικοί φορείς στην Ελλάδα και τη λειτουργία τους καθαυτή Ακόμα και αν γίνει δεκτή η θέση του ΔΕΚ και του ΣτΕ ότι το άρθρο 47 ΣυνθΕΚ παρέχει επαρκές έρεισμα για μια ερμηνεία των οδηγιών που επιβάλλει στην Ελλάδα την αναγνώριση των εν λόγω διπλωμάτων150 η κρίση αυτή δεν εκτείνεται στην ίδια την οργάνωση του ακαδημαϊκού προγράμματος και την παροχή των ακαδημαϊκών υπηρεσιών Τόσο το ΔΕΚ όσο και το ΣτΕ κλήθηκαν να κρίνουν αποκλειστικά το ζήτημα της αναγνώρισης πιστοποιητικών των οποίων η έκδοση παρουσίαζε στοιχείο κοινοτικότητας Οι αποφάσεις τους δεν αφορούν όμως την ίδρυση και τη δραστηριότητα των οργανισμών που παρέχουν υπηρεσίες ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα καθαυτές

Το ζήτημα δηλαδή του καθεστώτος της λειτουργίας των ιδιωτικών εκπαιδευτηρίων είναι κατά την υποστηριζόμενη εδώ άποψη πρότερο της πιστοποίησης της παρεχόμενης εκπαίδευσης και άρα δεν έλκει την εφαρμογή του άρθρου 47 ΣυνθΕΚ Την αρμοδιότητα μεταξύ ΕΕ και κρατών-μελών ρυθμίζει έτσι εδώ αποκλειστικά το άρθρο 149 ΣυνθΕΚ το οποίο και τη διατηρεί στα κράτη μέλη Μια τέτοια ερμηνεία είναι άλλωστε σύμφωνη και με τη διατύπωση του ΠΕΚ στην υπόθεση Παναγιωτοπούλου ότι κατά την κατανομή αρμοδιοτήτων της ΣυνθΕΚ και εφόσον δεν τίθεται ζήτημα αναγνώρισης αλλοδαπού διπλώματος εναπόκειται στα κράτη-μέλη να προσδιορίζουν το καθεστώς των εκπαιδευτικών ιδρυμάτων που λειτουργούν στο έδαφός τους151 Στη βάση αυτή το ΠΕΚ έκρινε ότι η απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων δεν αντίκειται στο κοινοτικό δίκαιο152

Στη ειδικότερη περίπτωση της Ελλάδας απόφαση του συντακτικού νομοθέτη για την οργάνωση της αντίστοιχης εκπαιδευτικής δραστηριότητας στην Ελλάδα κατά το άρθρο 16 Σ είναι η αναγωγή της παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης σε απαγορευμένη για τους ιδιώτες παραγωγική δραστηριότητα

150 Με την έννοια ότι δεν υπεισέρχεται σε θέματα οργάνωσης της εκπαίδευσης αποφασιστικά αρμόδια για τα οποία είναι κατά το άρθρο 149 ΣυνθΕΚ μόνο η Ελλάδα

151 ΠΕΚ υπ Τ-1690 όππ (υπ 92) σκέψεις 50 και 58152 Όπως έκρινε το ΠΕΚ στην υπόθεση αυτή η συνταγματική απαγόρευση της ίδρυσης

ιδιωτικών πανεπιστημίων αφορά πράγματι την οργάνωση της εκπαίδευσης εμπίπτοντας έτσι στις αρμοδιότητες της Ελλάδας (όππ σκέψη 51) Βλ ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖH όππ (υπ 70) σ 152

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Οριστικά άρα το ελληνικό Σύνταγμα αφού αποτελεί στο πεδίο της οργάνωσης της ανώτατης εκπαίδευσης το ιεραρχικά ανώτατο κριτήριο νομιμότητας της άσκησης δημόσιας εξουσίας επιβάλλει την απαγόρευση παροχής υπηρεσιών με τα στοιχεία της ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες153

Η συστηματική δηλαδή ερμηνεία του ελληνικού Συντάγματος με τις σχετικές ρυθμίσεις του κοινοτικού δικαίου ορίζει ότι νόμιμα δρουν τα ελληνικά κρατικά όργανα όταν εκπληρώνουν την επιταγή του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ και απαγορεύουν την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από οποιοδήποτε άλλο φορέα εκτός ΝΠΔΔ Αποδοχή από τη νομοθετική εκτελεστική και δικαστική εξουσία της παροχής υπηρεσιών με τα χαρακτηριστικά της ανώτατης εκπαίδευσης συνιστά κατά συνέπεια μη εκπλήρωση συνταγματικής επιβολής χωρίς η παράλειψη αυτή να επιβάλλεται από ιεραρχικά ανώτερο κανόνα δικαίου154

Επιπλέον ο κανόνας αυτός ρυθμίζοντας ειδικά το ζήτημα του επιτρεπόμενου παρόχου υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι περιορίζεται στην εφαρμογή του από άλλους γενικότερους κανόνες συνταγματικής ιεραρχίας όπως η ελευθερία της παιδείας155 της έρευνας της επιστήμης και της διδασκαλίας ή την οικονομική ελευθερία των ιδιοκτητών ιδιωτικών παρόχων ανώτατης εκπαίδευσης156 Ο συντακτικός νομοθέτης επιλέγοντας με την ειδική διάταξη του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ να αναγάγει σε απαγορευμένη δραστηριότητα την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης συνειδητά εξαίρεσε τη σχετική οικονομική δραστηριότητα από το πεδίο ανάπτυξης της ιδιωτικής πρωτοβουλίας περιορίζοντας κατά τούτο το γενικό δικαίωμα οικονομικής ελευθερίας (άρθρο 5 sect 1 Σ) Όσον αφορά την ελευθερία της έρευνας της επιστήμης και της διδασκαλίας (άρθρο 16 sect 1 Σ) είναι μάλλον δύσκολο να υποστηριχθεί ότι η άσκησή τους απαιτεί την ίδρυση φορέα με την οργανωτική δομή του πανεπιστημίου Ακόμα όμως και αν θεωρηθεί ότι η ίδρυση ιδιωτικού ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος αποτελεί τρόπο άσκησης της ελευθερίας που προστατεύει το άρθρο 16 sect 1 Σ η ειδική πρόβλεψη των sectsect 5 8 εξαιρεί ρητά τη δραστηριότητα αυτή από το πεδίο προστασίας της sect 1157

153 Για laquoνομιμοποίησηraquo της ελληνικής πολιτείας να θεσπίσει τη νομοθετική απαγόρευση των συμβάσεων δικαιόχρησης κολλεγίων κάνει λόγο ο ΜΑΡΙAΣ όππ (υπ 68) σ 712 Κατά την παρούσα επιχειρηματολογία προκύπτει όχι απλώς δυνατότητα αλλά μάλλον συνταγματική δέσμευση

154 Ως προϋπόθεση της συλλογιστικής λαμβάνεται και εδώ η υπεροχή του κοινοτικού δικαίου έναντι του Συντάγματος Για τις σχετικές επιφυλάξεις και τη μακρά σχετική συζήτηση ο χώρος της παρούσας δεν είναι επαρκής

155 Όπως συνάγεται από το δικαίωμα επιλογής επαγγέλματος βλ ΣτΕ 6261994 (Γ΄ Τμήμα) ΤοΣ 1994 σ 848 επ

156 Αντίθετος εδώ ο ΑΛΙΒΙΖAΤΟΣ όππ (υπ 13) σ 153157 Στο γερμανικό συνταγματικό δίκαιο γίνεται γενικά δεκτό ότι το δικαίωμα ίδρυσης μη

κρατικού πανεπιστημίου προκύπτει από την ελευθερία διδασκαλίας και έρευνας (άρθρο 5 ΙΙΙ GG) Η θεμελιώδης διαφορά με τη γερμανική ρύθμιση όμως η οποία αποτέλεσε το πρότυπο της

Μιχάλη Ιωαννίδη

V Συμπεράσματα

Η άσκηση δημόσιας εξουσίας στο ελληνικό έδαφος καθορίζεται σε ιεραρχικά ανώτερο επίπεδο από τις επιταγές του Συντάγματος Μόνο στα πεδία που η Ελλάδα έχει συμφωνήσει στη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων στα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναγνωρίζεται από το ΔΕΚ ως υπέρτερο κριτήριο νομιμότητας της δράσης των ελληνικών κρατικών οργάνων το κοινοτικό δίκαιο

Όσον αφορά το ζήτημα των υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης το Σύνταγμα απαγορεύει εξrsquo ολοκλήρου την παροχή τους στο ελληνικό έδαφος από ιδιώτες ανάγει τη σχετική δραστηριότητα σε πεδίο εξαιρούμενο της ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας και άρα επιβάλλει και τη μη αναγνώριση των τίτλων που την πιστοποιούν

Κατά το μέτρο που το δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο ρυθμίζει την αναγνώριση αλλοδαπών ακαδημαϊκών τίτλων και σύμφωνα με την ερμηνεία που δίνουν το ΔΕΚ και το ΣτΕ στις σχετικές οδηγίες συστηματικά ερμηνευόμενες με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο οι ελληνικές αρχές υποχρεούνται να αναγνωρίζουν τα επαγγελματικά προσόντα που βεβαιώνονται από τίτλους που πιστοποιούν την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης στο ελληνικό έδαφος

Το συμπέρασμα αυτό συγκρούεται έτσι με τη λύση που επιβάλλει το ελληνικό Σύνταγμα στο ίδιο πραγματικό Η ερμηνευτική επικράτηση της εκδοχής που ορίζει το κοινοτικό δίκαιο (της αναγνώρισης) ακόμα και αν γίνει δεκτή ως γενική αρχή η υπεροχή του τελευταίου έναντι των εθνικών Συνταγμάτων παραμένει εντούτοις ελέγξιμη υπό το πρίσμα της σχέσης των σχετικών οδηγιών με την κατανομή των αρμοδιοτήτων στο χώρο της εκπαίδευσης μεταξύ Κοινότητας και κρατών-μελών

Σε κάθε περίπτωση όμως η ερμηνεία που προκρίνουν σχετικά το ΔΕΚ και εσχάτως το ΣτΕ αφορά μόνο την περίπτωση αναγνώρισης του πιστοποιητικού της παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών Κατά τη γνώμη που υποστηρίζεται εδώ η ερμηνεία αυτή δεν προδικάζει το ζήτημα της οργάνωσης και της παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών καθαυτών Στην τελευταία αυτή περίπτωση καθώς δεν μεσολαβεί πτυχίο προς αναγνώριση δεν έλκονται προς εφαρμογή οι σχετικές οδηγίες και σε κάθε περίπτωση είναι περισσότερο εμφανές ότι το ζήτημα αφορά την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος η οποία σε αυτό το στάδιο εξέλιξης του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης τουλάχιστον παραμένει εθνική αρμοδιότητα

Την εθνική αυτή αρμοδιότητα άσκησε εξαντλητικά στην περίπτωση της Ελλάδας ο συντακτικός νομοθέτης ανάγοντας σε απαγορευμένη δραστηριότητα την παροχή

ελληνικής είναι η απουσία απαγόρευσης ανάλογης του ελληνικού άρθρου 16 sect 5 8 Σ Σαφής στο σημείο αυτό η διατύπωση του Scholz ο οποίος συνάγει συνταγματική προστασία της μη κρατικής ανώτατης εκπαίδευσης laquoda Art 5 die oumlffentliche rechtliche Rechtsform nicht fuumlr unverzichtbar erklaumlrt (εφόσον το άρθρο 5 [GG] δεν απαιτεί μορφή δημοσίου δικαίου [για τον εκπαιδευτικό πάροχο])raquo R SCHOLZ σε MaunzDuumlrig GG Art 5 III παρ 147

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

υπηρεσιών που συγκεντρώνουν τα διακριτικά γνωρίσματα της ανώτατης εκπαίδευσης Για λόγους που άπτονται των πολιτικών εκτιμήσεων της συντακτικής εξουσίας το συγκεκριμένο είδος οικονομικής και εκπαιδευτικής δραστηριότητας εξαιρέθηκε από την ιδιωτική πρωτοβουλία και επιφυλάχθηκε αποκλειστικά σε φορείς δημόσιας εξουσίας Η εξασφάλιση άρα της απαγόρευσης αυτής και της αποκλειστικότητας του κράτους στην οργάνωση και παροχή ανώτατης εκπαίδευσης είναι ο μοναδικός τρόπος με τον οποίο ο νομοθέτης η δικαστική και η εκτελεστική εξουσία πληρούν τα κριτήρια νομιμότητας της δράσης τους Τα ελληνικά κρατικά όργανα τελούν επομένως υπό τη νομική υποχρέωση απαγόρευσης της παροχής ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών υπηρεσιών στο ελληνικό έδαφος

Με την κρίση αυτή επισημαίνεται ξανά αυτό που εκφράζεται είναι μια ερμηνευτική προσέγγιση για το περιεχόμενο του θετικού δικαίου Η νομική επιστήμη μπορεί μόνο αυτή την ερμηνευτική λειτουργία να αξιώσει Αξιολογήσεις των πρακτικών συνεπειών της εφαρμογής μιας διάταξης των υπό συζήτηση περιλαμβανομένων δεν μπορούν να εισφέρουν στο έργο της νομικής ερμηνείας αλλά αποτελούν προνομιακό πεδίο της πολιτικής και της ηθικής Αν το δίκαιο δεν ικανοποιεί σε μια δεδομένη στιγμή τις ανάγκες μιας κοινωνίας είναι ρόλος της τελευταίας να κινητοποιήσει τους πολιτικούς της θεσμούς και να το μεταβάλλει κατάλληλα η παρερμηνεία του δεν μπορεί όμως να αποτελέσει υποκατάστατο

Page 3: Art_ 16 Ioannidis Michael - Ιδιωτικά Πανεπιστήμια_Κολλέγια_Σύνταγμα_ΕΕ PDF

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

ευρύ τμήμα της κοινωνίας αλλά και τη διαρρύθμιση της κοινωνικής οργάνωσης καθαυτής6

Έχοντας υπόψη τη σημασία αυτή των υπό συζήτηση ρυθμίσεων η παρούσα εργασία επιδιώκει να προσεγγίσει συνολικά το πρόβλημα της ερμηνείας της συνταγματικής απαγόρευσης ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων σε σχέση με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης Να διευκρινίσει έτσι τους όρους νομιμότητας της οργάνωσης της ανώτατης εκπαίδευσης και να καταλήξει σε μια κατά το δυνατό σαφή απάντηση στο ερώτημα ποιες αποφάσεις επιβάλλει τελικά στα ελληνικά κρατικά όργανα η συνδυασμένη εφαρμογή των συνταγματικών και ευρωπαϊκών διατάξεων7

Στη διερεύνηση του ερωτήματος αυτού θα εξεταστεί καταρχάς αναλυτικά το εύρος της απαγόρευσης του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ και στη συνέχεια η σχέση της απαγόρευσης αυτής με τις οδηγίες εγκαθίδρυσης ενός συστήματος αμοιβαίας αναγνώρισης πτυχίων8

Υπό το πρίσμα αυτό θα εξεταστούν περαιτέρω κριτικά οι σχετικές αποφάσεις των εθνικών και ευρωπαϊκών δικαστηρίων καθώς και η σχετική νομοθεσία περί κολλεγίων9

6 Ενδεικτική της σημασίας της νομικής ρύθμισης της εκπαίδευσης και ειδικότερα σε μια χώρα με τα κοινωνικά χαρακτηριστικά της Ελλάδας είναι η κλασική πλέον αποστροφή του Κ Τσουκαλά laquoΑν υπάρχει μία χώρα όπου θα μπορούσε γενικά να γίνει πιστευτός ο μύθος ότι ο κοινωνικός αποκλεισμός των κατώτερων τάξεων από τα αγαθά του πολιτισμού είναι δυνατόν να αρθεί μέσω εκπαιδευτικών και πολιτιστικών μηχανισμών και μόνον αυτή η χώρα είναι η Ελλάδαraquo Κ ΤΣΟΥΚΑΛΑΣ Εξάρτηση και αναπαραγωγή Ο κοινωνικός ρόλος των εκπαιδευτικών μηχανισμών στην Ελλάδα (1830-1922) Αθήνα 1975 σ 570 Βλ επίσης ενδεικτικά Μ ELIOU Mobility or migration Τhe case of Greek students abroad ΗΕΕ 13 (1988) σ 60 επ και για μια οικονομική προσέγγιση G PSACHAROPOULOS The Social Cost of an Outdated Law Article 16 of the Greek Constitution Eur J Law Econ 16 (2003) σ 123 επ

7 Το θέμα της εργασίας αυτής περιορίζεται έτσι στη νομιμότητα της κρατικής δράσης και δεν εκτείνεται στη σκοπιμότητα και την ουσιαστική ορθότητα των εκάστοτε ερμηνευόμενων κανόνων Πρόκειται εδώ για νομική διερεύνηση ενός προβλήματος του θετικού δικαίου η ratio των κρίσιμων διατάξεων εθνικών και κοινοτικών και οι αποφάνσεις για την καλύτερη οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης ως ζητήματα πολιτικής εκφεύγουν της παρούσας Σε αυτό το σημείο διαφοροποιείται η παρούσα εργασία από μια σειρά δημοσιεύσεων που αναλύουν απόψεις του ίδιου θέματος εμπλέκοντας όμως και θεωρήσεις de lege ferenda Δεν θα αναλυθεί επίσης εδώ το ζήτημα της ιεραρχικής κατάταξης του εθνικού συνταγματικού δικαίου και του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η υπεροχή του τελευταίου και έναντι διατάξεων συνταγματικού δικαίου είναι κεντρικής σημασίας για την άσκηση της δημόσιας εξουσίας στην Ευρώπη συνολικά και ένα θέμα για το οποίο μια απλώς παρεμπίπτουσα αναφορά δεν μπορεί να είναι επαρκής Για μια εισαγωγή στη σχετική ελληνική συζήτηση βλ ΤΖ ΗΛΙΟΠΟΥΛΟΥ-ΣΤΡΑΓΓΑ Ελληνικό Συνταγματικό Δίκαιο και Ευρωπαϊκή Ενοποίηση Κριτική θεώρηση των σχέσεων πριν και μετά την Συνθήκη του Μάαστριχτ Αθήνα-Κομοτηνή 1996 σ 54 επ

8 Με τον όρο laquoσυμβατότηταraquo εννοείται εδώ περαιτέρω η ρύθμιση ενός συγκεκριμένου πραγματικού (εδώ η ίδρυση ιδιωτικών πανεπιστημίων) από δύο διαφορετικούς κανόνες (εδώ ελληνικό Σύνταγμα και κοινοτικό δίκαιο) κατά τρόπο μη συγκρουόμενο Σε όρους νομικής λογικής ερωτάται κατά πόσον η διαδικασία υπαγωγής ενός κοινού πραγματικού σε δύο διαφορετικές μείζονες σκέψεις οδηγεί σε μεταξύ τους λογικώς συμβατά συμπεράσματα

9 Ενδεικτικό της σημασίας των υπο συζήτηση ρυθμίσεων είναι τόσο η ταχύτητα με την οποία μεταβάλλονται όσο και το ότι συνεχίζουν να αποτελούν με συχνότητα αντικείμενο δικαστικής

Μιχάλη Ιωαννίδη

Τα σημεία στα οποία θα επικεντρωθεί η κριτική αυτή είναι κυρίως δύο (1) Η επίδραση στην ερμηνεία των σχετικών οδηγιών του ζητήματος της κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών-μελών στο χώρο της εκπαίδευσης και (2) η κατά το άρθρο 16 Σ ευρύτητα της απαγόρευσης παροχής ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες που δεν εξαντλείται στο θέμα της αναγνώρισης των αντίστοιχων τίτλων και άρα δεσμεύει κατά τρόπο γενικότερο τα κρατικά όργανα

Κατά τη διερεύνηση των ζητημάτων αυτών θα προηγηθεί η ανάλυση των ελληνικών ρυθμίσεων (ΙΙ) και αφού παρουσιαστούν οι σχετικές διατάξεις του ευρωπαϊκού δικαίου (III1 ndash ΙΙΙ4) θα εξεταστεί η μεταξύ τους σχέση (ΙΙΙ 5) Υπό το πρίσμα αυτό θα αξιολογηθούν στη συνέχεια οι πρόσφατες νομολογιακές και νομοθετικές εξελίξεις (ΙV) και τα τελικά συμπεράσματα θα παρουσιαστούν σε ένα τελευταίο μέρος (V)

ΙΙ Η ρύθμιση του ελληνικού δικαίου

1 Το εύρος της απαγόρευσης

Το ζήτημα της ιδιωτικής πρωτοβουλίας στην ανώτατη εκπαίδευση ρυθμίζεται στην ανώτατη βαθμίδα της εσωτερικής ιεραρχίας κανόνων από το άρθρο 16 Σ Η sect 5 προβλέπει ότι laquo[η] ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου [hellip]raquo ενώ κατά την sect 8 του ίδιου άρθρου laquo[hellip] [η] σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεταιraquo

Παρόλο που στο ελληνικό δημόσιο δίκαιο η έννοια laquoνομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου (ΝΠΔΔ)raquo έχει αποτελέσει αντικείμενο διαφορετικών προσεγγίσεων10 είναι σαφές ότι σε κάθε περίπτωση η άσκηση δραστηριότητας από νομικό πρόσωπο με τη μορφή ΝΠΔΔ αποτελεί προνομία δημόσιας εξουσίας Η ίδρυση και η λειτουργία ΝΠΔΔ από ιδιώτη δεν είναι δυνατές

Έχοντας αυτό υπόψη το νόημα της sect 5 του άρθρου 16 Σ είναι ότι η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από νομικά πρόσωπα που δεν μπορούν να ιδρυθούν από ιδιώτες Η ρητή απαγόρευση της sect 8 προκύπτει άρα ήδη από τη ρύθμιση

διερεύνησης Η παρούσα εργασία έχει λάβει υπόψη της τους εθνικούς κανόνες τις ρυθμίσεις του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τη σχετική νομολογία έως την 1032010 Έως το χρονικό αυτό σημείο έχουν αξιολογηθεί και πρωτοβουλίες και ανακοινώσεις που δεν έχουν μεν λάβει ακόμα τη μορφή θετικών κανόνων δικαίου κρίθηκε όμως ότι δηλώνουν ισχυρή νομοθετική βούληση

10 Βλ Π ΔΑΓΤΟΓΛΟΥ Γενικό Διοικητικό Δίκαιο 5η έκδ (ενημ από Π Μ Ευστρατίου) Αθηνα-Κομοτηνή 2004 σ 750 Ο Δαγτόγλου παραπέμπει στα κριτήρια της ανάθεσης άσκησης δημόσιας εξουσίας και τον εφοδιασμό με τα ανάλογα μέσα και προνόμια laquoπρος εξυπηρέτηση σκοπών γενικού συμφέροντος και μάλιστα όχι προσωρινά και αποσπασματικά αλλά μόνιμα και συστηματικάraquo επισημαίνοντας πάντως ότι η χρήση τους στη νομολογία είναι πολλές φορές ασαφής Βλ και Ε ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟ Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου Ι 12η έκδ Αθήνα-Κομοτηνή 2007 σ 383

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

της sect 5 Αφού υπηρεσίες ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα μπορεί να παρασχεθούν αποκλειστικά από νομικά πρόσωπα που δεν μπορούν να ιδρύσουν ιδιώτες απαγορεύεται στους τελευταίους η σύσταση ενός νομικού προσώπου με τον σκοπό αυτό (την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης)11 Η γραμματική διατύπωση της sect 5 είναι άρα κατά τούτο μόνο διαφορετική (και ευρύτερη) της sect 8 ως προς το ότι αναφέρεται όχι μόνο στη laquoσύστασηraquo του παροχέα ανώτατης εκπαίδευσης αλλά στην ίδια την παροχή της εν λόγω υπηρεσίας12

Ανατρέχοντας στη βούληση του συντακτικού νομοθέτη προκειμένου να διερευνηθεί περαιτέρω το εύρος της συνταγματικής αυτής απαγόρευσης οι δυσκολίες που συναντά ο προσδιορισμός του ανατρέχουν ήδη στο δικτατορικό Σύνταγμα του 196813 Η εισαγωγή της εν λόγω απαγόρευσης στο ελληνικό δίκαιο14 φαίνεται πάντως να στηρίχθηκε κατά κύριο λόγο στις απόψεις που εξέφρασαν μέλη του καθεστώτος σχετικά με το επίπεδο της παρεχόμενης από τους ιδιώτες εκπαίδευσης τη δημιουργία ενός laquoπολυπληθούς επιστημονικού προλεταριάτουraquo15 και την ίδρυση πανεπιστημίων ελεγχόμενων από αλλοδαπούς16

11 Χ ΑΝΘΟΠΟΥΛΟΣ Τα μη κρατικά πανεπιστήμια και η δημόσια φύση της πανεπιστημιακής εκπαίδευσης ΕφημΔΔ 42006 σ 425

12 Η σχετική διαφορά περιορίζεται βέβαια στο επίπεδο της διατύπωσης καθώς η sect 8 δεν θα μπορούσε να ερμηνευθεί ως απαγορευτική της σύστασης ενός ιδιωτικού παροχέα ανώτατης εκπαίδευσης αλλά επιτρέπουσα την πράξη της παροχής των εν λόγω υπηρεσιών ο σκοπός της είναι σαφής ndash η απαγόρευση παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες

13 Για συστηματική ανάλυση της ιστορικής διαδρομής των ρυθμίσεων του άρθρου 16 Σ στο ελληνικό δίκαιο βλ Ν ΑΛΙΒΙΖΑΤΟ Πέρα από το 16 Τα πριν και τα μετά Αθήνα 2007

14 Με την περιγραφή των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων στο άρθρο 17 Σ (1968) ως laquoαυτοδιοικούμεν[ων] νομικ[ών] προσώπ[ων] δημοσίου δικαίουraquo βλ Κ ΓΕΩΡΓΟΠΟΥΛΟ Στοιχεία Συνταγματικού Δικαίου τ Αrsquo 2η έκδ Αθήνα 1970 σ 134 Γ ΒΑΒΑΡΕΤΟ Το Σύνταγμα της Ελλάδος 1968 Αθήνα 1968 σ 31

15 Κατά τη χαρακτηριστική έκφραση του Γ Παπαδόπουλου Υπουργικό Συμβούλιο Εστενογραφημένα πρακτικά του νέου συντάγματος 1968 Αθήνα 1969 σ 107

16 Υπουργικό Συμβούλιο Εστενογραφημένα πρακτικά του νέου συντάγματος 1968 Αθήνα 1969 σ 118 επ και 808 επ βλ και ΑΛΙΒΙΖΑΤΟ όπ (υπ 13) σ 62-63

Μιχάλη Ιωαννίδη

Η απαγόρευση διατηρήθηκε στο Σύνταγμα του 197517 και επέζησε όλων των αναθεωρήσεων έως και αυτής του 2008

Ως προς την τελευταία που αποδίδει και τη χρονικά εγγύτερη βούληση του αναθεωρητικού νομοθέτη18 η αιτιολόγηση της απόρριψης της πρότασης για την άρση της κρίσιμης απαγόρευσης19 μπορεί να περιλάβει μόνο τα επιχειρήματα της ελάσσονος αντιπολίτευσης καθώς η μείζων αντιπολίτευση απείχε από το τελευταίο σκέλος της διαδικασίας συνολικά20

Προκύπτει έτσι ότι κρίσιμη για την αδυναμία επίτευξης της απαραίτητης πλειοψηφίας υπήρξε η αξιολόγηση ότι η αναθεώρηση του άρθρου 16 Σ θα εντασσόταν σε μια

17 Στο οποίο και διευκρινίστηκε μάλιστα με τη διατύπωση του εδαφίου βrsquo της sect 8 του άρθρου 16 Σ Πρόθεση του νομοθέτη του 1975 φαίνεται να ήταν η διατήρηση της ανώτατης εκπαίδευσης εκτός της συνήθους επαγγελματικής δραστηριότητας (κατά τον εισηγητή της πλειοψηφίας στην επιτροπή αναθεώρησης Δ Νιανιά laquoH ανωτάτη παιδεία είναι και οφείλει να είναι μόνον κρατική διά τον φόβον των μπίζνες []raquo Πρακτικά Υποεπιτροπής σ 439) και η διασφάλιση του δημόσιου χαρακτήρα της (laquoΗμείς δεν συμφωνούμεν με την ιδέαν ότι οι Ανώτερες Σχολές ή μπορούν να είναι αντικείμενον ιδιοκτησίας ή να κατευθύνονται να διοικούνται από ιδιώτες είτε Έλληνες είτε ξένους ιδιαιτέρως ξένους [hellip] Η θέση του Κόμματος στο οποίο ανήκω είναι σαφής Έχομεν πάρει θέση ότι η Παιδεία πρέπει να είναι αποκλειστικώς κοινωνική ή κρατική υπό τον έλεγχον κοινωνικών φορέων Και αυτό δια να μη δημιουργούμε δύο τάξεις πολιτών εκείνων που έχουν την οικονομικήν δυνατότητα μιας βελτιωμένης Παιδείας και εκείνων που δεν την έχουν και καταλήγουν πλέον στις δημόσιες σχολέςraquo δήλωνε ο αρχηγός της αξιωματικής αντιπολίτευσης Α Παπανδρέου στην υποεπιτροπή για την αναθεώρηση του άρθρου 16 Σ Πρακτικά Υποεπιτροπής σ 442 ενώ και η εισήγηση της ομάδας επιστημόνων του ΠΑΣΟΚ πρότεινε την ρητή διατύπωση laquoΗ σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες ή οργανισμούς ιδιωτικού δικαίου απαγορεύεταιraquo Σύνταγμα για μια Ελλάδα δημοκρατική Αθήνα 1975 σ 47) Βλ και Πρακτικά Ολομέλειας της Ε΄ Αναθεωρητικής Βουλής σ 495 515 Για διάχυτο κρατισμό και των πέντε κομμάτων της Ε΄ Αναθεωρητικής Βουλής ως κρίσιμη παράμετρο της συζήτησης για την εκπαίδευση κάνει λόγο ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ όπ (υπ 13) σ 69

18 Για τις αξιολογήσεις που οδήγησαν στην απόρριψη της πρότασης αναθεώρησης του άρθρου 16 Σ από την Ζ΄ Αναθεωρητική Βουλή βλ Ε ΒΕΝΙΖΕΛΟ Συνταγματική αυτοσυνειδησία ή αναθεωρητικός οίστρος Μετά και πριν από μια αναθεώρηση του Συντάγματος σε Ξ Κοντιάδη (επιμ) Πέντε Χρόνια μετά τη Συνταγματική Αναθεώρηση του 2001 τ Β΄ Αθήνα-Κομοτηνή 2006 σ 1046 ο οποίος παραπέμπει στο επιχείρημα της τότε κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας ότι laquoη ισχύουσα συνταγματική διάταξη επιτρέπει στον κοινό νομοθέτη να θεσπίσει ειδικό νόμο για την ίδρυση μη κρατικών μη κερδοσκοπικών πανεπιστημίων με τη μορφή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίουraquo Για την αναθεώρηση του 2001 βλ και Ι ΚΑΜΤΣΙΔΟΥ Η ανώτατη εκπαίδευση και το πρόβλημα των ιδιωτικών πανεπιστημίων σε Ξ Κοντιάδη (επιμ) Πέντε Χρόνια μετά τη Συνταγματική Αναθεώρηση του 2001 τ Α΄ Αθήνα-Κομοτηνή 2006 σ 372 η οποία διαπιστώνει και ανησυχία για laquoεγχώριες προοπτικές κατάχρησηςraquo Σε κανένα σημείο πάντως δεν φαίνεται να απασχόλησε την αναθεωρητική Βουλή το εύρος της έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo

19 Την πρόταση για την άρση της απαγόρευσης ίδρυσης μη κρατικών πανεπιστημίων κατέθεσε η τότε κοινοβουλευτική πλειοψηφία ενώ υπέρ αυτής τάχθηκαν και οι βουλευτές του Λαϊκού Ορθόδοξου Συναγερμού βλ την αγόρευση του γενικού εισηγητή κοινοβουλευτικού εκπροσώπου της Νέας Δημοκρατίας κ Π ΠΑΝΑΓΙΩΤΟΠΟΥΛΟΥ στην Δ΄ Συνεδρίαση της Επιτροπής Αναθεώρησης του Συντάγματος της Η΄ Αναθεωρητικής Βουλής 2122008 Πρακτικά της Επιτροπής σ 56 και την αγόρευση του ειδικού αγορητή του Λαϊκού Ορθόδοξου Συναγερμού κ Α ΠΛΕΥΡΗ όππ σ 62

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

διαδικασία μετατροπής της ανώτατης εκπαίδευσης από κοινωνικό αγαθό σε αντικείμενο εμπορικής συναλλαγής ενώ θα επέτρεπε και τη χειραγώγηση της εκπαιδευτικής διαδικασίας από τον εκάστοτε ιδιοκτήτη της τυχόν επιτρεπόμενης ιδιωτικής ανώτατης σχολής21

Συνολικά η βούληση του αναθεωρητικού νομοθέτη όπως προκύπτει από τα επιχειρήματα που οδήγησαν στην αδυναμία επίτευξης της αυξημένης πλειοψηφίας που απαιτούνταν για την άρση της απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ ήταν να παραμείνει η ανώτατη εκπαίδευση υπηρεσία αποκλειστικά παρεχόμενη από το κράτος22

Διατηρώντας δηλαδή τη διάταξη του άρθρου 16 Σ σε ισχύ ο αναθεωρητικός νομοθέτης και για λόγους που άπτονται των πολιτικών εκτιμήσεων των κοινοβουλευτικών κομμάτων23 επέλεξε να συνεχίσει την εξαίρεση της παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης υπό τους όρους της ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας και της ελεύθερης αγοράς

Την πρόθεση αυτή ενσωματώνει άλλωστε με σαφήνεια και η διατύπωση της υπό συζήτηση ρύθμισης Σκοπός του άρθρου 16 Σ είναι καθορίζοντας τις προϋποθέσεις παροχής του συγκεκριμένου είδους υπηρεσίας να εξασφαλίσει ότι η νομική φύση του παρόχου ανώτατης εκπαίδευσης δεν μπορεί ποτέ να είναι νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου Υπό το πρίσμα αυτό η ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 16 Σ πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τον ευρύ σκοπό της συνταγματικής απαγόρευσης η οποία τέθηκε

20 Η πρόταση που κατέθεσε η αξιωματική αντιπολίτευση στη Βουλή στην πρώτη φάση της αναθεωρητικής διαδικασίας περιελάμβανε ως δεύτερο άξονά της τη θέση ότι laquo[η] δυνατότητα ίδρυσης μη κρατικών Πανεπιστημίων πρέπει να οριοθετηθεί συστηματικά με βάση μία σειρά αυστηρών εγγυήσεων αντίστοιχων προς τις εγγυήσεις των δημοσίων ΑΕΙ Επιπλέον πρέπει να προβλεφθεί ρητά στο Σύνταγμα ότι τα μη κρατικά ΑΕΙ θα μπορούν να λάβουν αποκλειστικά τη μορφή των μη κερδοσκοπικών φορέωνraquo Η πρόταση του ΠΑΣΟΚ για την αναθεώρηση συνταγματικών διατάξεων httpwwwneosyntagmagrpage_id=62 (αυτή και όλες οι ηλεκτρονικές διευθύνσεις που ακολουθούν ανακτήθηκαν την 1032010)

21 Εισήγηση του ειδικού αγορητή του Κομμουνιστικού Κόμματος Ελλάδος κ Α ΚΑΤΑΡΤΖΗ στη Δ΄ Συνεδρίαση της Επιτροπής Αναθεώρησης του Συντάγματος της Η΄ Αναθεωρητικής Βουλής 2122008 Πρακτικά της Επιτροπής σ 58-59 Ο ίδιος αγορητής επισημαίνει επίσης τον κίνδυνο άνισης πρόσβασης στην ανώτατη εκπαίδευση στη βάση της οικονομικής δυνατότητας των σπουδαστών καθώς και την πιθανότητα υποβάθμισης της εκπαιδευτικής διαδικασίας συνολικά όππ σ 60 Τη δυνατότητα χειραγώγησης επικαλείται και ο ειδικός αγορητής του Συνασπισμού Ριζοσπαστικής Αριστεράς κ Φ ΚΟΥΒΕΛΗΣ εγείροντας ενστάσεις και ως προς τη δυνατότητα άσκησης αποτελεσματικού κρατικού ελέγχου στα τυχόν ιδρυόμενα ιδιωτικά εκπαιδευτικά ιδρύματα όππ σ 61

22 Εννοείται εδώ ΝΠΔΔ τα οποία απολαμβάνουν κατά το Σύνταγμα εγγυήσεις αυτοδιοίκησης και άρα δεν είναι κατά κυριολεξία κρατικά όργανα Δόκιμη η απόδοση του Dohms ως laquohoheitlich organisierter Bildungserwerbraquo R DOHMS Die Kompetenz der EG im Bereich der allgemeinen Bildung nach Art 126 EGV RdJB 1992 σ 453

23 Όπως συνοπτικά αναφέρθηκαν παραπάνω και των οποίων η θετική ή αρνητική κριτική σε καμία περίπτωση δεν αποτελεί σκοπό της παρούσας

Μιχάλη Ιωαννίδη

και διατηρήθηκε σε ισχύ για να εξαιρέσει έναν τομέα κοινωνικής και παραγωγικής δραστηριότητας από την ιδιωτική πρωτοβουλία

Συνολικά οι sectsect 5 και 8 του άρθρου 16 Σ επιβάλλουν επομένως ότι στο πεδίο εφαρμογής του ελληνικού Συντάγματος η παροχή ανώτατης εκπαίδευσης γίνεται αποκλειστικά από ΝΠΔΔ Ή αλλιώς διατυπωμένη η ίδια ρύθμιση Η παροχή των εν λόγω υπηρεσιών από ιδιώτες απαγορεύεται

Το επόμενο ερώτημα που προκύπτει έτσι σχετικά με την ερμηνεία της εν λόγω συνταγματικής απαγόρευσης αφορά το είδος των υπηρεσιών αυτών Για να διερευνηθεί ποια συμπεριφορά απαγορεύει το Σύνταγμα στο άρθρο 16 sectsect 5 8 και άρα ποιες πράξεις των κρατικών οργάνων είναι συνταγματικές ή όχι πρέπει να προσεγγισθεί το αντικείμενο της απαγόρευσης το τι αποτελεί (απαγορευμένη για τους ιδιώτες) laquoπαροχή ανώτατης εκπαίδευσηςraquo

2 Το αντικείμενο της απαγόρευσης η αόριστη έννοια της laquoανώτατης εκπαίδευσηςraquo

Αν και οι δυσκολίες που αντιμετωπίζει ο ερμηνευτής του άρθρου 16 Σ όσον αφορά την προσέγγιση της αόριστης έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo είναι προφανείς η επιλογή του συντακτικού νομοθέτη να την περιλάβει σε μια απαγορευτική διάταξη καθιστά την ερμηνευτική αυτή εργασία αναπόφευκτη Η κρίση για τη συνταγματικότητα της άσκησης κρατικής εξουσίας προϋποθέτει μια ερμηνευτική εικόνα της μείζονος πρότασης του δικανικού συλλογισμού (εδώ οι sectsect 5 8 του άρθρου 16 Σ) Και εφόσον η εν λόγω μείζων πρόταση βρίσκεται σε ιεραρχικά ανώτερο επίπεδο από εκείνο του τυπικού νόμου ο τελευταίος δεν μπορεί να προσφέρει έγκυρα ένα δεσμευτικό ορισμό της Ακόμα και αν ο τυπικός νόμος ορίζει τι είναι πανεπιστήμιο ή πτυχίο ανώτατης εκπαίδευσης οι σχετικοί ορισμοί μόνο παρεμπιπτόντως στο πλαίσιο μιας συστηματικής ερμηνείας μπορούν να ληφθούν υπόψη Η αποδοχή ενός νομοθετικού περιορισμού του όρου laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo έστω και μέσω του καθορισμού των εννοιών laquoπανεπιστήμιοraquo ή laquoπτυχίο (ανώτατης εκπαίδευσης)raquo θα έθετε τη νομοθετική εξουσία υπεράνω του Συντάγματος ανατρέποντας την ιεραρχία των κανόνων του ελληνικού δικαιικού συστήματος

Η δυσκολία του εγχειρήματος αυτού αποκαλύπτεται ήδη από μια πρώτη γραμματική αναζήτηση24 Ο όρος laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo ορίζεται συχνά ως η εκπαίδευση που παρέχεται από πανεπιστήμια ή ανάλογους οργανισμούς25 Η κυκλικότητα και άρα το

24 Όπως επισημαίνουν οι Edwards και Nordin ldquo[t]he exact nature of the university as an organization and its precise place in the societal structure is often studied yet rarely clearly definedrdquo H T EDWARDS ΚΑΙ V D NORDIN Higher education and the law Cambridge MA 1979 σ 3

25 Κατά τον ορισμό που υιοθέτησε η 27η Γενική Συνέλευση της UNESCO laquoHigher education includes lsquoall types of studies training or training for research at the post-secondary level provided by universities or other educational establishments that are approved as institutions of higher education by the competent State authoritiesraquo UNESCO Recommendation on the Recognition of

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

απρόσφορο ενός τέτοιου ορισμού είναι προφανής Το ζήτημα μετατίθεται απλώς στην ερώτηση τι είναι πανεπιστήμιο26

Πέραν της σύνδεσής της με τον φορέα του πανεπιστημίου ως αφετηρία για την προσέγγιση της έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo χρησιμοποιείται συχνά η ιεράρχησή της στο εκπαιδευτικό σύστημα γενικά

Η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται έτσι μετά την επιτυχή ολοκλήρωση ενός κύκλου σπουδών δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης Εντάσσεται υπrsquo αυτή την έννοια στην laquoτριτοβάθμια εκπαίδευσηraquo (tertiary education)27 Αν και ο όρος laquoτριτοβάθμια εκπαίδευσηraquo χρησιμοποιείται πολλές φορές ως συνώνυμος με εκείνον της laquoανώτατης εκπαίδευσηςraquo ο πρώτος είναι στο ελληνικό συνταγματικό δίκαιο ευρύτερος από τον δεύτερο κατά το ότι περιλαμβάνει και την μεταδευτεροβάθμια επαγγελματική εκπαίδευση στην οποία το Σύνταγμα επιφυλάσσει ξεχωριστή ρύθμιση (άρθρο 16 sect 7 Σ) H έννοια laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo είναι έτσι στενότερη και από εκείνη της laquohigher educationraquo που χρησιμοποιούν συνήθως τα ευρωπαϊκά εκπαιδευτικά συστήματα και στην οποία περιλαμβάνονται και τριτοβάθμιες σπουδές μη πανεπιστημιακού επιπέδου (λχ vocational training)28 Ενόψει της ειδικότερης αναφοράς του Συντάγματος στην sect 7 σε τριτοβάθμια μη πανεπιστημιακή εκπαίδευση (επαγγελματική) και του επιθετικού προσδιορισμού ανώτατη (όχι απλώς ανώτερη)29 προκύπτει ότι η ανώτατη εκπαίδευση

Studies and Qualifications in Higher Education Κυκλικός κατrsquo αυτόν τον τρόπο είναι και ο ορισμός που υιοθετεί η Σύμβαση για την Αναγνώριση των Προσόντων Ανώτατης Εκπαίδευσης στην περιοχή της Ευρώπης laquoall types of courses of study [hellip] at the post secondary level which are recognized by the relevant authorities of a Party as belonging to its higher education systemraquo Ενότητα Ι αρ 1 httpconventionscoeintTreatyen TreatiesHtml165htm

26 Που με τη σειρά της απαντάται συνήθως με αναφορά στην παροχή ανώτατης εκπαίδευσης Ως πανεπιστήμιο ορίζεται δηλαδή συνήθως ο οργανισμός που παρέχει ανώτατη εκπαίδευση Ούτε η προσφυγή στη λατινική ρίζα universitas (από τη φράση universitas magistrorum et scholarium) μπορεί εδώ να βοηθήσει καθώς η απάντηση (κοινότητα διδασκόντων και διδασκομένων) επαναφέρει το πρόβλημα μέσω του ορισμού των εννοιών magistrorum και scholarium Κατά την Ευρωπαϊκή Επιτροπή η έννοια laquoπανεπιστήμιαraquo περιλαμβάνει όλα τα ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα ανεξάρτητα από την ονομασία και το καθεστώς τους στα κράτη-μέλη Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο Επίτευξη της Ατζέντας Εκσυγχρονισμού για Πανεπιστήμια Εκπαίδευση Έρευνα και Καινοτομία COM 2006 (208) 1052006

27 C CAMPBELL ΚΑΙ C ROZSNYAI Quality Assurance and the Development of Course Programmes Papers on Higher Education Regional University Network on Governance and Management of Higher Education in South East Europe Bucharest Bucharest 2002 σ 133 Ως laquo[hellip] all post-secondary education including but not limited to universitiesraquo ορίζει την τριτοβάθμια εκπαίδευση και η Παγκόσμια Τράπεζα httpwebworldbankorgwbsiteexternaltopics exteducation0contentMDK20298183~menupk617592~pagePK148956~piPK216618~theSitePK28238600htmlTop

28 Τη διάκριση της έννοιας laquovocational trainingraquo στο πλαίσιο της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης επισημαίνουν οι R J IN T VELD H P FUumlSSEL και G R NEAVE Relations Between State and Higher Education The HagueLondon Boston 1996 σ 53

29 Για την προβληματική της εν λόγω διάκρισης βλ ενδεικτικά ΣτΕ (Ε΄ Τμήμα) 7391997

Μιχάλη Ιωαννίδη

ανήκει κατά την έννοια του άρθρου 16 Σ στη μεταδευτεροβάθμια εκπαίδευση χωρίς όμως να καταλαμβάνει όλο το εύρος της τελευταίας

Κατά την αναζήτηση των χαρακτηριστικών εκείνων που διακρίνουν την ανώτατη εκπαίδευση από τις άλλες μορφές τριτοβάθμιας εκπαίδευσης χρήσιμα μπορούν να φανούν κριτήρια που έχουν αναπτυχθεί για τον σκοπό αυτό από διεθνείς οργανισμούς και άλλες έννομες τάξεις Είναι βέβαια σαφές πως οι σχετικές αρχές και κατευθύνσεις καμία δεσμευτική ισχύ δεν μπορεί να έχουν για την ερμηνεία και εφαρμογή κανόνων συνταγματικής τάξης Μπορούν όμως να είναι χρήσιμες για τον εντοπισμό εκείνων των χαρακτηριστικών που αναγνωρίζονται ως διακριτικά της έννοιας της ανώτατης εκπαίδευσης

Ένα από τα σημαντικότερα σχετικά κείμενα είναι η Διεθνής Κατάταξη Κριτηρίων για την Εκπαίδευση της UNESCO (International Standard Classification of Education ndash ISCED)30 η οποία ταξινομεί την εκπαίδευση σε κατηγορίες με βάση τα γενικά χαρακτηριστικά τους

Στα σχετικά κριτήρια που αξιοποιεί η ISCED31 περιλαμβάνονται η διάρκεια των σπουδών (άνω των 3 χρόνων) οι ερευνητικές δυνατότητες του εν λόγω εκπαιδευτικού φορέα η παροχή γνώσεων απαραίτητων για την πρόσβαση σε επάγγελμα που απαιτεί υψηλές δεξιότητες ή σε ανώτερο ερευνητικό πρόγραμμα και η απονομή τίτλου που βεβαιώνει την απόκτηση των γνώσεων αυτών (βαθμίδα 5Α)32 Επιπλέον στο ανώτερο τμήμα της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης συγκαταλέγονται και σπουδές που ολοκληρώνονται με την υποβολή πρωτότυπης εργασίας προς δημοσίευση η οποία είναι αποτέλεσμα εξίσου πρωτότυπης έρευνας και αντιπροσωπεύει σημαντική εισφορά στην επιστήμη (βαθμίδα 6)33

Στη διάρκεια των σπουδών και την απονομή διπλώματος που πιστοποιεί την οργανωμένη και μεθοδική μεταβίβαση γνώσης ως κρίσιμα χαρακτηριστικά της

30 Έχοντας αναπτυχθεί τη δεκαετία του 1970 η ISCED έχει ως σκοπό να κάνει δυνατές τις συγκρίσεις μεταξύ των διαφορετικών εκπαιδευτικών συστημάτων των κρατών-μελών της UNESCO Η τελευταία έκδοση στην οποία παραπέμπουν οι αναφορές εδώ ψηφίστηκε τον Νοέμβριο του 1997 από την 29η Γενική Συνέλευση της UNESCO

31 Στο κείμενο αυτό η τριτοβάθμια εκπαίδευση αντιμετωπίζεται συνολικά (βαθμίδες 5 και 6) για τους λόγους όμως που αναφέρθηκαν αμέσως παραπάνω η ανώτερη εκπαίδευση κατά την έννοια του άρθρου 16 δεν μπορεί να περιλαμβάνει την επαγγελματική εκπαίδευση Η αναφορά περιορίζεται άρα εδώ στις βαθμίδες 5Α και 6 Το Εθνικό Κέντρο Επαγγελματικού Προσανατολισμού (ΕΚΕΠ) αντιστοιχεί τις εν λόγω βαθμίδες στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα ως εξής βαθμίδα 4 μεταδευτεροβάθμια μη πανεπιστημιακή εκπαίδευση βαθμίδα 5 πανεπιστημιακή εκπαίδευση και βαθμίδα 6 μεταπτυχιακές σπουδές (Master ndash διδακτορικό) httpwwwekepgrEducationmainasp

32 ISCED 1997 sectsect 80-10233 ISCED 1997 sectsect 103-106 Η εν λόγω βαθμίδα αφορά σπουδές σε μεταπτυχιακόδιδακτορικό

επίπεδο Για laquoπροώθηση των ορίων της επιστήμηςraquo κάνει εν προκειμένω λόγο και η Βρετανική Αρχή Πιστοποίησης (QAA) QAA The framework for higher education qualifications in England Wales and Northern Ireland Mansfield 2008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

ανώτατης εκπαίδευσης αναφέρονται άλλωστε και άλλα διεθνή κείμενα και αρκετές εθνικές νομοθεσίες34 Έμφαση δίνεται επίσης και στα προσόντα των διδασκόντων στα υπό κρίση ιδρύματα35 κριτήριο που έχει επικαλεστεί για την οριοθέτηση της ανώτατης εκπαίδευσης και το ΣτΕ36

Όσον αφορά το καθαυτό περιεχόμενο των παρεχόμενων σπουδών ως ανώτατη αποδίδεται γενικά η εκπαίδευση που προσφέρει συστηματικά οργανωμένη γνώση ένα τμήμα τουλάχιστον της οποίας περιλαμβάνει και τις τελευταίες εξελίξεις της εκάστοτε επιστήμης37 ενώ κατά το ΣτΕ βασική αποστολή των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων είναι η laquoκαλλιέργεια της επιστήμης που αναλύεται σε έρευνα και

34 Τριετή φοίτηση σε συνδυασμό με την εκπλήρωση ποιοτικών κριτηρίων απαιτεί η Διεθνής Ένωση Πανεπιστημίων (IAU) προκειμένου να συμπεριλάβει στα μέλη της ίδρυμα που παρέχει εκπαιδευτικές υπηρεσίες Applying institutions must be dedicated to the study of several branches of knowledge grant at least a three-year first cycle or undergraduate degree be at the level of higher education as shown by the active participation of their staff in scientific or scholarly research and by the equipment placed at their disposal be public or private not-for-profit be recognized by a national competent body or its equivalent have undergone at the national or regional level a process of quality assurance or accreditation or if such a process does not exist be a member of a national or regional association of universities httpwwwunescoorgiaumembershipi_definitionhtml Τριετούς διάρκειας είναι και οι σπουδές που οδηγούν στην απόκτηση του βασικού πανεπιστημιακού τίτλου στη Βρετανία Στα δυο χρόνια αρκείται αντίθετα η αμερικάνικη νομοθεσία σε έναν ορισμό που καταλαμβάνει όμως το σύνολο της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης laquo[hellip] For purposes of this Act [hellip] the term lsquoinstitution of higher educationrsquo means an educational institution in any State that - (1) admits as regular students only persons having a certificate of graduation from a school providing secondary education or the recognized equivalent of such a certificate (2) [hellip] (3) provides an educational program for which the institution awards a bachelorrsquos degree or provides not less than a 2- year program that is acceptable for full credit toward such a degree [hellip]raquo άρθρο 1 της Higher Education Act του 1965 όπως ισχύει σήμερα

35 Βλ τα κριτήρια της Διεθνούς Ένωσης Πανεπιστημίων (IAU) όππ 36 ΣτΕ (Ολ) 6782005 25202003 (Γ΄ Τμήμα)37 Τέτοια γνώση πιστοποιεί ο βασικός τίτλος [Bachelor (Hons)] του αγγλικού εκπαιδευτικού

συστήματος ο οποίος βεβαιώνει ανάμεσα στα άλλα laquoa systematic understanding of key aspects of [the graduatersquos] field of study including acquisition of coherent and detailed knowledge at least some of which is at or informed by the forefront of defined aspects of a discipline an ability to deploy accurately established techniques of analysis and enquiry within a discipline conceptual understanding that enables the student to devise and sustain arguments andor to solve problems using ideas and techniques some of which are at the forefront of a discipline to describe and comment upon particular aspects of current research or equivalent advanced scholarship in the discipline an appreciation of the uncertainty ambiguity and limits of knowledge the ability to manage their own learning and to make use of scholarly reviews and primary sources (for example referred research articles andor original materials appropriate to the discipline)raquo QAA The framework for higher education qualifications in England Wales and Northern Ireland Mansfield 2008 σ 18 Bλ και τα κριτήρια γνωστά ως laquoThe Dublin Descriptorsraquo όπως αναπτύχθηκαν από την Joint Quality Initiative ένα ανεπίσημο δίκτυο αξιολόγησης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων httpwwwjointqualitynlcontentdescriptorsCompleteset DublinDescriptorsdoc

Μιχάλη Ιωαννίδη

διδασκαλίαraquo σε αντιδιαστολή με τη laquoμετάδοση ειδικών γνώσεων και εμπειριών καταλλήλων για την άσκηση ορισμένου επαγγέλματοςraquo38

Προς την κατεύθυνση αυτή κινούνται άλλωστε και τα κριτήρια που χρησιμοποιεί για την αναγνώριση τίτλων αλλοδαπών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων ο ΔΟΑΤΑΠ Αν και οι ορισμοί ενός τυπικού νόμου δεν μπορούν να περιορίσουν την ερμηνεία ενός συνταγματικού κανόνα τα χαρακτηριστικά που θεώρησε ο νομοθέτης του ν 33282005 ενδεικτικά της παροχής ανώτατης εκπαίδευσης μπορούν να συμβάλουν στη συνολική προσέγγιση της έννοιάς της Η κρίση για το ομοταγές ενός αλλοδαπού εκπαιδευτικού ιδρύματος με το αντίστοιχο ελληνικό απαιτεί έτσι τριετή τουλάχιστον φοίτηση μετά την ολοκλήρωση ενός κύκλου δευτεροβάθμιων σπουδών39 η οποία πιστοποιείται με έναν συγκεκριμένο τρόπο40 ενώ κρίσιμα είναι και ορισμένα ποιοτικά χαρακτηριστικά41 Στη βάση ποιοτικών χαρακτηριστικών όπως η διάρκεια των σπουδών η διαδικασία διδασκαλίας και μάθησης και οι όροι αξιολόγησης προαγωγής και αποφοίτησης των σπουδαστών αναγνωρίζεται και η ισοτιμία διπλώματος της αλλοδαπής42

Πέρα από την ερμηνευτική ανάγκη οριοθέτησης της έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo προκύπτει έτσι από τα παραπάνω ότι κάτι τέτοιο είναι και δυνατό Παρrsquo όλες τις σημαντικές δυσκολίες που συνοδεύουν την ερμηνεία κάθε αόριστης συνταγματικής έννοιας υπάρχουν κριτήρια με τα οποία ο ερμηνευτής της διάταξης του άρθρου 16 Σ μπορεί να προσεγγίσει και να περιορίσει το εννοιολογικό της εύρος43

Τέτοια κριτήρια αποτελούν εδώ η κατάταξη του προς κρίση προγράμματος στο εκπαιδευτικό σύστημα (μεταδευτεροβάθμια εκπαίδευση) η διάρκειά του (άνω των τριών ετών) η συστηματικότητα και η συμφωνία του με ακαδημαϊκά κριτήρια έρευνας και διδασκαλίας τα (ελάχιστα) προσόντα του εκπαιδευτικού προσωπικού καθώς και η πιστοποίηση της ολοκλήρωσής του με τίτλο που μπορεί να παρέχει πρόσβαση σε ανώτερο ερευνητικό πρόγραμμα ή σε επάγγελμα που απαιτεί ανεπτυγμένες ειδικές δεξιότητες

38 Στην οποία αποσκοπεί η επαγγελματική εκπαίδευση που χορηγείται από σχολές ανώτερης βαθμίδας ΣτΕ 6782005 (Ολ)

39 Άρθρο 3 εδ η΄ και εε΄ ν 3328200540 Άρθρο 3 εδ ββ΄ δδ΄ ν 3328200541 Άρθρο 3 εδ α΄ ν 3328200542 Άρθρο 4 sect 1 εδ α΄ ν 33282005 Ειδικά για την αναγνώριση τίτλων σπουδών της αλλοδαπής

που αποκτώνται μετά από τριετή φοίτηση όταν για τα αντίστοιχα προγράμματα της ημεδαπής προβλέπεται τετραετής ή πενταετής φοίτηση για την laquoισοτιμίαraquo ή laquoισοτιμία και αντιστοιχίαraquo του προπτυχιακού τίτλου λαμβάνονται υπόψη συγκεκριμένα ποιοτικά και ποσοτικά κριτήρια και ιδίως οι διδακτικές μονάδες (credits) του προγράμματος σπουδών του αλλοδαπού ιδρύματος και η τυχόν αξιολόγηση ή πιστοποίησή του από αναγνωρισμένους φορείς ανώτατης εκπαίδευσης άρθρο 4 sect 2 ν 33282005

43 Τα κριτήρια αυτά εξειδικεύει άλλωστε και ο Έλληνας νομοθέτης αναθέτοντας στον ΔΟΑΤΑΠ να κρίνει κατά πόσον σπουδές σε αλλοδαπό ίδρυμα είναι ισότιμες με αυτές που χαρακτηρίζονται ως ανώτατες στα πλαίσια της ελληνικής έννομης τάξης

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Τέτοιου είδους εκπαίδευση μπορεί να παρέχεται στο πεδίο εφαρμογής του ελληνικού Συντάγματος μόνο από ΝΠΔΔ και κατά τους όρους του άρθρου 16 Σ Εκπαιδευτικές υπηρεσίες που κρίνεται ότι συγκεντρώνουν τα παραπάνω χαρακτηριστικά απαγορεύεται κατά το Σύνταγμα να παρέχονται από ιδιώτες44

Έχοντας υπόψη τα όσα αναπτύχθηκαν παραπάνω δηλαδή45 και αυτό είναι κρίσιμο το άρθρο 16 Σ δεν τέθηκε για να απαγορεύσει μόνο την αναγνώριση του τίτλου στον οποίο καταλήγει ιδιωτική εκπαίδευση με τα χαρακτηριστικά της ανώτατης αλλά ήδη την ίδρυση ενός νομικού προσώπου με σκοπό την παροχή των ως άνω υπηρεσιών καθώς και καθαυτή την πράξη της παροχής τους Η οργάνωση ενός φορέα παροχής ανώτατης εκπαίδευσης (εκπαίδευσης δηλαδή με τα χαρακτηριστικά που προεκτέθηκαν) στο πεδίο εφαρμογής του ελληνικού Συντάγματος είναι άρα καταρχάς46

παράνομη ως αντισυνταγματική

3 Πρακτική εφαρμογή της απαγόρευσης από τον κοινό νομοθέτη τα δικαστήρια και τη διοίκηση

α Γενικά

Την απαγόρευση των sectsect 5 8 του άρθρου 16 Σ όπως αναπτύχθηκε παραπάνω κλήθηκαν να εφαρμόσουν σε αρκετές περιπτώσεις τα ελληνικά δικαστήρια47 και η διοίκηση ενώ και ο κοινός νομοθέτης έλαβε μέτρα εξειδίκευσής της

Από νομολογιακή άποψη ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η απόφαση 311988 της Επιτροπής Αναστολών του ΣτΕ αντικείμενο της οποίας ήταν η νομιμότητα της διοικητικής πράξης σφράγισης της αίθουσας στην οποία επρόκειτο να λάβει χώρα εκπαιδευτικό πρόγραμμα της laquoΕταιρείας Σπουδών Νεοελληνικού Πολιτισμού και Γενικής Παιδείαςraquo σε συνεργασία με το Πανεπιστήμιο Paris IV (Σορβόννη)48 Η Επιτροπή Αναστολών έκρινε εδώ ότι η το εν λόγω πρόγραμμα (το όποιο είχε ήδη διαφημισθεί ως laquoπανεπιστημιακόraquo) συνίστατο στην παροχή ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες και ως

44 Την καθαρότητα της πλήρους απαγόρευσης της ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών ΑΕΙ επισημαίνει με σαφήνεια η Ε ΤΡΟΒΑ Νεοελληνικός πολιτικός λόγος και νομιμότητα Η οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης στις χώρες-μέλη της ΕΟΚ και τα laquoιδιωτικά πανεπιστήμιαraquo ΤοΣ 1990 σ 421

45 Υπό ΙΙ146 Για το ότι η εν λόγω κρίση επί του μη νόμιμου της παροχής υπηρεσιών ανώτατης

εκπαίδευσης δεν μπορεί να είναι οριστική βλ στη συνέχεια υπό ΙΙ3βββ47 Για την επίδειξη laquoσπάνιας επιμονήςraquo του ΣτΕ προκειμένου να αποτρέψει την παραβίαση του

άρθρου 16 Σ κάνει λόγο ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ όππ (υπ 13) σ 14948 Αφορούσε πρόγραμμα συνεργασίας της Εταιρείας Σπουδών του ιδιωτικού εκπαιδευτηρίου

laquoΣχολή Μωραΐτηraquo με το εν λόγω γαλλικό πανεπιστήμιο

Μιχάλη Ιωαννίδη

τέτοιο αντίκειτο προδήλως στον laquoκατεξοχήν δημόσιας τάξης κανόναraquo των sectsect 5 8 του άρθρου 16 Σ49

Αντίστοιχη αντιμετώπιση επιφυλάσσει η ελληνική νομοθεσία και στην παρουσίαση και προβολή της παροχής ιδιωτικών εκπαιδευτικών υπηρεσιών ανώτατης βαθμίδας Το άρθρο 17 του ν 36962008 απαγορεύει έτσι ρητά50 σε οποιοδήποτε πάροχο υπηρεσιών εκπαίδευσης να φέρει τους διακριτικούς χαρακτηρισμούς πανεπιστήμιο (στην ελληνική ή ξένη γλώσσα) σχολή οργανισμός ινστιτούτο ακαδημία ή οποιαδήποτε προσωνυμία είναι δυνατό να παραπλανήσει σχετικά με τις προσφερόμενες από αυτόν υπηρεσίες (οι οποίες χαρακτηρίζονται από την sect 1 του άρθρου 1 του ίδιου νόμου ως μεταλυκειακής εκπαίδευσης και κατάρτισης)51 Ποινικές κυρώσεις προβλέπουν άλλωστε τα άρθρα 5 sect 5 του νδτος 935 και 15 sect 1 του ν 19661991 για τη χρήση οποιουδήποτε τίτλου αποσκοπεί στο να εμφανίσει τον παροχέα εκπαιδευτικών υπηρεσιών ως σχολή ή ακαδημία ενώ ιδίως απαγορεύονται οι όροι πανεπιστήμιο κέντρο σχολή οργανισμός κολλέγιο52 ινστιτούτο ή ακαδημία Το άρθρο 15 sect 3 του ν 19661991 επιτάσσει άλλωστε τη χορήγηση στους σπουδαστές έγγραφης δήλωσης ότι ο τίτλος που θα λάβουν με το πέρας των σπουδών τους laquoδεν αποτελεί κατά νόμο τίτλο σπουδών ισότιμο με οποιονδήποτε άλλο τίτλο αναγνωρισμένης σχολικής μονάδας οποιασδήποτε βαθμίδας στην Ελλάδαraquo

β Ειδικότερα η μη αναγνώριση τίτλων που πιστοποιούν ανώτατη εκπαίδευση που έχει παρασχεθεί στην Ελλάδα

αα Η μη αναγνώριση πιστοποιητικών εκδοθέντων από ημεδαπό φορέαΚεντρικό ωστόσο ζήτημα της παροχής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην

Ελλάδα ενόψει της σχετικής συνταγματικής απαγόρευσης είναι η αναγνώριση του τίτλου στον οποίο αυτή καταλήγει

Με τον όρο αναγνώριση εννοείται εδώ η αποδοχή της νομικής υπόστασης του εν λόγω τίτλου Η ικανότητά του δηλαδή να πληροί το πραγματικό διατάξεων που αναφέρονται σε laquoπτυχίο ανώτατης εκπαίδευσηςraquo (ή σε συναφή όρο) προκείμενου να επιφέρουν τις εκάστοτε έννομες συνέπειές τους Στις τελευταίες συγκαταλέγονται

49 Την προφανή διαφορά ως προς την αντιμετώπιση των πολλών ιδιωτικών εκπαιδευτικών εκπαιδευτηρίων που διατείνονται σήμερα ότι παρέχουν ανώτατη εκπαίδευση επισημαίνει η ΤΡΟΒΑ όππ (υπ 44) σ 422 Βλ και την απόφαση 3931987 της Επ Αν ΣτΕ

50 Επί ποινή άμεσης διακοπής της λειτουργίας του άρθρο 22 sect 5 ν 36962008 51 Άρθρο 17 sectsect 1 3 ν 36962008 Αναλυτικότερα για τον εν λόγω νόμο βλ στη συνέχεια υπό

ΙV252 Ως καταργηθείσα πρέπει να θεωρείται η εν λόγω απαγόρευση όσον αφορά τους παρόχους

εκπαιδευτικών υπηρεσιών που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του νεότερου νόμου 36962008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

κυρίως η πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα53 σε κύκλο σπουδών ανώτερου επιπέδου54 ή σε διαδικασία πρόσληψης σε δημόσια υπηρεσία

Η μη αναγνώριση των διπλωμάτων υπό την παραπάνω έννοια εξελίχθηκε στο κύριο μέσο επιβολής της συνταγματικής απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ Η εν λόγω διοικητική και δικαστική πρακτική οδήγησε μάλιστα στην ταύτιση σχεδόν της έννοιας του άρθρου 16 Σ με εκείνη της άρνησης αναγνώρισης των τίτλων που παρέχουν ιδιωτικά εκπαιδευτήρια Η τελευταία κατέληξε πολλές φορές να θεωρείται ότι καλύπτει όλο το εύρος της απαγόρευσης ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών σχολών ανώτατης εκπαίδευσης55

Δύο φαίνεται να είναι οι βασικές αιτίες γιrsquo αυτό Η πρώτη αφορά την αποτελεσματικότητα της απαγόρευσης Καθώς ένας βασικός λόγος λήψης υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης είναι η δυνατότητα πρόσβασης σε ένα νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα ή η συμμετοχή σε ένα πρόγραμμα περαιτέρω εκπαίδευσης αποκλείοντας τις δυνατότητες αυτές η νομοθετική δικαστική και εκτελεστική εξουσία πραγματώνουν σε ένα σημαντικό βαθμό την επιταγή του άρθρου 16 Σ Η δεύτερη αιτία αφορά μάλλον την πρακτικότητα επιβολής της εν λόγω απαγόρευσης Στις περιπτώσεις μη αναγνώρισης είναι ο κάτοχος ενός τίτλου που εγείρει την αξίωση ότι οι σπουδές που πραγματοποίησε και ο τίτλος που τις πιστοποιεί ανήκουν στην ανώτατη εκπαίδευση Σε αντίθεση με μια περίπτωση αυτεπάγγελτης ενέργειας όπου πιθανόν να εναπόκειτο στη διοίκηση ή τη δικαιοσύνη να κατατάξει ένα συγκεκριμένο είδος σπουδών στην έννοια laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo56 είναι ο λήπτης των υπό κρίση υπηρεσιών που προβάλλει εδώ τον ισχυρισμό ότι οι σπουδές του πληρούν τα στοιχεία του όρου αυτού Η διοίκηση και η δικαιοσύνη μπορούν (και οφείλουν) άρα να αρνηθούν την υπαγωγή αυτή χωρίς να απαιτείται να υπεισέλθουν στην ουσία της αόριστης έννοιας του άρθρου 16 Σ

Σε κάθε περίπτωση φαίνεται να είναι κοινή θέση θεωρίας και νομολογίας ότι η συνταγματική απαγόρευση παροχής ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες επιβάλλει την

53 Εννοείται εδώ και η δυνατότητα συμμετοχής σε εξετάσεις από την επιτυχία στις οποίες εξαρτάται η πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα

54 Η συμμετοχή λχ σε μεταπτυχιακό ή διδακτορικό πρόγραμμα55 Αυτή την ερμηνεία φαίνεται να ασπάζεται ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ σύμφωνα με τον οποίο το άρθρο 16 Σ

απαγορεύει την ύπαρξη ιδιωτικών πανεπιστημίων ως laquoισότιμων δηλαδή laquoαναγνωρισμέν[ων] με την έννοια ότι θα χορηγούν τίτλους σπουδών αναγνωρισμένους ως ισότιμους με τα πτυχία των δημόσιων πανεπιστημίωνraquo όππ (υπ 13) σ 149 υποσ 169 Ο ίδιος ορίζει άλλωστε ως ιδιωτική εκπαίδευση την laquoοργανωμένη παροχή εκπαιδευτικών υπηρεσιών η οποία αναγνωρίζεται από το κράτος και οδηγεί στην απόκτηση επίσημου τίτλου σπουδών Κρίσιμο άρα κατά τον συγγραφέα είναι το στοιχείο της απονομής διπλώματος έτσι ώστε laquoοι ελεύθερες σπουδέςraquo να μην laquoεμπίπτουν στο ρυθμιστικό πεδίο της sect 8 παρά μόνον έμμεσα με την έννοια ότι το Σύνταγμα δεν επιτρέπει την αναγνώριση των τίτλων που ενδέχεται να απονέμονται στα πλαίσια τουςraquo όππ (υπ 13) σ 139

56 Λχ σε μια περίπτωση σφράγισης αιθουσών ιδιωτικού νομικού προσώπου-παρόχου υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης Οι σοβαρότατες δυσκολίες ενός τέτοιου εγχειρήματος αλλά και οι τρόποι μιας πιθανής προσέγγισής του αναπτύχθηκαν παραπάνω υπό ΙΙ1

Μιχάλη Ιωαννίδη

μη αναγνώριση των τίτλων που την πιστοποιούν57 Κατά το άρθρο 5 sect 6 του νδτος της 99101935 άλλωστε τα εργαστήρια ελευθέρων σπουδών καθεαυτά laquoδεν δικαιούνται να χορηγώσιν οιονδήποτε τίτλον σπουδών πλήν απλών βεβαιώσεων περί του χρόνου καθrsquo ον ειργάσθει ο μαθητευόμενος και περί της επιδόσεως αυτούraquo58 Πράγματι σύμφωνα με τα παραπάνω η αναγνώριση ενός τέτοιου τίτλου θα συνιστούσε καταστρατήγηση της συνταγματικής απαγόρευσης παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες Καθώς κατά το άρθρο 16 Σ τέτοιου είδους υπηρεσίες μπορούν να παρέχονται μόνο από ΝΠΔΔ η αναγνώριση πιστοποιητικού εκδοθέντος από ιδιωτικό φορέα θα σήμαινε την αποδοχή ως νόμιμων υπηρεσιών που παρέχονται κατά παραβίαση του Συντάγματος

Εφαρμόζοντας άρα το σκεπτικό αυτό οι διοικητικές αρχές και τα δικαστήρια πράττουν συνταγματικά59 τότε και μόνο τότε όταν αρνούνται να υπαγάγουν σε μια οποιαδήποτε μείζονα πρόταση που περιλαμβάνει τον όρο laquoπτυχίο ανώτατης εκπαίδευσηςraquo ένα πιστοποιητικό λήψης εκπαιδευτικών υπηρεσιών από ιδιωτικό φορέα Υπrsquo αυτή την έννοια οι ειδικότερες νομοθετικές διατάξεις οι οποίες επιβάλλουν στα κρατικά όργανα την άρνηση αυτή είναι και οι μόνες που θα μπορούσαν να είναι συνταγματικές Σύμφωνες με το Σύνταγμα είναι έτσι λχ μόνο η νομοθετική πρόβλεψη και η διοικητική πράξη απόρριψης του αιτήματος συμμετοχής σε δημόσιο διαγωνισμό ενός κατόχου τίτλου εκδοθέντος από ιδιωτικό φορέα όταν ο σχετικός νόμος απαιτεί πανεπιστημιακό πτυχίο

ββ Η μη αναγνώριση πιστοποιητικών εκδοθέντων από αλλοδαπό φορέαΗ πλέον κρίσιμη περίπτωση και εκείνη που έχει συγκεντρώσει τη μεγαλύτερη

προσοχή αφορά όμως την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιωτικό νομικό πρόσωπο εγκατεστημένο στην Ελλάδα που οδηγεί όχι σε βεβαίωση από ημεδαπό παροχέα εκπαιδευτικών υπηρεσιών αλλά σε τίτλο εκδοθέντα από αλλοδαπό νομικό πρόσωπο60

Η ιδιαιτερότητα στην προκειμένη περίπτωση είναι ότι για κάθε περίπτωση αντίστοιχη με την παραπάνω (υπαγωγής σε νομικό κανόνα που περιέχει τον όρο laquoπανεπιστημιακό πτυχίοraquo) πρέπει να μεσολαβήσει μια απόφαση διοικητικής αρχής ειδικά επιφορτισμένης να κρίνει την εκπαιδευτική αξία που ο τελευταίος ενσωματώνει

57 Ως ορθή laquoυπό αυστηρά νομικό πρίσμαraquo κρίνει τη σκέψη αυτή ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ όππ (υπ 13) σ 151 βλ και ΣτΕ 41331986 22741990

58 Όπως άλλωστε σημειώθηκε και παραπάνω οι σπουδαστές πρέπει να έχουν ήδη με την εγγραφή τους ενημερωθεί ότι η εν λόγω βεβαίωση laquoδεν αποτελεί κατά νόμο τίτλο σπουδών ισότιμο με οποιονδήποτε άλλο τίτλο αναγνωρισμένης σχολικής μονάδας οποιασδήποτε βαθμίδας στην Ελλάδαraquo άρθρο 15 sect 3 ν 19661991

59 Ως προς το αν πράττουν και οριστικά νόμιμα βλ στη συνέχεια υπό ΙΙ3βββ και ΙΙΙ60 Ως προς το είδος αυτό παροχής υπηρεσιών βλ στη συνέχεια υπό ΙΙΙβ

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Η εν λόγω διοικητική αρχή [Διεπιστημονικός Οργανισμός Αναγνώρισης Τίτλων Ακαδημαϊκών και Πληροφόρησης (ΔΟΑΤΑΠ)61 όσον αφορά την ακαδημαϊκή αναγνώριση και Συμβούλιο Αναγνώρισης Επαγγελματικής Ισοτιμίας Τίτλων Τριτοβάθμιας Εκπαίδευσης (ΣΑΕΙΤΤΕ)Συμβούλιο Αναγνώρισης Επαγγελματικών Προσόντων (ΣΑΕΠ) όσον αφορά την επαγγελματική62] καλείται έτσι να κρίνει έναν τίτλο του οποίου ο κάτοχος επικαλείται ότι πιστοποιεί ανώτατη εκπαίδευση (εν όλω ή εν μέρει) παρασχεθείσα στην Ελλάδα Ο εν λόγω ισχυρισμός έλκει αναπόφευκτα την εφαρμογή του άρθρου 16 Σ και θέτει το ερώτημα αν το τελευταίο επιβάλλει μια απορριπτική διοικητική απόφαση

Η απάντηση που έδωσε στο ερώτημα αυτό η ελληνική διοίκηση υπήρξε σαφής Εφόσον κατά το Σύνταγμα ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται μόνο από ΝΠΔΔ η αναγνώριση τίτλου που στηρίζεται σε σπουδές πραγματοποιηθείσες στην Ελλάδα σε μη κρατικό εκπαιδευτήριο θα ήταν αντισυνταγματική

Το σκεπτικό αυτό επικύρωσε η εξαιρετικά σημαντική απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ 3457199863 Κατά το Ανώτατο Ακυρωτικό το ΔΙΚΑΤΣΑ νομίμως έλαβε υπόψη του κατά τη διαδικασία αναγνώρισης ενός διπλώματος τέτοιου τύπου64 μόνο τα έτη των σπουδών που πραγματοποιήθηκαν στο εξωτερικό Η τυχόν αναγνώριση της ισοτιμίας ενός τέτοιου τίτλου θα οδηγούσε κατά το ΣτΕ στην εκ του αποτελέσματος αναγνώριση των σπουδών που πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα σε ιδιωτικό φορέα ως σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης ndash κρίση που θα συνιστούσε καταστρατήγηση του Συντάγματος65 Το ίδιο σκεπτικό επανέλαβε το Ε΄ Τμήμα του ΣτΕ στο Πρακτικό 1942000 όπου επισημαίνεται ότι το ΣΑΕΙΤΤΕ οφείλει κατά το άρθρο 16 Σ να μην αναγνωρίζει τον

61 Πρώην ΔΙΚΑΤΣΑ62 Τη λειτουργία του ΔΟΑΤΑΠ διέπει ο ν 33282005 (ΦΕΚ 80Α142005) ndash όπως

τροποποιήθηκε με το ν 33692005 (ΦΕΚ 171Α672005) και το ν 34672006 (ΦΕΚ 128Α2162006) ndash και του ΣΑΕΙΤΤΕ το πδ 1652000 (ΦΕΚ 149Α2862000) όπως τροποποιήθηκε και ισχύει κατά μεταφορά της οδηγίας 8948 με το πδ 3852002 (ΦΕΚ 334Α31122002) Σύμφωνα με το πδ που μεταφέρει στην ελληνική έννομη τάξη την οδηγία 200536ΕΚ και βρίσκεται στο στάδιο επεξεργασίας από το ΣτΕ το ΣΑΕΙΤΤΕ θα αντικατασταθεί από το ΣΑΕΠ ενώ μελλοντικά τις λειτουργίες του τελευταίου θα αναλάβουν οι εκάστοτε επαγγελματικές οργανώσειςεπιμελητήρια Μετά την ημερομηνία αυτή το ΣΑΕΠ θα παραμείνει αρμόδιο για την αναγνώριση επαγγελματικών προσόντων μόνο στις περιπτώσεις που δεν υπάρχει αντίστοιχος επαγγελματικός σύλλογος Ειδικές ρυθμίσεις προβλέπονται για αρχιτέκτονες και ιατρικά επαγγέλματα

63 Δημοσιευμένη στο ΝοΒ 47 (1999) 1019 επ Το ζήτημα έκρινε η Ολομέλεια μετά από την 2807-28091997 παραπεμπτική απόφαση του ΣΤ΄ Τμήματος βλ Αρμ 51 (1997) σ 182 επ

64 Δίπλωμα εκδοθέν από αλλοδαπή αρχή το οποίο πιστοποιεί σπουδές εν μέρει (2 έτη) πραγματοποιηθείσες στην Ελλάδα

65 ΣτΕ (Ολ) 345798 δημοσιευμένη στα ΔτΑ 2 (1999) σ 450 επ σκέψη 5 με παραπομπή στην ΣτΕ (Ολ) 22471990

Μιχάλη Ιωαννίδη

χρόνο σπουδών που διανύθηκε σε ιδιωτικό εκπαιδευτικό φορέα που λειτουργεί στην Ελλάδα66

Πράγματι εφόσον το άρθρο 16 Σ ρητά απαγορεύει την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες η αναγνώριση τίτλου που πιστοποιεί τέτοιες σπουδές θα ισοδυναμούσε με αναγνώριση παράνομης (αντισυνταγματικής) δραστηριότητας Καθώς το Σύνταγμα ρητά αξιολογεί ως απαγορευμένη την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες κάθε κρατικό όργανο (είτε διοικητική αρχή είτε δικαστήριο) ασκεί τότε και μόνο τότε συνταγματικά δημόσια εξουσία όταν αρνείται τη νομική εγκυρότητα των υπηρεσιών αυτών Σε συνέπεια άρα με το Σύνταγμα αρνήθηκε τόσο το ΔΙΚΑΤΣΑ όσο και το ΣτΕ την αναγνώριση τίτλου που πιστοποιούσε την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα

Η τελευταία όμως κρίση δεν αφορά την οριστική νομιμότητα της εν λόγω άρνησης καθώς είναι δογματικά δυνατό μια συμπεριφορά (εδώ η αναγνώριση του συγκεκριμένου τύπου διπλώματος) αν και αντισυνταγματική να είναι εντούτοις νόμιμη και μάλιστα υποχρεωτική για τα κρατικά όργανα Κάτι τέτοιο προϋποθέτει όμως τη σωρευτική συνδρομή δύο όρων α) την ύπαρξη ενός άλλου κανόνα που να ρυθμίζει έγκυρα το ίδιο πραγματικό διαφορετικά από το Σύνταγμα (και άρα να συγκρούεται με αυτό) και β) ο δεύτερος αυτός κανόνας να υπερέχει ιεραρχικά του Συντάγματος

Στη συνέχεια θα εξεταστεί η συνδρομή της πρώτης προϋπόθεσης Η ύπαρξη δηλαδή ενός έγκυρου δικαιικού κανόνα που να ρυθμίζει την αναγνώριση πιστοποιητικών ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης παρασχεθείσας στην Ελλάδα κατά τρόπο διαφορετικό από αυτόν που επιβάλλει κατά τα παραπάνω το άρθρο 16 Σ

ΙΙΙ Η ρύθμιση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

1 Το Γενικό Σύστημα Επαγγελματικής Αναγνώρισης

Ο κανόνας αυτός θα αναζητηθεί στο δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο και ειδικότερα στις οδηγίες που ρύθμισαν το σύστημα αμοιβαίας αναγνώρισης διπλωμάτων όπως οι τελευταίες ερμηνεύθηκαν από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ)67

66 Πρόκειται για το για το πρακτικό επεξεργασίας του προεδρικού διατάγματος 1652000 (ΦΕΚ 149Α2862000) με το οποίο μεταφέρθηκαν οι ρυθμίσεις της οδηγίας 8948ΕΟΚ στην ελληνική έννομη τάξη

67 Δεν θα εξεταστεί εδώ η τυχόν επίδραση της ελευθερίας εγκατάστασης στην ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 16 Σ

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Σύμφωνα με το σύστημα που εισήγαγαν οι οδηγίες αυτές68 τα κράτη-μέλη έχουν υποχρέωση να επιτρέπουν την πρόσβαση σε ένα νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα69 σε κάθε κάτοχο διπλώματος το οποίο αρκεί για την πρόσβαση στο ίδιο επάγγελμα σε ένα άλλο κράτος-μέλος70

Εφόσον δηλαδή ο αιτών την αναγνώριση κατέχει δίπλωμα το οποίο του επιτρέπει να ασκήσει ένα νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα σε ένα κράτος-μέλος έχει δικαίωμα να ασκήσει το ίδιο επάγγελμα και οπουδήποτε αλλού επιθυμεί στην ΕΕ Οι αρμόδιες εθνικές αρχές δεν μπορούν να του απαγορεύσουν την πρόσβαση στο εν λόγω επάγγελμα επικαλούμενες την ανεπάρκεια του ακαδημαϊκού του τίτλου71 Αν και έχουν τη δυνατότητα να ελέγξουν ορισμένα ποιοτικά χαρακτηριστικά72 του διπλώματος που τους υποβάλλεται73 ο έλεγχος αυτός δεν μπορεί να έχει σε καμία περίπτωση ως

68 Αφορά τις οδηγίες 8948ΕΟΚ 9251ΕΟΚ οι οποίες εισήγαγαν το σύστημα γενικής αναγνώρισης και την 200536ΕΚ η οποία τις αντικατέστησε διατηρώντας όμως την ίδια φιλοσοφία Καθώς οι αποφάσεις του ΔΕΚ που ενδιαφέρουν εδώ κρίθηκαν στη βάση των δυο παλαιότερων οδηγιών οι αναπτύξεις που ακολουθούν χρησιμοποιούν κατά βάση τις αντίστοιχες διατυπώσεις Για τις πολιτικές και ιδεολογικές καταβολές του συστήματος που εισάγουν οι οδηγίες βλ Ε ΜΑΡΙΑ Τα laquoτοξικά πτυχίαraquo και το μετέωρο βήμα των ελληνικών πανεπιστημίων με τις πρόσφατες αποφάσεις του ΔΕΚ για τα ΚΕΣ ΕφημΔΔ 52008 σ 695 επ

69 Ως νομοθετικά κατοχυρωμένη επαγγελματική δραστηριότητα εννοείται η επαγγελματική δραστηριότητα για την πρόσβαση στην οποία την εξάσκησή της ή για ένα τρόπο εξασκήσεώς της σε ένα κράτος-μέλος απαιτείται αμέσως ή εμμέσως βάσει νομοθετικών κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων η κατοχή διπλώματος άρθρο 1 στοιχείο δ΄ της οδηγίας 8948ΕΟΚ Ομοίως το άρθρο 3 sect 1 εδ α΄ της οδηγίας 200536ΕΚ

70 Και εφόσον το δίπλωμα έχει αποκτηθεί (οπουδήποτε) εντός της Κοινότητας Άρθρο 3 εδ α΄ της οδηγίας 8948ΕΟΚ άρθρο 3 της οδηγίας 9251ΕΟΚ και άρθρο 4 sect 1 της οδηγίας 200536ΕΚ Για μια αναλυτικότερη παρουσίαση των ρυθμίσεων των παλιότερων οδηγιών βλ Ε ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖΗ Η επίδραση του κοινοτικού δικαίου στη δημόσια και ιδιωτική εκπαίδευση στην Ελλάδα ελεύθερη κυκλοφορία εκπαιδευτικών και σπουδαστών αναγνώριση διπλωμάτων ιδιωτικά πανεπιστήμια Θεσσαλονίκη 1996 σ 183 επ Ειδικότερα για τις πρόσφατες αποφάσεις του ΔΕΚ βλ ΜΑΡΙΑ όππ (υπ 68) Ε ΤΡΟΒΑ Η απόφαση του ΔΕK C-27405 Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας ΔτΑ 40 (2008) σ 1257-1285 Χ ΠΑΠΑΔΗΜΗΤΡΙΟΥ Μη αναγνώριση των πτυχίων αλλοδαπών Πανεπιστημίων Η παραβίαση της Οδηγίας 8948 και του άρθρου 49 ΣυνθΕΚ από το ελληνικό κράτος ΔτΑ 40 (2008) σ 1287-1304

71 Κατά το σύστημα αυτό τεκμαίρεται δηλαδή ότι τα προσόντα του πτυχιούχου ο οποίος έχει δικαίωμα να ασκεί νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα σε ένα κράτος-μέλος είναι επαρκή για την άσκηση του ίδιου επαγγέλματος και στα υπόλοιπα κράτη-μέλη Βάση δηλαδή του εν λόγω συστήματος είναι η αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών-μελών όσον αφορά τα κρίση για την επάρκεια των επαγγελματικών προσόντων που αναγνωρίζουν Βλ ΔΕΚ υπ C-33003 Colegio de Ingenieros de Caminos απόφαση της 1912006 Συλλογή Ι-801 σκέψη 19 και υπ C-27405 Επιτροπή κατά Ελλάδας απόφαση της 23102008 μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή σκέψη 30

72 Το αν λχ η εκπαίδευση την οποία έχει λάβει αφορά τομείς γνώσεων ουσιωδώς διαφορετικούς από εκείνους που καλύπτονται από το δίπλωμα που απαιτείται στο κράτος-μέλος υποδοχής άρθρο 4 sect 1 εδάφιο βrsquo περίπτωση πρώτη της οδηγίας 8948ΕΟΚ

73 Λανθασμένα κατά τη γνώμη του γράφοντος υποστηρίζεται συχνά ότι η αρμόδια εθνική αρχή οφείλει να αποδεχθεί τον εν λόγω τίτλο ως έχει χωρίς τη δυνατότητα ουσιαστικής εκτίμησης των

Μιχάλη Ιωαννίδη

αποτέλεσμα την άρνηση πρόσβασης στο ρυθμιζόμενο επάγγελμα αλλά το πολύ την επιβολή των αντισταθμιστικών μέτρων της πρακτικής άσκησης ή της δοκιμασίας επάρκειας74

Πρακτικά αυτό σημαίνει ότι ο κάτοχος ενός διπλώματος το οποίο αναγνωρίζεται ως επαρκές επαγγελματικό προσόν σε ένα άλλο κράτος-μέλος της ΕΕ μπορεί να ζητήσει από τις ελληνικές αρχές να αναγνωρίσουν την επάρκεια αυτή και για την άσκηση του ίδιου επαγγέλματος στην Ελλάδα Εφόσον πληρούνται οι όροι που τάσσει το κοινοτικό δίκαιο η αρμόδια ελληνική αρχή δεν δικαιούται να αρνηθεί την αναγνώριση αυτή αλλά μπορεί μόνο (και υπό προϋποθέσεις) να υποβάλλει τον αιτούντα σε πρακτική άσκηση ή δοκιμασία επάρκειας

Tις οδηγίες αυτές επιχείρησε να μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη η Ελλάδα με μια σειρά προεδρικών διαταγμάτων75 των οποίων όμως η έκδοση εκτός του ότι δεν ήταν εμπρόθεσμη76 κρίθηκε σε αρκετά σημεία και ουσιαστικά ανεπαρκής από τα όργανα της ΕΕ Ένας από τους βασικούς λόγους της πλημμελούς από την άποψη του κοινοτικού δικαίου μεταφοράς και εφαρμογής των οδηγιών αυτών ήταν η σχέση τους με την ελληνική συνταγματική απαγόρευση παροχής ανώτατης ιδιωτικής εκπαίδευσης

2 Ειδικότερα η (μη) αναγνώριση τίτλων που πιστοποιούν ανώτατη εκπαίδευση παρασχεθείσα στην Ελλάδα

α Η σημασία των οδηγιών αναγνώρισης για την παροχή ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα

προσόντων που αυτός ενσωματώνει Κάτι τέτοιο θα ακύρωνε τη δυνατότητα επιβολής αντισταθμιστικών μέτρων που το ίδιο το κοινοτικό δίκαιο προβλέπει καθώς δεν θα ήταν βέβαια δυνατή η κρίση για την αναγκαιότητα των τελευταίων αν το κράτος-μέλος υποδοχής δεν μπορούσε να αξιολογήσει την ποιότητα του τίτλου Το κοινοτικό σύστημα αμοιβαίας αναγνώρισης διπλωμάτων δεν αποκλείει άρα την αξιολόγηση της εκπαίδευσης που πιστοποιεί ο επικληθείς τίτλος Αυτό που αποκλείει είναι την απόρριψη της πρόσβασης στο εκάστοτε ρυθμιζόμενο επάγγελμα ως συνέπεια μιας τέτοιας αξιολόγησης Το πολύ που μπορεί να επιφέρει μια τέτοια αξιολόγηση είναι η επιβολή των αντισταθμιστικών μέτρων της πρακτικής άσκησης ή της δοκιμασίας επάρκειας Αντίθετη γνώμη φαίνεται να υποστηρίζει ο Κ ΧΡΙΣΤΟΔΟYΛΟΥ Η εκπαίδευση στη μεθόριο μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου ΝοΒ 56 (2008) σ 40 Ασαφής η σχετική διατύπωση του ΔΕΚ στην υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 31

74 Άρθρο 4 της οδηγίας 8948ΕΟΚ άρθρο 4 της οδηγίας 9251ΕΟΚ και άρθρο 14 της οδηγίας 200536ΕΚ Βλ και M SIMM σε Schwarze (επιμ) EU-Kommentar 2η έκδ 2008 Άρθρο 47 ΣυνθΕΚ άρθρα 16 και 17

75 Πδ 1652000 (ΦΕΚ 149Α2862000) όπως τροποποιήθηκε με τα πδ 3732001 (ΦΕΚ 251A22102001) και 3852002 (ΦΕΚ 334A23122002) προς μεταφορά της οδηγίας 8948 και πδ 2311998 (ΦΕΚ 178Α2971998) προς μεταφορά της οδηγίας 9251 Το πδ προς μεταφορά της οδηγίας 362005 βρίσκεται υπό επεξεργασία στο ΣτΕ

76 Τελευταία απόφαση με την οποία το ΔΕΚ καταδίκασε την Ελλάδα για υπέρβαση των χρονικών ορίων μεταφοράς της οδηγίας 362005 είναι η C-46508 Επιτροπή κατά Ελλάδας αποφαση της 272009 μη δημοσιεμένη ακόμα στη Συλλογή

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Οι κοινοτικές αυτές ρυθμίσεις που τέθηκαν για να διευκολύνουν την επαγγελματική πρόσβαση των εργαζομένων σε ένα κράτος-μέλος άλλο από εκείνο στο οποίο σπούδασαν και απέκτησαν επαγγελματικά προσόντα αποδείχθηκαν εξαιρετικά σημαντικές και για την παροχή ανώτατης ιδιωτικής εκπαίδευσης στην Ελλάδα

Πρόκειται για την περίπτωση κατά την οποία ο αιτών την αναγνώριση κατέχει ακαδημαϊκό τίτλο που (1) πιστοποιεί ανώτατη εκπαίδευση παρασχεθείσα από ιδιωτικό φορέα στην Ελλάδα και (2) παρέχει πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα σε ένα άλλο κράτος-μέλος της ΕΕ

Χωρίς να είναι απαραίτητη εδώ η αναφορά στις λεπτομέρειες των εννόμων σχέσεων που ιδρύει η φοίτηση σε ένα τέτοιο εκπαιδευτικό ίδρυμα είναι χρήσιμη μια σχηματική παρουσίαση της ρυθμιζόμενης κατάστασης

Όπως αναφέρθηκε και παραπάνω δύο είναι εδώ οι εμπλεκόμενοι εκπαιδευτικοί φορείς αφενός ο πάροχος των εκπαιδευτικών υπηρεσιών ο οποίος είναι ιδιωτική επιχείρηση εγκατεστημένη στην Ελλάδα77 και αφετέρου ένα πανεπιστήμιο εγκατεστημένο σε κράτος-μέλος της ΕΕ το οποίο έχει κατά το δίκαιο του κράτους αυτού τη νομική δυνατότητα να απονέμει τίτλους πανεπιστημιακού επιπέδου78 Οι τίτλοι αυτοί με τη σειρά τους αναγνωρίζονται από την εκάστοτε αρμόδια αλλοδαπή διοικητική αρχή ως ικανοί να παράσχουν πρόσβαση σε ένα νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα

Τους δύο αυτούς φορείς συνδέει σύμβαση συνεργασίας περιεχόμενο της οποίας είναι γενικά η μεταφορά τεχνογνωσίας ως προς την παροχή των εν λόγω εκπαιδευτικών υπηρεσιών79 Η ολοκλήρωση των σπουδών που παρέχει ο ελληνικός ιδιωτικός φορέας πιστοποιείται τέλος απευθείας από το πανεπιστήμιο του εξωτερικού και οδηγεί στην απόκτηση ενός αλλοδαπού τίτλου

Στηριζόμενοι στο σύστημα αμοιβαίας αναγνώρισης που εισήγαγε κατά τα παραπάνω το κοινοτικό δίκαιο πολλοί κάτοχοι τέτοιων διπλωμάτων (laquoαλλοδαπώνraquo κατά την αρχή έκδοσης laquoημεδαπώνraquo ως προς τον τόπο παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών) επιδίωξαν την αναγνώριση των τίτλων τους και την πρόσβαση στα αντίστοιχα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα

77 Έως πρόσφατα λειτουργούσα υπό τη νομική μορφή του Εργαστηρίου Ελευθέρων Σπουδών (νδ της 99101935 και ν 19661991) και ήδη μετά τον ν 36962008 υπό εκείνη του laquoκολλεγίουraquo

78 Λχ ένα αγγλικό εκπαιδευτικό ίδρυμα στο οποίο έχουν απονεμηθεί με απόφαση του Privy Council οι λεγόμενες degree awarding powers

79 Η συνεργασία αυτή μπορεί να λάβει διάφορες μορφές η πιο γνωστή από τις οποίες είναι αυτή του franchising Σε ορισμένες περιπτώσεις αναφέρεται ως collaboration ή validation agreement

Μιχάλη Ιωαννίδη

Καθώς η απάντηση που επιβάλλεται στα αιτήματα αυτά από την εθνική νομοθεσία (άρθρο 16 Σ και σύμφωνοι με αυτό τυπικοί νόμοι) αναπτύχθηκε παραπάνω 80 σειρά έχει εδώ η αντιμετώπισή τους υπό το πρίσμα του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου

Το πρώτο ερώτημα στο οποίο κλήθηκαν να απαντήσουν σχετικά η ελληνική διοίκηση και τα δικαστήρια κατά τη μεταφορά και εφαρμογή των ρυθμίσεων των κοινοτικών οδηγιών ήταν το κατά πόσο τα διπλώματα αυτού του είδους ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής των τελευταίων Αν δηλαδή μπορούσαν να υπαχθούν στην έννοια του laquoδιπλώματοςraquo όπως αυτή ορίζεται κατά το κοινοτικό δίκαιο

Πράγματι τα πτυχία των ευρωπαϊκών πανεπιστημίων που συνεργάζονται με Έλληνες παρόχους εκπαιδευτικών υπηρεσιών πληρούν καταρχάς τις απαιτήσεις των οδηγιών αναγνώρισης Έχουν χορηγηθεί από αρμόδια αρχή κράτους-μέλους81 βεβαιώνουν την επιτυχή περάτωση κύκλου μεταδευτεροβάθμιων σπουδών διάρκειας τουλάχιστον τριών ετών82 καθώς και το ότι ο κάτοχός τους διαθέτει τα απαιτούμενα επαγγελματικά προσόντα για να αναλάβει ή να ασκήσει επάγγελμα που είναι νομοθετικά κατοχυρωμένο στο εν λόγω κράτος-μέλος83 Εξάλλου σε κανένα σημείο όπως επισημαίνει και το ΔΕΚ δεν επιβάλλουν οι εν λόγω οδηγίες περιορισμό όσον αφορά το κράτος-μέλος στο οποίο ο αιτών πρέπει να έχει αποκτήσει τα επαγγελματικά προσόντα του84

Ενόψει του γράμματος αυτού των εν λόγω οδηγιών προκύπτει καταρχάς ότι το κοινοτικό δίκαιο ιδρύει υποχρέωση των εθνικών αρχών να αναγνωρίζουν διπλώματα85

80 Βλ ΙΙ3βββ81 Η αρμοδιότητα κρίνεται σύμφωνα με τις νομοθετικές κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις

του εν λόγω κράτους-μέλους (άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση πρώτη της οδηγίας 8948 ΕΟΚ) Όσον αφορά την Αγγλία λχ η εξουσία απονομής πανεπιστημιακού τίτλου απονέμεται με νόμο ή Royal Charter και ανήκει στις αρμοδιότητες του Privy Council μετά από σχετική εισήγηση της Βρετανικής Επιτροπής Αξιολόγησης (QAA) Ομοίως ορίζει το άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση πρώτη της οδηγίας 9251ΕΟΚ

82 Ή τη μερική παρακολούθηση ισοδύναμης διάρκειας σε πανεπιστήμιο ή ανώτατο εκπαιδευτικό ίδρυμα ή άλλο ίδρυμα ισότιμου επιπέδου και ενδεχομένως την επιτυχή περάτωση της επαγγελματική εκπαίδευση που απαιτείται επιπλέον του κύκλου μεταδευτεροβάθμιων σπουδών (άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση δεύτερη της οδηγίας 8948ΕΟΚ) Αντίστοιχα ορίζει το άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση δεύτερη της οδηγίας 9251ΕΟΚ

83 Άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση τρίτη της οδηγίας 8948ΕΟΚ Ομοίως ορίζει το άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση τρίτη της οδηγίας 9251ΕΟΚ Αντίστοιχες προϋποθέσεις με αυτές των οδηγιών 8948 ΕΟΚ και 9251ΕΟΚ τάσσει και το άρθρο 11 της οδηγίας 200536ΕΚ

84 Αντίθετα από το άρθρο 1 στοιχείο α΄ πρώτο εδάφιο της οδηγίας 8948ΕΟΚ ρητώς προκύπτει ότι αρκεί η εκπαίδευση να έχει πραγματοποιηθεί laquoκατά το μεγαλύτερό της μέρος στην Κοινότηταraquo ΔΕΚ υπόθ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 28 Το ΔΕΚ έχει άλλωστε κρίνει ότι η φράση αυτή καλύπτει τόσο την εκπαίδευση που πραγματοποιήθηκε στο κράτος-μέλος που χορήγησε τον οικείο τίτλο σπουδών όσο και αυτήν που πραγματοποιήθηκε εν μέρει ή εξ ολοκλήρου σε άλλο κράτος-μέλος ΔΕΚ υπ C-10202 Beuttenmuumlller απόφαση της 2942004 Συλλογή 2004 σ I -5405 σκέψη 41

85 Με τον όρο laquoαναγνώριση διπλώματοςraquo εννοείται εδώ η αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων στους κατόχους τέτοιων τίτλων

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

που συγκεντρώνουν τα παραπάνω χαρακτηριστικά ανεξάρτητα από τον τόπο παροχής των κρίσιμων εκπαιδευτικών υπηρεσιών Το τελευταίο τότε μόνο δεν θα συνεπαγόταν την υποχρέωση αυτή για τις εθνικές αρχές όταν μια τέτοια ερμηνεία των κρίσιμων οδηγιών συγκρούονταν με ιεραρχικά ανώτερο αυτών κοινοτικό κανόνα Σε περίπτωση δηλαδή που η συσχέτιση των ρυθμίσεων των οδηγιών αναγνώρισης με κάποια άλλη κοινοτική διάταξη θα είχε ως αποτέλεσμα είτε την ερμηνευτική συστολή τους είτε την ανενέργειά τους86

Η ελληνική δικαιοσύνη και διοίκηση επιχείρησε (ευθέως ή εμμέσως) να στηρίξει μια τέτοια ένσταση σε δύο κατηγορίες κανόνων του κοινοτικού δικαίου αυτών που αφορούν την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ κρατών-μελών και ΕΕ στον χώρο της παιδείας και την απαγόρευση κατάχρησης των δικαιωμάτων που παρέχει το κοινοτικό δίκαιο87

β Η σχέση των οδηγιών αναγνώρισης με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο

Η σημαντικότερη ίσως ένσταση που ήγειρε η ελληνική πλευρά κατά της υποχρέωσής της να αναγνωρίσει αλλοδαπούς τίτλους που πιστοποιούν σπουδές στην Ελλάδα αφορούσε τη νομιμότητα μιας τέτοιας ερμηνείας της οδηγίας Τη συμφωνία της δηλαδή όχι με το ελληνικό Σύνταγμα αλλά με έναν κανόνα του οποίου την υπεροχή έναντι του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου αποδέχεται το ΔΕΚ το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο Η Ελλάδα ισχυρίστηκε έτσι ότι μια ερμηνεία της οδηγίας 8948ΕΟΚ η οποία θα της επέβαλλε να αναγνωρίσει έναν τίτλο που πιστοποιεί ιδιωτική ανώτατη εκπαίδευση παρασχεθείσα στο έδαφός της θα παραβίαζε την ίδια τη Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ΣυνθΕΚ) και πιο συγκεκριμένα τα άρθρα 149 και 150 ΣυνθΕΚ88

Οι τελευταίοι αυτοί κανόνες αφορούν την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των κρατών-μελών και της ΕΕ στον χώρο της εκπαίδευσης και ορίζουν ότι η εκπαίδευση είναι ένας τομέας στον οποίο οι κοινοτικές αρμοδιότητες περιορίζονται στη λήψη

86 Αν επρόκειτο για σύγκρουση με ιεραρχικά ανώτερο κανόνα δικαίου87 Τις δύο αυτές κατηγορίες διακρίνει με σαφήνεια και ο Δ ΛΕΝΤΖHΣ Η οδηγία 8948 για την

αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων και η προσπάθεια καταστρατήγησης της απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων Επιστημ Επετ ΔΣΘ 22 (2001) σ 185 Η σύγκρουση αρμοδιοτήτων που επισημαίνει δεν αφορά όμως την ελληνική έννομη τάξη και την αλλοδαπή δημόσια αρχήπανεπιστήμιο που εκ του αποτελέσματος ασκεί την εξουσία ελέγχου του εγκατεστημένου στην Ελλάδα εκπαιδευτηρίου αλλά την ελληνική και την κοινοτική έννομη τάξη

88 ΔΕΚ υπ C-8407 Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας απόφαση της 4122008 μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή σκέψη 26 Οι εν λόγω διατάξεις επαναριθμήθηκαν μετά την θέση σε ισχύ της Συνθήκης της Λισσαβώνας ως 165 και 165 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης διατηρώντας όμως το ίδιο περιεχόμενο όσον αφορά τα εδώ κρίσιμα ζητήματα Στη συνέχεια θα χρησιμοποιηθεί η αρίθμηση υπό τη ΣυνθΕΚ

Μιχάλη Ιωαννίδη

υποστηρικτικών μέσων και τη διατύπωση συστάσεων89 χωρίς να εκτείνονται στο περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση των εθνικών εκπαιδευτικών συστημάτων Όσον αφορά τα τελευταία αυτά ζητήματα τα κράτη-μέλη διατηρούν την αποφασιστική αρμοδιότητα90 αποκλειόμενης της εναρμόνισης των σχετικών νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεών τους91 Ήδη άλλωστε το Πρωτοδικείο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΠΕΚ) έχει δεχθεί ότι στο πλαίσιο της αρμοδιότητας οργανώσεως της εκπαίδευσης και στην περίπτωση που το δίπλωμα δεν έλκει την εφαρμογή των οδηγιών αναγνώρισης92 εναπόκειται στα κράτη-μέλη να προσδιορίσουν το καθεστώς των ιδιωτικών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων στο έδαφός τους και την αναγνώρισή ή όχι των τίτλων που αυτά απονέμουν93

Αυτό που είναι κρίσιμο εδώ είναι το σημείο επαφής των ζητημάτων οργάνωσης των εθνικών εκπαιδευτικών συστημάτων επί των οποίων δεν υπάρχει αποφασιστική κοινοτική αρμοδιότητα με τομείς στους οποίους η ΕΕ έχει αρμοδιότητα έκδοσης νομικά δεσμευτικών πράξεων όπως αυτός της αναγνώρισης της επαγγελματικής ισοτιμίας των τίτλων σπουδών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης (κατά το άρθρο 47 ΣυνθΕΚ) Μέτρα δηλαδή που αφορούν την επαγγελματική αναγνώριση τίτλων και ως τέτοια στηρίζονται στο άρθρο 47 ΣυνθΕΚ είναι δυνατό να επηρεάζουν τα εθνικά συστήματα τριτοβάθμιας εκπαίδευσης94 για τα οποία όμως αποφασιστική αρμοδιότητα έχουν τα κράτη-μέλη

Εφόσον θεωρηθεί ότι μια ερμηνεία των κρίσιμων οδηγιών επιβάλλουσα την αναγνώριση της παροχής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα υπεισέρχεται σε θέματα οργάνωσης του εκπαιδευτικού συστήματος (εδώ τον καθορισμό των φορέων που επιτρεπόμενα παρέχουν υπηρεσίες ανώτατης εκπαίδευσης) δεν θα έβρισκε επαρκές

89 Μέτρα χωρίς νομικά δεσμευτικό χαρακτήρα SIMM όππ (υπ 74) αρ 21 Ε ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖH άρθρο 149 σε Σκουρή Ερμηνεία Συνθηκών για την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα Αθήνα-Κομοτηνή 2003 σ 1069 K LANAERTS Education in European Community Law after laquoMaastrichtraquo CMLR 1994 σ 37

90 Καθώς τα κράτη-μέλη έκριναν ότι οι επιλογές αυτές αφορούν ένα τμήμα της κρατικής τους κυριαρχίας που θέλουν (κατά το παρόν τουλάχιστον στάδιο της ενοποιητικής διαδικασίας) να διατηρήσουν M SIMM όππ (υπ 74) αρ 14 LANAERTS όππ (υπ 89) σ 37 ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖH άρθρο 149 όππ (υπ 89) σ 1069 Σε κάθε περίπτωση βέβαια η αρμοδιότητα αυτή πρέπει να ασκείται σε συμφωνία με την απαγόρευση διακρίσεων λόγω ιθαγένειας (άρθρο 12 ΣυνθΕΚ) βλ ΔΕΚ υπ 29383 Gravier απόφαση της 1321985 Συλλογή 1985 σ 593 σκέψη 15 και 26 C-14703 Επιτροπή κατά Αυστρίας απόφαση της 392005 Συλλογή 2005 σ Ι-5969 σκέψη 44 επ

91 Άρθρο 149 sect 4 ΣυνθΕΚ Την ιδιαιτερότητα της ειδικής αυτής αναφοράς που περιλαμβάνει το άρθρο 149 ΣυνθΕΚ και η οποία αποσκοπεί στην προστασία των σχετικών εθνικών αρμοδιοτήτων επισημαίνει ο M SIMM όππ (υπ 74) αρ 23

92 Έλλειψη στοιχείου κοινοτικότητας Το δίπλωμα είχε εκδοθεί στην προκειμένη περίπτωση από laquoαμιγώςraquo ελληνικό εκπαιδευτικό φορέα και όχι από αλλοδαπό πανεπιστήμιο ΠΕΚ υπ Τ-1690 Παναγιωτοπούλου κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου απόφαση της 1121992 Συλλογή 1992 ΙΙ-000089 σκέψη 45

93 ΠΕΚ υπ Τ-1690 όππ (υπ 92) σκέψεις 50 και 6294 ΑΝΘOΠΟΥΛΟΣ όππ (υπ 11) σ 428

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

έρεισμα στην εξουσιοδότηση του άρθρου 47 ΣυνθΕΚ Καθώς τα άρθρα 149 και 150 ΣυνθΕΚ αποκλείουν τη λήψη νομικά δεσμευτικών κοινοτικών μέτρων στον τομέα της οργάνωσης της εκπαίδευσης αποφασιστική εξουσία για τα εν λόγω θέματα έχουν αποκλειστικά τα κράτη-μέλη Στην περίπτωση της Ελλάδας ειδικότερα ndash κατά τη θέση αυτή ndash ο συντακτικός νομοθέτης εξάντλησε την εν λόγω εξουσία95 απαγορεύοντας την παροχή σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες Υπό το πρίσμα αυτό τυχόν υποχρέωση των ελληνικών αρχών να αναγνωρίσουν εκπαίδευση που πραγματοποιήθηκε σε ελληνικό έδαφος ως ανώτατη εν γένει θα αντέβαινε στην κατανομή των αρμοδιοτήτων κατά τα άρθρα 149 ΣυνθΕΚ και 150 ΣυνθΕΚ96 και θα ήταν κατά τούτο αντίθετη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο

Έτσι εάν μεν είναι δυνατή μια ερμηνεία της οδηγίας 8948 που δεν θα οδηγούσε σε μια τέτοια (αντίθετη με την ΣυνθΕΚ) παρέμβαση στις εθνικές αρμοδιότητες θα έπρεπε να επιλεγεί ως η μόνη συστηματικά ορθή και εάν όχι η οδηγία θα έπρεπε να κριθεί μη εφαρμοστέα ως αντίθετη με ιεραρχικά ανώτερο (κοινοτικό) κανόνα δικαίου

Τη θέση αυτή ότι οι διατάξεις των οδηγιών αναγνώρισης ερμηνευόμενες υπό το φως της Συνθήκης ΕΚ δεν μπορούν να περιορίζουν την αρμοδιότητα των κρατών-μελών όσον αφορά την οργάνωση του εκπαιδευτικού τους συστήματος προέβαλλε και η ΣτΕ 3457199897 Στην τελευταία αυτή απόφαση το Ανώτατο Ακυρωτικό έκρινε ότι μια ερμηνεία της οδηγίας 8948 η οποία θα επέτρεπε την αναγνώριση της φοίτησης σε ελληνικό ιδιωτικό φορέα ως ανώτατης θα παραβίαζε την ελληνική αρμοδιότητα ως προς την οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης Πέραν δηλαδή της όποιας σχέσης σύγκρουσης της οδηγίας με το Σύνταγμα μια ερμηνεία της πρώτης υπέρ της αναγνώρισης θα ήταν ήδη αντίθετη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο98

Την ερμηνεία αυτή απέρριψε ωστόσο το ΔΕΚ Τόσο στην απόφαση C-27405 99 όσο και στις C-15107100 και C-8407101 έκρινε ότι μια ερμηνεία των υπό εξέταση οδηγιών102

που θα επέβάλλε στην Ελλάδα την αναγνώριση των εν λόγω διπλωμάτων laquoδεν θέτει υπό

95 Αφού βέβαια κανένας φορέας κρατικής εξουσίας δεν μπορεί να λάβει απόφαση μη συμβατή με εκείνη του συντακτικού νομοθέτη Έτσι και ο Κ ΜΠΟΤOΠΟΥΛΟΣ Σύνταγμα παιδεία και laquoιδιωτικά πανεπιστήμιαraquo ΤοΣ 1999 σ 44

96 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 25 Bλ και ΧΡΙΣΤΟΔΟΎΛΟΥ όππ (υπ 73) σ 39 και 5497 ΣτΕ (Ολ) 34571998 όππ (υπ 65) σκέψη 16 Επί του ελέγχου αυτού που διενήργησε το ΣτΕ

κριτικός ο G GERAPETRITIS EU Law v the Hellenic Constitution The Council of State Non-Approach Decisions 34571998 and 14402000 RHDI 54 (2001) σ 329

98 Στο σημείο αυτό το ΣτΕ βέβαια αρνήθηκε την αποστολή προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΚ παρόλο που στο τελευταίο είναι το μόνο αρμόδιο να κρίνει τη συμβατότητα του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου με κανόνα του πρωτογενούς Ως προς την παράλειψη αυτή βλ τη μειοψηφία της Ολομέλειας στην ίδια απόφαση και τη σχετική γενικότερη κριτική του Κ ΓΙΑΝΝΑΚOΠΟΥΛΟΥ Τα δικαιώματα στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας σε Μ ΤσαπόγαΔ Χριστόπουλου (επιμ) Τα δικαιώματα στην Ελλάδα 1953-2003 Αθήνα 2004 ιδίως σ 462 επ Ε MAGANARIS The principle of supremacy of Community law in Greece ndash from direct challenge to non-application ELRev 24 (1999) 426 επ

99 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71)

Μιχάλη Ιωαννίδη

αμφισβήτηση την αρμοδιότητ[ά] της [hellip] όσον αφορά το περιεχόμενο της εκπαιδεύσεως και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματοςraquo103

Δίνοντας την απάντηση αυτή το ΔΕΚ δεν φαίνεται να υπεισήλθε εδώ στο θεμελιώδες ερώτημα του κατά πόσον η επιβολή στην Ελλάδα της υποχρέωσης να αναγνωρίσει κατrsquo αποτέλεσμα ως ανώτατη εκπαίδευση που παρέχεται στο έδαφός της από ιδιωτικούς φορείς είναι ζήτημα laquoοργάνωσης του εκπαιδευτικού της συστήματοςraquo κατά την έννοια του άρθρου 149 ΣυνθΕΚ104

Αντrsquo αυτού το ΔΕΚ παρακάμπτει το κρίσιμο ζήτημα της κατανομής αρμοδιοτήτων στο χώρο της εκπαίδευσης χρησιμοποιώντας ένα μάλλον κυκλικό επιχείρημα Αρνείται ότι μια ανάγνωση των οδηγιών επιβάλλουσα την αναγνώριση ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα καταστρατηγεί την ελληνική αρμοδιότητα οργάνωσης της ανώτατης παιδείας (όπως αυτή ασκήθηκε με το άρθρο 16 Σ) επικαλούμενο ότι η εκπαίδευση που πιστοποιείται από αλλοδαπή αρχή εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της τελευταίας Σύμφωνα με τη χαρακτηριστική διατύπωση του ΔΕΚ η ερμηνεία που επιβάλλει την αναγνώριση των εν λόγω διπλωμάτων laquoδεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας όσον αφορά το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος αφού το επίμαχο δίπλωμα δεν εντάσσεται από την άποψη της οδηγίας 8948 στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα αλλά στο εκπαιδευτικό σύστημα του κράτους-μέλους από το οποίο εξαρτάται η αρμόδια αρχή που έχει χορηγήσει το δίπλωμα αυτό Κατά συνέπεια στην τελευταία αυτή αρχή εναπόκειται να διασφαλίζει την ποιότητα της σχετικής εκπαίδευσηςraquo105

Ζητούμενο όμως είναι ακριβώς το αν μια τέτοια ερμηνεία παραβιάζει την ελληνική αρμοδιότητα στο χώρο της εκπαίδευσης Εφόσον η αλλοδαπή αρχή αποκτά αρμοδιότητα να ελέγχει την παροχή εκπαίδευσης στο ελληνικό έδαφος δυνάμει των κοινοτικών οδηγιών106 η ύπαρξη της αρμοδιότητας αυτής δεν είναι δυνατό να

100 ΔΕΚ υπ C-15107 Χατζηθανάσης κατά Υπουργού Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης OEEK απόφαση της 24012009 μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή

101 ΔΕΚ υπ C-8407 όππ (υπ 88)102 Στην υπόθεση C-24705 εφαρμοστέα ήταν η οδηγία 8948ΕΟΚ και στις υποθέσεις C-15107

και C-8407 η οδηγία 9251ΕΟΚ103 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 36104 Έτσι κρίνει και ο ΜΑΡΙAΣ όππ (υπ 68) σ 702 ο οποίος κάνει λόγο για laquoφορμαλιστικό

συλλογισμόraquo του Δικαστηρίου Την κρισιμότητα του ερωτήματος επισημαίνει η Ε ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖΗ Η αναγνώριση των διπλωμάτων εξωτερικού ΝοΒ 47 (1999) σ 1068

105 ΔΕΚ υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 31106 Οι κρίσιμες εκπαιδευτικές υπηρεσίες εμπίπτουν στην οργάνωση της εκπαίδευσης στην

Ελλάδα έως τη στιγμή που οι κοινοτικές οδηγίες τις laquoμεταφέρουνraquo στο εκπαιδευτικό σύστημα της χώρας όπου ανήκει το εκδόν την πιστοποίηση ίδρυμα Κρίσιμο είναι ακριβώς αν η μεταφορά αυτή και η υπαγωγή στα κριτήρια οργάνωσης ενός άλλου κράτους-μέλους είναι σύμφωνη με τα άρθρα 149 150 ΣυνθΕΚ Βλ και στη συνέχεια υπό ΙΙΙ3 και ΙV1

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

χρησιμοποιηθεί ταυτόχρονα και για τη στήριξη της συμφωνίας των ίδιων οδηγιών με τη ΣυνθΕΚ107

Αυτό που πρέπει δηλαδή να κριθεί ως συμβατό ή μη με την κατανομή των αρμοδιοτήτων στον χώρο της εκπαίδευσης είναι ακριβώς η laquoαπονομήraquo της εν λόγω αρμοδιότητας από το δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο στην αλλοδαπή αρχή Ή αλλιώς κρίσιμο δεν είναι αν το laquoεπίμαχο δίπλωμαraquo εντάσσεται στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα από την άποψη της οδηγίας 8948 αλλά από την άποψη των άρθρων 149 150 ΣυνθΕΚ Αν η αναγνώριση του εν λόγω τίτλου άπτεται της οργάνωσης του ελληνικού εκπαιδευτικού συστήματος τότε η αρμοδιότητα της αλλοδαπής αρχής στηρίζεται σε κανόνα του κοινοτικού δικαίου αντίθετο με την Συνθήκη ΕΚ και άρα μη νόμιμο

Το ΔΕΚ απέρριψε τη θέση αυτή επικαλούμενο περαιτέρω ότι οι σχετικοί κοινοτικοί κανόνες πρώτον δεν αφορούν την ακαδημαϊκή αλλά μόνο την επαγγελματική αναγνώριση δεύτερον δεν αποσκοπούν στο να εναρμονίσουν τους όρους πρόσβασης στα διάφορα επαγγέλματα108 και τρίτον τα κράτη-μέλη διατηρούν τη δυνατότητα να εξαρτήσουν την αναγνώριση από αντισταθμιστικά μέτρα109

Για τους λόγους αυτούς μια ερμηνεία που θα επέβαλλε στην Ελλάδα να αναγνωρίσει τα διπλώματα αυτά είναι κατά το ΔΕΚ σύμφωνη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο και τον τρόπο που η Συνθήκη ΕΚ κατανέμει τις αρμοδιότητες στον χώρο της εκπαίδευσης

Την άποψη αυτή αποδέχθηκε το ΣτΕ στην απόφαση 7782007 μεταβάλλοντας τη θέση που είχε εκφράσει στην 34571998 όπως αναφέρθηκε παραπάνω Το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο έκρινε εδώ ότι μια ερμηνεία των κοινοτικών οδηγιών που θα επέτρεπε την αναγνώριση αλλοδαπών τίτλων που χορηγήθηκαν κατόπιν σπουδών στην Ελλάδα είναι σύμφωνη προς τις διατάξεις των άρθρων 149 και 150 ΣυνθΕΚ110

Επικαλούμενη την υποχρέωση των κρατών-μελών να ασκούν τις αρμοδιότητές τους

107 Το ότι οι οδηγίες αναγνώρισης απονέμουν κατά την ερμηνεία του ΔΕΚ στη λχ Βρετανική Αρχή Πιστοποίησης αρμοδιότητα ελέγχου των όρων παροχής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα σε σχέση με την αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως επιχείρημα για το ότι η αναγνώριση αυτή αφορά το βρετανικό και όχι το ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα Είναι ακριβώς οι οδηγίες (των οποίων η επίδραση στην οργάνωση του ελληνικού εκπαιδευτικού συστήματος ερευνάται) που παρέχουν την αρμοδιότητα αυτή Ως laquoπροδήλως εσφαλμένηraquo χαρακτηρίζει την άποψη αυτή και η μειοψηφία της ΣτΕ 7782007 Εφαρμογές Δημοσίου Δικαίου ΙΙΙ2007 σ 1266

108 Ή τους όρους άσκησής τους και σε αντίθεση προς τις τομεακές οδηγίες που αφορούν επιμέρους επαγγέλματα Τα κράτη-μέλη εξακολουθούν συνεπώς να είναι αρμόδια για τον καθορισμό των όρων αυτών εντός των ορίων που επιβάλλει το κοινοτικό δίκαιο ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 38 με παραπομπή στην C-14905 Price απόφαση της 792006 I-7691 σκέψη 54

109 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψεις 36 έως 40 Στη συλλογιστική αυτή παραπέμπει το ΔΕΚ επαναδιατυπώνοντας τη θέση του ότι laquoη ερμηνεία αυτή δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας όσον αφορά το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματοςraquo ΔΕΚ υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 31

110 ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1244

Μιχάλη Ιωαννίδη

κατά τρόπο που να σέβεται τις θεμελιώδεις κοινοτικές ελευθερίες αλλά και με αναφορά στην πάγια νομολογία του ΔΕΚ111 σχετικά με την υπαγωγή των πανεπιστημιακών σπουδών στην έννοια της επαγγελματικής εκπαίδευσης η πλειοψηφία της Ολομέλειας έκρινε συμβατή με τη ΣυνθΕΚ μια ερμηνεία των οδηγιών αναγνώρισης τέτοια ώστε να επιβάλλει στην Ελλάδα την υποχρέωση αναγνώρισης των εν λόγω αλλοδαπών τίτλων

γ Η ένσταση καταχρηστικής άσκησης του δικαιώματος αναγνώρισης

Ένα δεύτερο επιχείρημα που προβλήθηκε112 εναντίον μιας ανάγνωσης του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου που θα επέβαλλε την αναγνώριση διπλωμάτων-προϊόντων συνεργασίας ιδιωτών με αλλοδαπό πανεπιστήμιο σχετίζεται με την απαγόρευση κατάχρησης δικαιώματος αναγνωριζόμενου από το κοινοτικό δίκαιο Όπως και στην παραπάνω περίπτωση της σύγκρουσης με την κατανομή αρμοδιοτήτων που ορίζει η Συνθήκη έτσι και εδώ ελέγχεται η συμφωνία μιας τέτοιας ερμηνείας με κανόνα του κοινοτικού δικαίου

Σύμφωνα με πάγια νομολογία του ΔΕΚ το κοινοτικό δίκαιο δεν επιτρέπει σε ιδιώτες να επικαλούνται δικαιώματα που απονέμονται από διατάξεις του με σκοπό την καταστρατήγηση εθνικών κανόνων113 Είναι δηλαδή απαγορευμένη (ως καταχρηστική) η επίκληση κοινοτικών δικαιωμάτων όταν σκοπός της είναι η παράκαμψη εθνικών κανόνων συμβατών κατά τα άλλα με το κοινοτικό δίκαιο

Καταχρηστική εν προκειμένω θα μπορούσε να θεωρηθεί η επίκληση του δικαιώματος αναγνώρισης κατά το μέτρο που σκοπός της είναι η καταστρατήγηση της εθνικής (συνταγματικής) απαγόρευσης παροχής ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες114

Συνοπτικά οι αιτούντες την αναγνώριση επιλέγοντας να αρχίσουν την άσκηση του επαγγέλματος τους στην Ελλάδα και όχι στο κράτος-μέλος του οποίου τις σχετικές

111 Tα σχετικά με την οποία θέματα συνάπτονται στενά με την κατοχυρούμενη στη Συνθήκη ελευθερία των προσώπων ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1245 Βλ τις (παρατεθείσες και στην εν λόγω σκέψη του ΣτΕ) αποφάσεις του ΔΕΚ υπ C-6503 Επιτροπή κατά Βελγίου απόφαση της της 221988 Συλλογή 2004 Ι-6427 σκέψη 25 υπ 2486 Blaizot απόφαση της 1321985 Συλλογή 1988 379 σκέψη 17 επ και υπ 29383 Gravier απόφαση της 1321985 Συλλογή 1985 539 σκέψη 23 και 24 αλλά και την υπ 24287 Επιτροπή κατά Συμβουλίου ΕΚ (Erasmus) απόφαση της 3051989 Συλλογή 1989 01425 σκέψη 27

112 Αν και όχι στις υποθέσεις που στρέφονταν κατά της Ελλάδας αλλά στην απολύτως συναφή υπ C-28606 Επιτροπή κατά Ισπανίας μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή σκέψη 69 Για το ζήτημα της καταχρηστικής άσκησης δικαιωμάτων που απορρέουν από τις οδηγίες αναγνώρισης βλ ΜΑΡΙA όππ (υπ 68) σ 705 επ

113 Βλ ΔΕΚ υπ 11578 Knoors απόφαση της 721979 Συλλογή 1979 399 σκέψη 25 υπ C-6189 Bouchoucha απόφαση της 3101990 Συλλογή 1990 I-3551 σκέψη 14 υπ C-21297 Centros απόφαση της 931999 Συλλογή 1999 I-1459 σκέψη 24 και υπ C-19604 Cadbury Schweppes and Cadbury Schweppes Overseas απόφαση της 18112006 Συλλογή 2006 I-7995 σκέψη 35

114 Με σαφήνεια τάσσεται υπέρ της άποψης αυτής ο ΛΕΝΤΖΗΣ όππ (υπ 87) σ 186

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

προϋποθέσεις καταρχάς πληρούν εκφράζουν ως αποκλειστικό σκοπό της απόκτησης αλλοδαπού πτυχίου και επαγγελματικών δικαιωμάτων στην αλλοδαπή την (μέσω της επίκλησης των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου) αναγνώριση των (συνταγματικά) απαγορευμένων σπουδών τους που πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα

Και το επιχείρημα αυτό απορρίφθηκε όμως από το ΔΕΚ Το Δικαστήριο έκρινε ότι το δικαίωμα των υπηκόων κράτους-μέλους να επιλέγουν το κράτος-μέλος εντός του οποίου επιθυμούν να αποκτήσουν τα επαγγελματικά προσόντα τους είναι συμφυές με την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών που διασφαλίζει η ΣυνθΕΚ115 Κατά τούτο η επιλογή των αιτούντων να αρχίσουν την επαγγελματική τους απασχόληση στην Ελλάδα δεν συνιστά κατάχρηση του Γενικού Συστήματος Αναγνώρισης Αντίθετα το σύστημα αυτό είναι κατά το ΔΕΚ σχεδιασμένο ακριβώς για να κάνει δυνατή την άσκηση ενός επαγγέλματος σε κράτος-μέλος διαφορετικό από εκείνο στο οποίο ο πτυχιούχος απέκτησε επαγγελματικά δικαιώματα116

Και τη θέση αυτή του ΔΕΚ ασπάζεται το ΣτΕ στην απόφασή του 7782007 όπου κατά πλειοψηφία κρίνει ότι ένας κοινοτικός υπήκοος που επιδιώκει να ασκήσει ορισμένο επάγγελμα σε χώρα άλλη από αυτή στην οποία απέκτησε το εν λόγω δικαίωμα επικαλείται κατrsquo ουσίαν την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων Και η άσκηση της τελευταίας όντας κατοχυρωμένη από την ίδια τη Συνθήκη δεν μπορεί να γίνει καταχρηστικά117

Συνολικά τόσο το ΔΕΚ όσο και το ΣτΕ στη νεότερη του απόφαση 7782007 έκριναν ότι μια ερμηνεία των οδηγιών αναγνώρισης τέτοια που να επιβάλλει στην Ελλάδα την αναγνώριση αλλοδαπών τίτλων που πιστοποιούν ιδιωτική εκπαίδευση παρασχεθείσα στην Ελλάδα δεν συγκρούεται με ιεραρχικά ανώτερο των οδηγιών κοινοτικό δίκαιο Είναι σύμφωνη τόσο με την κατανομή των αρμοδιοτήτων στο χώρο της παιδείας που επιβάλλει η ΣυνθΕΚ όσο και με την απαγόρευση καταχρηστικής άσκησης δικαιωμάτων του κοινοτικού δικαίου

Έγκυρα άρα κατά την ερμηνεία των δυο δικαστηρίων επιβάλλουν οι εν λόγω οδηγίες στην ελληνική διοίκηση και δικαιοσύνη την αναγνώριση διπλώματος που έχει χορηγηθεί από αλλοδαπή αρχή ακόμα κι αν με το δίπλωμα αυτό πιστοποιούνται σπουδές που έχουν πραγματοποιηθεί εν όλω ή εν μέρει στην Ελλάδα και οι οποίες δεν αναγνωρίζονται κατά την ελληνική νομοθεσία ως σπουδές τριτοβάθμιας εκπαίδευσης118

Συστηματικά ερμηνευόμενο το κοινοτικό δίκαιο υποχρεώνει (κατά τα δυο δικαστήρια και υπό τις επιφυλάξεις που προεκτέθηκαν σχετικά με την κατανομή αρμοδιοτήτων και την καταχρηστική άσκηση του δικαιώματος αναγνώρισης) την ελληνική διοίκηση και

115 ΔΕΚ υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 32116 ΔΕΚ υπ C-28606 όππ (υπ 112) σκέψεις 71 και 72117 ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1249 και 1250118 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 35 στο ίδιο συμπέρασμα ΔΕΚ υπ C-15107 όππ

(υπ 100) σκέψη 34 και υπ C-8407 όππ (υπ 88) σκέψη 27

Μιχάλη Ιωαννίδη

δικαιοσύνη να αναγνωρίσουν τους τίτλους αυτούς ως έγκυρες βεβαιώσεις ανώτατης εκπαίδευσης

3 Συμπέρασμα Η σχέση του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ με τις οδηγίες αναγνώρισης σύμφωνα με το ΔΕΚ και το ΣτΕ

Έχοντας αναλύσει τις δύο κατηγορίες κανόνων που αφορούν την αναγνώριση των υπό εξέταση διπλωμάτων (άρθρο 16 sectsect 5 8 και δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο όπως ερμηνεύθηκε από το ΔΕΚ και το ΣτΕ119) το επόμενο ερώτημα που προκύπτει είναι εκείνο της μεταξύ τους σχέσης

Σύμφωνα με τις αναπτύξεις που προηγήθηκαν η σχέση αυτή είναι σχέση σύγκρουσης120

Το ίδιο πραγματικό επομένως (η άσκηση της εξουσίας αναγνώρισης) υπαγόμενο στον εθνικό κανόνα οδηγεί σε νομικό συμπέρασμα ασύμβατο με εκείνο στο οποίο οδηγεί η υπαγωγή στο κοινοτικό δίκαιο Πιο συγκεκριμένα το ελληνικό Σύνταγμα απαγορεύοντας την παροχή σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες στην Ελλάδα καθιστά παράνομη και την αναγνώριση οποιουδήποτε τίτλου πιστοποιεί τέτοιες σπουδές Επιβάλλει δηλαδή στα κρατικά όργανα που ασκούν την εξουσία τους στα όριά του να αρνούνται την αναγνώριση ενός τέτοιου τίτλου και να αντιμετωπίζουν την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών ως παράνομη

Το κοινοτικό δίκαιο αντίθετα επιβάλλει κατά τα παραπάνω στις ελληνικές αρχές την αναγνώριση διπλώματος που laquoχορηγήθηκε από αρμόδια αρχή άλλου κράτους-μέλους μολονότι με το δίπλωμα αυτό πιστοποιούνται σπουδές που έχουν πραγματοποιηθεί εν

119 Ως προς το αν η ερμηνεία αυτή είναι σύμφωνη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο και τις σχετικές ενστάσεις βλ παραπάνω υπό III2β γ και συνολικά υπό ΙV2

120 Αντίθετα o Κ ΓΙΑΝΝΑΚΟΠΟΥΛΟΣ Σχόλιο στην 7782007 Το άρθρο 16 Σ το κοινοτικό δίκαιο και το Συμβούλιο της Επικρατείας hellip δέκα χρόνια μετά ΕφημΔΔ 22007 σ 144 Ο Γιαννακόπουλος κρίνει ότι laquoδεν τίθεται ζήτημα ευθείας σύγκρουσης του άρθρου 16 Σ με το κοινοτικό δίκαιοraquo καθώς οι υπό κρίση απορριπτικές διοικητικές πράξεις laquoδεν στηρίζ[ονται] στο ίδιο το Σύνταγμα αλλά σε νομοθετικές διατάξεις οι οποίες εντός των ορίων της σχετικής ευχέρειας που χορηγεί το άρθρο 16 παρ 7 Σ δεν αναγνωρίζουν ως εκπαιδευτικό ίδρυμα εκείνο στο οποίο πραγματοποιήθηκαν κατά το μεγαλύτερο μέρος τους οι σπουδές που οδήγησαν στον επίμαχο επαγγελματικό τίτλο [hellip]raquo Στην ενδιαφέρουσα αυτή ένσταση μπορεί να αντιταχθεί όμως ότι σύμφωνα με την ερμηνεία του άρθρου 16 Σ που προκρίνεται εδώ το Σύνταγμα δεν παρέχει στον κοινό νομοθέτη ευχέρεια να επιλέξει μεταξύ αναγνώρισης ή μη των σπουδών που πραγματοποιήθηκαν σε ιδιωτικό ίδρυμα στην Ελλάδα αλλά του επιβάλλει να θεσπίσει τη μη αναγνώριση τους Οι διατάξεις του τυπικού νόμου που προβλέπουν την υποχρέωση της διοίκησης να μην αναγνωρίσει τις ως άνω σπουδές δεν είναι δηλαδή απλώς συνταγματικές αλλά επιβαλλόμενες από το Σύνταγμα Αντίθεση άρα του κοινοτικού δικαίου με αυτές λογικά συνεπάγεται αντίθεση με το Σύνταγμα Αντίθετα και η ΤΡΟΒA όππ (υπ 44) σ 436 Σχέση σύγκρουσης διαπιστώνει ο GERAPETRITIS όππ (υπ 97) σ 324

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

όλω ή εν μέρει [στην Ελλάδα] και οι οποίες δεν αναγνωρίζονται ως σπουδές τριτοβάθμιας εκπαιδεύσεως [από την ελληνική νομοθεσία]raquo121

Το πρόβλημα της σύγκρουσης αυτής επέλυσαν τόσο το ΔΕΚ όσο και το ΣτΕ (στην απόφαση 7782007) υπέρ της κοινοτικής ρύθμισης Αν και συστηματικά επέλεξαν να αποφύγουν την ευθεία αναφορά στην ιεραρχική σχέση ελληνικού Συντάγματος και δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου και τα δυο δικαστήρια αναγνώρισαν ότι τα ελληνικά κρατικά όργανα είναι υποχρεωμένα να αναγνωρίζουν διπλώματα που πιστοποιούν εκπαίδευση παρασχεθείσα κατά παράβαση του Συντάγματος122

Και τα δυο δικαστήρια επίσης απέρριψαν τις ενστάσεις που αφορούσαν τη σύγκρουση της παραπάνω ερμηνείας της οδηγίας τόσο με την κατανομή αρμοδιοτήτων από τη ΣυνθΕΚ στο χώρο της εκπαίδευσης όσο και με την απαγόρευση καταχρηστικής άσκησης δικαιώματος Οι σχετικές δογματικές αντιρρήσεις που αναπτύχθηκαν παραπάνω σχετικά με την άποψη αυτή που προκρίθηκε από το ΔΕΚ και έγινε τελικά αποδεκτή από το ΣτΕ δεν μεταβάλλουν το γεγονός ότι σε τελευταίο βαθμό κρίθηκε πλέον η υποχρέωση της Ελλάδας να αναγνωρίσει τα εν λόγω πιστοποιητικά σπουδών

Η κοινοτική ρύθμιση επιβάλλοντας επιπλέον την αναγνώριση της επαγγελματικής επάρκειας των προσόντων που πιστοποιούν οι τίτλοι αυτοί μεταβιβάζει την αρμοδιότητα θέσπισης και ελέγχου ποιοτικών κριτηρίων στην αλλοδαπή αρχή έκδοσης του τίτλου Αρμόδιοι δηλαδή για να ορίσει τα κριτήρια που μπορούν να επηρεάσουν την επαγγελματική πρόσβαση ενός διπλωματούχου ιδιωτικού ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος εγκατεστημένου σε ελληνικό έδαφος είναι μόνο ο εκδότης του κρίσιμου τίτλου123 και η εκάστοτε αλλοδαπή αρχή αξιολόγησής του124 Εφόσον κατά την ερμηνεία του ΔΕΚ οι σπουδές που καταλήγουν σε έναν τέτοιο τίτλο δεν εντάσσονται στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα δεν εμπίπτει στις αρμοδιότητες του τελευταίου η θέσπιση κριτηρίων από την τήρηση των οποίων θα εξαρτάται η επαγγελματική αναγνώριση της εν λόγω βεβαίωσης Ποιοτικά κριτήρια για τις σπουδές που παρέχονται στην Ελλάδα σε ιδιωτικό ανώτατο ίδρυμα μπορεί έτσι να επιβάλλει μόνο αλλοδαπή (λχ βρετανική) αρχή Η σημασία που μπορεί να έχει η συνέπεια αυτή στην (ακόμα σε ισχύ)

121 ΔΕΚ υπ C-24705 όππ (υπ 71) σκέψη 35 Στο ίδιο συμπέρασμα ΔΕΚ υπ 15107 όππ (υπ 100) σκέψη 34 και υπ C-8407 όππ (υπ 88) σκέψη 27

122 Παρόλες τις πιθανές αντιρρήσεις και το ΣτΕ δέχεται στην απόφαση 7782007 ότι η αρμοδιότητα των κρατών-μελών να ρυθμίζουν την οργάνωση και το περιεχόμενο της επαγγελματικής εκπαίδευσης (κατά την ευρεία έννοια που δίνει σε αυτή το κοινοτικό δίκαιο και η οποία περιλαμβάνει την ανώτατη εκπαίδευση) τελεί υπό την επιφύλαξη των κοινοτικών δικαιωμάτων που συνδέονται με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων (Βλ ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1246) Αν και επικαλείται την sect 7 του άρθρου 16 Σ προκειμένου να αποφύγει να αντιμετωπίσει ευθέως το ζήτημα της σύγκρουσης με το κοινοτικό δίκαιο τόσο η σχετική αιτιολόγηση όσο και το πραγματικό της περίπτωσης συνηγορούν υπέρ μιας έμμεσης αναγνώρισης της υπεροχής της ρύθμισης της οδηγίας έναντι του άρθρου 16 Σ

123 Λχ το βρετανικό πανεπιστήμιο-franchisor σε μια σύμβαση δικαιόχρησης124 Λχ η βρετανική QAA

Μιχάλη Ιωαννίδη

νομοθετική ρύθμιση των κολλεγίων αλλά και στις πρόσφατα ανακοινωθείσες σχετικές αλλαγές θα εξεταστεί στη συνέχεια (ΙV2)

Σε κάθε περίπτωση είναι κρίσιμο να διευκρινιστεί ότι η αναγνώριση διπλωμάτων με τα ειδικά χαρακτηριστικά που προεκτέθηκαν και ανεξάρτητα από ποιοτικά κριτήρια είναι και το όριο της υποχρέωσης που επιβάλλουν οι κοινοτικές οδηγίες Η γέννησή της προϋποθέτει άρα την ύπαρξη διπλώματος προς αναγνώριση και δεν εκτείνεται στην αποδοχή της παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών καθαυτή Οι κρίσιμες οδηγίες δεν επιβάλλουν δηλαδή στην Ελλάδα την αποδοχή της παροχής ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών υπηρεσιών στο έδαφός της Η παρατήρηση αυτή μπορεί να έχει ιδιαίτερη σημασία αν συνδυαστεί με τις παραπάνω αναπτύξεις (II1) σχετικά με το εύρος της απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ Εφόσον γίνει δεκτό ότι το Σύνταγμα δεν απαγορεύει μόνο την αναγνώριση του διπλώματος στο οποίο καταλήγουν ανώτατες ιδιωτικές σπουδές στην Ελλάδα αλλά ήδη την ίδρυση του εν λόγω φορέα και την παροχή των κρίσιμων υπηρεσιών καθαυτή προκύπτει ότι το τμήμα αυτό της οργάνωσης του εκπαιδευτικού συστήματος (ίδρυση ιδιωτικού φορέα και παροχή υπηρεσιών) ρυθμίζεται από μόνη την (απαγορευτική) διάταξη του άρθρου 16 Σ Για την πρακτική αξιολόγηση της απουσίας σύγκρουσης στο σημείο αυτό με το κοινοτικό δίκαιο θα γίνει επίσης λόγος στη συνέχεια (III3)

IV Η αντίδραση της ελληνικής έννομης τάξης ndash Κριτική αποτίμηση

1 Στο Επίπεδο της Νομολογίας

Όπως παρουσιάστηκαν παραπάνω στις εκάστοτε θεματικές ενότητες οι πρόσφατες αποφάσεις του ΔΕΚ125 και του ΣτΕ 7782007 διαπιστώνουν την υποχρέωση των ελληνικών διοικητικών αρχών να αναγνωρίζουν τα διπλώματα που έχουν χορηγηθεί από τις αρχές άλλου κράτους-μέλους και τα οποία πιστοποιούν σπουδές που έχουν πραγματοποιηθεί εν όλω ή εν μέρει σε ιδιωτικό ίδρυμα στην Ελλάδα Σύμφωνα τόσο με την πλειοψηφία της 7782007126 όσο και με τη νομολογία του ΔΕΚ127 η ερμηνεία αυτή δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελλάδας όσον αφορά το περιεχόμενο της εκπαιδεύσεως και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος και είναι άρα σύμφωνη με την κατανομή των αρμοδιοτήτων που προβλέπουν τα άρθρα 149 και 150 της ΣυνθΕΚ

Το ίδιο συμπέρασμα αποδέχθηκε και η πρόσφατη απόφαση 32162009 του ΤρΔΕφΑθ η οποία επιδίκασε σε ιδιωτικό εκπαιδευτήριο χρηματική ικανοποίηση για ηθική βλάβη

125 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 35 υπ C-8407 όππ (υπ 88) σκέψη 21 υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 34

126 ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1244 127 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 36

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

προκύπτουσα από την πλημμελή μεταφορά της οδηγίας 8948 και την εξάρτηση της αναγνώρισης επαγγελματικών προσόντων στην Ελλάδα από τον τόπο παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών128 Το πλέον ενδιαφέρον σημείο της απόφασης αυτής είναι ωστόσο το ότι παρότι επικύρωσε το διατακτικό της εφεσιβαλλομένης ανέτρεψε το εξαιρετικά σημαντικό αιτιολογικό της η τελευταία είχε κρίνει ότι η ηθική βλάβη του ενάγοντος προκλήθηκε από την απόρριψη από τον ΔΟΑΤΑΠ αίτησης για την ακαδημαϊκή αναγνώριση αλλοδαπού τίτλου που βεβαίωνε φοίτηση και στην Ελλάδα εκτείνοντας με αυτόν τον τρόπο την υποχρέωση αναγνώρισης και πέραν των επαγγελματικών προσόντων129

Προκειμένου να στηρίξει την παραπάνω θέση που ακολούθησαν και τα ελληνικά δικαστήρια το ΔΕΚ επικαλείται το επιχείρημα ότι τα διπλώματα που πιστοποιούν σπουδές που πραγματοποιήθηκαν βάσει συμφωνίας δικαιόχρησης δεν εντάσσονται από την άποψη των οδηγιών στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα αλλά στο εκπαιδευτικό σύστημα του κράτους-μέλους στο οποίο εντάσσεται η αρμόδια αρχή που έχει χορηγήσει το εν λόγω δίπλωμα130 Η σκέψη όμως αυτή κρίσιμη για τη συνολική έκβαση του συλλογισμού στηρίζεται όπως αναφέρθηκε και παραπάνω στο ζητούμενο Επικαλείται δηλαδή την αρμοδιότητα ελέγχου που απονέμουν οι οδηγίες στην αλλοδαπή αρχή τη στιγμή που αυτό που εξετάζεται είναι ακριβώς το αν η μεταβίβαση αυτή αρμοδιοτήτων είναι σύμφωνη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο Αν όμως η παροχή ανώτατων σπουδών από ιδιωτικούς φορείς είναι θέμα στο οποίο αποφασιστική αρμοδιότητα έχουν διατηρήσει τα κράτη-μέλη (ως ζήτημα οργάνωσης του εκπαιδευτικού τους συστήματος) οι διατάξεις του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου που επιβάλλουν στα τελευταία ορισμένη απόφαση επί του θέματος παραβιάζουν την κυριαρχική εξουσία τους χωρίς να νομιμοποιούνται προς τούτο από τις Συνθήκες131

128 Ζημία την οποία κατά το ΤρΔΕφΑθ επέτειναν οι σχετικές δηλώσεις του τότε Υπουργού Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων

129 Η 173462008 του ΔΠρΑθ (και η οποία έτυχε σημαντικής δημοσιότητας) έκρινε ότι το σκεπτικό του ΔΕΚ σχετικά με την ένταξη των κρίσιμων σπουδών στο εκπαιδευτικό σύστημα της χώρας όπου εκδίδεται ο κρίσιμος τίτλος δεν περιορίζεται στην εφαρμογή της οδηγίας 8948ΕΟΚ και την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων αλλά αφορά και την laquoουσιαστική αξία της εκπαίδευσης που πιστοποιείται με τα ανωτέρω διπλώματαraquo Ο ΔΟΑΤΑΠ δεν έχει έτσι αρμοδιότητα να κρίνει laquoαν μέρος ή το σύνολο των σπουδών πραγματοποιήθηκε στην Ελλάδα σε ιδιωτικό εκπαιδευτικό ίδρυμα βάση συμφωνίας δικαιόχρησης με πανεπιστήμιο του εξωτερικούraquo αφού οι τελευταίες εντάσσονται ακριβώς στο σύστημα εκπαίδευσης του κράτους-μέλους που χορηγεί το δίπλωμα Κατά το μέτρο όμως που η υποχρέωση που γεννά το κοινοτικό δίκαιο αφορά την αναγνώριση μόνο επαγγελματικών προσόντων η ερμηνεία αυτή του ΔΠρΑθ έρχεται σε αντίθεση με το άρθρο 16 Σ χωρίς να επιβάλλεται από τις οδηγίες οι οποίες δεν εκτείνονται σε θέματα ακαδημαϊκής αναγνώρισης Ορθώς άρα ως προς το σημείο αυτό στήριξε το ΤρΔΕφΑθ το αιτιολογικό του αποκλειστικά στη μη αναγνώριση της επαγγελματικής ισοτιμίας των τίτλων (32162009 σκέψεις 8 και 12)

130 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 40 υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 31131 Βλ και τη μειοψηφία της ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1254 Το ότι οι εξουσίες αυτές

ελέγχου της εκπαίδευσης που παρέχει laquoελληνικό ΕΕΣraquo από αλλοδαπή αρχή προσκρούουν σε

Μιχάλη Ιωαννίδη

Πράγματι για τη ρύθμιση της παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης στην ελληνική επικράτεια τελική αρμοδιότητα έχει το ελληνικό Σύνταγμα με μόνη εξαίρεση τις περιπτώσεις που οι Συνθήκες μεταβιβάζουν τη σχετική ευθύνη σε κοινοτικά όργανα Εφόσον τα τελευταία δεν έχουν από τις Συνθήκες αρμοδιότητα να καθορίσουν την άσκηση δημόσιας εξουσίας από τα ελληνικά κρατικά όργανα εισάγοντας δεσμευτικούς για αυτά κανόνες μοναδικό κριτήριο νομιμότητας της δράσης τους είναι το Σύνταγμα Και καθώς σύμφωνα με τα παραπάνω η αναγνώριση βεβαιώσεων παροχής ιδιωτικών υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης απαγορεύεται από το άρθρο 16 Σ τόσο το ΔΕΚ όσο και το ΣτΕ θα έπρεπε να κρίνουν τη σχετική πρακτική της ελληνικής διοίκησης νόμιμη132

Παρά τις πιθανές αυτές αντιρρήσεις πάντως και τα δυο δικαστήρια έκριναν ότι συστηματικά ερμηνευόμενο το κοινοτικό δίκαιο επιβάλλει την αναγνώριση των κρίσιμων τίτλων ενώ η ευθύνη για την εκπαιδευτική αξία και τους υπόλοιπους όρους απονομής της (ως αντικείμενο εμπορικής συναλλαγής ή όχι) ανήκει στην εκδούσα αλλοδαπή αρχή και την εποπτεύουσα αυτή διοίκηση133

2 Σε Νομοθετικό Επίπεδο

Τις παραπάνω νομολογιακές εξελίξεις ακολούθησε σε επίπεδο νομοθετικής πρωτοβουλίας ο ν 36962008 με τον οποίο εισήχθη η έννοια του laquoκολλεγίουraquo134 Με τον όρο αυτό περιγράφει ο νομοθέτης μια ειδική κατηγορία εκπαιδευτηρίων που πληρούν μια σειρά ποιοτικών κριτηρίων και μπορούν έτσι (και μόνο αυτά) να συνάψουν συμφωνίες συνεργασίας με αλλοδαπά πανεπιστήμια135

ζητήματα αρμοδιότητας σχετικά με την οργάνωση και το περιεχόμενο της παιδείας υποστηρίζει και η ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖΗ Κατά την ίδια η απαγόρευση του άρθρου 16 Σ laquoδεν φαίνεται να συγκρούεται με τις επιταγές της κοινοτικής έννομης τάξηςraquo Το συμπέρασμα αυτό είναι σωστό όσον αφορά το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο Όπως αναπτύχθηκε όμως παραπάνω η εφαρμογή των οδηγιών αναγνώρισης από το ΔΕΚ και το ΣτΕ συγκρούεται με τη ρύθμιση του άρθρου 16 Σ όππ (υπ 101) σ 1073 και 1075 Παραβίαση της κατανομής αρμοδιοτήτων που θεσπίζει η ΣυνθΕΚ κρίνει και ο ΛΕΝΤΖHΣ όππ (υπ 87) σ 1085

132 Το ότι στην Ελλάδα laquoεπιτρέπε[ται] να λειτουργεί ελευθέρως ορισμένος φορέας [ιδιωτικό ανώτατο εκπαιδευτικό ίδρυμα]raquo (με την έννοια του ότι γίνεται ανεκτή η λειτουργία του) δεν σημαίνει ότι δεν ασκεί laquoπαράνομη δραστηριότηταraquo όπως κρίνει η πλειοψηφία της ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1247 Εν προκειμένω η λειτουργία ιδιωτικού ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος σε ελληνικό έδαφος είναι σε κάθε περίπτωση παράνομη πράξη ακόμα και αν ο κοινός νομοθέτης προβλέψει το αντίθετο βλ αμέσως κατωτέρω υπό ΙV2

133 Κατά τη διατύπωση της Θ ΑΝΤΩΝΙΟΥ laquo[σ]ήμερα δεν είναι πλέον υποστηρίξιμο ότι ανώτατη εκπαίδευση μέσα στα χωρικά όρια της ελληνικής επικράτειας δεν αναγνωρίζεται παρά μόνον αν έχει παρασχεθεί από ελληνικά ΝΠΔΔ εποπτευόμενα από το κράτοςraquo Το θέμα των δημόσιων και μη δημόσιων πανεπιστημίων σε Γ Δονάτου Α Γιαννίτση Π Καζάκου και Α Μπρεδήμα (επιμ) Μεταρρύθμιση στην ανώτατη εκπαίδευση Αθήνα 2006 σ 142

134 Ν 36962008 (ΦΕΚ 177Α 25082008)135 Άρθρο 10 ν 36962008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Ενδιαφέρον είναι εδώ ακριβώς το ζήτημα του καθορισμού των ουσιαστικών κριτηρίων από την τήρηση των οποίων εξαρτάται η δυνατότητα συνεργασίας με αλλοδαπό ίδρυμα136 Όπως δέχθηκαν το ΔΕΚ και το ΣτΕ όσον αφορά την επαγγελματική αναγνώριση τίτλων αρμόδια για τον ορισμό και έλεγχο των κριτηρίων συνεργασίας με αλλοδαπό πανεπιστήμιο είναι μόνο η (αλλοδαπή) αρχή που εποπτεύει το τελευταίο Ακόμα άρα και αν το κολλέγιο δεν πληροί ή παύσει να πληροί τα κριτήρια του ν 36962008 αυτό δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τη μη (επαγγελματική) αναγνώριση του (αλλοδαπού) τίτλου στον οποίο καταλήγουν οι σπουδές που παρέχει137 Το αν οι τελευταίοι είναι επαρκείς για να παράσχουν πρόσβαση σε ένα νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα δεν είναι θέμα του Έλληνα νομοθέτη και της εκάστοτε ελληνικής διοικητικής αρχής αλλά των αντίστοιχων αλλοδαπών138 Εν ολίγοις άρνηση ελληνικής διοικητικής αρχής να αναγνωρίσει δίπλωμα με την αιτιολογία ότι το ίδρυμα που παρείχε την εκπαίδευση δεν πληροί τους όρους του ν 36962008 θα ήταν αντίθετη με το κοινοτικό δίκαιο όπως το ερμήνευσαν το ΔΕΚ και το ΣτΕ στις πρόσφατες αποφάσεις τους Το συμπέρασμα δε αυτό είναι ανεξάρτητο του φορέα που αναλαμβάνει την πιστοποίηση και αδειοδότηση των εν λόγω παρόχων Είτε αρμόδια είναι η Επιτροπή Αξιολόγησης και Ελέγχου Κολλεγίων139 είτε το Εθνικό Κέντρο Πιστοποίησης Κέντρων Επαγγελματικής Κατάστασης140 ο έλεγχος δεν μπορεί να εκτείνεται στην ουσία των παροχής εκπαιδευτικών υπηρεσιών από φορέα συνεργαζόμενο με ευρωπαϊκό πανεπιστήμιο

Κατά το μέρος άλλωστε που ο ισχύον αλλά και όποιος μεταγενέστερος νόμος αναγνωρίζει τη δυνατότητα παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες είναι αντίθετος στο άρθρο 16 Σ Και ναι μεν όσον αφορά στην επαγγελματική αναγνώριση των απονεμόμενων τίτλων μια τέτοια αντίθεση με το άρθρο 16 Σ καλύπτεται από τη συμφωνία με το κοινοτικό δίκαιο141 δεν είναι όμως σαφές αν κάτι

136 Τις προϋποθέσεις απόκτησης άδειας ίδρυσης ορίζει το άρθρο 2 λειτουργίας ως laquoκολλέγιοraquo το άρθρο 6 και τους επιπλέον όρους σύμπραξης με αλλοδαπό ίδρυμα το 10 sect 2 (β) του ν 36962008 Βλ και την ΥΑ 129450Δ68102008 (ΦΕΚ 2105 Β10102008)

137 Μπορεί βέβαια να οδηγήσει σε ανάκληση της άδειας ίδρυσης του εκπαιδευτηρίου άρθρο 5 του ν 36962008

138 Κατά το άρθρο 10 sect 2 (β) λχ οι διδάσκοντες στο κολλέγιο πρέπει να έχουν τα τυπικά και ουσιαστικά προσόντα που απαιτούνται για την κατοχή θέσης διδακτικού προσωπικού στο ίδρυμα της αλλοδαπής Αν όμως υποτεθεί ότι το αλλοδαπό πανεπιστήμιο και η επιβλέπουσα αυτό αρχή αρκούνται σε λιγότερα τυπικά προσόντα η ελληνική διοίκηση δεν μπορεί να αρνηθεί στο κάτοχο ενός τέτοιου διπλώματος την αναγνώριση επαγγελματικών προσόντων

139 Άρθρο 13 του ν 36962008140 Βλ κείμενο Δημόσιας Διαβούλευσης του Υπουργείου Παιδείας Δια Βίου Μάθησης και

Θρησκευμάτων σ (v) httpwwwopengovgrypepthdiavioumathisiDeliberation_OPENGOV _05-02-2010pdf και δηλώσεις της υπουργού κ Άννας Διαμαντοπούλου εφημερίδα laquoΗ Καθημερινήraquo 512010

141 Υπό την προϋπόθεση βέβαια της υπεροχής την οποία όμως δέχονται στις πρόσφατες αποφάσεις τους το ΔΕΚ και το ΣτΕ

Μιχάλη Ιωαννίδη

τέτοιο συμβαίνει και με τη σύσταση του νομικού προσώπου-παροχέα και την πράξη της παροχής καθrsquo αυτές Παρά τις γενικότερες αναφορές στο χώρο της εκπαίδευσης οι αποφάσεις του ΔΕΚ και του ΣτΕ που παρουσιάστηκαν εδώ έκριναν τη σχέση με το κοινοτικό δίκαιο μιας συγκεκριμένης έκφρασης της απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ αυτή της απαγόρευσης αναγνώρισης διπλώματος στο οποίο καταλήγει ιδιωτική ανώτατη εκπαίδευση Αν η εν λόγω συλλογιστική δεν ισχύει για την ίδρυση του ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος τότε η τελευταία είναι αντισυνταγματική χωρίς να επιβάλλεται από το κοινοτικό δίκαιο και άρα οριστικά μη νόμιμη

Αυτό που υποστηρίζεται δηλαδή εδώ είναι ότι η αναγνώριση από τον κοινό νομοθέτη της δυνατότητας παροχής υπηρεσιών με τα χαρακτηριστικά της ανώτατης εκπαίδευσης142 από ιδιώτες οργανώνει το ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα με τρόπο αντίθετο από εκείνον που επιβάλλει το άρθρο 16 Σ Και εφόσον προκριθεί μια (στενή) ερμηνεία της νομολογίας του ΔΕΚ ως αφορούσα μόνο την αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων σε κατόχους laquoκοινοτικώνraquo τίτλων143 μια τέτοια αναμόρφωση της ελληνικής τριτοβάθμιας εκπαίδευσης δεν επιβάλλεται από το κοινοτικό δίκαιο Το ίδιο ισχύει άλλωστε ανεξαρτήτως της ονομασίας που τυχόν λάβουν οι εν λόγω φορείς Είτε ως laquoκολλέγιαraquo είτε ως laquoΚέντρα Ελευθέρων Σπουδών συνεργαζόμενα με ευρωπαϊκά ιδρύματαraquo144 το Σύνταγμα απαγορεύει την οργάνωσή τους σε επίπεδο (πραγματικής) παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαιδεύσης

Όσον αφορά δε τη σχεδιαζόμενη κατάταξη των παρεχόμενων υπηρεσιών εντός του Εθνικού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων κατrsquo εφαρμογή του Ευρωπαϊκού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων145 το ζήτημα εμφανίζεται διττό Αφενός το Σύνταγμα απαγορεύει την κατάταξή τους σε επίπεδο ίδιο με αυτό των παρεχόμενων από τα ελληνικά δημόσια ιδρύματα (λχ 6ο ή 7ο ) αφετέρου όμως και εφόσον κατά τα παραπάνω η οργάνωση της παροχής των εν λόγω προσόντων εντάσσεται σε αλλοδαπό εκπαιδευτικό σύστημα το θέμα εκφεύγει της αρμοδιότητας του ελληνικού φορέα πιστοποίησης Η συσχέτιση άλλωστε με τα επίπεδα προσόντων του Ευρωπαϊκού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων δεν θα πρέπει να θίγει την πρόσβαση στην αγορά εργασίας σε περίπτωση που τα επαγγελματικά προσόντα έχουν αναγνωριστεί σύμφωνα με την οδηγία 200536ΕΚ146

142 Βλ ανωτέρω υπό ΙΙ2143 Μια τέτοια ερμηνεία θα μπορούσε να διασώσει το συμπέρασμα του ΔΕΚ στην απόφαση

Παναγιωτοπούλου βλ ανωτέρω ΙΙΙ3 και στη συνέχεια υπό ΙV3144 Χαρακτηρισμό που φαίνεται να προκρίνεται προς αντικατάσταση αυτού του κολλεγίου Βλ

δηλώσεις της υπουργού κ Άννας Διαμαντοπούλου εφημερίδα laquoΗ Καθημερινήraquo 512010145 Βλ τη Σύσταση του Ευρωπαiumlκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου Σχετικά με τη Θέσπιση

του Ευρωπαϊκού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων για τη Δια Βίου Μάθηση EE C 111652008

146 Βλ σημείο 11 της Σύστασης του Ευρωπαiumlκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου Σχετικά με τη Θέσπιση του Ευρωπαϊκού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων για τη Δια Βίου Μάθηση EE C 111 της 652008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Προκύπτει άρα ότι τόσο οι ισχύουσες νομοθετικές ρυθμίσεις όσο και οι σχεδιαζόμενες μεταβολές τους παρουσιάζουν σημαντικά σημεία έντασης με τους αντίστοιχους ευρωπαϊκούς και συνταγματικούς κανόνες Στον πυρήνα της προβληματικής αυτής σχέσης αυτής βρίσκεται η διάσταση των κοινοτικών οδηγιών όπως ερμηνεύθηκαν από το ΔΕΚ (και εσχάτως από το ΣτΕ και τα Διοικητικά Δικαστήρια) και του ελληνικού Συντάγματος

3 Σε Συνταγματικό Επίπεδο

Στο συνταγματικό αυτό επίπεδο μετά και την πρόσφατη ολοκλήρωση της ψηφοφορίας επί των αναθεωρητέων διατάξεων147 εξακολουθεί να ισχύει πλήρως η απαγόρευση της παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες

Όπως με περισσότερη λεπτομέρεια αναπτύχθηκε παραπάνω συνεχίζει άρα να είναι αντισυνταγματική τόσο η ίδρυση και λειτουργία ιδιωτικού πανεπιστημίου όσο και κάθε απόφαση διοικητικού οργάνου ή δικαστηρίου που δέχεται την παροχή τέτοιου είδους υπηρεσιών στο ελληνικό έδαφος Μια τέτοια πράξη μπορεί να είναι τότε μόνο νόμιμη (αν και αντισυνταγματική) εφόσον επιβάλλεται από κανόνα του κοινοτικού δικαίου Στο μέτρο που μια έκφραση της παροχής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου μοναδικός εφαρμοστέος είναι ο (απαγορευτικός) κανόνας του άρθρου 16 Σ

Μη νόμιμη θα ήταν έτσι μια πράξη ελληνικής διοικητικής αρχής που θα αναγνώριζε επαγγελματικά δικαιώματα σε κάτοχο τίτλου ιδιωτικού παροχέα ανώτατης εκπαίδευσης μη συνεργαζόμενο με κοινοτικό πανεπιστήμιο όπως λχ ενός laquoαμιγώςraquo ελληνικού ιδιωτικού πανεπιστημίου148 Εφόσον στην περίπτωση αυτή το κοινοτικό δευτερογενές δίκαιο δεν βρίσκει εφαρμογή μοναδικό κριτήριο νομιμότητας της εν λόγω απόφασης είναι το άρθρο 16 Σ που καθιστά την εν λόγω δραστηριότητα απαγορευμένη149

Σε συνέχεια των σκέψεων αυτών ενδιαφέρον έχει και η συνταγματική αξιολόγηση της παροχής εκπαιδευτικών υπηρεσιών από ιδιωτικούς φορείς ως τέτοια ανεξάρτητα από την αναγνώριση των τίτλων στους οποίους καταλήγουν

147Με το Ψήφισmicroα της 27ης Μαΐου 2008 της Η Αναθεωρητικής Βουλής των Ελλήνων148 Βλ ΑΝΘOΠΟΥΛΟ όππ (υπ 11) σ 432149 Εξαιρετικό ενδιαφέρον θα είχε βέβαια η περίπτωση που ο κάτοχος ενός τέτοιου πτυχίου

(χωρίς καμία διάσταση κοινοτικότητας) αποκτούσε επαγγελματικά δικαιώματα σε ένα κράτος-μέλος που θα αναγνώριζε το (απόλυτα ελληνικό) αυτό πτυχίο ως επαρκές για την πρόσβαση σε ένα νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα Στην περίπτωση αυτή η ελληνική διοικητική αρχή θα είχε υποχρέωση σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο να αναγνωρίσει το εν λόγω πτυχίο παρά το γεγονός ότι τόσο η παροχή των εκπαιδευτικών υπηρεσιών όσο και η πιστοποίηση τους γίνονται από ελληνικό φορέα Υπό αυτή τη μορφή είναι καταρχάς νοητή (σύμφωνα με την ερμηνεία που έδωσε το ΔΕΚ στις κρίσιμες οδηγίες) η ύπαρξη laquoαπόλυτα ελληνικώνraquo ιδιωτικών πανεπιστημίων σε ελληνικό έδαφος και χωρίς την αναθεώρηση (με την αντίθεση μάλιστα) του άρθρου 16 Σ

Μιχάλη Ιωαννίδη

Όπως αναπτύχθηκε παραπάνω και κατά τη γνώμη του γράφοντος η συνταγματική απαγόρευση του άρθρου 16 Σ δεν εξαντλείται στην αναγνώριση του τίτλου στον οποίο καταλήγουν οι ανώτατες σπουδές που παρέχονται στην Ελλάδα Τόσο κατά το κείμενο του Συντάγματος όσο και κατά την τελολογική και ιστορική του ερμηνεία φαίνεται ότι απαγορευμένη (ως αντισυνταγματική) πράξη δεν είναι μόνο η πιστοποίηση των σπουδών που παρέχει φορέας ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα αλλά η ίδια η ίδρυσή του και η πράξη της παροχής

Συνέπεια της θέσης αυτής είναι η διάκριση των συνεπειών που έχει η εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου για την αναγνώριση των τίτλων που παρέχουν ιδιωτικοί φορείς στην Ελλάδα και τη λειτουργία τους καθαυτή Ακόμα και αν γίνει δεκτή η θέση του ΔΕΚ και του ΣτΕ ότι το άρθρο 47 ΣυνθΕΚ παρέχει επαρκές έρεισμα για μια ερμηνεία των οδηγιών που επιβάλλει στην Ελλάδα την αναγνώριση των εν λόγω διπλωμάτων150 η κρίση αυτή δεν εκτείνεται στην ίδια την οργάνωση του ακαδημαϊκού προγράμματος και την παροχή των ακαδημαϊκών υπηρεσιών Τόσο το ΔΕΚ όσο και το ΣτΕ κλήθηκαν να κρίνουν αποκλειστικά το ζήτημα της αναγνώρισης πιστοποιητικών των οποίων η έκδοση παρουσίαζε στοιχείο κοινοτικότητας Οι αποφάσεις τους δεν αφορούν όμως την ίδρυση και τη δραστηριότητα των οργανισμών που παρέχουν υπηρεσίες ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα καθαυτές

Το ζήτημα δηλαδή του καθεστώτος της λειτουργίας των ιδιωτικών εκπαιδευτηρίων είναι κατά την υποστηριζόμενη εδώ άποψη πρότερο της πιστοποίησης της παρεχόμενης εκπαίδευσης και άρα δεν έλκει την εφαρμογή του άρθρου 47 ΣυνθΕΚ Την αρμοδιότητα μεταξύ ΕΕ και κρατών-μελών ρυθμίζει έτσι εδώ αποκλειστικά το άρθρο 149 ΣυνθΕΚ το οποίο και τη διατηρεί στα κράτη μέλη Μια τέτοια ερμηνεία είναι άλλωστε σύμφωνη και με τη διατύπωση του ΠΕΚ στην υπόθεση Παναγιωτοπούλου ότι κατά την κατανομή αρμοδιοτήτων της ΣυνθΕΚ και εφόσον δεν τίθεται ζήτημα αναγνώρισης αλλοδαπού διπλώματος εναπόκειται στα κράτη-μέλη να προσδιορίζουν το καθεστώς των εκπαιδευτικών ιδρυμάτων που λειτουργούν στο έδαφός τους151 Στη βάση αυτή το ΠΕΚ έκρινε ότι η απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων δεν αντίκειται στο κοινοτικό δίκαιο152

Στη ειδικότερη περίπτωση της Ελλάδας απόφαση του συντακτικού νομοθέτη για την οργάνωση της αντίστοιχης εκπαιδευτικής δραστηριότητας στην Ελλάδα κατά το άρθρο 16 Σ είναι η αναγωγή της παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης σε απαγορευμένη για τους ιδιώτες παραγωγική δραστηριότητα

150 Με την έννοια ότι δεν υπεισέρχεται σε θέματα οργάνωσης της εκπαίδευσης αποφασιστικά αρμόδια για τα οποία είναι κατά το άρθρο 149 ΣυνθΕΚ μόνο η Ελλάδα

151 ΠΕΚ υπ Τ-1690 όππ (υπ 92) σκέψεις 50 και 58152 Όπως έκρινε το ΠΕΚ στην υπόθεση αυτή η συνταγματική απαγόρευση της ίδρυσης

ιδιωτικών πανεπιστημίων αφορά πράγματι την οργάνωση της εκπαίδευσης εμπίπτοντας έτσι στις αρμοδιότητες της Ελλάδας (όππ σκέψη 51) Βλ ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖH όππ (υπ 70) σ 152

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Οριστικά άρα το ελληνικό Σύνταγμα αφού αποτελεί στο πεδίο της οργάνωσης της ανώτατης εκπαίδευσης το ιεραρχικά ανώτατο κριτήριο νομιμότητας της άσκησης δημόσιας εξουσίας επιβάλλει την απαγόρευση παροχής υπηρεσιών με τα στοιχεία της ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες153

Η συστηματική δηλαδή ερμηνεία του ελληνικού Συντάγματος με τις σχετικές ρυθμίσεις του κοινοτικού δικαίου ορίζει ότι νόμιμα δρουν τα ελληνικά κρατικά όργανα όταν εκπληρώνουν την επιταγή του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ και απαγορεύουν την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από οποιοδήποτε άλλο φορέα εκτός ΝΠΔΔ Αποδοχή από τη νομοθετική εκτελεστική και δικαστική εξουσία της παροχής υπηρεσιών με τα χαρακτηριστικά της ανώτατης εκπαίδευσης συνιστά κατά συνέπεια μη εκπλήρωση συνταγματικής επιβολής χωρίς η παράλειψη αυτή να επιβάλλεται από ιεραρχικά ανώτερο κανόνα δικαίου154

Επιπλέον ο κανόνας αυτός ρυθμίζοντας ειδικά το ζήτημα του επιτρεπόμενου παρόχου υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι περιορίζεται στην εφαρμογή του από άλλους γενικότερους κανόνες συνταγματικής ιεραρχίας όπως η ελευθερία της παιδείας155 της έρευνας της επιστήμης και της διδασκαλίας ή την οικονομική ελευθερία των ιδιοκτητών ιδιωτικών παρόχων ανώτατης εκπαίδευσης156 Ο συντακτικός νομοθέτης επιλέγοντας με την ειδική διάταξη του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ να αναγάγει σε απαγορευμένη δραστηριότητα την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης συνειδητά εξαίρεσε τη σχετική οικονομική δραστηριότητα από το πεδίο ανάπτυξης της ιδιωτικής πρωτοβουλίας περιορίζοντας κατά τούτο το γενικό δικαίωμα οικονομικής ελευθερίας (άρθρο 5 sect 1 Σ) Όσον αφορά την ελευθερία της έρευνας της επιστήμης και της διδασκαλίας (άρθρο 16 sect 1 Σ) είναι μάλλον δύσκολο να υποστηριχθεί ότι η άσκησή τους απαιτεί την ίδρυση φορέα με την οργανωτική δομή του πανεπιστημίου Ακόμα όμως και αν θεωρηθεί ότι η ίδρυση ιδιωτικού ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος αποτελεί τρόπο άσκησης της ελευθερίας που προστατεύει το άρθρο 16 sect 1 Σ η ειδική πρόβλεψη των sectsect 5 8 εξαιρεί ρητά τη δραστηριότητα αυτή από το πεδίο προστασίας της sect 1157

153 Για laquoνομιμοποίησηraquo της ελληνικής πολιτείας να θεσπίσει τη νομοθετική απαγόρευση των συμβάσεων δικαιόχρησης κολλεγίων κάνει λόγο ο ΜΑΡΙAΣ όππ (υπ 68) σ 712 Κατά την παρούσα επιχειρηματολογία προκύπτει όχι απλώς δυνατότητα αλλά μάλλον συνταγματική δέσμευση

154 Ως προϋπόθεση της συλλογιστικής λαμβάνεται και εδώ η υπεροχή του κοινοτικού δικαίου έναντι του Συντάγματος Για τις σχετικές επιφυλάξεις και τη μακρά σχετική συζήτηση ο χώρος της παρούσας δεν είναι επαρκής

155 Όπως συνάγεται από το δικαίωμα επιλογής επαγγέλματος βλ ΣτΕ 6261994 (Γ΄ Τμήμα) ΤοΣ 1994 σ 848 επ

156 Αντίθετος εδώ ο ΑΛΙΒΙΖAΤΟΣ όππ (υπ 13) σ 153157 Στο γερμανικό συνταγματικό δίκαιο γίνεται γενικά δεκτό ότι το δικαίωμα ίδρυσης μη

κρατικού πανεπιστημίου προκύπτει από την ελευθερία διδασκαλίας και έρευνας (άρθρο 5 ΙΙΙ GG) Η θεμελιώδης διαφορά με τη γερμανική ρύθμιση όμως η οποία αποτέλεσε το πρότυπο της

Μιχάλη Ιωαννίδη

V Συμπεράσματα

Η άσκηση δημόσιας εξουσίας στο ελληνικό έδαφος καθορίζεται σε ιεραρχικά ανώτερο επίπεδο από τις επιταγές του Συντάγματος Μόνο στα πεδία που η Ελλάδα έχει συμφωνήσει στη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων στα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναγνωρίζεται από το ΔΕΚ ως υπέρτερο κριτήριο νομιμότητας της δράσης των ελληνικών κρατικών οργάνων το κοινοτικό δίκαιο

Όσον αφορά το ζήτημα των υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης το Σύνταγμα απαγορεύει εξrsquo ολοκλήρου την παροχή τους στο ελληνικό έδαφος από ιδιώτες ανάγει τη σχετική δραστηριότητα σε πεδίο εξαιρούμενο της ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας και άρα επιβάλλει και τη μη αναγνώριση των τίτλων που την πιστοποιούν

Κατά το μέτρο που το δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο ρυθμίζει την αναγνώριση αλλοδαπών ακαδημαϊκών τίτλων και σύμφωνα με την ερμηνεία που δίνουν το ΔΕΚ και το ΣτΕ στις σχετικές οδηγίες συστηματικά ερμηνευόμενες με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο οι ελληνικές αρχές υποχρεούνται να αναγνωρίζουν τα επαγγελματικά προσόντα που βεβαιώνονται από τίτλους που πιστοποιούν την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης στο ελληνικό έδαφος

Το συμπέρασμα αυτό συγκρούεται έτσι με τη λύση που επιβάλλει το ελληνικό Σύνταγμα στο ίδιο πραγματικό Η ερμηνευτική επικράτηση της εκδοχής που ορίζει το κοινοτικό δίκαιο (της αναγνώρισης) ακόμα και αν γίνει δεκτή ως γενική αρχή η υπεροχή του τελευταίου έναντι των εθνικών Συνταγμάτων παραμένει εντούτοις ελέγξιμη υπό το πρίσμα της σχέσης των σχετικών οδηγιών με την κατανομή των αρμοδιοτήτων στο χώρο της εκπαίδευσης μεταξύ Κοινότητας και κρατών-μελών

Σε κάθε περίπτωση όμως η ερμηνεία που προκρίνουν σχετικά το ΔΕΚ και εσχάτως το ΣτΕ αφορά μόνο την περίπτωση αναγνώρισης του πιστοποιητικού της παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών Κατά τη γνώμη που υποστηρίζεται εδώ η ερμηνεία αυτή δεν προδικάζει το ζήτημα της οργάνωσης και της παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών καθαυτών Στην τελευταία αυτή περίπτωση καθώς δεν μεσολαβεί πτυχίο προς αναγνώριση δεν έλκονται προς εφαρμογή οι σχετικές οδηγίες και σε κάθε περίπτωση είναι περισσότερο εμφανές ότι το ζήτημα αφορά την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος η οποία σε αυτό το στάδιο εξέλιξης του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης τουλάχιστον παραμένει εθνική αρμοδιότητα

Την εθνική αυτή αρμοδιότητα άσκησε εξαντλητικά στην περίπτωση της Ελλάδας ο συντακτικός νομοθέτης ανάγοντας σε απαγορευμένη δραστηριότητα την παροχή

ελληνικής είναι η απουσία απαγόρευσης ανάλογης του ελληνικού άρθρου 16 sect 5 8 Σ Σαφής στο σημείο αυτό η διατύπωση του Scholz ο οποίος συνάγει συνταγματική προστασία της μη κρατικής ανώτατης εκπαίδευσης laquoda Art 5 die oumlffentliche rechtliche Rechtsform nicht fuumlr unverzichtbar erklaumlrt (εφόσον το άρθρο 5 [GG] δεν απαιτεί μορφή δημοσίου δικαίου [για τον εκπαιδευτικό πάροχο])raquo R SCHOLZ σε MaunzDuumlrig GG Art 5 III παρ 147

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

υπηρεσιών που συγκεντρώνουν τα διακριτικά γνωρίσματα της ανώτατης εκπαίδευσης Για λόγους που άπτονται των πολιτικών εκτιμήσεων της συντακτικής εξουσίας το συγκεκριμένο είδος οικονομικής και εκπαιδευτικής δραστηριότητας εξαιρέθηκε από την ιδιωτική πρωτοβουλία και επιφυλάχθηκε αποκλειστικά σε φορείς δημόσιας εξουσίας Η εξασφάλιση άρα της απαγόρευσης αυτής και της αποκλειστικότητας του κράτους στην οργάνωση και παροχή ανώτατης εκπαίδευσης είναι ο μοναδικός τρόπος με τον οποίο ο νομοθέτης η δικαστική και η εκτελεστική εξουσία πληρούν τα κριτήρια νομιμότητας της δράσης τους Τα ελληνικά κρατικά όργανα τελούν επομένως υπό τη νομική υποχρέωση απαγόρευσης της παροχής ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών υπηρεσιών στο ελληνικό έδαφος

Με την κρίση αυτή επισημαίνεται ξανά αυτό που εκφράζεται είναι μια ερμηνευτική προσέγγιση για το περιεχόμενο του θετικού δικαίου Η νομική επιστήμη μπορεί μόνο αυτή την ερμηνευτική λειτουργία να αξιώσει Αξιολογήσεις των πρακτικών συνεπειών της εφαρμογής μιας διάταξης των υπό συζήτηση περιλαμβανομένων δεν μπορούν να εισφέρουν στο έργο της νομικής ερμηνείας αλλά αποτελούν προνομιακό πεδίο της πολιτικής και της ηθικής Αν το δίκαιο δεν ικανοποιεί σε μια δεδομένη στιγμή τις ανάγκες μιας κοινωνίας είναι ρόλος της τελευταίας να κινητοποιήσει τους πολιτικούς της θεσμούς και να το μεταβάλλει κατάλληλα η παρερμηνεία του δεν μπορεί όμως να αποτελέσει υποκατάστατο

Page 4: Art_ 16 Ioannidis Michael - Ιδιωτικά Πανεπιστήμια_Κολλέγια_Σύνταγμα_ΕΕ PDF

Μιχάλη Ιωαννίδη

Τα σημεία στα οποία θα επικεντρωθεί η κριτική αυτή είναι κυρίως δύο (1) Η επίδραση στην ερμηνεία των σχετικών οδηγιών του ζητήματος της κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των κρατών-μελών στο χώρο της εκπαίδευσης και (2) η κατά το άρθρο 16 Σ ευρύτητα της απαγόρευσης παροχής ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες που δεν εξαντλείται στο θέμα της αναγνώρισης των αντίστοιχων τίτλων και άρα δεσμεύει κατά τρόπο γενικότερο τα κρατικά όργανα

Κατά τη διερεύνηση των ζητημάτων αυτών θα προηγηθεί η ανάλυση των ελληνικών ρυθμίσεων (ΙΙ) και αφού παρουσιαστούν οι σχετικές διατάξεις του ευρωπαϊκού δικαίου (III1 ndash ΙΙΙ4) θα εξεταστεί η μεταξύ τους σχέση (ΙΙΙ 5) Υπό το πρίσμα αυτό θα αξιολογηθούν στη συνέχεια οι πρόσφατες νομολογιακές και νομοθετικές εξελίξεις (ΙV) και τα τελικά συμπεράσματα θα παρουσιαστούν σε ένα τελευταίο μέρος (V)

ΙΙ Η ρύθμιση του ελληνικού δικαίου

1 Το εύρος της απαγόρευσης

Το ζήτημα της ιδιωτικής πρωτοβουλίας στην ανώτατη εκπαίδευση ρυθμίζεται στην ανώτατη βαθμίδα της εσωτερικής ιεραρχίας κανόνων από το άρθρο 16 Σ Η sect 5 προβλέπει ότι laquo[η] ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου [hellip]raquo ενώ κατά την sect 8 του ίδιου άρθρου laquo[hellip] [η] σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεταιraquo

Παρόλο που στο ελληνικό δημόσιο δίκαιο η έννοια laquoνομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου (ΝΠΔΔ)raquo έχει αποτελέσει αντικείμενο διαφορετικών προσεγγίσεων10 είναι σαφές ότι σε κάθε περίπτωση η άσκηση δραστηριότητας από νομικό πρόσωπο με τη μορφή ΝΠΔΔ αποτελεί προνομία δημόσιας εξουσίας Η ίδρυση και η λειτουργία ΝΠΔΔ από ιδιώτη δεν είναι δυνατές

Έχοντας αυτό υπόψη το νόημα της sect 5 του άρθρου 16 Σ είναι ότι η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από νομικά πρόσωπα που δεν μπορούν να ιδρυθούν από ιδιώτες Η ρητή απαγόρευση της sect 8 προκύπτει άρα ήδη από τη ρύθμιση

διερεύνησης Η παρούσα εργασία έχει λάβει υπόψη της τους εθνικούς κανόνες τις ρυθμίσεις του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τη σχετική νομολογία έως την 1032010 Έως το χρονικό αυτό σημείο έχουν αξιολογηθεί και πρωτοβουλίες και ανακοινώσεις που δεν έχουν μεν λάβει ακόμα τη μορφή θετικών κανόνων δικαίου κρίθηκε όμως ότι δηλώνουν ισχυρή νομοθετική βούληση

10 Βλ Π ΔΑΓΤΟΓΛΟΥ Γενικό Διοικητικό Δίκαιο 5η έκδ (ενημ από Π Μ Ευστρατίου) Αθηνα-Κομοτηνή 2004 σ 750 Ο Δαγτόγλου παραπέμπει στα κριτήρια της ανάθεσης άσκησης δημόσιας εξουσίας και τον εφοδιασμό με τα ανάλογα μέσα και προνόμια laquoπρος εξυπηρέτηση σκοπών γενικού συμφέροντος και μάλιστα όχι προσωρινά και αποσπασματικά αλλά μόνιμα και συστηματικάraquo επισημαίνοντας πάντως ότι η χρήση τους στη νομολογία είναι πολλές φορές ασαφής Βλ και Ε ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟ Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου Ι 12η έκδ Αθήνα-Κομοτηνή 2007 σ 383

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

της sect 5 Αφού υπηρεσίες ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα μπορεί να παρασχεθούν αποκλειστικά από νομικά πρόσωπα που δεν μπορούν να ιδρύσουν ιδιώτες απαγορεύεται στους τελευταίους η σύσταση ενός νομικού προσώπου με τον σκοπό αυτό (την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης)11 Η γραμματική διατύπωση της sect 5 είναι άρα κατά τούτο μόνο διαφορετική (και ευρύτερη) της sect 8 ως προς το ότι αναφέρεται όχι μόνο στη laquoσύστασηraquo του παροχέα ανώτατης εκπαίδευσης αλλά στην ίδια την παροχή της εν λόγω υπηρεσίας12

Ανατρέχοντας στη βούληση του συντακτικού νομοθέτη προκειμένου να διερευνηθεί περαιτέρω το εύρος της συνταγματικής αυτής απαγόρευσης οι δυσκολίες που συναντά ο προσδιορισμός του ανατρέχουν ήδη στο δικτατορικό Σύνταγμα του 196813 Η εισαγωγή της εν λόγω απαγόρευσης στο ελληνικό δίκαιο14 φαίνεται πάντως να στηρίχθηκε κατά κύριο λόγο στις απόψεις που εξέφρασαν μέλη του καθεστώτος σχετικά με το επίπεδο της παρεχόμενης από τους ιδιώτες εκπαίδευσης τη δημιουργία ενός laquoπολυπληθούς επιστημονικού προλεταριάτουraquo15 και την ίδρυση πανεπιστημίων ελεγχόμενων από αλλοδαπούς16

11 Χ ΑΝΘΟΠΟΥΛΟΣ Τα μη κρατικά πανεπιστήμια και η δημόσια φύση της πανεπιστημιακής εκπαίδευσης ΕφημΔΔ 42006 σ 425

12 Η σχετική διαφορά περιορίζεται βέβαια στο επίπεδο της διατύπωσης καθώς η sect 8 δεν θα μπορούσε να ερμηνευθεί ως απαγορευτική της σύστασης ενός ιδιωτικού παροχέα ανώτατης εκπαίδευσης αλλά επιτρέπουσα την πράξη της παροχής των εν λόγω υπηρεσιών ο σκοπός της είναι σαφής ndash η απαγόρευση παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες

13 Για συστηματική ανάλυση της ιστορικής διαδρομής των ρυθμίσεων του άρθρου 16 Σ στο ελληνικό δίκαιο βλ Ν ΑΛΙΒΙΖΑΤΟ Πέρα από το 16 Τα πριν και τα μετά Αθήνα 2007

14 Με την περιγραφή των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων στο άρθρο 17 Σ (1968) ως laquoαυτοδιοικούμεν[ων] νομικ[ών] προσώπ[ων] δημοσίου δικαίουraquo βλ Κ ΓΕΩΡΓΟΠΟΥΛΟ Στοιχεία Συνταγματικού Δικαίου τ Αrsquo 2η έκδ Αθήνα 1970 σ 134 Γ ΒΑΒΑΡΕΤΟ Το Σύνταγμα της Ελλάδος 1968 Αθήνα 1968 σ 31

15 Κατά τη χαρακτηριστική έκφραση του Γ Παπαδόπουλου Υπουργικό Συμβούλιο Εστενογραφημένα πρακτικά του νέου συντάγματος 1968 Αθήνα 1969 σ 107

16 Υπουργικό Συμβούλιο Εστενογραφημένα πρακτικά του νέου συντάγματος 1968 Αθήνα 1969 σ 118 επ και 808 επ βλ και ΑΛΙΒΙΖΑΤΟ όπ (υπ 13) σ 62-63

Μιχάλη Ιωαννίδη

Η απαγόρευση διατηρήθηκε στο Σύνταγμα του 197517 και επέζησε όλων των αναθεωρήσεων έως και αυτής του 2008

Ως προς την τελευταία που αποδίδει και τη χρονικά εγγύτερη βούληση του αναθεωρητικού νομοθέτη18 η αιτιολόγηση της απόρριψης της πρότασης για την άρση της κρίσιμης απαγόρευσης19 μπορεί να περιλάβει μόνο τα επιχειρήματα της ελάσσονος αντιπολίτευσης καθώς η μείζων αντιπολίτευση απείχε από το τελευταίο σκέλος της διαδικασίας συνολικά20

Προκύπτει έτσι ότι κρίσιμη για την αδυναμία επίτευξης της απαραίτητης πλειοψηφίας υπήρξε η αξιολόγηση ότι η αναθεώρηση του άρθρου 16 Σ θα εντασσόταν σε μια

17 Στο οποίο και διευκρινίστηκε μάλιστα με τη διατύπωση του εδαφίου βrsquo της sect 8 του άρθρου 16 Σ Πρόθεση του νομοθέτη του 1975 φαίνεται να ήταν η διατήρηση της ανώτατης εκπαίδευσης εκτός της συνήθους επαγγελματικής δραστηριότητας (κατά τον εισηγητή της πλειοψηφίας στην επιτροπή αναθεώρησης Δ Νιανιά laquoH ανωτάτη παιδεία είναι και οφείλει να είναι μόνον κρατική διά τον φόβον των μπίζνες []raquo Πρακτικά Υποεπιτροπής σ 439) και η διασφάλιση του δημόσιου χαρακτήρα της (laquoΗμείς δεν συμφωνούμεν με την ιδέαν ότι οι Ανώτερες Σχολές ή μπορούν να είναι αντικείμενον ιδιοκτησίας ή να κατευθύνονται να διοικούνται από ιδιώτες είτε Έλληνες είτε ξένους ιδιαιτέρως ξένους [hellip] Η θέση του Κόμματος στο οποίο ανήκω είναι σαφής Έχομεν πάρει θέση ότι η Παιδεία πρέπει να είναι αποκλειστικώς κοινωνική ή κρατική υπό τον έλεγχον κοινωνικών φορέων Και αυτό δια να μη δημιουργούμε δύο τάξεις πολιτών εκείνων που έχουν την οικονομικήν δυνατότητα μιας βελτιωμένης Παιδείας και εκείνων που δεν την έχουν και καταλήγουν πλέον στις δημόσιες σχολέςraquo δήλωνε ο αρχηγός της αξιωματικής αντιπολίτευσης Α Παπανδρέου στην υποεπιτροπή για την αναθεώρηση του άρθρου 16 Σ Πρακτικά Υποεπιτροπής σ 442 ενώ και η εισήγηση της ομάδας επιστημόνων του ΠΑΣΟΚ πρότεινε την ρητή διατύπωση laquoΗ σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες ή οργανισμούς ιδιωτικού δικαίου απαγορεύεταιraquo Σύνταγμα για μια Ελλάδα δημοκρατική Αθήνα 1975 σ 47) Βλ και Πρακτικά Ολομέλειας της Ε΄ Αναθεωρητικής Βουλής σ 495 515 Για διάχυτο κρατισμό και των πέντε κομμάτων της Ε΄ Αναθεωρητικής Βουλής ως κρίσιμη παράμετρο της συζήτησης για την εκπαίδευση κάνει λόγο ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ όπ (υπ 13) σ 69

18 Για τις αξιολογήσεις που οδήγησαν στην απόρριψη της πρότασης αναθεώρησης του άρθρου 16 Σ από την Ζ΄ Αναθεωρητική Βουλή βλ Ε ΒΕΝΙΖΕΛΟ Συνταγματική αυτοσυνειδησία ή αναθεωρητικός οίστρος Μετά και πριν από μια αναθεώρηση του Συντάγματος σε Ξ Κοντιάδη (επιμ) Πέντε Χρόνια μετά τη Συνταγματική Αναθεώρηση του 2001 τ Β΄ Αθήνα-Κομοτηνή 2006 σ 1046 ο οποίος παραπέμπει στο επιχείρημα της τότε κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας ότι laquoη ισχύουσα συνταγματική διάταξη επιτρέπει στον κοινό νομοθέτη να θεσπίσει ειδικό νόμο για την ίδρυση μη κρατικών μη κερδοσκοπικών πανεπιστημίων με τη μορφή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίουraquo Για την αναθεώρηση του 2001 βλ και Ι ΚΑΜΤΣΙΔΟΥ Η ανώτατη εκπαίδευση και το πρόβλημα των ιδιωτικών πανεπιστημίων σε Ξ Κοντιάδη (επιμ) Πέντε Χρόνια μετά τη Συνταγματική Αναθεώρηση του 2001 τ Α΄ Αθήνα-Κομοτηνή 2006 σ 372 η οποία διαπιστώνει και ανησυχία για laquoεγχώριες προοπτικές κατάχρησηςraquo Σε κανένα σημείο πάντως δεν φαίνεται να απασχόλησε την αναθεωρητική Βουλή το εύρος της έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo

19 Την πρόταση για την άρση της απαγόρευσης ίδρυσης μη κρατικών πανεπιστημίων κατέθεσε η τότε κοινοβουλευτική πλειοψηφία ενώ υπέρ αυτής τάχθηκαν και οι βουλευτές του Λαϊκού Ορθόδοξου Συναγερμού βλ την αγόρευση του γενικού εισηγητή κοινοβουλευτικού εκπροσώπου της Νέας Δημοκρατίας κ Π ΠΑΝΑΓΙΩΤΟΠΟΥΛΟΥ στην Δ΄ Συνεδρίαση της Επιτροπής Αναθεώρησης του Συντάγματος της Η΄ Αναθεωρητικής Βουλής 2122008 Πρακτικά της Επιτροπής σ 56 και την αγόρευση του ειδικού αγορητή του Λαϊκού Ορθόδοξου Συναγερμού κ Α ΠΛΕΥΡΗ όππ σ 62

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

διαδικασία μετατροπής της ανώτατης εκπαίδευσης από κοινωνικό αγαθό σε αντικείμενο εμπορικής συναλλαγής ενώ θα επέτρεπε και τη χειραγώγηση της εκπαιδευτικής διαδικασίας από τον εκάστοτε ιδιοκτήτη της τυχόν επιτρεπόμενης ιδιωτικής ανώτατης σχολής21

Συνολικά η βούληση του αναθεωρητικού νομοθέτη όπως προκύπτει από τα επιχειρήματα που οδήγησαν στην αδυναμία επίτευξης της αυξημένης πλειοψηφίας που απαιτούνταν για την άρση της απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ ήταν να παραμείνει η ανώτατη εκπαίδευση υπηρεσία αποκλειστικά παρεχόμενη από το κράτος22

Διατηρώντας δηλαδή τη διάταξη του άρθρου 16 Σ σε ισχύ ο αναθεωρητικός νομοθέτης και για λόγους που άπτονται των πολιτικών εκτιμήσεων των κοινοβουλευτικών κομμάτων23 επέλεξε να συνεχίσει την εξαίρεση της παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης υπό τους όρους της ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας και της ελεύθερης αγοράς

Την πρόθεση αυτή ενσωματώνει άλλωστε με σαφήνεια και η διατύπωση της υπό συζήτηση ρύθμισης Σκοπός του άρθρου 16 Σ είναι καθορίζοντας τις προϋποθέσεις παροχής του συγκεκριμένου είδους υπηρεσίας να εξασφαλίσει ότι η νομική φύση του παρόχου ανώτατης εκπαίδευσης δεν μπορεί ποτέ να είναι νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου Υπό το πρίσμα αυτό η ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 16 Σ πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τον ευρύ σκοπό της συνταγματικής απαγόρευσης η οποία τέθηκε

20 Η πρόταση που κατέθεσε η αξιωματική αντιπολίτευση στη Βουλή στην πρώτη φάση της αναθεωρητικής διαδικασίας περιελάμβανε ως δεύτερο άξονά της τη θέση ότι laquo[η] δυνατότητα ίδρυσης μη κρατικών Πανεπιστημίων πρέπει να οριοθετηθεί συστηματικά με βάση μία σειρά αυστηρών εγγυήσεων αντίστοιχων προς τις εγγυήσεις των δημοσίων ΑΕΙ Επιπλέον πρέπει να προβλεφθεί ρητά στο Σύνταγμα ότι τα μη κρατικά ΑΕΙ θα μπορούν να λάβουν αποκλειστικά τη μορφή των μη κερδοσκοπικών φορέωνraquo Η πρόταση του ΠΑΣΟΚ για την αναθεώρηση συνταγματικών διατάξεων httpwwwneosyntagmagrpage_id=62 (αυτή και όλες οι ηλεκτρονικές διευθύνσεις που ακολουθούν ανακτήθηκαν την 1032010)

21 Εισήγηση του ειδικού αγορητή του Κομμουνιστικού Κόμματος Ελλάδος κ Α ΚΑΤΑΡΤΖΗ στη Δ΄ Συνεδρίαση της Επιτροπής Αναθεώρησης του Συντάγματος της Η΄ Αναθεωρητικής Βουλής 2122008 Πρακτικά της Επιτροπής σ 58-59 Ο ίδιος αγορητής επισημαίνει επίσης τον κίνδυνο άνισης πρόσβασης στην ανώτατη εκπαίδευση στη βάση της οικονομικής δυνατότητας των σπουδαστών καθώς και την πιθανότητα υποβάθμισης της εκπαιδευτικής διαδικασίας συνολικά όππ σ 60 Τη δυνατότητα χειραγώγησης επικαλείται και ο ειδικός αγορητής του Συνασπισμού Ριζοσπαστικής Αριστεράς κ Φ ΚΟΥΒΕΛΗΣ εγείροντας ενστάσεις και ως προς τη δυνατότητα άσκησης αποτελεσματικού κρατικού ελέγχου στα τυχόν ιδρυόμενα ιδιωτικά εκπαιδευτικά ιδρύματα όππ σ 61

22 Εννοείται εδώ ΝΠΔΔ τα οποία απολαμβάνουν κατά το Σύνταγμα εγγυήσεις αυτοδιοίκησης και άρα δεν είναι κατά κυριολεξία κρατικά όργανα Δόκιμη η απόδοση του Dohms ως laquohoheitlich organisierter Bildungserwerbraquo R DOHMS Die Kompetenz der EG im Bereich der allgemeinen Bildung nach Art 126 EGV RdJB 1992 σ 453

23 Όπως συνοπτικά αναφέρθηκαν παραπάνω και των οποίων η θετική ή αρνητική κριτική σε καμία περίπτωση δεν αποτελεί σκοπό της παρούσας

Μιχάλη Ιωαννίδη

και διατηρήθηκε σε ισχύ για να εξαιρέσει έναν τομέα κοινωνικής και παραγωγικής δραστηριότητας από την ιδιωτική πρωτοβουλία

Συνολικά οι sectsect 5 και 8 του άρθρου 16 Σ επιβάλλουν επομένως ότι στο πεδίο εφαρμογής του ελληνικού Συντάγματος η παροχή ανώτατης εκπαίδευσης γίνεται αποκλειστικά από ΝΠΔΔ Ή αλλιώς διατυπωμένη η ίδια ρύθμιση Η παροχή των εν λόγω υπηρεσιών από ιδιώτες απαγορεύεται

Το επόμενο ερώτημα που προκύπτει έτσι σχετικά με την ερμηνεία της εν λόγω συνταγματικής απαγόρευσης αφορά το είδος των υπηρεσιών αυτών Για να διερευνηθεί ποια συμπεριφορά απαγορεύει το Σύνταγμα στο άρθρο 16 sectsect 5 8 και άρα ποιες πράξεις των κρατικών οργάνων είναι συνταγματικές ή όχι πρέπει να προσεγγισθεί το αντικείμενο της απαγόρευσης το τι αποτελεί (απαγορευμένη για τους ιδιώτες) laquoπαροχή ανώτατης εκπαίδευσηςraquo

2 Το αντικείμενο της απαγόρευσης η αόριστη έννοια της laquoανώτατης εκπαίδευσηςraquo

Αν και οι δυσκολίες που αντιμετωπίζει ο ερμηνευτής του άρθρου 16 Σ όσον αφορά την προσέγγιση της αόριστης έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo είναι προφανείς η επιλογή του συντακτικού νομοθέτη να την περιλάβει σε μια απαγορευτική διάταξη καθιστά την ερμηνευτική αυτή εργασία αναπόφευκτη Η κρίση για τη συνταγματικότητα της άσκησης κρατικής εξουσίας προϋποθέτει μια ερμηνευτική εικόνα της μείζονος πρότασης του δικανικού συλλογισμού (εδώ οι sectsect 5 8 του άρθρου 16 Σ) Και εφόσον η εν λόγω μείζων πρόταση βρίσκεται σε ιεραρχικά ανώτερο επίπεδο από εκείνο του τυπικού νόμου ο τελευταίος δεν μπορεί να προσφέρει έγκυρα ένα δεσμευτικό ορισμό της Ακόμα και αν ο τυπικός νόμος ορίζει τι είναι πανεπιστήμιο ή πτυχίο ανώτατης εκπαίδευσης οι σχετικοί ορισμοί μόνο παρεμπιπτόντως στο πλαίσιο μιας συστηματικής ερμηνείας μπορούν να ληφθούν υπόψη Η αποδοχή ενός νομοθετικού περιορισμού του όρου laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo έστω και μέσω του καθορισμού των εννοιών laquoπανεπιστήμιοraquo ή laquoπτυχίο (ανώτατης εκπαίδευσης)raquo θα έθετε τη νομοθετική εξουσία υπεράνω του Συντάγματος ανατρέποντας την ιεραρχία των κανόνων του ελληνικού δικαιικού συστήματος

Η δυσκολία του εγχειρήματος αυτού αποκαλύπτεται ήδη από μια πρώτη γραμματική αναζήτηση24 Ο όρος laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo ορίζεται συχνά ως η εκπαίδευση που παρέχεται από πανεπιστήμια ή ανάλογους οργανισμούς25 Η κυκλικότητα και άρα το

24 Όπως επισημαίνουν οι Edwards και Nordin ldquo[t]he exact nature of the university as an organization and its precise place in the societal structure is often studied yet rarely clearly definedrdquo H T EDWARDS ΚΑΙ V D NORDIN Higher education and the law Cambridge MA 1979 σ 3

25 Κατά τον ορισμό που υιοθέτησε η 27η Γενική Συνέλευση της UNESCO laquoHigher education includes lsquoall types of studies training or training for research at the post-secondary level provided by universities or other educational establishments that are approved as institutions of higher education by the competent State authoritiesraquo UNESCO Recommendation on the Recognition of

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

απρόσφορο ενός τέτοιου ορισμού είναι προφανής Το ζήτημα μετατίθεται απλώς στην ερώτηση τι είναι πανεπιστήμιο26

Πέραν της σύνδεσής της με τον φορέα του πανεπιστημίου ως αφετηρία για την προσέγγιση της έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo χρησιμοποιείται συχνά η ιεράρχησή της στο εκπαιδευτικό σύστημα γενικά

Η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται έτσι μετά την επιτυχή ολοκλήρωση ενός κύκλου σπουδών δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης Εντάσσεται υπrsquo αυτή την έννοια στην laquoτριτοβάθμια εκπαίδευσηraquo (tertiary education)27 Αν και ο όρος laquoτριτοβάθμια εκπαίδευσηraquo χρησιμοποιείται πολλές φορές ως συνώνυμος με εκείνον της laquoανώτατης εκπαίδευσηςraquo ο πρώτος είναι στο ελληνικό συνταγματικό δίκαιο ευρύτερος από τον δεύτερο κατά το ότι περιλαμβάνει και την μεταδευτεροβάθμια επαγγελματική εκπαίδευση στην οποία το Σύνταγμα επιφυλάσσει ξεχωριστή ρύθμιση (άρθρο 16 sect 7 Σ) H έννοια laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo είναι έτσι στενότερη και από εκείνη της laquohigher educationraquo που χρησιμοποιούν συνήθως τα ευρωπαϊκά εκπαιδευτικά συστήματα και στην οποία περιλαμβάνονται και τριτοβάθμιες σπουδές μη πανεπιστημιακού επιπέδου (λχ vocational training)28 Ενόψει της ειδικότερης αναφοράς του Συντάγματος στην sect 7 σε τριτοβάθμια μη πανεπιστημιακή εκπαίδευση (επαγγελματική) και του επιθετικού προσδιορισμού ανώτατη (όχι απλώς ανώτερη)29 προκύπτει ότι η ανώτατη εκπαίδευση

Studies and Qualifications in Higher Education Κυκλικός κατrsquo αυτόν τον τρόπο είναι και ο ορισμός που υιοθετεί η Σύμβαση για την Αναγνώριση των Προσόντων Ανώτατης Εκπαίδευσης στην περιοχή της Ευρώπης laquoall types of courses of study [hellip] at the post secondary level which are recognized by the relevant authorities of a Party as belonging to its higher education systemraquo Ενότητα Ι αρ 1 httpconventionscoeintTreatyen TreatiesHtml165htm

26 Που με τη σειρά της απαντάται συνήθως με αναφορά στην παροχή ανώτατης εκπαίδευσης Ως πανεπιστήμιο ορίζεται δηλαδή συνήθως ο οργανισμός που παρέχει ανώτατη εκπαίδευση Ούτε η προσφυγή στη λατινική ρίζα universitas (από τη φράση universitas magistrorum et scholarium) μπορεί εδώ να βοηθήσει καθώς η απάντηση (κοινότητα διδασκόντων και διδασκομένων) επαναφέρει το πρόβλημα μέσω του ορισμού των εννοιών magistrorum και scholarium Κατά την Ευρωπαϊκή Επιτροπή η έννοια laquoπανεπιστήμιαraquo περιλαμβάνει όλα τα ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα ανεξάρτητα από την ονομασία και το καθεστώς τους στα κράτη-μέλη Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο Επίτευξη της Ατζέντας Εκσυγχρονισμού για Πανεπιστήμια Εκπαίδευση Έρευνα και Καινοτομία COM 2006 (208) 1052006

27 C CAMPBELL ΚΑΙ C ROZSNYAI Quality Assurance and the Development of Course Programmes Papers on Higher Education Regional University Network on Governance and Management of Higher Education in South East Europe Bucharest Bucharest 2002 σ 133 Ως laquo[hellip] all post-secondary education including but not limited to universitiesraquo ορίζει την τριτοβάθμια εκπαίδευση και η Παγκόσμια Τράπεζα httpwebworldbankorgwbsiteexternaltopics exteducation0contentMDK20298183~menupk617592~pagePK148956~piPK216618~theSitePK28238600htmlTop

28 Τη διάκριση της έννοιας laquovocational trainingraquo στο πλαίσιο της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης επισημαίνουν οι R J IN T VELD H P FUumlSSEL και G R NEAVE Relations Between State and Higher Education The HagueLondon Boston 1996 σ 53

29 Για την προβληματική της εν λόγω διάκρισης βλ ενδεικτικά ΣτΕ (Ε΄ Τμήμα) 7391997

Μιχάλη Ιωαννίδη

ανήκει κατά την έννοια του άρθρου 16 Σ στη μεταδευτεροβάθμια εκπαίδευση χωρίς όμως να καταλαμβάνει όλο το εύρος της τελευταίας

Κατά την αναζήτηση των χαρακτηριστικών εκείνων που διακρίνουν την ανώτατη εκπαίδευση από τις άλλες μορφές τριτοβάθμιας εκπαίδευσης χρήσιμα μπορούν να φανούν κριτήρια που έχουν αναπτυχθεί για τον σκοπό αυτό από διεθνείς οργανισμούς και άλλες έννομες τάξεις Είναι βέβαια σαφές πως οι σχετικές αρχές και κατευθύνσεις καμία δεσμευτική ισχύ δεν μπορεί να έχουν για την ερμηνεία και εφαρμογή κανόνων συνταγματικής τάξης Μπορούν όμως να είναι χρήσιμες για τον εντοπισμό εκείνων των χαρακτηριστικών που αναγνωρίζονται ως διακριτικά της έννοιας της ανώτατης εκπαίδευσης

Ένα από τα σημαντικότερα σχετικά κείμενα είναι η Διεθνής Κατάταξη Κριτηρίων για την Εκπαίδευση της UNESCO (International Standard Classification of Education ndash ISCED)30 η οποία ταξινομεί την εκπαίδευση σε κατηγορίες με βάση τα γενικά χαρακτηριστικά τους

Στα σχετικά κριτήρια που αξιοποιεί η ISCED31 περιλαμβάνονται η διάρκεια των σπουδών (άνω των 3 χρόνων) οι ερευνητικές δυνατότητες του εν λόγω εκπαιδευτικού φορέα η παροχή γνώσεων απαραίτητων για την πρόσβαση σε επάγγελμα που απαιτεί υψηλές δεξιότητες ή σε ανώτερο ερευνητικό πρόγραμμα και η απονομή τίτλου που βεβαιώνει την απόκτηση των γνώσεων αυτών (βαθμίδα 5Α)32 Επιπλέον στο ανώτερο τμήμα της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης συγκαταλέγονται και σπουδές που ολοκληρώνονται με την υποβολή πρωτότυπης εργασίας προς δημοσίευση η οποία είναι αποτέλεσμα εξίσου πρωτότυπης έρευνας και αντιπροσωπεύει σημαντική εισφορά στην επιστήμη (βαθμίδα 6)33

Στη διάρκεια των σπουδών και την απονομή διπλώματος που πιστοποιεί την οργανωμένη και μεθοδική μεταβίβαση γνώσης ως κρίσιμα χαρακτηριστικά της

30 Έχοντας αναπτυχθεί τη δεκαετία του 1970 η ISCED έχει ως σκοπό να κάνει δυνατές τις συγκρίσεις μεταξύ των διαφορετικών εκπαιδευτικών συστημάτων των κρατών-μελών της UNESCO Η τελευταία έκδοση στην οποία παραπέμπουν οι αναφορές εδώ ψηφίστηκε τον Νοέμβριο του 1997 από την 29η Γενική Συνέλευση της UNESCO

31 Στο κείμενο αυτό η τριτοβάθμια εκπαίδευση αντιμετωπίζεται συνολικά (βαθμίδες 5 και 6) για τους λόγους όμως που αναφέρθηκαν αμέσως παραπάνω η ανώτερη εκπαίδευση κατά την έννοια του άρθρου 16 δεν μπορεί να περιλαμβάνει την επαγγελματική εκπαίδευση Η αναφορά περιορίζεται άρα εδώ στις βαθμίδες 5Α και 6 Το Εθνικό Κέντρο Επαγγελματικού Προσανατολισμού (ΕΚΕΠ) αντιστοιχεί τις εν λόγω βαθμίδες στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα ως εξής βαθμίδα 4 μεταδευτεροβάθμια μη πανεπιστημιακή εκπαίδευση βαθμίδα 5 πανεπιστημιακή εκπαίδευση και βαθμίδα 6 μεταπτυχιακές σπουδές (Master ndash διδακτορικό) httpwwwekepgrEducationmainasp

32 ISCED 1997 sectsect 80-10233 ISCED 1997 sectsect 103-106 Η εν λόγω βαθμίδα αφορά σπουδές σε μεταπτυχιακόδιδακτορικό

επίπεδο Για laquoπροώθηση των ορίων της επιστήμηςraquo κάνει εν προκειμένω λόγο και η Βρετανική Αρχή Πιστοποίησης (QAA) QAA The framework for higher education qualifications in England Wales and Northern Ireland Mansfield 2008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

ανώτατης εκπαίδευσης αναφέρονται άλλωστε και άλλα διεθνή κείμενα και αρκετές εθνικές νομοθεσίες34 Έμφαση δίνεται επίσης και στα προσόντα των διδασκόντων στα υπό κρίση ιδρύματα35 κριτήριο που έχει επικαλεστεί για την οριοθέτηση της ανώτατης εκπαίδευσης και το ΣτΕ36

Όσον αφορά το καθαυτό περιεχόμενο των παρεχόμενων σπουδών ως ανώτατη αποδίδεται γενικά η εκπαίδευση που προσφέρει συστηματικά οργανωμένη γνώση ένα τμήμα τουλάχιστον της οποίας περιλαμβάνει και τις τελευταίες εξελίξεις της εκάστοτε επιστήμης37 ενώ κατά το ΣτΕ βασική αποστολή των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων είναι η laquoκαλλιέργεια της επιστήμης που αναλύεται σε έρευνα και

34 Τριετή φοίτηση σε συνδυασμό με την εκπλήρωση ποιοτικών κριτηρίων απαιτεί η Διεθνής Ένωση Πανεπιστημίων (IAU) προκειμένου να συμπεριλάβει στα μέλη της ίδρυμα που παρέχει εκπαιδευτικές υπηρεσίες Applying institutions must be dedicated to the study of several branches of knowledge grant at least a three-year first cycle or undergraduate degree be at the level of higher education as shown by the active participation of their staff in scientific or scholarly research and by the equipment placed at their disposal be public or private not-for-profit be recognized by a national competent body or its equivalent have undergone at the national or regional level a process of quality assurance or accreditation or if such a process does not exist be a member of a national or regional association of universities httpwwwunescoorgiaumembershipi_definitionhtml Τριετούς διάρκειας είναι και οι σπουδές που οδηγούν στην απόκτηση του βασικού πανεπιστημιακού τίτλου στη Βρετανία Στα δυο χρόνια αρκείται αντίθετα η αμερικάνικη νομοθεσία σε έναν ορισμό που καταλαμβάνει όμως το σύνολο της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης laquo[hellip] For purposes of this Act [hellip] the term lsquoinstitution of higher educationrsquo means an educational institution in any State that - (1) admits as regular students only persons having a certificate of graduation from a school providing secondary education or the recognized equivalent of such a certificate (2) [hellip] (3) provides an educational program for which the institution awards a bachelorrsquos degree or provides not less than a 2- year program that is acceptable for full credit toward such a degree [hellip]raquo άρθρο 1 της Higher Education Act του 1965 όπως ισχύει σήμερα

35 Βλ τα κριτήρια της Διεθνούς Ένωσης Πανεπιστημίων (IAU) όππ 36 ΣτΕ (Ολ) 6782005 25202003 (Γ΄ Τμήμα)37 Τέτοια γνώση πιστοποιεί ο βασικός τίτλος [Bachelor (Hons)] του αγγλικού εκπαιδευτικού

συστήματος ο οποίος βεβαιώνει ανάμεσα στα άλλα laquoa systematic understanding of key aspects of [the graduatersquos] field of study including acquisition of coherent and detailed knowledge at least some of which is at or informed by the forefront of defined aspects of a discipline an ability to deploy accurately established techniques of analysis and enquiry within a discipline conceptual understanding that enables the student to devise and sustain arguments andor to solve problems using ideas and techniques some of which are at the forefront of a discipline to describe and comment upon particular aspects of current research or equivalent advanced scholarship in the discipline an appreciation of the uncertainty ambiguity and limits of knowledge the ability to manage their own learning and to make use of scholarly reviews and primary sources (for example referred research articles andor original materials appropriate to the discipline)raquo QAA The framework for higher education qualifications in England Wales and Northern Ireland Mansfield 2008 σ 18 Bλ και τα κριτήρια γνωστά ως laquoThe Dublin Descriptorsraquo όπως αναπτύχθηκαν από την Joint Quality Initiative ένα ανεπίσημο δίκτυο αξιολόγησης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων httpwwwjointqualitynlcontentdescriptorsCompleteset DublinDescriptorsdoc

Μιχάλη Ιωαννίδη

διδασκαλίαraquo σε αντιδιαστολή με τη laquoμετάδοση ειδικών γνώσεων και εμπειριών καταλλήλων για την άσκηση ορισμένου επαγγέλματοςraquo38

Προς την κατεύθυνση αυτή κινούνται άλλωστε και τα κριτήρια που χρησιμοποιεί για την αναγνώριση τίτλων αλλοδαπών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων ο ΔΟΑΤΑΠ Αν και οι ορισμοί ενός τυπικού νόμου δεν μπορούν να περιορίσουν την ερμηνεία ενός συνταγματικού κανόνα τα χαρακτηριστικά που θεώρησε ο νομοθέτης του ν 33282005 ενδεικτικά της παροχής ανώτατης εκπαίδευσης μπορούν να συμβάλουν στη συνολική προσέγγιση της έννοιάς της Η κρίση για το ομοταγές ενός αλλοδαπού εκπαιδευτικού ιδρύματος με το αντίστοιχο ελληνικό απαιτεί έτσι τριετή τουλάχιστον φοίτηση μετά την ολοκλήρωση ενός κύκλου δευτεροβάθμιων σπουδών39 η οποία πιστοποιείται με έναν συγκεκριμένο τρόπο40 ενώ κρίσιμα είναι και ορισμένα ποιοτικά χαρακτηριστικά41 Στη βάση ποιοτικών χαρακτηριστικών όπως η διάρκεια των σπουδών η διαδικασία διδασκαλίας και μάθησης και οι όροι αξιολόγησης προαγωγής και αποφοίτησης των σπουδαστών αναγνωρίζεται και η ισοτιμία διπλώματος της αλλοδαπής42

Πέρα από την ερμηνευτική ανάγκη οριοθέτησης της έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo προκύπτει έτσι από τα παραπάνω ότι κάτι τέτοιο είναι και δυνατό Παρrsquo όλες τις σημαντικές δυσκολίες που συνοδεύουν την ερμηνεία κάθε αόριστης συνταγματικής έννοιας υπάρχουν κριτήρια με τα οποία ο ερμηνευτής της διάταξης του άρθρου 16 Σ μπορεί να προσεγγίσει και να περιορίσει το εννοιολογικό της εύρος43

Τέτοια κριτήρια αποτελούν εδώ η κατάταξη του προς κρίση προγράμματος στο εκπαιδευτικό σύστημα (μεταδευτεροβάθμια εκπαίδευση) η διάρκειά του (άνω των τριών ετών) η συστηματικότητα και η συμφωνία του με ακαδημαϊκά κριτήρια έρευνας και διδασκαλίας τα (ελάχιστα) προσόντα του εκπαιδευτικού προσωπικού καθώς και η πιστοποίηση της ολοκλήρωσής του με τίτλο που μπορεί να παρέχει πρόσβαση σε ανώτερο ερευνητικό πρόγραμμα ή σε επάγγελμα που απαιτεί ανεπτυγμένες ειδικές δεξιότητες

38 Στην οποία αποσκοπεί η επαγγελματική εκπαίδευση που χορηγείται από σχολές ανώτερης βαθμίδας ΣτΕ 6782005 (Ολ)

39 Άρθρο 3 εδ η΄ και εε΄ ν 3328200540 Άρθρο 3 εδ ββ΄ δδ΄ ν 3328200541 Άρθρο 3 εδ α΄ ν 3328200542 Άρθρο 4 sect 1 εδ α΄ ν 33282005 Ειδικά για την αναγνώριση τίτλων σπουδών της αλλοδαπής

που αποκτώνται μετά από τριετή φοίτηση όταν για τα αντίστοιχα προγράμματα της ημεδαπής προβλέπεται τετραετής ή πενταετής φοίτηση για την laquoισοτιμίαraquo ή laquoισοτιμία και αντιστοιχίαraquo του προπτυχιακού τίτλου λαμβάνονται υπόψη συγκεκριμένα ποιοτικά και ποσοτικά κριτήρια και ιδίως οι διδακτικές μονάδες (credits) του προγράμματος σπουδών του αλλοδαπού ιδρύματος και η τυχόν αξιολόγηση ή πιστοποίησή του από αναγνωρισμένους φορείς ανώτατης εκπαίδευσης άρθρο 4 sect 2 ν 33282005

43 Τα κριτήρια αυτά εξειδικεύει άλλωστε και ο Έλληνας νομοθέτης αναθέτοντας στον ΔΟΑΤΑΠ να κρίνει κατά πόσον σπουδές σε αλλοδαπό ίδρυμα είναι ισότιμες με αυτές που χαρακτηρίζονται ως ανώτατες στα πλαίσια της ελληνικής έννομης τάξης

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Τέτοιου είδους εκπαίδευση μπορεί να παρέχεται στο πεδίο εφαρμογής του ελληνικού Συντάγματος μόνο από ΝΠΔΔ και κατά τους όρους του άρθρου 16 Σ Εκπαιδευτικές υπηρεσίες που κρίνεται ότι συγκεντρώνουν τα παραπάνω χαρακτηριστικά απαγορεύεται κατά το Σύνταγμα να παρέχονται από ιδιώτες44

Έχοντας υπόψη τα όσα αναπτύχθηκαν παραπάνω δηλαδή45 και αυτό είναι κρίσιμο το άρθρο 16 Σ δεν τέθηκε για να απαγορεύσει μόνο την αναγνώριση του τίτλου στον οποίο καταλήγει ιδιωτική εκπαίδευση με τα χαρακτηριστικά της ανώτατης αλλά ήδη την ίδρυση ενός νομικού προσώπου με σκοπό την παροχή των ως άνω υπηρεσιών καθώς και καθαυτή την πράξη της παροχής τους Η οργάνωση ενός φορέα παροχής ανώτατης εκπαίδευσης (εκπαίδευσης δηλαδή με τα χαρακτηριστικά που προεκτέθηκαν) στο πεδίο εφαρμογής του ελληνικού Συντάγματος είναι άρα καταρχάς46

παράνομη ως αντισυνταγματική

3 Πρακτική εφαρμογή της απαγόρευσης από τον κοινό νομοθέτη τα δικαστήρια και τη διοίκηση

α Γενικά

Την απαγόρευση των sectsect 5 8 του άρθρου 16 Σ όπως αναπτύχθηκε παραπάνω κλήθηκαν να εφαρμόσουν σε αρκετές περιπτώσεις τα ελληνικά δικαστήρια47 και η διοίκηση ενώ και ο κοινός νομοθέτης έλαβε μέτρα εξειδίκευσής της

Από νομολογιακή άποψη ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η απόφαση 311988 της Επιτροπής Αναστολών του ΣτΕ αντικείμενο της οποίας ήταν η νομιμότητα της διοικητικής πράξης σφράγισης της αίθουσας στην οποία επρόκειτο να λάβει χώρα εκπαιδευτικό πρόγραμμα της laquoΕταιρείας Σπουδών Νεοελληνικού Πολιτισμού και Γενικής Παιδείαςraquo σε συνεργασία με το Πανεπιστήμιο Paris IV (Σορβόννη)48 Η Επιτροπή Αναστολών έκρινε εδώ ότι η το εν λόγω πρόγραμμα (το όποιο είχε ήδη διαφημισθεί ως laquoπανεπιστημιακόraquo) συνίστατο στην παροχή ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες και ως

44 Την καθαρότητα της πλήρους απαγόρευσης της ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών ΑΕΙ επισημαίνει με σαφήνεια η Ε ΤΡΟΒΑ Νεοελληνικός πολιτικός λόγος και νομιμότητα Η οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης στις χώρες-μέλη της ΕΟΚ και τα laquoιδιωτικά πανεπιστήμιαraquo ΤοΣ 1990 σ 421

45 Υπό ΙΙ146 Για το ότι η εν λόγω κρίση επί του μη νόμιμου της παροχής υπηρεσιών ανώτατης

εκπαίδευσης δεν μπορεί να είναι οριστική βλ στη συνέχεια υπό ΙΙ3βββ47 Για την επίδειξη laquoσπάνιας επιμονήςraquo του ΣτΕ προκειμένου να αποτρέψει την παραβίαση του

άρθρου 16 Σ κάνει λόγο ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ όππ (υπ 13) σ 14948 Αφορούσε πρόγραμμα συνεργασίας της Εταιρείας Σπουδών του ιδιωτικού εκπαιδευτηρίου

laquoΣχολή Μωραΐτηraquo με το εν λόγω γαλλικό πανεπιστήμιο

Μιχάλη Ιωαννίδη

τέτοιο αντίκειτο προδήλως στον laquoκατεξοχήν δημόσιας τάξης κανόναraquo των sectsect 5 8 του άρθρου 16 Σ49

Αντίστοιχη αντιμετώπιση επιφυλάσσει η ελληνική νομοθεσία και στην παρουσίαση και προβολή της παροχής ιδιωτικών εκπαιδευτικών υπηρεσιών ανώτατης βαθμίδας Το άρθρο 17 του ν 36962008 απαγορεύει έτσι ρητά50 σε οποιοδήποτε πάροχο υπηρεσιών εκπαίδευσης να φέρει τους διακριτικούς χαρακτηρισμούς πανεπιστήμιο (στην ελληνική ή ξένη γλώσσα) σχολή οργανισμός ινστιτούτο ακαδημία ή οποιαδήποτε προσωνυμία είναι δυνατό να παραπλανήσει σχετικά με τις προσφερόμενες από αυτόν υπηρεσίες (οι οποίες χαρακτηρίζονται από την sect 1 του άρθρου 1 του ίδιου νόμου ως μεταλυκειακής εκπαίδευσης και κατάρτισης)51 Ποινικές κυρώσεις προβλέπουν άλλωστε τα άρθρα 5 sect 5 του νδτος 935 και 15 sect 1 του ν 19661991 για τη χρήση οποιουδήποτε τίτλου αποσκοπεί στο να εμφανίσει τον παροχέα εκπαιδευτικών υπηρεσιών ως σχολή ή ακαδημία ενώ ιδίως απαγορεύονται οι όροι πανεπιστήμιο κέντρο σχολή οργανισμός κολλέγιο52 ινστιτούτο ή ακαδημία Το άρθρο 15 sect 3 του ν 19661991 επιτάσσει άλλωστε τη χορήγηση στους σπουδαστές έγγραφης δήλωσης ότι ο τίτλος που θα λάβουν με το πέρας των σπουδών τους laquoδεν αποτελεί κατά νόμο τίτλο σπουδών ισότιμο με οποιονδήποτε άλλο τίτλο αναγνωρισμένης σχολικής μονάδας οποιασδήποτε βαθμίδας στην Ελλάδαraquo

β Ειδικότερα η μη αναγνώριση τίτλων που πιστοποιούν ανώτατη εκπαίδευση που έχει παρασχεθεί στην Ελλάδα

αα Η μη αναγνώριση πιστοποιητικών εκδοθέντων από ημεδαπό φορέαΚεντρικό ωστόσο ζήτημα της παροχής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην

Ελλάδα ενόψει της σχετικής συνταγματικής απαγόρευσης είναι η αναγνώριση του τίτλου στον οποίο αυτή καταλήγει

Με τον όρο αναγνώριση εννοείται εδώ η αποδοχή της νομικής υπόστασης του εν λόγω τίτλου Η ικανότητά του δηλαδή να πληροί το πραγματικό διατάξεων που αναφέρονται σε laquoπτυχίο ανώτατης εκπαίδευσηςraquo (ή σε συναφή όρο) προκείμενου να επιφέρουν τις εκάστοτε έννομες συνέπειές τους Στις τελευταίες συγκαταλέγονται

49 Την προφανή διαφορά ως προς την αντιμετώπιση των πολλών ιδιωτικών εκπαιδευτικών εκπαιδευτηρίων που διατείνονται σήμερα ότι παρέχουν ανώτατη εκπαίδευση επισημαίνει η ΤΡΟΒΑ όππ (υπ 44) σ 422 Βλ και την απόφαση 3931987 της Επ Αν ΣτΕ

50 Επί ποινή άμεσης διακοπής της λειτουργίας του άρθρο 22 sect 5 ν 36962008 51 Άρθρο 17 sectsect 1 3 ν 36962008 Αναλυτικότερα για τον εν λόγω νόμο βλ στη συνέχεια υπό

ΙV252 Ως καταργηθείσα πρέπει να θεωρείται η εν λόγω απαγόρευση όσον αφορά τους παρόχους

εκπαιδευτικών υπηρεσιών που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του νεότερου νόμου 36962008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

κυρίως η πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα53 σε κύκλο σπουδών ανώτερου επιπέδου54 ή σε διαδικασία πρόσληψης σε δημόσια υπηρεσία

Η μη αναγνώριση των διπλωμάτων υπό την παραπάνω έννοια εξελίχθηκε στο κύριο μέσο επιβολής της συνταγματικής απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ Η εν λόγω διοικητική και δικαστική πρακτική οδήγησε μάλιστα στην ταύτιση σχεδόν της έννοιας του άρθρου 16 Σ με εκείνη της άρνησης αναγνώρισης των τίτλων που παρέχουν ιδιωτικά εκπαιδευτήρια Η τελευταία κατέληξε πολλές φορές να θεωρείται ότι καλύπτει όλο το εύρος της απαγόρευσης ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών σχολών ανώτατης εκπαίδευσης55

Δύο φαίνεται να είναι οι βασικές αιτίες γιrsquo αυτό Η πρώτη αφορά την αποτελεσματικότητα της απαγόρευσης Καθώς ένας βασικός λόγος λήψης υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης είναι η δυνατότητα πρόσβασης σε ένα νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα ή η συμμετοχή σε ένα πρόγραμμα περαιτέρω εκπαίδευσης αποκλείοντας τις δυνατότητες αυτές η νομοθετική δικαστική και εκτελεστική εξουσία πραγματώνουν σε ένα σημαντικό βαθμό την επιταγή του άρθρου 16 Σ Η δεύτερη αιτία αφορά μάλλον την πρακτικότητα επιβολής της εν λόγω απαγόρευσης Στις περιπτώσεις μη αναγνώρισης είναι ο κάτοχος ενός τίτλου που εγείρει την αξίωση ότι οι σπουδές που πραγματοποίησε και ο τίτλος που τις πιστοποιεί ανήκουν στην ανώτατη εκπαίδευση Σε αντίθεση με μια περίπτωση αυτεπάγγελτης ενέργειας όπου πιθανόν να εναπόκειτο στη διοίκηση ή τη δικαιοσύνη να κατατάξει ένα συγκεκριμένο είδος σπουδών στην έννοια laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo56 είναι ο λήπτης των υπό κρίση υπηρεσιών που προβάλλει εδώ τον ισχυρισμό ότι οι σπουδές του πληρούν τα στοιχεία του όρου αυτού Η διοίκηση και η δικαιοσύνη μπορούν (και οφείλουν) άρα να αρνηθούν την υπαγωγή αυτή χωρίς να απαιτείται να υπεισέλθουν στην ουσία της αόριστης έννοιας του άρθρου 16 Σ

Σε κάθε περίπτωση φαίνεται να είναι κοινή θέση θεωρίας και νομολογίας ότι η συνταγματική απαγόρευση παροχής ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες επιβάλλει την

53 Εννοείται εδώ και η δυνατότητα συμμετοχής σε εξετάσεις από την επιτυχία στις οποίες εξαρτάται η πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα

54 Η συμμετοχή λχ σε μεταπτυχιακό ή διδακτορικό πρόγραμμα55 Αυτή την ερμηνεία φαίνεται να ασπάζεται ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ σύμφωνα με τον οποίο το άρθρο 16 Σ

απαγορεύει την ύπαρξη ιδιωτικών πανεπιστημίων ως laquoισότιμων δηλαδή laquoαναγνωρισμέν[ων] με την έννοια ότι θα χορηγούν τίτλους σπουδών αναγνωρισμένους ως ισότιμους με τα πτυχία των δημόσιων πανεπιστημίωνraquo όππ (υπ 13) σ 149 υποσ 169 Ο ίδιος ορίζει άλλωστε ως ιδιωτική εκπαίδευση την laquoοργανωμένη παροχή εκπαιδευτικών υπηρεσιών η οποία αναγνωρίζεται από το κράτος και οδηγεί στην απόκτηση επίσημου τίτλου σπουδών Κρίσιμο άρα κατά τον συγγραφέα είναι το στοιχείο της απονομής διπλώματος έτσι ώστε laquoοι ελεύθερες σπουδέςraquo να μην laquoεμπίπτουν στο ρυθμιστικό πεδίο της sect 8 παρά μόνον έμμεσα με την έννοια ότι το Σύνταγμα δεν επιτρέπει την αναγνώριση των τίτλων που ενδέχεται να απονέμονται στα πλαίσια τουςraquo όππ (υπ 13) σ 139

56 Λχ σε μια περίπτωση σφράγισης αιθουσών ιδιωτικού νομικού προσώπου-παρόχου υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης Οι σοβαρότατες δυσκολίες ενός τέτοιου εγχειρήματος αλλά και οι τρόποι μιας πιθανής προσέγγισής του αναπτύχθηκαν παραπάνω υπό ΙΙ1

Μιχάλη Ιωαννίδη

μη αναγνώριση των τίτλων που την πιστοποιούν57 Κατά το άρθρο 5 sect 6 του νδτος της 99101935 άλλωστε τα εργαστήρια ελευθέρων σπουδών καθεαυτά laquoδεν δικαιούνται να χορηγώσιν οιονδήποτε τίτλον σπουδών πλήν απλών βεβαιώσεων περί του χρόνου καθrsquo ον ειργάσθει ο μαθητευόμενος και περί της επιδόσεως αυτούraquo58 Πράγματι σύμφωνα με τα παραπάνω η αναγνώριση ενός τέτοιου τίτλου θα συνιστούσε καταστρατήγηση της συνταγματικής απαγόρευσης παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες Καθώς κατά το άρθρο 16 Σ τέτοιου είδους υπηρεσίες μπορούν να παρέχονται μόνο από ΝΠΔΔ η αναγνώριση πιστοποιητικού εκδοθέντος από ιδιωτικό φορέα θα σήμαινε την αποδοχή ως νόμιμων υπηρεσιών που παρέχονται κατά παραβίαση του Συντάγματος

Εφαρμόζοντας άρα το σκεπτικό αυτό οι διοικητικές αρχές και τα δικαστήρια πράττουν συνταγματικά59 τότε και μόνο τότε όταν αρνούνται να υπαγάγουν σε μια οποιαδήποτε μείζονα πρόταση που περιλαμβάνει τον όρο laquoπτυχίο ανώτατης εκπαίδευσηςraquo ένα πιστοποιητικό λήψης εκπαιδευτικών υπηρεσιών από ιδιωτικό φορέα Υπrsquo αυτή την έννοια οι ειδικότερες νομοθετικές διατάξεις οι οποίες επιβάλλουν στα κρατικά όργανα την άρνηση αυτή είναι και οι μόνες που θα μπορούσαν να είναι συνταγματικές Σύμφωνες με το Σύνταγμα είναι έτσι λχ μόνο η νομοθετική πρόβλεψη και η διοικητική πράξη απόρριψης του αιτήματος συμμετοχής σε δημόσιο διαγωνισμό ενός κατόχου τίτλου εκδοθέντος από ιδιωτικό φορέα όταν ο σχετικός νόμος απαιτεί πανεπιστημιακό πτυχίο

ββ Η μη αναγνώριση πιστοποιητικών εκδοθέντων από αλλοδαπό φορέαΗ πλέον κρίσιμη περίπτωση και εκείνη που έχει συγκεντρώσει τη μεγαλύτερη

προσοχή αφορά όμως την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιωτικό νομικό πρόσωπο εγκατεστημένο στην Ελλάδα που οδηγεί όχι σε βεβαίωση από ημεδαπό παροχέα εκπαιδευτικών υπηρεσιών αλλά σε τίτλο εκδοθέντα από αλλοδαπό νομικό πρόσωπο60

Η ιδιαιτερότητα στην προκειμένη περίπτωση είναι ότι για κάθε περίπτωση αντίστοιχη με την παραπάνω (υπαγωγής σε νομικό κανόνα που περιέχει τον όρο laquoπανεπιστημιακό πτυχίοraquo) πρέπει να μεσολαβήσει μια απόφαση διοικητικής αρχής ειδικά επιφορτισμένης να κρίνει την εκπαιδευτική αξία που ο τελευταίος ενσωματώνει

57 Ως ορθή laquoυπό αυστηρά νομικό πρίσμαraquo κρίνει τη σκέψη αυτή ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ όππ (υπ 13) σ 151 βλ και ΣτΕ 41331986 22741990

58 Όπως άλλωστε σημειώθηκε και παραπάνω οι σπουδαστές πρέπει να έχουν ήδη με την εγγραφή τους ενημερωθεί ότι η εν λόγω βεβαίωση laquoδεν αποτελεί κατά νόμο τίτλο σπουδών ισότιμο με οποιονδήποτε άλλο τίτλο αναγνωρισμένης σχολικής μονάδας οποιασδήποτε βαθμίδας στην Ελλάδαraquo άρθρο 15 sect 3 ν 19661991

59 Ως προς το αν πράττουν και οριστικά νόμιμα βλ στη συνέχεια υπό ΙΙ3βββ και ΙΙΙ60 Ως προς το είδος αυτό παροχής υπηρεσιών βλ στη συνέχεια υπό ΙΙΙβ

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Η εν λόγω διοικητική αρχή [Διεπιστημονικός Οργανισμός Αναγνώρισης Τίτλων Ακαδημαϊκών και Πληροφόρησης (ΔΟΑΤΑΠ)61 όσον αφορά την ακαδημαϊκή αναγνώριση και Συμβούλιο Αναγνώρισης Επαγγελματικής Ισοτιμίας Τίτλων Τριτοβάθμιας Εκπαίδευσης (ΣΑΕΙΤΤΕ)Συμβούλιο Αναγνώρισης Επαγγελματικών Προσόντων (ΣΑΕΠ) όσον αφορά την επαγγελματική62] καλείται έτσι να κρίνει έναν τίτλο του οποίου ο κάτοχος επικαλείται ότι πιστοποιεί ανώτατη εκπαίδευση (εν όλω ή εν μέρει) παρασχεθείσα στην Ελλάδα Ο εν λόγω ισχυρισμός έλκει αναπόφευκτα την εφαρμογή του άρθρου 16 Σ και θέτει το ερώτημα αν το τελευταίο επιβάλλει μια απορριπτική διοικητική απόφαση

Η απάντηση που έδωσε στο ερώτημα αυτό η ελληνική διοίκηση υπήρξε σαφής Εφόσον κατά το Σύνταγμα ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται μόνο από ΝΠΔΔ η αναγνώριση τίτλου που στηρίζεται σε σπουδές πραγματοποιηθείσες στην Ελλάδα σε μη κρατικό εκπαιδευτήριο θα ήταν αντισυνταγματική

Το σκεπτικό αυτό επικύρωσε η εξαιρετικά σημαντική απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ 3457199863 Κατά το Ανώτατο Ακυρωτικό το ΔΙΚΑΤΣΑ νομίμως έλαβε υπόψη του κατά τη διαδικασία αναγνώρισης ενός διπλώματος τέτοιου τύπου64 μόνο τα έτη των σπουδών που πραγματοποιήθηκαν στο εξωτερικό Η τυχόν αναγνώριση της ισοτιμίας ενός τέτοιου τίτλου θα οδηγούσε κατά το ΣτΕ στην εκ του αποτελέσματος αναγνώριση των σπουδών που πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα σε ιδιωτικό φορέα ως σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης ndash κρίση που θα συνιστούσε καταστρατήγηση του Συντάγματος65 Το ίδιο σκεπτικό επανέλαβε το Ε΄ Τμήμα του ΣτΕ στο Πρακτικό 1942000 όπου επισημαίνεται ότι το ΣΑΕΙΤΤΕ οφείλει κατά το άρθρο 16 Σ να μην αναγνωρίζει τον

61 Πρώην ΔΙΚΑΤΣΑ62 Τη λειτουργία του ΔΟΑΤΑΠ διέπει ο ν 33282005 (ΦΕΚ 80Α142005) ndash όπως

τροποποιήθηκε με το ν 33692005 (ΦΕΚ 171Α672005) και το ν 34672006 (ΦΕΚ 128Α2162006) ndash και του ΣΑΕΙΤΤΕ το πδ 1652000 (ΦΕΚ 149Α2862000) όπως τροποποιήθηκε και ισχύει κατά μεταφορά της οδηγίας 8948 με το πδ 3852002 (ΦΕΚ 334Α31122002) Σύμφωνα με το πδ που μεταφέρει στην ελληνική έννομη τάξη την οδηγία 200536ΕΚ και βρίσκεται στο στάδιο επεξεργασίας από το ΣτΕ το ΣΑΕΙΤΤΕ θα αντικατασταθεί από το ΣΑΕΠ ενώ μελλοντικά τις λειτουργίες του τελευταίου θα αναλάβουν οι εκάστοτε επαγγελματικές οργανώσειςεπιμελητήρια Μετά την ημερομηνία αυτή το ΣΑΕΠ θα παραμείνει αρμόδιο για την αναγνώριση επαγγελματικών προσόντων μόνο στις περιπτώσεις που δεν υπάρχει αντίστοιχος επαγγελματικός σύλλογος Ειδικές ρυθμίσεις προβλέπονται για αρχιτέκτονες και ιατρικά επαγγέλματα

63 Δημοσιευμένη στο ΝοΒ 47 (1999) 1019 επ Το ζήτημα έκρινε η Ολομέλεια μετά από την 2807-28091997 παραπεμπτική απόφαση του ΣΤ΄ Τμήματος βλ Αρμ 51 (1997) σ 182 επ

64 Δίπλωμα εκδοθέν από αλλοδαπή αρχή το οποίο πιστοποιεί σπουδές εν μέρει (2 έτη) πραγματοποιηθείσες στην Ελλάδα

65 ΣτΕ (Ολ) 345798 δημοσιευμένη στα ΔτΑ 2 (1999) σ 450 επ σκέψη 5 με παραπομπή στην ΣτΕ (Ολ) 22471990

Μιχάλη Ιωαννίδη

χρόνο σπουδών που διανύθηκε σε ιδιωτικό εκπαιδευτικό φορέα που λειτουργεί στην Ελλάδα66

Πράγματι εφόσον το άρθρο 16 Σ ρητά απαγορεύει την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες η αναγνώριση τίτλου που πιστοποιεί τέτοιες σπουδές θα ισοδυναμούσε με αναγνώριση παράνομης (αντισυνταγματικής) δραστηριότητας Καθώς το Σύνταγμα ρητά αξιολογεί ως απαγορευμένη την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες κάθε κρατικό όργανο (είτε διοικητική αρχή είτε δικαστήριο) ασκεί τότε και μόνο τότε συνταγματικά δημόσια εξουσία όταν αρνείται τη νομική εγκυρότητα των υπηρεσιών αυτών Σε συνέπεια άρα με το Σύνταγμα αρνήθηκε τόσο το ΔΙΚΑΤΣΑ όσο και το ΣτΕ την αναγνώριση τίτλου που πιστοποιούσε την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα

Η τελευταία όμως κρίση δεν αφορά την οριστική νομιμότητα της εν λόγω άρνησης καθώς είναι δογματικά δυνατό μια συμπεριφορά (εδώ η αναγνώριση του συγκεκριμένου τύπου διπλώματος) αν και αντισυνταγματική να είναι εντούτοις νόμιμη και μάλιστα υποχρεωτική για τα κρατικά όργανα Κάτι τέτοιο προϋποθέτει όμως τη σωρευτική συνδρομή δύο όρων α) την ύπαρξη ενός άλλου κανόνα που να ρυθμίζει έγκυρα το ίδιο πραγματικό διαφορετικά από το Σύνταγμα (και άρα να συγκρούεται με αυτό) και β) ο δεύτερος αυτός κανόνας να υπερέχει ιεραρχικά του Συντάγματος

Στη συνέχεια θα εξεταστεί η συνδρομή της πρώτης προϋπόθεσης Η ύπαρξη δηλαδή ενός έγκυρου δικαιικού κανόνα που να ρυθμίζει την αναγνώριση πιστοποιητικών ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης παρασχεθείσας στην Ελλάδα κατά τρόπο διαφορετικό από αυτόν που επιβάλλει κατά τα παραπάνω το άρθρο 16 Σ

ΙΙΙ Η ρύθμιση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

1 Το Γενικό Σύστημα Επαγγελματικής Αναγνώρισης

Ο κανόνας αυτός θα αναζητηθεί στο δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο και ειδικότερα στις οδηγίες που ρύθμισαν το σύστημα αμοιβαίας αναγνώρισης διπλωμάτων όπως οι τελευταίες ερμηνεύθηκαν από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ)67

66 Πρόκειται για το για το πρακτικό επεξεργασίας του προεδρικού διατάγματος 1652000 (ΦΕΚ 149Α2862000) με το οποίο μεταφέρθηκαν οι ρυθμίσεις της οδηγίας 8948ΕΟΚ στην ελληνική έννομη τάξη

67 Δεν θα εξεταστεί εδώ η τυχόν επίδραση της ελευθερίας εγκατάστασης στην ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 16 Σ

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Σύμφωνα με το σύστημα που εισήγαγαν οι οδηγίες αυτές68 τα κράτη-μέλη έχουν υποχρέωση να επιτρέπουν την πρόσβαση σε ένα νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα69 σε κάθε κάτοχο διπλώματος το οποίο αρκεί για την πρόσβαση στο ίδιο επάγγελμα σε ένα άλλο κράτος-μέλος70

Εφόσον δηλαδή ο αιτών την αναγνώριση κατέχει δίπλωμα το οποίο του επιτρέπει να ασκήσει ένα νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα σε ένα κράτος-μέλος έχει δικαίωμα να ασκήσει το ίδιο επάγγελμα και οπουδήποτε αλλού επιθυμεί στην ΕΕ Οι αρμόδιες εθνικές αρχές δεν μπορούν να του απαγορεύσουν την πρόσβαση στο εν λόγω επάγγελμα επικαλούμενες την ανεπάρκεια του ακαδημαϊκού του τίτλου71 Αν και έχουν τη δυνατότητα να ελέγξουν ορισμένα ποιοτικά χαρακτηριστικά72 του διπλώματος που τους υποβάλλεται73 ο έλεγχος αυτός δεν μπορεί να έχει σε καμία περίπτωση ως

68 Αφορά τις οδηγίες 8948ΕΟΚ 9251ΕΟΚ οι οποίες εισήγαγαν το σύστημα γενικής αναγνώρισης και την 200536ΕΚ η οποία τις αντικατέστησε διατηρώντας όμως την ίδια φιλοσοφία Καθώς οι αποφάσεις του ΔΕΚ που ενδιαφέρουν εδώ κρίθηκαν στη βάση των δυο παλαιότερων οδηγιών οι αναπτύξεις που ακολουθούν χρησιμοποιούν κατά βάση τις αντίστοιχες διατυπώσεις Για τις πολιτικές και ιδεολογικές καταβολές του συστήματος που εισάγουν οι οδηγίες βλ Ε ΜΑΡΙΑ Τα laquoτοξικά πτυχίαraquo και το μετέωρο βήμα των ελληνικών πανεπιστημίων με τις πρόσφατες αποφάσεις του ΔΕΚ για τα ΚΕΣ ΕφημΔΔ 52008 σ 695 επ

69 Ως νομοθετικά κατοχυρωμένη επαγγελματική δραστηριότητα εννοείται η επαγγελματική δραστηριότητα για την πρόσβαση στην οποία την εξάσκησή της ή για ένα τρόπο εξασκήσεώς της σε ένα κράτος-μέλος απαιτείται αμέσως ή εμμέσως βάσει νομοθετικών κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων η κατοχή διπλώματος άρθρο 1 στοιχείο δ΄ της οδηγίας 8948ΕΟΚ Ομοίως το άρθρο 3 sect 1 εδ α΄ της οδηγίας 200536ΕΚ

70 Και εφόσον το δίπλωμα έχει αποκτηθεί (οπουδήποτε) εντός της Κοινότητας Άρθρο 3 εδ α΄ της οδηγίας 8948ΕΟΚ άρθρο 3 της οδηγίας 9251ΕΟΚ και άρθρο 4 sect 1 της οδηγίας 200536ΕΚ Για μια αναλυτικότερη παρουσίαση των ρυθμίσεων των παλιότερων οδηγιών βλ Ε ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖΗ Η επίδραση του κοινοτικού δικαίου στη δημόσια και ιδιωτική εκπαίδευση στην Ελλάδα ελεύθερη κυκλοφορία εκπαιδευτικών και σπουδαστών αναγνώριση διπλωμάτων ιδιωτικά πανεπιστήμια Θεσσαλονίκη 1996 σ 183 επ Ειδικότερα για τις πρόσφατες αποφάσεις του ΔΕΚ βλ ΜΑΡΙΑ όππ (υπ 68) Ε ΤΡΟΒΑ Η απόφαση του ΔΕK C-27405 Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας ΔτΑ 40 (2008) σ 1257-1285 Χ ΠΑΠΑΔΗΜΗΤΡΙΟΥ Μη αναγνώριση των πτυχίων αλλοδαπών Πανεπιστημίων Η παραβίαση της Οδηγίας 8948 και του άρθρου 49 ΣυνθΕΚ από το ελληνικό κράτος ΔτΑ 40 (2008) σ 1287-1304

71 Κατά το σύστημα αυτό τεκμαίρεται δηλαδή ότι τα προσόντα του πτυχιούχου ο οποίος έχει δικαίωμα να ασκεί νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα σε ένα κράτος-μέλος είναι επαρκή για την άσκηση του ίδιου επαγγέλματος και στα υπόλοιπα κράτη-μέλη Βάση δηλαδή του εν λόγω συστήματος είναι η αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών-μελών όσον αφορά τα κρίση για την επάρκεια των επαγγελματικών προσόντων που αναγνωρίζουν Βλ ΔΕΚ υπ C-33003 Colegio de Ingenieros de Caminos απόφαση της 1912006 Συλλογή Ι-801 σκέψη 19 και υπ C-27405 Επιτροπή κατά Ελλάδας απόφαση της 23102008 μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή σκέψη 30

72 Το αν λχ η εκπαίδευση την οποία έχει λάβει αφορά τομείς γνώσεων ουσιωδώς διαφορετικούς από εκείνους που καλύπτονται από το δίπλωμα που απαιτείται στο κράτος-μέλος υποδοχής άρθρο 4 sect 1 εδάφιο βrsquo περίπτωση πρώτη της οδηγίας 8948ΕΟΚ

73 Λανθασμένα κατά τη γνώμη του γράφοντος υποστηρίζεται συχνά ότι η αρμόδια εθνική αρχή οφείλει να αποδεχθεί τον εν λόγω τίτλο ως έχει χωρίς τη δυνατότητα ουσιαστικής εκτίμησης των

Μιχάλη Ιωαννίδη

αποτέλεσμα την άρνηση πρόσβασης στο ρυθμιζόμενο επάγγελμα αλλά το πολύ την επιβολή των αντισταθμιστικών μέτρων της πρακτικής άσκησης ή της δοκιμασίας επάρκειας74

Πρακτικά αυτό σημαίνει ότι ο κάτοχος ενός διπλώματος το οποίο αναγνωρίζεται ως επαρκές επαγγελματικό προσόν σε ένα άλλο κράτος-μέλος της ΕΕ μπορεί να ζητήσει από τις ελληνικές αρχές να αναγνωρίσουν την επάρκεια αυτή και για την άσκηση του ίδιου επαγγέλματος στην Ελλάδα Εφόσον πληρούνται οι όροι που τάσσει το κοινοτικό δίκαιο η αρμόδια ελληνική αρχή δεν δικαιούται να αρνηθεί την αναγνώριση αυτή αλλά μπορεί μόνο (και υπό προϋποθέσεις) να υποβάλλει τον αιτούντα σε πρακτική άσκηση ή δοκιμασία επάρκειας

Tις οδηγίες αυτές επιχείρησε να μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη η Ελλάδα με μια σειρά προεδρικών διαταγμάτων75 των οποίων όμως η έκδοση εκτός του ότι δεν ήταν εμπρόθεσμη76 κρίθηκε σε αρκετά σημεία και ουσιαστικά ανεπαρκής από τα όργανα της ΕΕ Ένας από τους βασικούς λόγους της πλημμελούς από την άποψη του κοινοτικού δικαίου μεταφοράς και εφαρμογής των οδηγιών αυτών ήταν η σχέση τους με την ελληνική συνταγματική απαγόρευση παροχής ανώτατης ιδιωτικής εκπαίδευσης

2 Ειδικότερα η (μη) αναγνώριση τίτλων που πιστοποιούν ανώτατη εκπαίδευση παρασχεθείσα στην Ελλάδα

α Η σημασία των οδηγιών αναγνώρισης για την παροχή ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα

προσόντων που αυτός ενσωματώνει Κάτι τέτοιο θα ακύρωνε τη δυνατότητα επιβολής αντισταθμιστικών μέτρων που το ίδιο το κοινοτικό δίκαιο προβλέπει καθώς δεν θα ήταν βέβαια δυνατή η κρίση για την αναγκαιότητα των τελευταίων αν το κράτος-μέλος υποδοχής δεν μπορούσε να αξιολογήσει την ποιότητα του τίτλου Το κοινοτικό σύστημα αμοιβαίας αναγνώρισης διπλωμάτων δεν αποκλείει άρα την αξιολόγηση της εκπαίδευσης που πιστοποιεί ο επικληθείς τίτλος Αυτό που αποκλείει είναι την απόρριψη της πρόσβασης στο εκάστοτε ρυθμιζόμενο επάγγελμα ως συνέπεια μιας τέτοιας αξιολόγησης Το πολύ που μπορεί να επιφέρει μια τέτοια αξιολόγηση είναι η επιβολή των αντισταθμιστικών μέτρων της πρακτικής άσκησης ή της δοκιμασίας επάρκειας Αντίθετη γνώμη φαίνεται να υποστηρίζει ο Κ ΧΡΙΣΤΟΔΟYΛΟΥ Η εκπαίδευση στη μεθόριο μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου ΝοΒ 56 (2008) σ 40 Ασαφής η σχετική διατύπωση του ΔΕΚ στην υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 31

74 Άρθρο 4 της οδηγίας 8948ΕΟΚ άρθρο 4 της οδηγίας 9251ΕΟΚ και άρθρο 14 της οδηγίας 200536ΕΚ Βλ και M SIMM σε Schwarze (επιμ) EU-Kommentar 2η έκδ 2008 Άρθρο 47 ΣυνθΕΚ άρθρα 16 και 17

75 Πδ 1652000 (ΦΕΚ 149Α2862000) όπως τροποποιήθηκε με τα πδ 3732001 (ΦΕΚ 251A22102001) και 3852002 (ΦΕΚ 334A23122002) προς μεταφορά της οδηγίας 8948 και πδ 2311998 (ΦΕΚ 178Α2971998) προς μεταφορά της οδηγίας 9251 Το πδ προς μεταφορά της οδηγίας 362005 βρίσκεται υπό επεξεργασία στο ΣτΕ

76 Τελευταία απόφαση με την οποία το ΔΕΚ καταδίκασε την Ελλάδα για υπέρβαση των χρονικών ορίων μεταφοράς της οδηγίας 362005 είναι η C-46508 Επιτροπή κατά Ελλάδας αποφαση της 272009 μη δημοσιεμένη ακόμα στη Συλλογή

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Οι κοινοτικές αυτές ρυθμίσεις που τέθηκαν για να διευκολύνουν την επαγγελματική πρόσβαση των εργαζομένων σε ένα κράτος-μέλος άλλο από εκείνο στο οποίο σπούδασαν και απέκτησαν επαγγελματικά προσόντα αποδείχθηκαν εξαιρετικά σημαντικές και για την παροχή ανώτατης ιδιωτικής εκπαίδευσης στην Ελλάδα

Πρόκειται για την περίπτωση κατά την οποία ο αιτών την αναγνώριση κατέχει ακαδημαϊκό τίτλο που (1) πιστοποιεί ανώτατη εκπαίδευση παρασχεθείσα από ιδιωτικό φορέα στην Ελλάδα και (2) παρέχει πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα σε ένα άλλο κράτος-μέλος της ΕΕ

Χωρίς να είναι απαραίτητη εδώ η αναφορά στις λεπτομέρειες των εννόμων σχέσεων που ιδρύει η φοίτηση σε ένα τέτοιο εκπαιδευτικό ίδρυμα είναι χρήσιμη μια σχηματική παρουσίαση της ρυθμιζόμενης κατάστασης

Όπως αναφέρθηκε και παραπάνω δύο είναι εδώ οι εμπλεκόμενοι εκπαιδευτικοί φορείς αφενός ο πάροχος των εκπαιδευτικών υπηρεσιών ο οποίος είναι ιδιωτική επιχείρηση εγκατεστημένη στην Ελλάδα77 και αφετέρου ένα πανεπιστήμιο εγκατεστημένο σε κράτος-μέλος της ΕΕ το οποίο έχει κατά το δίκαιο του κράτους αυτού τη νομική δυνατότητα να απονέμει τίτλους πανεπιστημιακού επιπέδου78 Οι τίτλοι αυτοί με τη σειρά τους αναγνωρίζονται από την εκάστοτε αρμόδια αλλοδαπή διοικητική αρχή ως ικανοί να παράσχουν πρόσβαση σε ένα νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα

Τους δύο αυτούς φορείς συνδέει σύμβαση συνεργασίας περιεχόμενο της οποίας είναι γενικά η μεταφορά τεχνογνωσίας ως προς την παροχή των εν λόγω εκπαιδευτικών υπηρεσιών79 Η ολοκλήρωση των σπουδών που παρέχει ο ελληνικός ιδιωτικός φορέας πιστοποιείται τέλος απευθείας από το πανεπιστήμιο του εξωτερικού και οδηγεί στην απόκτηση ενός αλλοδαπού τίτλου

Στηριζόμενοι στο σύστημα αμοιβαίας αναγνώρισης που εισήγαγε κατά τα παραπάνω το κοινοτικό δίκαιο πολλοί κάτοχοι τέτοιων διπλωμάτων (laquoαλλοδαπώνraquo κατά την αρχή έκδοσης laquoημεδαπώνraquo ως προς τον τόπο παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών) επιδίωξαν την αναγνώριση των τίτλων τους και την πρόσβαση στα αντίστοιχα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα

77 Έως πρόσφατα λειτουργούσα υπό τη νομική μορφή του Εργαστηρίου Ελευθέρων Σπουδών (νδ της 99101935 και ν 19661991) και ήδη μετά τον ν 36962008 υπό εκείνη του laquoκολλεγίουraquo

78 Λχ ένα αγγλικό εκπαιδευτικό ίδρυμα στο οποίο έχουν απονεμηθεί με απόφαση του Privy Council οι λεγόμενες degree awarding powers

79 Η συνεργασία αυτή μπορεί να λάβει διάφορες μορφές η πιο γνωστή από τις οποίες είναι αυτή του franchising Σε ορισμένες περιπτώσεις αναφέρεται ως collaboration ή validation agreement

Μιχάλη Ιωαννίδη

Καθώς η απάντηση που επιβάλλεται στα αιτήματα αυτά από την εθνική νομοθεσία (άρθρο 16 Σ και σύμφωνοι με αυτό τυπικοί νόμοι) αναπτύχθηκε παραπάνω 80 σειρά έχει εδώ η αντιμετώπισή τους υπό το πρίσμα του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου

Το πρώτο ερώτημα στο οποίο κλήθηκαν να απαντήσουν σχετικά η ελληνική διοίκηση και τα δικαστήρια κατά τη μεταφορά και εφαρμογή των ρυθμίσεων των κοινοτικών οδηγιών ήταν το κατά πόσο τα διπλώματα αυτού του είδους ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής των τελευταίων Αν δηλαδή μπορούσαν να υπαχθούν στην έννοια του laquoδιπλώματοςraquo όπως αυτή ορίζεται κατά το κοινοτικό δίκαιο

Πράγματι τα πτυχία των ευρωπαϊκών πανεπιστημίων που συνεργάζονται με Έλληνες παρόχους εκπαιδευτικών υπηρεσιών πληρούν καταρχάς τις απαιτήσεις των οδηγιών αναγνώρισης Έχουν χορηγηθεί από αρμόδια αρχή κράτους-μέλους81 βεβαιώνουν την επιτυχή περάτωση κύκλου μεταδευτεροβάθμιων σπουδών διάρκειας τουλάχιστον τριών ετών82 καθώς και το ότι ο κάτοχός τους διαθέτει τα απαιτούμενα επαγγελματικά προσόντα για να αναλάβει ή να ασκήσει επάγγελμα που είναι νομοθετικά κατοχυρωμένο στο εν λόγω κράτος-μέλος83 Εξάλλου σε κανένα σημείο όπως επισημαίνει και το ΔΕΚ δεν επιβάλλουν οι εν λόγω οδηγίες περιορισμό όσον αφορά το κράτος-μέλος στο οποίο ο αιτών πρέπει να έχει αποκτήσει τα επαγγελματικά προσόντα του84

Ενόψει του γράμματος αυτού των εν λόγω οδηγιών προκύπτει καταρχάς ότι το κοινοτικό δίκαιο ιδρύει υποχρέωση των εθνικών αρχών να αναγνωρίζουν διπλώματα85

80 Βλ ΙΙ3βββ81 Η αρμοδιότητα κρίνεται σύμφωνα με τις νομοθετικές κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις

του εν λόγω κράτους-μέλους (άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση πρώτη της οδηγίας 8948 ΕΟΚ) Όσον αφορά την Αγγλία λχ η εξουσία απονομής πανεπιστημιακού τίτλου απονέμεται με νόμο ή Royal Charter και ανήκει στις αρμοδιότητες του Privy Council μετά από σχετική εισήγηση της Βρετανικής Επιτροπής Αξιολόγησης (QAA) Ομοίως ορίζει το άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση πρώτη της οδηγίας 9251ΕΟΚ

82 Ή τη μερική παρακολούθηση ισοδύναμης διάρκειας σε πανεπιστήμιο ή ανώτατο εκπαιδευτικό ίδρυμα ή άλλο ίδρυμα ισότιμου επιπέδου και ενδεχομένως την επιτυχή περάτωση της επαγγελματική εκπαίδευση που απαιτείται επιπλέον του κύκλου μεταδευτεροβάθμιων σπουδών (άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση δεύτερη της οδηγίας 8948ΕΟΚ) Αντίστοιχα ορίζει το άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση δεύτερη της οδηγίας 9251ΕΟΚ

83 Άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση τρίτη της οδηγίας 8948ΕΟΚ Ομοίως ορίζει το άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση τρίτη της οδηγίας 9251ΕΟΚ Αντίστοιχες προϋποθέσεις με αυτές των οδηγιών 8948 ΕΟΚ και 9251ΕΟΚ τάσσει και το άρθρο 11 της οδηγίας 200536ΕΚ

84 Αντίθετα από το άρθρο 1 στοιχείο α΄ πρώτο εδάφιο της οδηγίας 8948ΕΟΚ ρητώς προκύπτει ότι αρκεί η εκπαίδευση να έχει πραγματοποιηθεί laquoκατά το μεγαλύτερό της μέρος στην Κοινότηταraquo ΔΕΚ υπόθ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 28 Το ΔΕΚ έχει άλλωστε κρίνει ότι η φράση αυτή καλύπτει τόσο την εκπαίδευση που πραγματοποιήθηκε στο κράτος-μέλος που χορήγησε τον οικείο τίτλο σπουδών όσο και αυτήν που πραγματοποιήθηκε εν μέρει ή εξ ολοκλήρου σε άλλο κράτος-μέλος ΔΕΚ υπ C-10202 Beuttenmuumlller απόφαση της 2942004 Συλλογή 2004 σ I -5405 σκέψη 41

85 Με τον όρο laquoαναγνώριση διπλώματοςraquo εννοείται εδώ η αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων στους κατόχους τέτοιων τίτλων

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

που συγκεντρώνουν τα παραπάνω χαρακτηριστικά ανεξάρτητα από τον τόπο παροχής των κρίσιμων εκπαιδευτικών υπηρεσιών Το τελευταίο τότε μόνο δεν θα συνεπαγόταν την υποχρέωση αυτή για τις εθνικές αρχές όταν μια τέτοια ερμηνεία των κρίσιμων οδηγιών συγκρούονταν με ιεραρχικά ανώτερο αυτών κοινοτικό κανόνα Σε περίπτωση δηλαδή που η συσχέτιση των ρυθμίσεων των οδηγιών αναγνώρισης με κάποια άλλη κοινοτική διάταξη θα είχε ως αποτέλεσμα είτε την ερμηνευτική συστολή τους είτε την ανενέργειά τους86

Η ελληνική δικαιοσύνη και διοίκηση επιχείρησε (ευθέως ή εμμέσως) να στηρίξει μια τέτοια ένσταση σε δύο κατηγορίες κανόνων του κοινοτικού δικαίου αυτών που αφορούν την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ κρατών-μελών και ΕΕ στον χώρο της παιδείας και την απαγόρευση κατάχρησης των δικαιωμάτων που παρέχει το κοινοτικό δίκαιο87

β Η σχέση των οδηγιών αναγνώρισης με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο

Η σημαντικότερη ίσως ένσταση που ήγειρε η ελληνική πλευρά κατά της υποχρέωσής της να αναγνωρίσει αλλοδαπούς τίτλους που πιστοποιούν σπουδές στην Ελλάδα αφορούσε τη νομιμότητα μιας τέτοιας ερμηνείας της οδηγίας Τη συμφωνία της δηλαδή όχι με το ελληνικό Σύνταγμα αλλά με έναν κανόνα του οποίου την υπεροχή έναντι του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου αποδέχεται το ΔΕΚ το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο Η Ελλάδα ισχυρίστηκε έτσι ότι μια ερμηνεία της οδηγίας 8948ΕΟΚ η οποία θα της επέβαλλε να αναγνωρίσει έναν τίτλο που πιστοποιεί ιδιωτική ανώτατη εκπαίδευση παρασχεθείσα στο έδαφός της θα παραβίαζε την ίδια τη Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ΣυνθΕΚ) και πιο συγκεκριμένα τα άρθρα 149 και 150 ΣυνθΕΚ88

Οι τελευταίοι αυτοί κανόνες αφορούν την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των κρατών-μελών και της ΕΕ στον χώρο της εκπαίδευσης και ορίζουν ότι η εκπαίδευση είναι ένας τομέας στον οποίο οι κοινοτικές αρμοδιότητες περιορίζονται στη λήψη

86 Αν επρόκειτο για σύγκρουση με ιεραρχικά ανώτερο κανόνα δικαίου87 Τις δύο αυτές κατηγορίες διακρίνει με σαφήνεια και ο Δ ΛΕΝΤΖHΣ Η οδηγία 8948 για την

αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων και η προσπάθεια καταστρατήγησης της απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων Επιστημ Επετ ΔΣΘ 22 (2001) σ 185 Η σύγκρουση αρμοδιοτήτων που επισημαίνει δεν αφορά όμως την ελληνική έννομη τάξη και την αλλοδαπή δημόσια αρχήπανεπιστήμιο που εκ του αποτελέσματος ασκεί την εξουσία ελέγχου του εγκατεστημένου στην Ελλάδα εκπαιδευτηρίου αλλά την ελληνική και την κοινοτική έννομη τάξη

88 ΔΕΚ υπ C-8407 Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας απόφαση της 4122008 μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή σκέψη 26 Οι εν λόγω διατάξεις επαναριθμήθηκαν μετά την θέση σε ισχύ της Συνθήκης της Λισσαβώνας ως 165 και 165 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης διατηρώντας όμως το ίδιο περιεχόμενο όσον αφορά τα εδώ κρίσιμα ζητήματα Στη συνέχεια θα χρησιμοποιηθεί η αρίθμηση υπό τη ΣυνθΕΚ

Μιχάλη Ιωαννίδη

υποστηρικτικών μέσων και τη διατύπωση συστάσεων89 χωρίς να εκτείνονται στο περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση των εθνικών εκπαιδευτικών συστημάτων Όσον αφορά τα τελευταία αυτά ζητήματα τα κράτη-μέλη διατηρούν την αποφασιστική αρμοδιότητα90 αποκλειόμενης της εναρμόνισης των σχετικών νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεών τους91 Ήδη άλλωστε το Πρωτοδικείο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΠΕΚ) έχει δεχθεί ότι στο πλαίσιο της αρμοδιότητας οργανώσεως της εκπαίδευσης και στην περίπτωση που το δίπλωμα δεν έλκει την εφαρμογή των οδηγιών αναγνώρισης92 εναπόκειται στα κράτη-μέλη να προσδιορίσουν το καθεστώς των ιδιωτικών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων στο έδαφός τους και την αναγνώρισή ή όχι των τίτλων που αυτά απονέμουν93

Αυτό που είναι κρίσιμο εδώ είναι το σημείο επαφής των ζητημάτων οργάνωσης των εθνικών εκπαιδευτικών συστημάτων επί των οποίων δεν υπάρχει αποφασιστική κοινοτική αρμοδιότητα με τομείς στους οποίους η ΕΕ έχει αρμοδιότητα έκδοσης νομικά δεσμευτικών πράξεων όπως αυτός της αναγνώρισης της επαγγελματικής ισοτιμίας των τίτλων σπουδών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης (κατά το άρθρο 47 ΣυνθΕΚ) Μέτρα δηλαδή που αφορούν την επαγγελματική αναγνώριση τίτλων και ως τέτοια στηρίζονται στο άρθρο 47 ΣυνθΕΚ είναι δυνατό να επηρεάζουν τα εθνικά συστήματα τριτοβάθμιας εκπαίδευσης94 για τα οποία όμως αποφασιστική αρμοδιότητα έχουν τα κράτη-μέλη

Εφόσον θεωρηθεί ότι μια ερμηνεία των κρίσιμων οδηγιών επιβάλλουσα την αναγνώριση της παροχής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα υπεισέρχεται σε θέματα οργάνωσης του εκπαιδευτικού συστήματος (εδώ τον καθορισμό των φορέων που επιτρεπόμενα παρέχουν υπηρεσίες ανώτατης εκπαίδευσης) δεν θα έβρισκε επαρκές

89 Μέτρα χωρίς νομικά δεσμευτικό χαρακτήρα SIMM όππ (υπ 74) αρ 21 Ε ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖH άρθρο 149 σε Σκουρή Ερμηνεία Συνθηκών για την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα Αθήνα-Κομοτηνή 2003 σ 1069 K LANAERTS Education in European Community Law after laquoMaastrichtraquo CMLR 1994 σ 37

90 Καθώς τα κράτη-μέλη έκριναν ότι οι επιλογές αυτές αφορούν ένα τμήμα της κρατικής τους κυριαρχίας που θέλουν (κατά το παρόν τουλάχιστον στάδιο της ενοποιητικής διαδικασίας) να διατηρήσουν M SIMM όππ (υπ 74) αρ 14 LANAERTS όππ (υπ 89) σ 37 ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖH άρθρο 149 όππ (υπ 89) σ 1069 Σε κάθε περίπτωση βέβαια η αρμοδιότητα αυτή πρέπει να ασκείται σε συμφωνία με την απαγόρευση διακρίσεων λόγω ιθαγένειας (άρθρο 12 ΣυνθΕΚ) βλ ΔΕΚ υπ 29383 Gravier απόφαση της 1321985 Συλλογή 1985 σ 593 σκέψη 15 και 26 C-14703 Επιτροπή κατά Αυστρίας απόφαση της 392005 Συλλογή 2005 σ Ι-5969 σκέψη 44 επ

91 Άρθρο 149 sect 4 ΣυνθΕΚ Την ιδιαιτερότητα της ειδικής αυτής αναφοράς που περιλαμβάνει το άρθρο 149 ΣυνθΕΚ και η οποία αποσκοπεί στην προστασία των σχετικών εθνικών αρμοδιοτήτων επισημαίνει ο M SIMM όππ (υπ 74) αρ 23

92 Έλλειψη στοιχείου κοινοτικότητας Το δίπλωμα είχε εκδοθεί στην προκειμένη περίπτωση από laquoαμιγώςraquo ελληνικό εκπαιδευτικό φορέα και όχι από αλλοδαπό πανεπιστήμιο ΠΕΚ υπ Τ-1690 Παναγιωτοπούλου κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου απόφαση της 1121992 Συλλογή 1992 ΙΙ-000089 σκέψη 45

93 ΠΕΚ υπ Τ-1690 όππ (υπ 92) σκέψεις 50 και 6294 ΑΝΘOΠΟΥΛΟΣ όππ (υπ 11) σ 428

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

έρεισμα στην εξουσιοδότηση του άρθρου 47 ΣυνθΕΚ Καθώς τα άρθρα 149 και 150 ΣυνθΕΚ αποκλείουν τη λήψη νομικά δεσμευτικών κοινοτικών μέτρων στον τομέα της οργάνωσης της εκπαίδευσης αποφασιστική εξουσία για τα εν λόγω θέματα έχουν αποκλειστικά τα κράτη-μέλη Στην περίπτωση της Ελλάδας ειδικότερα ndash κατά τη θέση αυτή ndash ο συντακτικός νομοθέτης εξάντλησε την εν λόγω εξουσία95 απαγορεύοντας την παροχή σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες Υπό το πρίσμα αυτό τυχόν υποχρέωση των ελληνικών αρχών να αναγνωρίσουν εκπαίδευση που πραγματοποιήθηκε σε ελληνικό έδαφος ως ανώτατη εν γένει θα αντέβαινε στην κατανομή των αρμοδιοτήτων κατά τα άρθρα 149 ΣυνθΕΚ και 150 ΣυνθΕΚ96 και θα ήταν κατά τούτο αντίθετη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο

Έτσι εάν μεν είναι δυνατή μια ερμηνεία της οδηγίας 8948 που δεν θα οδηγούσε σε μια τέτοια (αντίθετη με την ΣυνθΕΚ) παρέμβαση στις εθνικές αρμοδιότητες θα έπρεπε να επιλεγεί ως η μόνη συστηματικά ορθή και εάν όχι η οδηγία θα έπρεπε να κριθεί μη εφαρμοστέα ως αντίθετη με ιεραρχικά ανώτερο (κοινοτικό) κανόνα δικαίου

Τη θέση αυτή ότι οι διατάξεις των οδηγιών αναγνώρισης ερμηνευόμενες υπό το φως της Συνθήκης ΕΚ δεν μπορούν να περιορίζουν την αρμοδιότητα των κρατών-μελών όσον αφορά την οργάνωση του εκπαιδευτικού τους συστήματος προέβαλλε και η ΣτΕ 3457199897 Στην τελευταία αυτή απόφαση το Ανώτατο Ακυρωτικό έκρινε ότι μια ερμηνεία της οδηγίας 8948 η οποία θα επέτρεπε την αναγνώριση της φοίτησης σε ελληνικό ιδιωτικό φορέα ως ανώτατης θα παραβίαζε την ελληνική αρμοδιότητα ως προς την οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης Πέραν δηλαδή της όποιας σχέσης σύγκρουσης της οδηγίας με το Σύνταγμα μια ερμηνεία της πρώτης υπέρ της αναγνώρισης θα ήταν ήδη αντίθετη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο98

Την ερμηνεία αυτή απέρριψε ωστόσο το ΔΕΚ Τόσο στην απόφαση C-27405 99 όσο και στις C-15107100 και C-8407101 έκρινε ότι μια ερμηνεία των υπό εξέταση οδηγιών102

που θα επέβάλλε στην Ελλάδα την αναγνώριση των εν λόγω διπλωμάτων laquoδεν θέτει υπό

95 Αφού βέβαια κανένας φορέας κρατικής εξουσίας δεν μπορεί να λάβει απόφαση μη συμβατή με εκείνη του συντακτικού νομοθέτη Έτσι και ο Κ ΜΠΟΤOΠΟΥΛΟΣ Σύνταγμα παιδεία και laquoιδιωτικά πανεπιστήμιαraquo ΤοΣ 1999 σ 44

96 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 25 Bλ και ΧΡΙΣΤΟΔΟΎΛΟΥ όππ (υπ 73) σ 39 και 5497 ΣτΕ (Ολ) 34571998 όππ (υπ 65) σκέψη 16 Επί του ελέγχου αυτού που διενήργησε το ΣτΕ

κριτικός ο G GERAPETRITIS EU Law v the Hellenic Constitution The Council of State Non-Approach Decisions 34571998 and 14402000 RHDI 54 (2001) σ 329

98 Στο σημείο αυτό το ΣτΕ βέβαια αρνήθηκε την αποστολή προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΚ παρόλο που στο τελευταίο είναι το μόνο αρμόδιο να κρίνει τη συμβατότητα του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου με κανόνα του πρωτογενούς Ως προς την παράλειψη αυτή βλ τη μειοψηφία της Ολομέλειας στην ίδια απόφαση και τη σχετική γενικότερη κριτική του Κ ΓΙΑΝΝΑΚOΠΟΥΛΟΥ Τα δικαιώματα στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας σε Μ ΤσαπόγαΔ Χριστόπουλου (επιμ) Τα δικαιώματα στην Ελλάδα 1953-2003 Αθήνα 2004 ιδίως σ 462 επ Ε MAGANARIS The principle of supremacy of Community law in Greece ndash from direct challenge to non-application ELRev 24 (1999) 426 επ

99 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71)

Μιχάλη Ιωαννίδη

αμφισβήτηση την αρμοδιότητ[ά] της [hellip] όσον αφορά το περιεχόμενο της εκπαιδεύσεως και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματοςraquo103

Δίνοντας την απάντηση αυτή το ΔΕΚ δεν φαίνεται να υπεισήλθε εδώ στο θεμελιώδες ερώτημα του κατά πόσον η επιβολή στην Ελλάδα της υποχρέωσης να αναγνωρίσει κατrsquo αποτέλεσμα ως ανώτατη εκπαίδευση που παρέχεται στο έδαφός της από ιδιωτικούς φορείς είναι ζήτημα laquoοργάνωσης του εκπαιδευτικού της συστήματοςraquo κατά την έννοια του άρθρου 149 ΣυνθΕΚ104

Αντrsquo αυτού το ΔΕΚ παρακάμπτει το κρίσιμο ζήτημα της κατανομής αρμοδιοτήτων στο χώρο της εκπαίδευσης χρησιμοποιώντας ένα μάλλον κυκλικό επιχείρημα Αρνείται ότι μια ανάγνωση των οδηγιών επιβάλλουσα την αναγνώριση ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα καταστρατηγεί την ελληνική αρμοδιότητα οργάνωσης της ανώτατης παιδείας (όπως αυτή ασκήθηκε με το άρθρο 16 Σ) επικαλούμενο ότι η εκπαίδευση που πιστοποιείται από αλλοδαπή αρχή εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της τελευταίας Σύμφωνα με τη χαρακτηριστική διατύπωση του ΔΕΚ η ερμηνεία που επιβάλλει την αναγνώριση των εν λόγω διπλωμάτων laquoδεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας όσον αφορά το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος αφού το επίμαχο δίπλωμα δεν εντάσσεται από την άποψη της οδηγίας 8948 στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα αλλά στο εκπαιδευτικό σύστημα του κράτους-μέλους από το οποίο εξαρτάται η αρμόδια αρχή που έχει χορηγήσει το δίπλωμα αυτό Κατά συνέπεια στην τελευταία αυτή αρχή εναπόκειται να διασφαλίζει την ποιότητα της σχετικής εκπαίδευσηςraquo105

Ζητούμενο όμως είναι ακριβώς το αν μια τέτοια ερμηνεία παραβιάζει την ελληνική αρμοδιότητα στο χώρο της εκπαίδευσης Εφόσον η αλλοδαπή αρχή αποκτά αρμοδιότητα να ελέγχει την παροχή εκπαίδευσης στο ελληνικό έδαφος δυνάμει των κοινοτικών οδηγιών106 η ύπαρξη της αρμοδιότητας αυτής δεν είναι δυνατό να

100 ΔΕΚ υπ C-15107 Χατζηθανάσης κατά Υπουργού Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης OEEK απόφαση της 24012009 μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή

101 ΔΕΚ υπ C-8407 όππ (υπ 88)102 Στην υπόθεση C-24705 εφαρμοστέα ήταν η οδηγία 8948ΕΟΚ και στις υποθέσεις C-15107

και C-8407 η οδηγία 9251ΕΟΚ103 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 36104 Έτσι κρίνει και ο ΜΑΡΙAΣ όππ (υπ 68) σ 702 ο οποίος κάνει λόγο για laquoφορμαλιστικό

συλλογισμόraquo του Δικαστηρίου Την κρισιμότητα του ερωτήματος επισημαίνει η Ε ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖΗ Η αναγνώριση των διπλωμάτων εξωτερικού ΝοΒ 47 (1999) σ 1068

105 ΔΕΚ υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 31106 Οι κρίσιμες εκπαιδευτικές υπηρεσίες εμπίπτουν στην οργάνωση της εκπαίδευσης στην

Ελλάδα έως τη στιγμή που οι κοινοτικές οδηγίες τις laquoμεταφέρουνraquo στο εκπαιδευτικό σύστημα της χώρας όπου ανήκει το εκδόν την πιστοποίηση ίδρυμα Κρίσιμο είναι ακριβώς αν η μεταφορά αυτή και η υπαγωγή στα κριτήρια οργάνωσης ενός άλλου κράτους-μέλους είναι σύμφωνη με τα άρθρα 149 150 ΣυνθΕΚ Βλ και στη συνέχεια υπό ΙΙΙ3 και ΙV1

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

χρησιμοποιηθεί ταυτόχρονα και για τη στήριξη της συμφωνίας των ίδιων οδηγιών με τη ΣυνθΕΚ107

Αυτό που πρέπει δηλαδή να κριθεί ως συμβατό ή μη με την κατανομή των αρμοδιοτήτων στον χώρο της εκπαίδευσης είναι ακριβώς η laquoαπονομήraquo της εν λόγω αρμοδιότητας από το δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο στην αλλοδαπή αρχή Ή αλλιώς κρίσιμο δεν είναι αν το laquoεπίμαχο δίπλωμαraquo εντάσσεται στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα από την άποψη της οδηγίας 8948 αλλά από την άποψη των άρθρων 149 150 ΣυνθΕΚ Αν η αναγνώριση του εν λόγω τίτλου άπτεται της οργάνωσης του ελληνικού εκπαιδευτικού συστήματος τότε η αρμοδιότητα της αλλοδαπής αρχής στηρίζεται σε κανόνα του κοινοτικού δικαίου αντίθετο με την Συνθήκη ΕΚ και άρα μη νόμιμο

Το ΔΕΚ απέρριψε τη θέση αυτή επικαλούμενο περαιτέρω ότι οι σχετικοί κοινοτικοί κανόνες πρώτον δεν αφορούν την ακαδημαϊκή αλλά μόνο την επαγγελματική αναγνώριση δεύτερον δεν αποσκοπούν στο να εναρμονίσουν τους όρους πρόσβασης στα διάφορα επαγγέλματα108 και τρίτον τα κράτη-μέλη διατηρούν τη δυνατότητα να εξαρτήσουν την αναγνώριση από αντισταθμιστικά μέτρα109

Για τους λόγους αυτούς μια ερμηνεία που θα επέβαλλε στην Ελλάδα να αναγνωρίσει τα διπλώματα αυτά είναι κατά το ΔΕΚ σύμφωνη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο και τον τρόπο που η Συνθήκη ΕΚ κατανέμει τις αρμοδιότητες στον χώρο της εκπαίδευσης

Την άποψη αυτή αποδέχθηκε το ΣτΕ στην απόφαση 7782007 μεταβάλλοντας τη θέση που είχε εκφράσει στην 34571998 όπως αναφέρθηκε παραπάνω Το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο έκρινε εδώ ότι μια ερμηνεία των κοινοτικών οδηγιών που θα επέτρεπε την αναγνώριση αλλοδαπών τίτλων που χορηγήθηκαν κατόπιν σπουδών στην Ελλάδα είναι σύμφωνη προς τις διατάξεις των άρθρων 149 και 150 ΣυνθΕΚ110

Επικαλούμενη την υποχρέωση των κρατών-μελών να ασκούν τις αρμοδιότητές τους

107 Το ότι οι οδηγίες αναγνώρισης απονέμουν κατά την ερμηνεία του ΔΕΚ στη λχ Βρετανική Αρχή Πιστοποίησης αρμοδιότητα ελέγχου των όρων παροχής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα σε σχέση με την αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως επιχείρημα για το ότι η αναγνώριση αυτή αφορά το βρετανικό και όχι το ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα Είναι ακριβώς οι οδηγίες (των οποίων η επίδραση στην οργάνωση του ελληνικού εκπαιδευτικού συστήματος ερευνάται) που παρέχουν την αρμοδιότητα αυτή Ως laquoπροδήλως εσφαλμένηraquo χαρακτηρίζει την άποψη αυτή και η μειοψηφία της ΣτΕ 7782007 Εφαρμογές Δημοσίου Δικαίου ΙΙΙ2007 σ 1266

108 Ή τους όρους άσκησής τους και σε αντίθεση προς τις τομεακές οδηγίες που αφορούν επιμέρους επαγγέλματα Τα κράτη-μέλη εξακολουθούν συνεπώς να είναι αρμόδια για τον καθορισμό των όρων αυτών εντός των ορίων που επιβάλλει το κοινοτικό δίκαιο ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 38 με παραπομπή στην C-14905 Price απόφαση της 792006 I-7691 σκέψη 54

109 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψεις 36 έως 40 Στη συλλογιστική αυτή παραπέμπει το ΔΕΚ επαναδιατυπώνοντας τη θέση του ότι laquoη ερμηνεία αυτή δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας όσον αφορά το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματοςraquo ΔΕΚ υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 31

110 ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1244

Μιχάλη Ιωαννίδη

κατά τρόπο που να σέβεται τις θεμελιώδεις κοινοτικές ελευθερίες αλλά και με αναφορά στην πάγια νομολογία του ΔΕΚ111 σχετικά με την υπαγωγή των πανεπιστημιακών σπουδών στην έννοια της επαγγελματικής εκπαίδευσης η πλειοψηφία της Ολομέλειας έκρινε συμβατή με τη ΣυνθΕΚ μια ερμηνεία των οδηγιών αναγνώρισης τέτοια ώστε να επιβάλλει στην Ελλάδα την υποχρέωση αναγνώρισης των εν λόγω αλλοδαπών τίτλων

γ Η ένσταση καταχρηστικής άσκησης του δικαιώματος αναγνώρισης

Ένα δεύτερο επιχείρημα που προβλήθηκε112 εναντίον μιας ανάγνωσης του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου που θα επέβαλλε την αναγνώριση διπλωμάτων-προϊόντων συνεργασίας ιδιωτών με αλλοδαπό πανεπιστήμιο σχετίζεται με την απαγόρευση κατάχρησης δικαιώματος αναγνωριζόμενου από το κοινοτικό δίκαιο Όπως και στην παραπάνω περίπτωση της σύγκρουσης με την κατανομή αρμοδιοτήτων που ορίζει η Συνθήκη έτσι και εδώ ελέγχεται η συμφωνία μιας τέτοιας ερμηνείας με κανόνα του κοινοτικού δικαίου

Σύμφωνα με πάγια νομολογία του ΔΕΚ το κοινοτικό δίκαιο δεν επιτρέπει σε ιδιώτες να επικαλούνται δικαιώματα που απονέμονται από διατάξεις του με σκοπό την καταστρατήγηση εθνικών κανόνων113 Είναι δηλαδή απαγορευμένη (ως καταχρηστική) η επίκληση κοινοτικών δικαιωμάτων όταν σκοπός της είναι η παράκαμψη εθνικών κανόνων συμβατών κατά τα άλλα με το κοινοτικό δίκαιο

Καταχρηστική εν προκειμένω θα μπορούσε να θεωρηθεί η επίκληση του δικαιώματος αναγνώρισης κατά το μέτρο που σκοπός της είναι η καταστρατήγηση της εθνικής (συνταγματικής) απαγόρευσης παροχής ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες114

Συνοπτικά οι αιτούντες την αναγνώριση επιλέγοντας να αρχίσουν την άσκηση του επαγγέλματος τους στην Ελλάδα και όχι στο κράτος-μέλος του οποίου τις σχετικές

111 Tα σχετικά με την οποία θέματα συνάπτονται στενά με την κατοχυρούμενη στη Συνθήκη ελευθερία των προσώπων ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1245 Βλ τις (παρατεθείσες και στην εν λόγω σκέψη του ΣτΕ) αποφάσεις του ΔΕΚ υπ C-6503 Επιτροπή κατά Βελγίου απόφαση της της 221988 Συλλογή 2004 Ι-6427 σκέψη 25 υπ 2486 Blaizot απόφαση της 1321985 Συλλογή 1988 379 σκέψη 17 επ και υπ 29383 Gravier απόφαση της 1321985 Συλλογή 1985 539 σκέψη 23 και 24 αλλά και την υπ 24287 Επιτροπή κατά Συμβουλίου ΕΚ (Erasmus) απόφαση της 3051989 Συλλογή 1989 01425 σκέψη 27

112 Αν και όχι στις υποθέσεις που στρέφονταν κατά της Ελλάδας αλλά στην απολύτως συναφή υπ C-28606 Επιτροπή κατά Ισπανίας μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή σκέψη 69 Για το ζήτημα της καταχρηστικής άσκησης δικαιωμάτων που απορρέουν από τις οδηγίες αναγνώρισης βλ ΜΑΡΙA όππ (υπ 68) σ 705 επ

113 Βλ ΔΕΚ υπ 11578 Knoors απόφαση της 721979 Συλλογή 1979 399 σκέψη 25 υπ C-6189 Bouchoucha απόφαση της 3101990 Συλλογή 1990 I-3551 σκέψη 14 υπ C-21297 Centros απόφαση της 931999 Συλλογή 1999 I-1459 σκέψη 24 και υπ C-19604 Cadbury Schweppes and Cadbury Schweppes Overseas απόφαση της 18112006 Συλλογή 2006 I-7995 σκέψη 35

114 Με σαφήνεια τάσσεται υπέρ της άποψης αυτής ο ΛΕΝΤΖΗΣ όππ (υπ 87) σ 186

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

προϋποθέσεις καταρχάς πληρούν εκφράζουν ως αποκλειστικό σκοπό της απόκτησης αλλοδαπού πτυχίου και επαγγελματικών δικαιωμάτων στην αλλοδαπή την (μέσω της επίκλησης των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου) αναγνώριση των (συνταγματικά) απαγορευμένων σπουδών τους που πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα

Και το επιχείρημα αυτό απορρίφθηκε όμως από το ΔΕΚ Το Δικαστήριο έκρινε ότι το δικαίωμα των υπηκόων κράτους-μέλους να επιλέγουν το κράτος-μέλος εντός του οποίου επιθυμούν να αποκτήσουν τα επαγγελματικά προσόντα τους είναι συμφυές με την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών που διασφαλίζει η ΣυνθΕΚ115 Κατά τούτο η επιλογή των αιτούντων να αρχίσουν την επαγγελματική τους απασχόληση στην Ελλάδα δεν συνιστά κατάχρηση του Γενικού Συστήματος Αναγνώρισης Αντίθετα το σύστημα αυτό είναι κατά το ΔΕΚ σχεδιασμένο ακριβώς για να κάνει δυνατή την άσκηση ενός επαγγέλματος σε κράτος-μέλος διαφορετικό από εκείνο στο οποίο ο πτυχιούχος απέκτησε επαγγελματικά δικαιώματα116

Και τη θέση αυτή του ΔΕΚ ασπάζεται το ΣτΕ στην απόφασή του 7782007 όπου κατά πλειοψηφία κρίνει ότι ένας κοινοτικός υπήκοος που επιδιώκει να ασκήσει ορισμένο επάγγελμα σε χώρα άλλη από αυτή στην οποία απέκτησε το εν λόγω δικαίωμα επικαλείται κατrsquo ουσίαν την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων Και η άσκηση της τελευταίας όντας κατοχυρωμένη από την ίδια τη Συνθήκη δεν μπορεί να γίνει καταχρηστικά117

Συνολικά τόσο το ΔΕΚ όσο και το ΣτΕ στη νεότερη του απόφαση 7782007 έκριναν ότι μια ερμηνεία των οδηγιών αναγνώρισης τέτοια που να επιβάλλει στην Ελλάδα την αναγνώριση αλλοδαπών τίτλων που πιστοποιούν ιδιωτική εκπαίδευση παρασχεθείσα στην Ελλάδα δεν συγκρούεται με ιεραρχικά ανώτερο των οδηγιών κοινοτικό δίκαιο Είναι σύμφωνη τόσο με την κατανομή των αρμοδιοτήτων στο χώρο της παιδείας που επιβάλλει η ΣυνθΕΚ όσο και με την απαγόρευση καταχρηστικής άσκησης δικαιωμάτων του κοινοτικού δικαίου

Έγκυρα άρα κατά την ερμηνεία των δυο δικαστηρίων επιβάλλουν οι εν λόγω οδηγίες στην ελληνική διοίκηση και δικαιοσύνη την αναγνώριση διπλώματος που έχει χορηγηθεί από αλλοδαπή αρχή ακόμα κι αν με το δίπλωμα αυτό πιστοποιούνται σπουδές που έχουν πραγματοποιηθεί εν όλω ή εν μέρει στην Ελλάδα και οι οποίες δεν αναγνωρίζονται κατά την ελληνική νομοθεσία ως σπουδές τριτοβάθμιας εκπαίδευσης118

Συστηματικά ερμηνευόμενο το κοινοτικό δίκαιο υποχρεώνει (κατά τα δυο δικαστήρια και υπό τις επιφυλάξεις που προεκτέθηκαν σχετικά με την κατανομή αρμοδιοτήτων και την καταχρηστική άσκηση του δικαιώματος αναγνώρισης) την ελληνική διοίκηση και

115 ΔΕΚ υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 32116 ΔΕΚ υπ C-28606 όππ (υπ 112) σκέψεις 71 και 72117 ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1249 και 1250118 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 35 στο ίδιο συμπέρασμα ΔΕΚ υπ C-15107 όππ

(υπ 100) σκέψη 34 και υπ C-8407 όππ (υπ 88) σκέψη 27

Μιχάλη Ιωαννίδη

δικαιοσύνη να αναγνωρίσουν τους τίτλους αυτούς ως έγκυρες βεβαιώσεις ανώτατης εκπαίδευσης

3 Συμπέρασμα Η σχέση του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ με τις οδηγίες αναγνώρισης σύμφωνα με το ΔΕΚ και το ΣτΕ

Έχοντας αναλύσει τις δύο κατηγορίες κανόνων που αφορούν την αναγνώριση των υπό εξέταση διπλωμάτων (άρθρο 16 sectsect 5 8 και δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο όπως ερμηνεύθηκε από το ΔΕΚ και το ΣτΕ119) το επόμενο ερώτημα που προκύπτει είναι εκείνο της μεταξύ τους σχέσης

Σύμφωνα με τις αναπτύξεις που προηγήθηκαν η σχέση αυτή είναι σχέση σύγκρουσης120

Το ίδιο πραγματικό επομένως (η άσκηση της εξουσίας αναγνώρισης) υπαγόμενο στον εθνικό κανόνα οδηγεί σε νομικό συμπέρασμα ασύμβατο με εκείνο στο οποίο οδηγεί η υπαγωγή στο κοινοτικό δίκαιο Πιο συγκεκριμένα το ελληνικό Σύνταγμα απαγορεύοντας την παροχή σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες στην Ελλάδα καθιστά παράνομη και την αναγνώριση οποιουδήποτε τίτλου πιστοποιεί τέτοιες σπουδές Επιβάλλει δηλαδή στα κρατικά όργανα που ασκούν την εξουσία τους στα όριά του να αρνούνται την αναγνώριση ενός τέτοιου τίτλου και να αντιμετωπίζουν την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών ως παράνομη

Το κοινοτικό δίκαιο αντίθετα επιβάλλει κατά τα παραπάνω στις ελληνικές αρχές την αναγνώριση διπλώματος που laquoχορηγήθηκε από αρμόδια αρχή άλλου κράτους-μέλους μολονότι με το δίπλωμα αυτό πιστοποιούνται σπουδές που έχουν πραγματοποιηθεί εν

119 Ως προς το αν η ερμηνεία αυτή είναι σύμφωνη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο και τις σχετικές ενστάσεις βλ παραπάνω υπό III2β γ και συνολικά υπό ΙV2

120 Αντίθετα o Κ ΓΙΑΝΝΑΚΟΠΟΥΛΟΣ Σχόλιο στην 7782007 Το άρθρο 16 Σ το κοινοτικό δίκαιο και το Συμβούλιο της Επικρατείας hellip δέκα χρόνια μετά ΕφημΔΔ 22007 σ 144 Ο Γιαννακόπουλος κρίνει ότι laquoδεν τίθεται ζήτημα ευθείας σύγκρουσης του άρθρου 16 Σ με το κοινοτικό δίκαιοraquo καθώς οι υπό κρίση απορριπτικές διοικητικές πράξεις laquoδεν στηρίζ[ονται] στο ίδιο το Σύνταγμα αλλά σε νομοθετικές διατάξεις οι οποίες εντός των ορίων της σχετικής ευχέρειας που χορηγεί το άρθρο 16 παρ 7 Σ δεν αναγνωρίζουν ως εκπαιδευτικό ίδρυμα εκείνο στο οποίο πραγματοποιήθηκαν κατά το μεγαλύτερο μέρος τους οι σπουδές που οδήγησαν στον επίμαχο επαγγελματικό τίτλο [hellip]raquo Στην ενδιαφέρουσα αυτή ένσταση μπορεί να αντιταχθεί όμως ότι σύμφωνα με την ερμηνεία του άρθρου 16 Σ που προκρίνεται εδώ το Σύνταγμα δεν παρέχει στον κοινό νομοθέτη ευχέρεια να επιλέξει μεταξύ αναγνώρισης ή μη των σπουδών που πραγματοποιήθηκαν σε ιδιωτικό ίδρυμα στην Ελλάδα αλλά του επιβάλλει να θεσπίσει τη μη αναγνώριση τους Οι διατάξεις του τυπικού νόμου που προβλέπουν την υποχρέωση της διοίκησης να μην αναγνωρίσει τις ως άνω σπουδές δεν είναι δηλαδή απλώς συνταγματικές αλλά επιβαλλόμενες από το Σύνταγμα Αντίθεση άρα του κοινοτικού δικαίου με αυτές λογικά συνεπάγεται αντίθεση με το Σύνταγμα Αντίθετα και η ΤΡΟΒA όππ (υπ 44) σ 436 Σχέση σύγκρουσης διαπιστώνει ο GERAPETRITIS όππ (υπ 97) σ 324

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

όλω ή εν μέρει [στην Ελλάδα] και οι οποίες δεν αναγνωρίζονται ως σπουδές τριτοβάθμιας εκπαιδεύσεως [από την ελληνική νομοθεσία]raquo121

Το πρόβλημα της σύγκρουσης αυτής επέλυσαν τόσο το ΔΕΚ όσο και το ΣτΕ (στην απόφαση 7782007) υπέρ της κοινοτικής ρύθμισης Αν και συστηματικά επέλεξαν να αποφύγουν την ευθεία αναφορά στην ιεραρχική σχέση ελληνικού Συντάγματος και δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου και τα δυο δικαστήρια αναγνώρισαν ότι τα ελληνικά κρατικά όργανα είναι υποχρεωμένα να αναγνωρίζουν διπλώματα που πιστοποιούν εκπαίδευση παρασχεθείσα κατά παράβαση του Συντάγματος122

Και τα δυο δικαστήρια επίσης απέρριψαν τις ενστάσεις που αφορούσαν τη σύγκρουση της παραπάνω ερμηνείας της οδηγίας τόσο με την κατανομή αρμοδιοτήτων από τη ΣυνθΕΚ στο χώρο της εκπαίδευσης όσο και με την απαγόρευση καταχρηστικής άσκησης δικαιώματος Οι σχετικές δογματικές αντιρρήσεις που αναπτύχθηκαν παραπάνω σχετικά με την άποψη αυτή που προκρίθηκε από το ΔΕΚ και έγινε τελικά αποδεκτή από το ΣτΕ δεν μεταβάλλουν το γεγονός ότι σε τελευταίο βαθμό κρίθηκε πλέον η υποχρέωση της Ελλάδας να αναγνωρίσει τα εν λόγω πιστοποιητικά σπουδών

Η κοινοτική ρύθμιση επιβάλλοντας επιπλέον την αναγνώριση της επαγγελματικής επάρκειας των προσόντων που πιστοποιούν οι τίτλοι αυτοί μεταβιβάζει την αρμοδιότητα θέσπισης και ελέγχου ποιοτικών κριτηρίων στην αλλοδαπή αρχή έκδοσης του τίτλου Αρμόδιοι δηλαδή για να ορίσει τα κριτήρια που μπορούν να επηρεάσουν την επαγγελματική πρόσβαση ενός διπλωματούχου ιδιωτικού ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος εγκατεστημένου σε ελληνικό έδαφος είναι μόνο ο εκδότης του κρίσιμου τίτλου123 και η εκάστοτε αλλοδαπή αρχή αξιολόγησής του124 Εφόσον κατά την ερμηνεία του ΔΕΚ οι σπουδές που καταλήγουν σε έναν τέτοιο τίτλο δεν εντάσσονται στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα δεν εμπίπτει στις αρμοδιότητες του τελευταίου η θέσπιση κριτηρίων από την τήρηση των οποίων θα εξαρτάται η επαγγελματική αναγνώριση της εν λόγω βεβαίωσης Ποιοτικά κριτήρια για τις σπουδές που παρέχονται στην Ελλάδα σε ιδιωτικό ανώτατο ίδρυμα μπορεί έτσι να επιβάλλει μόνο αλλοδαπή (λχ βρετανική) αρχή Η σημασία που μπορεί να έχει η συνέπεια αυτή στην (ακόμα σε ισχύ)

121 ΔΕΚ υπ C-24705 όππ (υπ 71) σκέψη 35 Στο ίδιο συμπέρασμα ΔΕΚ υπ 15107 όππ (υπ 100) σκέψη 34 και υπ C-8407 όππ (υπ 88) σκέψη 27

122 Παρόλες τις πιθανές αντιρρήσεις και το ΣτΕ δέχεται στην απόφαση 7782007 ότι η αρμοδιότητα των κρατών-μελών να ρυθμίζουν την οργάνωση και το περιεχόμενο της επαγγελματικής εκπαίδευσης (κατά την ευρεία έννοια που δίνει σε αυτή το κοινοτικό δίκαιο και η οποία περιλαμβάνει την ανώτατη εκπαίδευση) τελεί υπό την επιφύλαξη των κοινοτικών δικαιωμάτων που συνδέονται με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων (Βλ ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1246) Αν και επικαλείται την sect 7 του άρθρου 16 Σ προκειμένου να αποφύγει να αντιμετωπίσει ευθέως το ζήτημα της σύγκρουσης με το κοινοτικό δίκαιο τόσο η σχετική αιτιολόγηση όσο και το πραγματικό της περίπτωσης συνηγορούν υπέρ μιας έμμεσης αναγνώρισης της υπεροχής της ρύθμισης της οδηγίας έναντι του άρθρου 16 Σ

123 Λχ το βρετανικό πανεπιστήμιο-franchisor σε μια σύμβαση δικαιόχρησης124 Λχ η βρετανική QAA

Μιχάλη Ιωαννίδη

νομοθετική ρύθμιση των κολλεγίων αλλά και στις πρόσφατα ανακοινωθείσες σχετικές αλλαγές θα εξεταστεί στη συνέχεια (ΙV2)

Σε κάθε περίπτωση είναι κρίσιμο να διευκρινιστεί ότι η αναγνώριση διπλωμάτων με τα ειδικά χαρακτηριστικά που προεκτέθηκαν και ανεξάρτητα από ποιοτικά κριτήρια είναι και το όριο της υποχρέωσης που επιβάλλουν οι κοινοτικές οδηγίες Η γέννησή της προϋποθέτει άρα την ύπαρξη διπλώματος προς αναγνώριση και δεν εκτείνεται στην αποδοχή της παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών καθαυτή Οι κρίσιμες οδηγίες δεν επιβάλλουν δηλαδή στην Ελλάδα την αποδοχή της παροχής ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών υπηρεσιών στο έδαφός της Η παρατήρηση αυτή μπορεί να έχει ιδιαίτερη σημασία αν συνδυαστεί με τις παραπάνω αναπτύξεις (II1) σχετικά με το εύρος της απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ Εφόσον γίνει δεκτό ότι το Σύνταγμα δεν απαγορεύει μόνο την αναγνώριση του διπλώματος στο οποίο καταλήγουν ανώτατες ιδιωτικές σπουδές στην Ελλάδα αλλά ήδη την ίδρυση του εν λόγω φορέα και την παροχή των κρίσιμων υπηρεσιών καθαυτή προκύπτει ότι το τμήμα αυτό της οργάνωσης του εκπαιδευτικού συστήματος (ίδρυση ιδιωτικού φορέα και παροχή υπηρεσιών) ρυθμίζεται από μόνη την (απαγορευτική) διάταξη του άρθρου 16 Σ Για την πρακτική αξιολόγηση της απουσίας σύγκρουσης στο σημείο αυτό με το κοινοτικό δίκαιο θα γίνει επίσης λόγος στη συνέχεια (III3)

IV Η αντίδραση της ελληνικής έννομης τάξης ndash Κριτική αποτίμηση

1 Στο Επίπεδο της Νομολογίας

Όπως παρουσιάστηκαν παραπάνω στις εκάστοτε θεματικές ενότητες οι πρόσφατες αποφάσεις του ΔΕΚ125 και του ΣτΕ 7782007 διαπιστώνουν την υποχρέωση των ελληνικών διοικητικών αρχών να αναγνωρίζουν τα διπλώματα που έχουν χορηγηθεί από τις αρχές άλλου κράτους-μέλους και τα οποία πιστοποιούν σπουδές που έχουν πραγματοποιηθεί εν όλω ή εν μέρει σε ιδιωτικό ίδρυμα στην Ελλάδα Σύμφωνα τόσο με την πλειοψηφία της 7782007126 όσο και με τη νομολογία του ΔΕΚ127 η ερμηνεία αυτή δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελλάδας όσον αφορά το περιεχόμενο της εκπαιδεύσεως και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος και είναι άρα σύμφωνη με την κατανομή των αρμοδιοτήτων που προβλέπουν τα άρθρα 149 και 150 της ΣυνθΕΚ

Το ίδιο συμπέρασμα αποδέχθηκε και η πρόσφατη απόφαση 32162009 του ΤρΔΕφΑθ η οποία επιδίκασε σε ιδιωτικό εκπαιδευτήριο χρηματική ικανοποίηση για ηθική βλάβη

125 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 35 υπ C-8407 όππ (υπ 88) σκέψη 21 υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 34

126 ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1244 127 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 36

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

προκύπτουσα από την πλημμελή μεταφορά της οδηγίας 8948 και την εξάρτηση της αναγνώρισης επαγγελματικών προσόντων στην Ελλάδα από τον τόπο παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών128 Το πλέον ενδιαφέρον σημείο της απόφασης αυτής είναι ωστόσο το ότι παρότι επικύρωσε το διατακτικό της εφεσιβαλλομένης ανέτρεψε το εξαιρετικά σημαντικό αιτιολογικό της η τελευταία είχε κρίνει ότι η ηθική βλάβη του ενάγοντος προκλήθηκε από την απόρριψη από τον ΔΟΑΤΑΠ αίτησης για την ακαδημαϊκή αναγνώριση αλλοδαπού τίτλου που βεβαίωνε φοίτηση και στην Ελλάδα εκτείνοντας με αυτόν τον τρόπο την υποχρέωση αναγνώρισης και πέραν των επαγγελματικών προσόντων129

Προκειμένου να στηρίξει την παραπάνω θέση που ακολούθησαν και τα ελληνικά δικαστήρια το ΔΕΚ επικαλείται το επιχείρημα ότι τα διπλώματα που πιστοποιούν σπουδές που πραγματοποιήθηκαν βάσει συμφωνίας δικαιόχρησης δεν εντάσσονται από την άποψη των οδηγιών στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα αλλά στο εκπαιδευτικό σύστημα του κράτους-μέλους στο οποίο εντάσσεται η αρμόδια αρχή που έχει χορηγήσει το εν λόγω δίπλωμα130 Η σκέψη όμως αυτή κρίσιμη για τη συνολική έκβαση του συλλογισμού στηρίζεται όπως αναφέρθηκε και παραπάνω στο ζητούμενο Επικαλείται δηλαδή την αρμοδιότητα ελέγχου που απονέμουν οι οδηγίες στην αλλοδαπή αρχή τη στιγμή που αυτό που εξετάζεται είναι ακριβώς το αν η μεταβίβαση αυτή αρμοδιοτήτων είναι σύμφωνη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο Αν όμως η παροχή ανώτατων σπουδών από ιδιωτικούς φορείς είναι θέμα στο οποίο αποφασιστική αρμοδιότητα έχουν διατηρήσει τα κράτη-μέλη (ως ζήτημα οργάνωσης του εκπαιδευτικού τους συστήματος) οι διατάξεις του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου που επιβάλλουν στα τελευταία ορισμένη απόφαση επί του θέματος παραβιάζουν την κυριαρχική εξουσία τους χωρίς να νομιμοποιούνται προς τούτο από τις Συνθήκες131

128 Ζημία την οποία κατά το ΤρΔΕφΑθ επέτειναν οι σχετικές δηλώσεις του τότε Υπουργού Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων

129 Η 173462008 του ΔΠρΑθ (και η οποία έτυχε σημαντικής δημοσιότητας) έκρινε ότι το σκεπτικό του ΔΕΚ σχετικά με την ένταξη των κρίσιμων σπουδών στο εκπαιδευτικό σύστημα της χώρας όπου εκδίδεται ο κρίσιμος τίτλος δεν περιορίζεται στην εφαρμογή της οδηγίας 8948ΕΟΚ και την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων αλλά αφορά και την laquoουσιαστική αξία της εκπαίδευσης που πιστοποιείται με τα ανωτέρω διπλώματαraquo Ο ΔΟΑΤΑΠ δεν έχει έτσι αρμοδιότητα να κρίνει laquoαν μέρος ή το σύνολο των σπουδών πραγματοποιήθηκε στην Ελλάδα σε ιδιωτικό εκπαιδευτικό ίδρυμα βάση συμφωνίας δικαιόχρησης με πανεπιστήμιο του εξωτερικούraquo αφού οι τελευταίες εντάσσονται ακριβώς στο σύστημα εκπαίδευσης του κράτους-μέλους που χορηγεί το δίπλωμα Κατά το μέτρο όμως που η υποχρέωση που γεννά το κοινοτικό δίκαιο αφορά την αναγνώριση μόνο επαγγελματικών προσόντων η ερμηνεία αυτή του ΔΠρΑθ έρχεται σε αντίθεση με το άρθρο 16 Σ χωρίς να επιβάλλεται από τις οδηγίες οι οποίες δεν εκτείνονται σε θέματα ακαδημαϊκής αναγνώρισης Ορθώς άρα ως προς το σημείο αυτό στήριξε το ΤρΔΕφΑθ το αιτιολογικό του αποκλειστικά στη μη αναγνώριση της επαγγελματικής ισοτιμίας των τίτλων (32162009 σκέψεις 8 και 12)

130 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 40 υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 31131 Βλ και τη μειοψηφία της ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1254 Το ότι οι εξουσίες αυτές

ελέγχου της εκπαίδευσης που παρέχει laquoελληνικό ΕΕΣraquo από αλλοδαπή αρχή προσκρούουν σε

Μιχάλη Ιωαννίδη

Πράγματι για τη ρύθμιση της παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης στην ελληνική επικράτεια τελική αρμοδιότητα έχει το ελληνικό Σύνταγμα με μόνη εξαίρεση τις περιπτώσεις που οι Συνθήκες μεταβιβάζουν τη σχετική ευθύνη σε κοινοτικά όργανα Εφόσον τα τελευταία δεν έχουν από τις Συνθήκες αρμοδιότητα να καθορίσουν την άσκηση δημόσιας εξουσίας από τα ελληνικά κρατικά όργανα εισάγοντας δεσμευτικούς για αυτά κανόνες μοναδικό κριτήριο νομιμότητας της δράσης τους είναι το Σύνταγμα Και καθώς σύμφωνα με τα παραπάνω η αναγνώριση βεβαιώσεων παροχής ιδιωτικών υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης απαγορεύεται από το άρθρο 16 Σ τόσο το ΔΕΚ όσο και το ΣτΕ θα έπρεπε να κρίνουν τη σχετική πρακτική της ελληνικής διοίκησης νόμιμη132

Παρά τις πιθανές αυτές αντιρρήσεις πάντως και τα δυο δικαστήρια έκριναν ότι συστηματικά ερμηνευόμενο το κοινοτικό δίκαιο επιβάλλει την αναγνώριση των κρίσιμων τίτλων ενώ η ευθύνη για την εκπαιδευτική αξία και τους υπόλοιπους όρους απονομής της (ως αντικείμενο εμπορικής συναλλαγής ή όχι) ανήκει στην εκδούσα αλλοδαπή αρχή και την εποπτεύουσα αυτή διοίκηση133

2 Σε Νομοθετικό Επίπεδο

Τις παραπάνω νομολογιακές εξελίξεις ακολούθησε σε επίπεδο νομοθετικής πρωτοβουλίας ο ν 36962008 με τον οποίο εισήχθη η έννοια του laquoκολλεγίουraquo134 Με τον όρο αυτό περιγράφει ο νομοθέτης μια ειδική κατηγορία εκπαιδευτηρίων που πληρούν μια σειρά ποιοτικών κριτηρίων και μπορούν έτσι (και μόνο αυτά) να συνάψουν συμφωνίες συνεργασίας με αλλοδαπά πανεπιστήμια135

ζητήματα αρμοδιότητας σχετικά με την οργάνωση και το περιεχόμενο της παιδείας υποστηρίζει και η ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖΗ Κατά την ίδια η απαγόρευση του άρθρου 16 Σ laquoδεν φαίνεται να συγκρούεται με τις επιταγές της κοινοτικής έννομης τάξηςraquo Το συμπέρασμα αυτό είναι σωστό όσον αφορά το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο Όπως αναπτύχθηκε όμως παραπάνω η εφαρμογή των οδηγιών αναγνώρισης από το ΔΕΚ και το ΣτΕ συγκρούεται με τη ρύθμιση του άρθρου 16 Σ όππ (υπ 101) σ 1073 και 1075 Παραβίαση της κατανομής αρμοδιοτήτων που θεσπίζει η ΣυνθΕΚ κρίνει και ο ΛΕΝΤΖHΣ όππ (υπ 87) σ 1085

132 Το ότι στην Ελλάδα laquoεπιτρέπε[ται] να λειτουργεί ελευθέρως ορισμένος φορέας [ιδιωτικό ανώτατο εκπαιδευτικό ίδρυμα]raquo (με την έννοια του ότι γίνεται ανεκτή η λειτουργία του) δεν σημαίνει ότι δεν ασκεί laquoπαράνομη δραστηριότηταraquo όπως κρίνει η πλειοψηφία της ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1247 Εν προκειμένω η λειτουργία ιδιωτικού ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος σε ελληνικό έδαφος είναι σε κάθε περίπτωση παράνομη πράξη ακόμα και αν ο κοινός νομοθέτης προβλέψει το αντίθετο βλ αμέσως κατωτέρω υπό ΙV2

133 Κατά τη διατύπωση της Θ ΑΝΤΩΝΙΟΥ laquo[σ]ήμερα δεν είναι πλέον υποστηρίξιμο ότι ανώτατη εκπαίδευση μέσα στα χωρικά όρια της ελληνικής επικράτειας δεν αναγνωρίζεται παρά μόνον αν έχει παρασχεθεί από ελληνικά ΝΠΔΔ εποπτευόμενα από το κράτοςraquo Το θέμα των δημόσιων και μη δημόσιων πανεπιστημίων σε Γ Δονάτου Α Γιαννίτση Π Καζάκου και Α Μπρεδήμα (επιμ) Μεταρρύθμιση στην ανώτατη εκπαίδευση Αθήνα 2006 σ 142

134 Ν 36962008 (ΦΕΚ 177Α 25082008)135 Άρθρο 10 ν 36962008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Ενδιαφέρον είναι εδώ ακριβώς το ζήτημα του καθορισμού των ουσιαστικών κριτηρίων από την τήρηση των οποίων εξαρτάται η δυνατότητα συνεργασίας με αλλοδαπό ίδρυμα136 Όπως δέχθηκαν το ΔΕΚ και το ΣτΕ όσον αφορά την επαγγελματική αναγνώριση τίτλων αρμόδια για τον ορισμό και έλεγχο των κριτηρίων συνεργασίας με αλλοδαπό πανεπιστήμιο είναι μόνο η (αλλοδαπή) αρχή που εποπτεύει το τελευταίο Ακόμα άρα και αν το κολλέγιο δεν πληροί ή παύσει να πληροί τα κριτήρια του ν 36962008 αυτό δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα τη μη (επαγγελματική) αναγνώριση του (αλλοδαπού) τίτλου στον οποίο καταλήγουν οι σπουδές που παρέχει137 Το αν οι τελευταίοι είναι επαρκείς για να παράσχουν πρόσβαση σε ένα νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα δεν είναι θέμα του Έλληνα νομοθέτη και της εκάστοτε ελληνικής διοικητικής αρχής αλλά των αντίστοιχων αλλοδαπών138 Εν ολίγοις άρνηση ελληνικής διοικητικής αρχής να αναγνωρίσει δίπλωμα με την αιτιολογία ότι το ίδρυμα που παρείχε την εκπαίδευση δεν πληροί τους όρους του ν 36962008 θα ήταν αντίθετη με το κοινοτικό δίκαιο όπως το ερμήνευσαν το ΔΕΚ και το ΣτΕ στις πρόσφατες αποφάσεις τους Το συμπέρασμα δε αυτό είναι ανεξάρτητο του φορέα που αναλαμβάνει την πιστοποίηση και αδειοδότηση των εν λόγω παρόχων Είτε αρμόδια είναι η Επιτροπή Αξιολόγησης και Ελέγχου Κολλεγίων139 είτε το Εθνικό Κέντρο Πιστοποίησης Κέντρων Επαγγελματικής Κατάστασης140 ο έλεγχος δεν μπορεί να εκτείνεται στην ουσία των παροχής εκπαιδευτικών υπηρεσιών από φορέα συνεργαζόμενο με ευρωπαϊκό πανεπιστήμιο

Κατά το μέρος άλλωστε που ο ισχύον αλλά και όποιος μεταγενέστερος νόμος αναγνωρίζει τη δυνατότητα παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες είναι αντίθετος στο άρθρο 16 Σ Και ναι μεν όσον αφορά στην επαγγελματική αναγνώριση των απονεμόμενων τίτλων μια τέτοια αντίθεση με το άρθρο 16 Σ καλύπτεται από τη συμφωνία με το κοινοτικό δίκαιο141 δεν είναι όμως σαφές αν κάτι

136 Τις προϋποθέσεις απόκτησης άδειας ίδρυσης ορίζει το άρθρο 2 λειτουργίας ως laquoκολλέγιοraquo το άρθρο 6 και τους επιπλέον όρους σύμπραξης με αλλοδαπό ίδρυμα το 10 sect 2 (β) του ν 36962008 Βλ και την ΥΑ 129450Δ68102008 (ΦΕΚ 2105 Β10102008)

137 Μπορεί βέβαια να οδηγήσει σε ανάκληση της άδειας ίδρυσης του εκπαιδευτηρίου άρθρο 5 του ν 36962008

138 Κατά το άρθρο 10 sect 2 (β) λχ οι διδάσκοντες στο κολλέγιο πρέπει να έχουν τα τυπικά και ουσιαστικά προσόντα που απαιτούνται για την κατοχή θέσης διδακτικού προσωπικού στο ίδρυμα της αλλοδαπής Αν όμως υποτεθεί ότι το αλλοδαπό πανεπιστήμιο και η επιβλέπουσα αυτό αρχή αρκούνται σε λιγότερα τυπικά προσόντα η ελληνική διοίκηση δεν μπορεί να αρνηθεί στο κάτοχο ενός τέτοιου διπλώματος την αναγνώριση επαγγελματικών προσόντων

139 Άρθρο 13 του ν 36962008140 Βλ κείμενο Δημόσιας Διαβούλευσης του Υπουργείου Παιδείας Δια Βίου Μάθησης και

Θρησκευμάτων σ (v) httpwwwopengovgrypepthdiavioumathisiDeliberation_OPENGOV _05-02-2010pdf και δηλώσεις της υπουργού κ Άννας Διαμαντοπούλου εφημερίδα laquoΗ Καθημερινήraquo 512010

141 Υπό την προϋπόθεση βέβαια της υπεροχής την οποία όμως δέχονται στις πρόσφατες αποφάσεις τους το ΔΕΚ και το ΣτΕ

Μιχάλη Ιωαννίδη

τέτοιο συμβαίνει και με τη σύσταση του νομικού προσώπου-παροχέα και την πράξη της παροχής καθrsquo αυτές Παρά τις γενικότερες αναφορές στο χώρο της εκπαίδευσης οι αποφάσεις του ΔΕΚ και του ΣτΕ που παρουσιάστηκαν εδώ έκριναν τη σχέση με το κοινοτικό δίκαιο μιας συγκεκριμένης έκφρασης της απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ αυτή της απαγόρευσης αναγνώρισης διπλώματος στο οποίο καταλήγει ιδιωτική ανώτατη εκπαίδευση Αν η εν λόγω συλλογιστική δεν ισχύει για την ίδρυση του ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος τότε η τελευταία είναι αντισυνταγματική χωρίς να επιβάλλεται από το κοινοτικό δίκαιο και άρα οριστικά μη νόμιμη

Αυτό που υποστηρίζεται δηλαδή εδώ είναι ότι η αναγνώριση από τον κοινό νομοθέτη της δυνατότητας παροχής υπηρεσιών με τα χαρακτηριστικά της ανώτατης εκπαίδευσης142 από ιδιώτες οργανώνει το ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα με τρόπο αντίθετο από εκείνον που επιβάλλει το άρθρο 16 Σ Και εφόσον προκριθεί μια (στενή) ερμηνεία της νομολογίας του ΔΕΚ ως αφορούσα μόνο την αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων σε κατόχους laquoκοινοτικώνraquo τίτλων143 μια τέτοια αναμόρφωση της ελληνικής τριτοβάθμιας εκπαίδευσης δεν επιβάλλεται από το κοινοτικό δίκαιο Το ίδιο ισχύει άλλωστε ανεξαρτήτως της ονομασίας που τυχόν λάβουν οι εν λόγω φορείς Είτε ως laquoκολλέγιαraquo είτε ως laquoΚέντρα Ελευθέρων Σπουδών συνεργαζόμενα με ευρωπαϊκά ιδρύματαraquo144 το Σύνταγμα απαγορεύει την οργάνωσή τους σε επίπεδο (πραγματικής) παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαιδεύσης

Όσον αφορά δε τη σχεδιαζόμενη κατάταξη των παρεχόμενων υπηρεσιών εντός του Εθνικού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων κατrsquo εφαρμογή του Ευρωπαϊκού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων145 το ζήτημα εμφανίζεται διττό Αφενός το Σύνταγμα απαγορεύει την κατάταξή τους σε επίπεδο ίδιο με αυτό των παρεχόμενων από τα ελληνικά δημόσια ιδρύματα (λχ 6ο ή 7ο ) αφετέρου όμως και εφόσον κατά τα παραπάνω η οργάνωση της παροχής των εν λόγω προσόντων εντάσσεται σε αλλοδαπό εκπαιδευτικό σύστημα το θέμα εκφεύγει της αρμοδιότητας του ελληνικού φορέα πιστοποίησης Η συσχέτιση άλλωστε με τα επίπεδα προσόντων του Ευρωπαϊκού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων δεν θα πρέπει να θίγει την πρόσβαση στην αγορά εργασίας σε περίπτωση που τα επαγγελματικά προσόντα έχουν αναγνωριστεί σύμφωνα με την οδηγία 200536ΕΚ146

142 Βλ ανωτέρω υπό ΙΙ2143 Μια τέτοια ερμηνεία θα μπορούσε να διασώσει το συμπέρασμα του ΔΕΚ στην απόφαση

Παναγιωτοπούλου βλ ανωτέρω ΙΙΙ3 και στη συνέχεια υπό ΙV3144 Χαρακτηρισμό που φαίνεται να προκρίνεται προς αντικατάσταση αυτού του κολλεγίου Βλ

δηλώσεις της υπουργού κ Άννας Διαμαντοπούλου εφημερίδα laquoΗ Καθημερινήraquo 512010145 Βλ τη Σύσταση του Ευρωπαiumlκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου Σχετικά με τη Θέσπιση

του Ευρωπαϊκού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων για τη Δια Βίου Μάθηση EE C 111652008

146 Βλ σημείο 11 της Σύστασης του Ευρωπαiumlκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου Σχετικά με τη Θέσπιση του Ευρωπαϊκού Πλαισίου Επαγγελματικών Προσόντων για τη Δια Βίου Μάθηση EE C 111 της 652008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Προκύπτει άρα ότι τόσο οι ισχύουσες νομοθετικές ρυθμίσεις όσο και οι σχεδιαζόμενες μεταβολές τους παρουσιάζουν σημαντικά σημεία έντασης με τους αντίστοιχους ευρωπαϊκούς και συνταγματικούς κανόνες Στον πυρήνα της προβληματικής αυτής σχέσης αυτής βρίσκεται η διάσταση των κοινοτικών οδηγιών όπως ερμηνεύθηκαν από το ΔΕΚ (και εσχάτως από το ΣτΕ και τα Διοικητικά Δικαστήρια) και του ελληνικού Συντάγματος

3 Σε Συνταγματικό Επίπεδο

Στο συνταγματικό αυτό επίπεδο μετά και την πρόσφατη ολοκλήρωση της ψηφοφορίας επί των αναθεωρητέων διατάξεων147 εξακολουθεί να ισχύει πλήρως η απαγόρευση της παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες

Όπως με περισσότερη λεπτομέρεια αναπτύχθηκε παραπάνω συνεχίζει άρα να είναι αντισυνταγματική τόσο η ίδρυση και λειτουργία ιδιωτικού πανεπιστημίου όσο και κάθε απόφαση διοικητικού οργάνου ή δικαστηρίου που δέχεται την παροχή τέτοιου είδους υπηρεσιών στο ελληνικό έδαφος Μια τέτοια πράξη μπορεί να είναι τότε μόνο νόμιμη (αν και αντισυνταγματική) εφόσον επιβάλλεται από κανόνα του κοινοτικού δικαίου Στο μέτρο που μια έκφραση της παροχής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου μοναδικός εφαρμοστέος είναι ο (απαγορευτικός) κανόνας του άρθρου 16 Σ

Μη νόμιμη θα ήταν έτσι μια πράξη ελληνικής διοικητικής αρχής που θα αναγνώριζε επαγγελματικά δικαιώματα σε κάτοχο τίτλου ιδιωτικού παροχέα ανώτατης εκπαίδευσης μη συνεργαζόμενο με κοινοτικό πανεπιστήμιο όπως λχ ενός laquoαμιγώςraquo ελληνικού ιδιωτικού πανεπιστημίου148 Εφόσον στην περίπτωση αυτή το κοινοτικό δευτερογενές δίκαιο δεν βρίσκει εφαρμογή μοναδικό κριτήριο νομιμότητας της εν λόγω απόφασης είναι το άρθρο 16 Σ που καθιστά την εν λόγω δραστηριότητα απαγορευμένη149

Σε συνέχεια των σκέψεων αυτών ενδιαφέρον έχει και η συνταγματική αξιολόγηση της παροχής εκπαιδευτικών υπηρεσιών από ιδιωτικούς φορείς ως τέτοια ανεξάρτητα από την αναγνώριση των τίτλων στους οποίους καταλήγουν

147Με το Ψήφισmicroα της 27ης Μαΐου 2008 της Η Αναθεωρητικής Βουλής των Ελλήνων148 Βλ ΑΝΘOΠΟΥΛΟ όππ (υπ 11) σ 432149 Εξαιρετικό ενδιαφέρον θα είχε βέβαια η περίπτωση που ο κάτοχος ενός τέτοιου πτυχίου

(χωρίς καμία διάσταση κοινοτικότητας) αποκτούσε επαγγελματικά δικαιώματα σε ένα κράτος-μέλος που θα αναγνώριζε το (απόλυτα ελληνικό) αυτό πτυχίο ως επαρκές για την πρόσβαση σε ένα νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα Στην περίπτωση αυτή η ελληνική διοικητική αρχή θα είχε υποχρέωση σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο να αναγνωρίσει το εν λόγω πτυχίο παρά το γεγονός ότι τόσο η παροχή των εκπαιδευτικών υπηρεσιών όσο και η πιστοποίηση τους γίνονται από ελληνικό φορέα Υπό αυτή τη μορφή είναι καταρχάς νοητή (σύμφωνα με την ερμηνεία που έδωσε το ΔΕΚ στις κρίσιμες οδηγίες) η ύπαρξη laquoαπόλυτα ελληνικώνraquo ιδιωτικών πανεπιστημίων σε ελληνικό έδαφος και χωρίς την αναθεώρηση (με την αντίθεση μάλιστα) του άρθρου 16 Σ

Μιχάλη Ιωαννίδη

Όπως αναπτύχθηκε παραπάνω και κατά τη γνώμη του γράφοντος η συνταγματική απαγόρευση του άρθρου 16 Σ δεν εξαντλείται στην αναγνώριση του τίτλου στον οποίο καταλήγουν οι ανώτατες σπουδές που παρέχονται στην Ελλάδα Τόσο κατά το κείμενο του Συντάγματος όσο και κατά την τελολογική και ιστορική του ερμηνεία φαίνεται ότι απαγορευμένη (ως αντισυνταγματική) πράξη δεν είναι μόνο η πιστοποίηση των σπουδών που παρέχει φορέας ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα αλλά η ίδια η ίδρυσή του και η πράξη της παροχής

Συνέπεια της θέσης αυτής είναι η διάκριση των συνεπειών που έχει η εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου για την αναγνώριση των τίτλων που παρέχουν ιδιωτικοί φορείς στην Ελλάδα και τη λειτουργία τους καθαυτή Ακόμα και αν γίνει δεκτή η θέση του ΔΕΚ και του ΣτΕ ότι το άρθρο 47 ΣυνθΕΚ παρέχει επαρκές έρεισμα για μια ερμηνεία των οδηγιών που επιβάλλει στην Ελλάδα την αναγνώριση των εν λόγω διπλωμάτων150 η κρίση αυτή δεν εκτείνεται στην ίδια την οργάνωση του ακαδημαϊκού προγράμματος και την παροχή των ακαδημαϊκών υπηρεσιών Τόσο το ΔΕΚ όσο και το ΣτΕ κλήθηκαν να κρίνουν αποκλειστικά το ζήτημα της αναγνώρισης πιστοποιητικών των οποίων η έκδοση παρουσίαζε στοιχείο κοινοτικότητας Οι αποφάσεις τους δεν αφορούν όμως την ίδρυση και τη δραστηριότητα των οργανισμών που παρέχουν υπηρεσίες ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα καθαυτές

Το ζήτημα δηλαδή του καθεστώτος της λειτουργίας των ιδιωτικών εκπαιδευτηρίων είναι κατά την υποστηριζόμενη εδώ άποψη πρότερο της πιστοποίησης της παρεχόμενης εκπαίδευσης και άρα δεν έλκει την εφαρμογή του άρθρου 47 ΣυνθΕΚ Την αρμοδιότητα μεταξύ ΕΕ και κρατών-μελών ρυθμίζει έτσι εδώ αποκλειστικά το άρθρο 149 ΣυνθΕΚ το οποίο και τη διατηρεί στα κράτη μέλη Μια τέτοια ερμηνεία είναι άλλωστε σύμφωνη και με τη διατύπωση του ΠΕΚ στην υπόθεση Παναγιωτοπούλου ότι κατά την κατανομή αρμοδιοτήτων της ΣυνθΕΚ και εφόσον δεν τίθεται ζήτημα αναγνώρισης αλλοδαπού διπλώματος εναπόκειται στα κράτη-μέλη να προσδιορίζουν το καθεστώς των εκπαιδευτικών ιδρυμάτων που λειτουργούν στο έδαφός τους151 Στη βάση αυτή το ΠΕΚ έκρινε ότι η απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων δεν αντίκειται στο κοινοτικό δίκαιο152

Στη ειδικότερη περίπτωση της Ελλάδας απόφαση του συντακτικού νομοθέτη για την οργάνωση της αντίστοιχης εκπαιδευτικής δραστηριότητας στην Ελλάδα κατά το άρθρο 16 Σ είναι η αναγωγή της παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης σε απαγορευμένη για τους ιδιώτες παραγωγική δραστηριότητα

150 Με την έννοια ότι δεν υπεισέρχεται σε θέματα οργάνωσης της εκπαίδευσης αποφασιστικά αρμόδια για τα οποία είναι κατά το άρθρο 149 ΣυνθΕΚ μόνο η Ελλάδα

151 ΠΕΚ υπ Τ-1690 όππ (υπ 92) σκέψεις 50 και 58152 Όπως έκρινε το ΠΕΚ στην υπόθεση αυτή η συνταγματική απαγόρευση της ίδρυσης

ιδιωτικών πανεπιστημίων αφορά πράγματι την οργάνωση της εκπαίδευσης εμπίπτοντας έτσι στις αρμοδιότητες της Ελλάδας (όππ σκέψη 51) Βλ ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖH όππ (υπ 70) σ 152

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Οριστικά άρα το ελληνικό Σύνταγμα αφού αποτελεί στο πεδίο της οργάνωσης της ανώτατης εκπαίδευσης το ιεραρχικά ανώτατο κριτήριο νομιμότητας της άσκησης δημόσιας εξουσίας επιβάλλει την απαγόρευση παροχής υπηρεσιών με τα στοιχεία της ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες153

Η συστηματική δηλαδή ερμηνεία του ελληνικού Συντάγματος με τις σχετικές ρυθμίσεις του κοινοτικού δικαίου ορίζει ότι νόμιμα δρουν τα ελληνικά κρατικά όργανα όταν εκπληρώνουν την επιταγή του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ και απαγορεύουν την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από οποιοδήποτε άλλο φορέα εκτός ΝΠΔΔ Αποδοχή από τη νομοθετική εκτελεστική και δικαστική εξουσία της παροχής υπηρεσιών με τα χαρακτηριστικά της ανώτατης εκπαίδευσης συνιστά κατά συνέπεια μη εκπλήρωση συνταγματικής επιβολής χωρίς η παράλειψη αυτή να επιβάλλεται από ιεραρχικά ανώτερο κανόνα δικαίου154

Επιπλέον ο κανόνας αυτός ρυθμίζοντας ειδικά το ζήτημα του επιτρεπόμενου παρόχου υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι περιορίζεται στην εφαρμογή του από άλλους γενικότερους κανόνες συνταγματικής ιεραρχίας όπως η ελευθερία της παιδείας155 της έρευνας της επιστήμης και της διδασκαλίας ή την οικονομική ελευθερία των ιδιοκτητών ιδιωτικών παρόχων ανώτατης εκπαίδευσης156 Ο συντακτικός νομοθέτης επιλέγοντας με την ειδική διάταξη του άρθρου 16 sectsect 5 8 Σ να αναγάγει σε απαγορευμένη δραστηριότητα την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης συνειδητά εξαίρεσε τη σχετική οικονομική δραστηριότητα από το πεδίο ανάπτυξης της ιδιωτικής πρωτοβουλίας περιορίζοντας κατά τούτο το γενικό δικαίωμα οικονομικής ελευθερίας (άρθρο 5 sect 1 Σ) Όσον αφορά την ελευθερία της έρευνας της επιστήμης και της διδασκαλίας (άρθρο 16 sect 1 Σ) είναι μάλλον δύσκολο να υποστηριχθεί ότι η άσκησή τους απαιτεί την ίδρυση φορέα με την οργανωτική δομή του πανεπιστημίου Ακόμα όμως και αν θεωρηθεί ότι η ίδρυση ιδιωτικού ανώτατου εκπαιδευτικού ιδρύματος αποτελεί τρόπο άσκησης της ελευθερίας που προστατεύει το άρθρο 16 sect 1 Σ η ειδική πρόβλεψη των sectsect 5 8 εξαιρεί ρητά τη δραστηριότητα αυτή από το πεδίο προστασίας της sect 1157

153 Για laquoνομιμοποίησηraquo της ελληνικής πολιτείας να θεσπίσει τη νομοθετική απαγόρευση των συμβάσεων δικαιόχρησης κολλεγίων κάνει λόγο ο ΜΑΡΙAΣ όππ (υπ 68) σ 712 Κατά την παρούσα επιχειρηματολογία προκύπτει όχι απλώς δυνατότητα αλλά μάλλον συνταγματική δέσμευση

154 Ως προϋπόθεση της συλλογιστικής λαμβάνεται και εδώ η υπεροχή του κοινοτικού δικαίου έναντι του Συντάγματος Για τις σχετικές επιφυλάξεις και τη μακρά σχετική συζήτηση ο χώρος της παρούσας δεν είναι επαρκής

155 Όπως συνάγεται από το δικαίωμα επιλογής επαγγέλματος βλ ΣτΕ 6261994 (Γ΄ Τμήμα) ΤοΣ 1994 σ 848 επ

156 Αντίθετος εδώ ο ΑΛΙΒΙΖAΤΟΣ όππ (υπ 13) σ 153157 Στο γερμανικό συνταγματικό δίκαιο γίνεται γενικά δεκτό ότι το δικαίωμα ίδρυσης μη

κρατικού πανεπιστημίου προκύπτει από την ελευθερία διδασκαλίας και έρευνας (άρθρο 5 ΙΙΙ GG) Η θεμελιώδης διαφορά με τη γερμανική ρύθμιση όμως η οποία αποτέλεσε το πρότυπο της

Μιχάλη Ιωαννίδη

V Συμπεράσματα

Η άσκηση δημόσιας εξουσίας στο ελληνικό έδαφος καθορίζεται σε ιεραρχικά ανώτερο επίπεδο από τις επιταγές του Συντάγματος Μόνο στα πεδία που η Ελλάδα έχει συμφωνήσει στη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων στα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναγνωρίζεται από το ΔΕΚ ως υπέρτερο κριτήριο νομιμότητας της δράσης των ελληνικών κρατικών οργάνων το κοινοτικό δίκαιο

Όσον αφορά το ζήτημα των υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης το Σύνταγμα απαγορεύει εξrsquo ολοκλήρου την παροχή τους στο ελληνικό έδαφος από ιδιώτες ανάγει τη σχετική δραστηριότητα σε πεδίο εξαιρούμενο της ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας και άρα επιβάλλει και τη μη αναγνώριση των τίτλων που την πιστοποιούν

Κατά το μέτρο που το δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο ρυθμίζει την αναγνώριση αλλοδαπών ακαδημαϊκών τίτλων και σύμφωνα με την ερμηνεία που δίνουν το ΔΕΚ και το ΣτΕ στις σχετικές οδηγίες συστηματικά ερμηνευόμενες με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο οι ελληνικές αρχές υποχρεούνται να αναγνωρίζουν τα επαγγελματικά προσόντα που βεβαιώνονται από τίτλους που πιστοποιούν την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης στο ελληνικό έδαφος

Το συμπέρασμα αυτό συγκρούεται έτσι με τη λύση που επιβάλλει το ελληνικό Σύνταγμα στο ίδιο πραγματικό Η ερμηνευτική επικράτηση της εκδοχής που ορίζει το κοινοτικό δίκαιο (της αναγνώρισης) ακόμα και αν γίνει δεκτή ως γενική αρχή η υπεροχή του τελευταίου έναντι των εθνικών Συνταγμάτων παραμένει εντούτοις ελέγξιμη υπό το πρίσμα της σχέσης των σχετικών οδηγιών με την κατανομή των αρμοδιοτήτων στο χώρο της εκπαίδευσης μεταξύ Κοινότητας και κρατών-μελών

Σε κάθε περίπτωση όμως η ερμηνεία που προκρίνουν σχετικά το ΔΕΚ και εσχάτως το ΣτΕ αφορά μόνο την περίπτωση αναγνώρισης του πιστοποιητικού της παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών Κατά τη γνώμη που υποστηρίζεται εδώ η ερμηνεία αυτή δεν προδικάζει το ζήτημα της οργάνωσης και της παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών καθαυτών Στην τελευταία αυτή περίπτωση καθώς δεν μεσολαβεί πτυχίο προς αναγνώριση δεν έλκονται προς εφαρμογή οι σχετικές οδηγίες και σε κάθε περίπτωση είναι περισσότερο εμφανές ότι το ζήτημα αφορά την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος η οποία σε αυτό το στάδιο εξέλιξης του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης τουλάχιστον παραμένει εθνική αρμοδιότητα

Την εθνική αυτή αρμοδιότητα άσκησε εξαντλητικά στην περίπτωση της Ελλάδας ο συντακτικός νομοθέτης ανάγοντας σε απαγορευμένη δραστηριότητα την παροχή

ελληνικής είναι η απουσία απαγόρευσης ανάλογης του ελληνικού άρθρου 16 sect 5 8 Σ Σαφής στο σημείο αυτό η διατύπωση του Scholz ο οποίος συνάγει συνταγματική προστασία της μη κρατικής ανώτατης εκπαίδευσης laquoda Art 5 die oumlffentliche rechtliche Rechtsform nicht fuumlr unverzichtbar erklaumlrt (εφόσον το άρθρο 5 [GG] δεν απαιτεί μορφή δημοσίου δικαίου [για τον εκπαιδευτικό πάροχο])raquo R SCHOLZ σε MaunzDuumlrig GG Art 5 III παρ 147

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

υπηρεσιών που συγκεντρώνουν τα διακριτικά γνωρίσματα της ανώτατης εκπαίδευσης Για λόγους που άπτονται των πολιτικών εκτιμήσεων της συντακτικής εξουσίας το συγκεκριμένο είδος οικονομικής και εκπαιδευτικής δραστηριότητας εξαιρέθηκε από την ιδιωτική πρωτοβουλία και επιφυλάχθηκε αποκλειστικά σε φορείς δημόσιας εξουσίας Η εξασφάλιση άρα της απαγόρευσης αυτής και της αποκλειστικότητας του κράτους στην οργάνωση και παροχή ανώτατης εκπαίδευσης είναι ο μοναδικός τρόπος με τον οποίο ο νομοθέτης η δικαστική και η εκτελεστική εξουσία πληρούν τα κριτήρια νομιμότητας της δράσης τους Τα ελληνικά κρατικά όργανα τελούν επομένως υπό τη νομική υποχρέωση απαγόρευσης της παροχής ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών υπηρεσιών στο ελληνικό έδαφος

Με την κρίση αυτή επισημαίνεται ξανά αυτό που εκφράζεται είναι μια ερμηνευτική προσέγγιση για το περιεχόμενο του θετικού δικαίου Η νομική επιστήμη μπορεί μόνο αυτή την ερμηνευτική λειτουργία να αξιώσει Αξιολογήσεις των πρακτικών συνεπειών της εφαρμογής μιας διάταξης των υπό συζήτηση περιλαμβανομένων δεν μπορούν να εισφέρουν στο έργο της νομικής ερμηνείας αλλά αποτελούν προνομιακό πεδίο της πολιτικής και της ηθικής Αν το δίκαιο δεν ικανοποιεί σε μια δεδομένη στιγμή τις ανάγκες μιας κοινωνίας είναι ρόλος της τελευταίας να κινητοποιήσει τους πολιτικούς της θεσμούς και να το μεταβάλλει κατάλληλα η παρερμηνεία του δεν μπορεί όμως να αποτελέσει υποκατάστατο

Page 5: Art_ 16 Ioannidis Michael - Ιδιωτικά Πανεπιστήμια_Κολλέγια_Σύνταγμα_ΕΕ PDF

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

της sect 5 Αφού υπηρεσίες ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα μπορεί να παρασχεθούν αποκλειστικά από νομικά πρόσωπα που δεν μπορούν να ιδρύσουν ιδιώτες απαγορεύεται στους τελευταίους η σύσταση ενός νομικού προσώπου με τον σκοπό αυτό (την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης)11 Η γραμματική διατύπωση της sect 5 είναι άρα κατά τούτο μόνο διαφορετική (και ευρύτερη) της sect 8 ως προς το ότι αναφέρεται όχι μόνο στη laquoσύστασηraquo του παροχέα ανώτατης εκπαίδευσης αλλά στην ίδια την παροχή της εν λόγω υπηρεσίας12

Ανατρέχοντας στη βούληση του συντακτικού νομοθέτη προκειμένου να διερευνηθεί περαιτέρω το εύρος της συνταγματικής αυτής απαγόρευσης οι δυσκολίες που συναντά ο προσδιορισμός του ανατρέχουν ήδη στο δικτατορικό Σύνταγμα του 196813 Η εισαγωγή της εν λόγω απαγόρευσης στο ελληνικό δίκαιο14 φαίνεται πάντως να στηρίχθηκε κατά κύριο λόγο στις απόψεις που εξέφρασαν μέλη του καθεστώτος σχετικά με το επίπεδο της παρεχόμενης από τους ιδιώτες εκπαίδευσης τη δημιουργία ενός laquoπολυπληθούς επιστημονικού προλεταριάτουraquo15 και την ίδρυση πανεπιστημίων ελεγχόμενων από αλλοδαπούς16

11 Χ ΑΝΘΟΠΟΥΛΟΣ Τα μη κρατικά πανεπιστήμια και η δημόσια φύση της πανεπιστημιακής εκπαίδευσης ΕφημΔΔ 42006 σ 425

12 Η σχετική διαφορά περιορίζεται βέβαια στο επίπεδο της διατύπωσης καθώς η sect 8 δεν θα μπορούσε να ερμηνευθεί ως απαγορευτική της σύστασης ενός ιδιωτικού παροχέα ανώτατης εκπαίδευσης αλλά επιτρέπουσα την πράξη της παροχής των εν λόγω υπηρεσιών ο σκοπός της είναι σαφής ndash η απαγόρευση παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες

13 Για συστηματική ανάλυση της ιστορικής διαδρομής των ρυθμίσεων του άρθρου 16 Σ στο ελληνικό δίκαιο βλ Ν ΑΛΙΒΙΖΑΤΟ Πέρα από το 16 Τα πριν και τα μετά Αθήνα 2007

14 Με την περιγραφή των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων στο άρθρο 17 Σ (1968) ως laquoαυτοδιοικούμεν[ων] νομικ[ών] προσώπ[ων] δημοσίου δικαίουraquo βλ Κ ΓΕΩΡΓΟΠΟΥΛΟ Στοιχεία Συνταγματικού Δικαίου τ Αrsquo 2η έκδ Αθήνα 1970 σ 134 Γ ΒΑΒΑΡΕΤΟ Το Σύνταγμα της Ελλάδος 1968 Αθήνα 1968 σ 31

15 Κατά τη χαρακτηριστική έκφραση του Γ Παπαδόπουλου Υπουργικό Συμβούλιο Εστενογραφημένα πρακτικά του νέου συντάγματος 1968 Αθήνα 1969 σ 107

16 Υπουργικό Συμβούλιο Εστενογραφημένα πρακτικά του νέου συντάγματος 1968 Αθήνα 1969 σ 118 επ και 808 επ βλ και ΑΛΙΒΙΖΑΤΟ όπ (υπ 13) σ 62-63

Μιχάλη Ιωαννίδη

Η απαγόρευση διατηρήθηκε στο Σύνταγμα του 197517 και επέζησε όλων των αναθεωρήσεων έως και αυτής του 2008

Ως προς την τελευταία που αποδίδει και τη χρονικά εγγύτερη βούληση του αναθεωρητικού νομοθέτη18 η αιτιολόγηση της απόρριψης της πρότασης για την άρση της κρίσιμης απαγόρευσης19 μπορεί να περιλάβει μόνο τα επιχειρήματα της ελάσσονος αντιπολίτευσης καθώς η μείζων αντιπολίτευση απείχε από το τελευταίο σκέλος της διαδικασίας συνολικά20

Προκύπτει έτσι ότι κρίσιμη για την αδυναμία επίτευξης της απαραίτητης πλειοψηφίας υπήρξε η αξιολόγηση ότι η αναθεώρηση του άρθρου 16 Σ θα εντασσόταν σε μια

17 Στο οποίο και διευκρινίστηκε μάλιστα με τη διατύπωση του εδαφίου βrsquo της sect 8 του άρθρου 16 Σ Πρόθεση του νομοθέτη του 1975 φαίνεται να ήταν η διατήρηση της ανώτατης εκπαίδευσης εκτός της συνήθους επαγγελματικής δραστηριότητας (κατά τον εισηγητή της πλειοψηφίας στην επιτροπή αναθεώρησης Δ Νιανιά laquoH ανωτάτη παιδεία είναι και οφείλει να είναι μόνον κρατική διά τον φόβον των μπίζνες []raquo Πρακτικά Υποεπιτροπής σ 439) και η διασφάλιση του δημόσιου χαρακτήρα της (laquoΗμείς δεν συμφωνούμεν με την ιδέαν ότι οι Ανώτερες Σχολές ή μπορούν να είναι αντικείμενον ιδιοκτησίας ή να κατευθύνονται να διοικούνται από ιδιώτες είτε Έλληνες είτε ξένους ιδιαιτέρως ξένους [hellip] Η θέση του Κόμματος στο οποίο ανήκω είναι σαφής Έχομεν πάρει θέση ότι η Παιδεία πρέπει να είναι αποκλειστικώς κοινωνική ή κρατική υπό τον έλεγχον κοινωνικών φορέων Και αυτό δια να μη δημιουργούμε δύο τάξεις πολιτών εκείνων που έχουν την οικονομικήν δυνατότητα μιας βελτιωμένης Παιδείας και εκείνων που δεν την έχουν και καταλήγουν πλέον στις δημόσιες σχολέςraquo δήλωνε ο αρχηγός της αξιωματικής αντιπολίτευσης Α Παπανδρέου στην υποεπιτροπή για την αναθεώρηση του άρθρου 16 Σ Πρακτικά Υποεπιτροπής σ 442 ενώ και η εισήγηση της ομάδας επιστημόνων του ΠΑΣΟΚ πρότεινε την ρητή διατύπωση laquoΗ σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες ή οργανισμούς ιδιωτικού δικαίου απαγορεύεταιraquo Σύνταγμα για μια Ελλάδα δημοκρατική Αθήνα 1975 σ 47) Βλ και Πρακτικά Ολομέλειας της Ε΄ Αναθεωρητικής Βουλής σ 495 515 Για διάχυτο κρατισμό και των πέντε κομμάτων της Ε΄ Αναθεωρητικής Βουλής ως κρίσιμη παράμετρο της συζήτησης για την εκπαίδευση κάνει λόγο ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ όπ (υπ 13) σ 69

18 Για τις αξιολογήσεις που οδήγησαν στην απόρριψη της πρότασης αναθεώρησης του άρθρου 16 Σ από την Ζ΄ Αναθεωρητική Βουλή βλ Ε ΒΕΝΙΖΕΛΟ Συνταγματική αυτοσυνειδησία ή αναθεωρητικός οίστρος Μετά και πριν από μια αναθεώρηση του Συντάγματος σε Ξ Κοντιάδη (επιμ) Πέντε Χρόνια μετά τη Συνταγματική Αναθεώρηση του 2001 τ Β΄ Αθήνα-Κομοτηνή 2006 σ 1046 ο οποίος παραπέμπει στο επιχείρημα της τότε κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας ότι laquoη ισχύουσα συνταγματική διάταξη επιτρέπει στον κοινό νομοθέτη να θεσπίσει ειδικό νόμο για την ίδρυση μη κρατικών μη κερδοσκοπικών πανεπιστημίων με τη μορφή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίουraquo Για την αναθεώρηση του 2001 βλ και Ι ΚΑΜΤΣΙΔΟΥ Η ανώτατη εκπαίδευση και το πρόβλημα των ιδιωτικών πανεπιστημίων σε Ξ Κοντιάδη (επιμ) Πέντε Χρόνια μετά τη Συνταγματική Αναθεώρηση του 2001 τ Α΄ Αθήνα-Κομοτηνή 2006 σ 372 η οποία διαπιστώνει και ανησυχία για laquoεγχώριες προοπτικές κατάχρησηςraquo Σε κανένα σημείο πάντως δεν φαίνεται να απασχόλησε την αναθεωρητική Βουλή το εύρος της έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo

19 Την πρόταση για την άρση της απαγόρευσης ίδρυσης μη κρατικών πανεπιστημίων κατέθεσε η τότε κοινοβουλευτική πλειοψηφία ενώ υπέρ αυτής τάχθηκαν και οι βουλευτές του Λαϊκού Ορθόδοξου Συναγερμού βλ την αγόρευση του γενικού εισηγητή κοινοβουλευτικού εκπροσώπου της Νέας Δημοκρατίας κ Π ΠΑΝΑΓΙΩΤΟΠΟΥΛΟΥ στην Δ΄ Συνεδρίαση της Επιτροπής Αναθεώρησης του Συντάγματος της Η΄ Αναθεωρητικής Βουλής 2122008 Πρακτικά της Επιτροπής σ 56 και την αγόρευση του ειδικού αγορητή του Λαϊκού Ορθόδοξου Συναγερμού κ Α ΠΛΕΥΡΗ όππ σ 62

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

διαδικασία μετατροπής της ανώτατης εκπαίδευσης από κοινωνικό αγαθό σε αντικείμενο εμπορικής συναλλαγής ενώ θα επέτρεπε και τη χειραγώγηση της εκπαιδευτικής διαδικασίας από τον εκάστοτε ιδιοκτήτη της τυχόν επιτρεπόμενης ιδιωτικής ανώτατης σχολής21

Συνολικά η βούληση του αναθεωρητικού νομοθέτη όπως προκύπτει από τα επιχειρήματα που οδήγησαν στην αδυναμία επίτευξης της αυξημένης πλειοψηφίας που απαιτούνταν για την άρση της απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ ήταν να παραμείνει η ανώτατη εκπαίδευση υπηρεσία αποκλειστικά παρεχόμενη από το κράτος22

Διατηρώντας δηλαδή τη διάταξη του άρθρου 16 Σ σε ισχύ ο αναθεωρητικός νομοθέτης και για λόγους που άπτονται των πολιτικών εκτιμήσεων των κοινοβουλευτικών κομμάτων23 επέλεξε να συνεχίσει την εξαίρεση της παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης υπό τους όρους της ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας και της ελεύθερης αγοράς

Την πρόθεση αυτή ενσωματώνει άλλωστε με σαφήνεια και η διατύπωση της υπό συζήτηση ρύθμισης Σκοπός του άρθρου 16 Σ είναι καθορίζοντας τις προϋποθέσεις παροχής του συγκεκριμένου είδους υπηρεσίας να εξασφαλίσει ότι η νομική φύση του παρόχου ανώτατης εκπαίδευσης δεν μπορεί ποτέ να είναι νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου Υπό το πρίσμα αυτό η ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 16 Σ πρέπει να λαμβάνουν υπόψη τον ευρύ σκοπό της συνταγματικής απαγόρευσης η οποία τέθηκε

20 Η πρόταση που κατέθεσε η αξιωματική αντιπολίτευση στη Βουλή στην πρώτη φάση της αναθεωρητικής διαδικασίας περιελάμβανε ως δεύτερο άξονά της τη θέση ότι laquo[η] δυνατότητα ίδρυσης μη κρατικών Πανεπιστημίων πρέπει να οριοθετηθεί συστηματικά με βάση μία σειρά αυστηρών εγγυήσεων αντίστοιχων προς τις εγγυήσεις των δημοσίων ΑΕΙ Επιπλέον πρέπει να προβλεφθεί ρητά στο Σύνταγμα ότι τα μη κρατικά ΑΕΙ θα μπορούν να λάβουν αποκλειστικά τη μορφή των μη κερδοσκοπικών φορέωνraquo Η πρόταση του ΠΑΣΟΚ για την αναθεώρηση συνταγματικών διατάξεων httpwwwneosyntagmagrpage_id=62 (αυτή και όλες οι ηλεκτρονικές διευθύνσεις που ακολουθούν ανακτήθηκαν την 1032010)

21 Εισήγηση του ειδικού αγορητή του Κομμουνιστικού Κόμματος Ελλάδος κ Α ΚΑΤΑΡΤΖΗ στη Δ΄ Συνεδρίαση της Επιτροπής Αναθεώρησης του Συντάγματος της Η΄ Αναθεωρητικής Βουλής 2122008 Πρακτικά της Επιτροπής σ 58-59 Ο ίδιος αγορητής επισημαίνει επίσης τον κίνδυνο άνισης πρόσβασης στην ανώτατη εκπαίδευση στη βάση της οικονομικής δυνατότητας των σπουδαστών καθώς και την πιθανότητα υποβάθμισης της εκπαιδευτικής διαδικασίας συνολικά όππ σ 60 Τη δυνατότητα χειραγώγησης επικαλείται και ο ειδικός αγορητής του Συνασπισμού Ριζοσπαστικής Αριστεράς κ Φ ΚΟΥΒΕΛΗΣ εγείροντας ενστάσεις και ως προς τη δυνατότητα άσκησης αποτελεσματικού κρατικού ελέγχου στα τυχόν ιδρυόμενα ιδιωτικά εκπαιδευτικά ιδρύματα όππ σ 61

22 Εννοείται εδώ ΝΠΔΔ τα οποία απολαμβάνουν κατά το Σύνταγμα εγγυήσεις αυτοδιοίκησης και άρα δεν είναι κατά κυριολεξία κρατικά όργανα Δόκιμη η απόδοση του Dohms ως laquohoheitlich organisierter Bildungserwerbraquo R DOHMS Die Kompetenz der EG im Bereich der allgemeinen Bildung nach Art 126 EGV RdJB 1992 σ 453

23 Όπως συνοπτικά αναφέρθηκαν παραπάνω και των οποίων η θετική ή αρνητική κριτική σε καμία περίπτωση δεν αποτελεί σκοπό της παρούσας

Μιχάλη Ιωαννίδη

και διατηρήθηκε σε ισχύ για να εξαιρέσει έναν τομέα κοινωνικής και παραγωγικής δραστηριότητας από την ιδιωτική πρωτοβουλία

Συνολικά οι sectsect 5 και 8 του άρθρου 16 Σ επιβάλλουν επομένως ότι στο πεδίο εφαρμογής του ελληνικού Συντάγματος η παροχή ανώτατης εκπαίδευσης γίνεται αποκλειστικά από ΝΠΔΔ Ή αλλιώς διατυπωμένη η ίδια ρύθμιση Η παροχή των εν λόγω υπηρεσιών από ιδιώτες απαγορεύεται

Το επόμενο ερώτημα που προκύπτει έτσι σχετικά με την ερμηνεία της εν λόγω συνταγματικής απαγόρευσης αφορά το είδος των υπηρεσιών αυτών Για να διερευνηθεί ποια συμπεριφορά απαγορεύει το Σύνταγμα στο άρθρο 16 sectsect 5 8 και άρα ποιες πράξεις των κρατικών οργάνων είναι συνταγματικές ή όχι πρέπει να προσεγγισθεί το αντικείμενο της απαγόρευσης το τι αποτελεί (απαγορευμένη για τους ιδιώτες) laquoπαροχή ανώτατης εκπαίδευσηςraquo

2 Το αντικείμενο της απαγόρευσης η αόριστη έννοια της laquoανώτατης εκπαίδευσηςraquo

Αν και οι δυσκολίες που αντιμετωπίζει ο ερμηνευτής του άρθρου 16 Σ όσον αφορά την προσέγγιση της αόριστης έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo είναι προφανείς η επιλογή του συντακτικού νομοθέτη να την περιλάβει σε μια απαγορευτική διάταξη καθιστά την ερμηνευτική αυτή εργασία αναπόφευκτη Η κρίση για τη συνταγματικότητα της άσκησης κρατικής εξουσίας προϋποθέτει μια ερμηνευτική εικόνα της μείζονος πρότασης του δικανικού συλλογισμού (εδώ οι sectsect 5 8 του άρθρου 16 Σ) Και εφόσον η εν λόγω μείζων πρόταση βρίσκεται σε ιεραρχικά ανώτερο επίπεδο από εκείνο του τυπικού νόμου ο τελευταίος δεν μπορεί να προσφέρει έγκυρα ένα δεσμευτικό ορισμό της Ακόμα και αν ο τυπικός νόμος ορίζει τι είναι πανεπιστήμιο ή πτυχίο ανώτατης εκπαίδευσης οι σχετικοί ορισμοί μόνο παρεμπιπτόντως στο πλαίσιο μιας συστηματικής ερμηνείας μπορούν να ληφθούν υπόψη Η αποδοχή ενός νομοθετικού περιορισμού του όρου laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo έστω και μέσω του καθορισμού των εννοιών laquoπανεπιστήμιοraquo ή laquoπτυχίο (ανώτατης εκπαίδευσης)raquo θα έθετε τη νομοθετική εξουσία υπεράνω του Συντάγματος ανατρέποντας την ιεραρχία των κανόνων του ελληνικού δικαιικού συστήματος

Η δυσκολία του εγχειρήματος αυτού αποκαλύπτεται ήδη από μια πρώτη γραμματική αναζήτηση24 Ο όρος laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo ορίζεται συχνά ως η εκπαίδευση που παρέχεται από πανεπιστήμια ή ανάλογους οργανισμούς25 Η κυκλικότητα και άρα το

24 Όπως επισημαίνουν οι Edwards και Nordin ldquo[t]he exact nature of the university as an organization and its precise place in the societal structure is often studied yet rarely clearly definedrdquo H T EDWARDS ΚΑΙ V D NORDIN Higher education and the law Cambridge MA 1979 σ 3

25 Κατά τον ορισμό που υιοθέτησε η 27η Γενική Συνέλευση της UNESCO laquoHigher education includes lsquoall types of studies training or training for research at the post-secondary level provided by universities or other educational establishments that are approved as institutions of higher education by the competent State authoritiesraquo UNESCO Recommendation on the Recognition of

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

απρόσφορο ενός τέτοιου ορισμού είναι προφανής Το ζήτημα μετατίθεται απλώς στην ερώτηση τι είναι πανεπιστήμιο26

Πέραν της σύνδεσής της με τον φορέα του πανεπιστημίου ως αφετηρία για την προσέγγιση της έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo χρησιμοποιείται συχνά η ιεράρχησή της στο εκπαιδευτικό σύστημα γενικά

Η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται έτσι μετά την επιτυχή ολοκλήρωση ενός κύκλου σπουδών δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης Εντάσσεται υπrsquo αυτή την έννοια στην laquoτριτοβάθμια εκπαίδευσηraquo (tertiary education)27 Αν και ο όρος laquoτριτοβάθμια εκπαίδευσηraquo χρησιμοποιείται πολλές φορές ως συνώνυμος με εκείνον της laquoανώτατης εκπαίδευσηςraquo ο πρώτος είναι στο ελληνικό συνταγματικό δίκαιο ευρύτερος από τον δεύτερο κατά το ότι περιλαμβάνει και την μεταδευτεροβάθμια επαγγελματική εκπαίδευση στην οποία το Σύνταγμα επιφυλάσσει ξεχωριστή ρύθμιση (άρθρο 16 sect 7 Σ) H έννοια laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo είναι έτσι στενότερη και από εκείνη της laquohigher educationraquo που χρησιμοποιούν συνήθως τα ευρωπαϊκά εκπαιδευτικά συστήματα και στην οποία περιλαμβάνονται και τριτοβάθμιες σπουδές μη πανεπιστημιακού επιπέδου (λχ vocational training)28 Ενόψει της ειδικότερης αναφοράς του Συντάγματος στην sect 7 σε τριτοβάθμια μη πανεπιστημιακή εκπαίδευση (επαγγελματική) και του επιθετικού προσδιορισμού ανώτατη (όχι απλώς ανώτερη)29 προκύπτει ότι η ανώτατη εκπαίδευση

Studies and Qualifications in Higher Education Κυκλικός κατrsquo αυτόν τον τρόπο είναι και ο ορισμός που υιοθετεί η Σύμβαση για την Αναγνώριση των Προσόντων Ανώτατης Εκπαίδευσης στην περιοχή της Ευρώπης laquoall types of courses of study [hellip] at the post secondary level which are recognized by the relevant authorities of a Party as belonging to its higher education systemraquo Ενότητα Ι αρ 1 httpconventionscoeintTreatyen TreatiesHtml165htm

26 Που με τη σειρά της απαντάται συνήθως με αναφορά στην παροχή ανώτατης εκπαίδευσης Ως πανεπιστήμιο ορίζεται δηλαδή συνήθως ο οργανισμός που παρέχει ανώτατη εκπαίδευση Ούτε η προσφυγή στη λατινική ρίζα universitas (από τη φράση universitas magistrorum et scholarium) μπορεί εδώ να βοηθήσει καθώς η απάντηση (κοινότητα διδασκόντων και διδασκομένων) επαναφέρει το πρόβλημα μέσω του ορισμού των εννοιών magistrorum και scholarium Κατά την Ευρωπαϊκή Επιτροπή η έννοια laquoπανεπιστήμιαraquo περιλαμβάνει όλα τα ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα ανεξάρτητα από την ονομασία και το καθεστώς τους στα κράτη-μέλη Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο Επίτευξη της Ατζέντας Εκσυγχρονισμού για Πανεπιστήμια Εκπαίδευση Έρευνα και Καινοτομία COM 2006 (208) 1052006

27 C CAMPBELL ΚΑΙ C ROZSNYAI Quality Assurance and the Development of Course Programmes Papers on Higher Education Regional University Network on Governance and Management of Higher Education in South East Europe Bucharest Bucharest 2002 σ 133 Ως laquo[hellip] all post-secondary education including but not limited to universitiesraquo ορίζει την τριτοβάθμια εκπαίδευση και η Παγκόσμια Τράπεζα httpwebworldbankorgwbsiteexternaltopics exteducation0contentMDK20298183~menupk617592~pagePK148956~piPK216618~theSitePK28238600htmlTop

28 Τη διάκριση της έννοιας laquovocational trainingraquo στο πλαίσιο της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης επισημαίνουν οι R J IN T VELD H P FUumlSSEL και G R NEAVE Relations Between State and Higher Education The HagueLondon Boston 1996 σ 53

29 Για την προβληματική της εν λόγω διάκρισης βλ ενδεικτικά ΣτΕ (Ε΄ Τμήμα) 7391997

Μιχάλη Ιωαννίδη

ανήκει κατά την έννοια του άρθρου 16 Σ στη μεταδευτεροβάθμια εκπαίδευση χωρίς όμως να καταλαμβάνει όλο το εύρος της τελευταίας

Κατά την αναζήτηση των χαρακτηριστικών εκείνων που διακρίνουν την ανώτατη εκπαίδευση από τις άλλες μορφές τριτοβάθμιας εκπαίδευσης χρήσιμα μπορούν να φανούν κριτήρια που έχουν αναπτυχθεί για τον σκοπό αυτό από διεθνείς οργανισμούς και άλλες έννομες τάξεις Είναι βέβαια σαφές πως οι σχετικές αρχές και κατευθύνσεις καμία δεσμευτική ισχύ δεν μπορεί να έχουν για την ερμηνεία και εφαρμογή κανόνων συνταγματικής τάξης Μπορούν όμως να είναι χρήσιμες για τον εντοπισμό εκείνων των χαρακτηριστικών που αναγνωρίζονται ως διακριτικά της έννοιας της ανώτατης εκπαίδευσης

Ένα από τα σημαντικότερα σχετικά κείμενα είναι η Διεθνής Κατάταξη Κριτηρίων για την Εκπαίδευση της UNESCO (International Standard Classification of Education ndash ISCED)30 η οποία ταξινομεί την εκπαίδευση σε κατηγορίες με βάση τα γενικά χαρακτηριστικά τους

Στα σχετικά κριτήρια που αξιοποιεί η ISCED31 περιλαμβάνονται η διάρκεια των σπουδών (άνω των 3 χρόνων) οι ερευνητικές δυνατότητες του εν λόγω εκπαιδευτικού φορέα η παροχή γνώσεων απαραίτητων για την πρόσβαση σε επάγγελμα που απαιτεί υψηλές δεξιότητες ή σε ανώτερο ερευνητικό πρόγραμμα και η απονομή τίτλου που βεβαιώνει την απόκτηση των γνώσεων αυτών (βαθμίδα 5Α)32 Επιπλέον στο ανώτερο τμήμα της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης συγκαταλέγονται και σπουδές που ολοκληρώνονται με την υποβολή πρωτότυπης εργασίας προς δημοσίευση η οποία είναι αποτέλεσμα εξίσου πρωτότυπης έρευνας και αντιπροσωπεύει σημαντική εισφορά στην επιστήμη (βαθμίδα 6)33

Στη διάρκεια των σπουδών και την απονομή διπλώματος που πιστοποιεί την οργανωμένη και μεθοδική μεταβίβαση γνώσης ως κρίσιμα χαρακτηριστικά της

30 Έχοντας αναπτυχθεί τη δεκαετία του 1970 η ISCED έχει ως σκοπό να κάνει δυνατές τις συγκρίσεις μεταξύ των διαφορετικών εκπαιδευτικών συστημάτων των κρατών-μελών της UNESCO Η τελευταία έκδοση στην οποία παραπέμπουν οι αναφορές εδώ ψηφίστηκε τον Νοέμβριο του 1997 από την 29η Γενική Συνέλευση της UNESCO

31 Στο κείμενο αυτό η τριτοβάθμια εκπαίδευση αντιμετωπίζεται συνολικά (βαθμίδες 5 και 6) για τους λόγους όμως που αναφέρθηκαν αμέσως παραπάνω η ανώτερη εκπαίδευση κατά την έννοια του άρθρου 16 δεν μπορεί να περιλαμβάνει την επαγγελματική εκπαίδευση Η αναφορά περιορίζεται άρα εδώ στις βαθμίδες 5Α και 6 Το Εθνικό Κέντρο Επαγγελματικού Προσανατολισμού (ΕΚΕΠ) αντιστοιχεί τις εν λόγω βαθμίδες στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα ως εξής βαθμίδα 4 μεταδευτεροβάθμια μη πανεπιστημιακή εκπαίδευση βαθμίδα 5 πανεπιστημιακή εκπαίδευση και βαθμίδα 6 μεταπτυχιακές σπουδές (Master ndash διδακτορικό) httpwwwekepgrEducationmainasp

32 ISCED 1997 sectsect 80-10233 ISCED 1997 sectsect 103-106 Η εν λόγω βαθμίδα αφορά σπουδές σε μεταπτυχιακόδιδακτορικό

επίπεδο Για laquoπροώθηση των ορίων της επιστήμηςraquo κάνει εν προκειμένω λόγο και η Βρετανική Αρχή Πιστοποίησης (QAA) QAA The framework for higher education qualifications in England Wales and Northern Ireland Mansfield 2008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

ανώτατης εκπαίδευσης αναφέρονται άλλωστε και άλλα διεθνή κείμενα και αρκετές εθνικές νομοθεσίες34 Έμφαση δίνεται επίσης και στα προσόντα των διδασκόντων στα υπό κρίση ιδρύματα35 κριτήριο που έχει επικαλεστεί για την οριοθέτηση της ανώτατης εκπαίδευσης και το ΣτΕ36

Όσον αφορά το καθαυτό περιεχόμενο των παρεχόμενων σπουδών ως ανώτατη αποδίδεται γενικά η εκπαίδευση που προσφέρει συστηματικά οργανωμένη γνώση ένα τμήμα τουλάχιστον της οποίας περιλαμβάνει και τις τελευταίες εξελίξεις της εκάστοτε επιστήμης37 ενώ κατά το ΣτΕ βασική αποστολή των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων είναι η laquoκαλλιέργεια της επιστήμης που αναλύεται σε έρευνα και

34 Τριετή φοίτηση σε συνδυασμό με την εκπλήρωση ποιοτικών κριτηρίων απαιτεί η Διεθνής Ένωση Πανεπιστημίων (IAU) προκειμένου να συμπεριλάβει στα μέλη της ίδρυμα που παρέχει εκπαιδευτικές υπηρεσίες Applying institutions must be dedicated to the study of several branches of knowledge grant at least a three-year first cycle or undergraduate degree be at the level of higher education as shown by the active participation of their staff in scientific or scholarly research and by the equipment placed at their disposal be public or private not-for-profit be recognized by a national competent body or its equivalent have undergone at the national or regional level a process of quality assurance or accreditation or if such a process does not exist be a member of a national or regional association of universities httpwwwunescoorgiaumembershipi_definitionhtml Τριετούς διάρκειας είναι και οι σπουδές που οδηγούν στην απόκτηση του βασικού πανεπιστημιακού τίτλου στη Βρετανία Στα δυο χρόνια αρκείται αντίθετα η αμερικάνικη νομοθεσία σε έναν ορισμό που καταλαμβάνει όμως το σύνολο της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης laquo[hellip] For purposes of this Act [hellip] the term lsquoinstitution of higher educationrsquo means an educational institution in any State that - (1) admits as regular students only persons having a certificate of graduation from a school providing secondary education or the recognized equivalent of such a certificate (2) [hellip] (3) provides an educational program for which the institution awards a bachelorrsquos degree or provides not less than a 2- year program that is acceptable for full credit toward such a degree [hellip]raquo άρθρο 1 της Higher Education Act του 1965 όπως ισχύει σήμερα

35 Βλ τα κριτήρια της Διεθνούς Ένωσης Πανεπιστημίων (IAU) όππ 36 ΣτΕ (Ολ) 6782005 25202003 (Γ΄ Τμήμα)37 Τέτοια γνώση πιστοποιεί ο βασικός τίτλος [Bachelor (Hons)] του αγγλικού εκπαιδευτικού

συστήματος ο οποίος βεβαιώνει ανάμεσα στα άλλα laquoa systematic understanding of key aspects of [the graduatersquos] field of study including acquisition of coherent and detailed knowledge at least some of which is at or informed by the forefront of defined aspects of a discipline an ability to deploy accurately established techniques of analysis and enquiry within a discipline conceptual understanding that enables the student to devise and sustain arguments andor to solve problems using ideas and techniques some of which are at the forefront of a discipline to describe and comment upon particular aspects of current research or equivalent advanced scholarship in the discipline an appreciation of the uncertainty ambiguity and limits of knowledge the ability to manage their own learning and to make use of scholarly reviews and primary sources (for example referred research articles andor original materials appropriate to the discipline)raquo QAA The framework for higher education qualifications in England Wales and Northern Ireland Mansfield 2008 σ 18 Bλ και τα κριτήρια γνωστά ως laquoThe Dublin Descriptorsraquo όπως αναπτύχθηκαν από την Joint Quality Initiative ένα ανεπίσημο δίκτυο αξιολόγησης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων httpwwwjointqualitynlcontentdescriptorsCompleteset DublinDescriptorsdoc

Μιχάλη Ιωαννίδη

διδασκαλίαraquo σε αντιδιαστολή με τη laquoμετάδοση ειδικών γνώσεων και εμπειριών καταλλήλων για την άσκηση ορισμένου επαγγέλματοςraquo38

Προς την κατεύθυνση αυτή κινούνται άλλωστε και τα κριτήρια που χρησιμοποιεί για την αναγνώριση τίτλων αλλοδαπών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων ο ΔΟΑΤΑΠ Αν και οι ορισμοί ενός τυπικού νόμου δεν μπορούν να περιορίσουν την ερμηνεία ενός συνταγματικού κανόνα τα χαρακτηριστικά που θεώρησε ο νομοθέτης του ν 33282005 ενδεικτικά της παροχής ανώτατης εκπαίδευσης μπορούν να συμβάλουν στη συνολική προσέγγιση της έννοιάς της Η κρίση για το ομοταγές ενός αλλοδαπού εκπαιδευτικού ιδρύματος με το αντίστοιχο ελληνικό απαιτεί έτσι τριετή τουλάχιστον φοίτηση μετά την ολοκλήρωση ενός κύκλου δευτεροβάθμιων σπουδών39 η οποία πιστοποιείται με έναν συγκεκριμένο τρόπο40 ενώ κρίσιμα είναι και ορισμένα ποιοτικά χαρακτηριστικά41 Στη βάση ποιοτικών χαρακτηριστικών όπως η διάρκεια των σπουδών η διαδικασία διδασκαλίας και μάθησης και οι όροι αξιολόγησης προαγωγής και αποφοίτησης των σπουδαστών αναγνωρίζεται και η ισοτιμία διπλώματος της αλλοδαπής42

Πέρα από την ερμηνευτική ανάγκη οριοθέτησης της έννοιας laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo προκύπτει έτσι από τα παραπάνω ότι κάτι τέτοιο είναι και δυνατό Παρrsquo όλες τις σημαντικές δυσκολίες που συνοδεύουν την ερμηνεία κάθε αόριστης συνταγματικής έννοιας υπάρχουν κριτήρια με τα οποία ο ερμηνευτής της διάταξης του άρθρου 16 Σ μπορεί να προσεγγίσει και να περιορίσει το εννοιολογικό της εύρος43

Τέτοια κριτήρια αποτελούν εδώ η κατάταξη του προς κρίση προγράμματος στο εκπαιδευτικό σύστημα (μεταδευτεροβάθμια εκπαίδευση) η διάρκειά του (άνω των τριών ετών) η συστηματικότητα και η συμφωνία του με ακαδημαϊκά κριτήρια έρευνας και διδασκαλίας τα (ελάχιστα) προσόντα του εκπαιδευτικού προσωπικού καθώς και η πιστοποίηση της ολοκλήρωσής του με τίτλο που μπορεί να παρέχει πρόσβαση σε ανώτερο ερευνητικό πρόγραμμα ή σε επάγγελμα που απαιτεί ανεπτυγμένες ειδικές δεξιότητες

38 Στην οποία αποσκοπεί η επαγγελματική εκπαίδευση που χορηγείται από σχολές ανώτερης βαθμίδας ΣτΕ 6782005 (Ολ)

39 Άρθρο 3 εδ η΄ και εε΄ ν 3328200540 Άρθρο 3 εδ ββ΄ δδ΄ ν 3328200541 Άρθρο 3 εδ α΄ ν 3328200542 Άρθρο 4 sect 1 εδ α΄ ν 33282005 Ειδικά για την αναγνώριση τίτλων σπουδών της αλλοδαπής

που αποκτώνται μετά από τριετή φοίτηση όταν για τα αντίστοιχα προγράμματα της ημεδαπής προβλέπεται τετραετής ή πενταετής φοίτηση για την laquoισοτιμίαraquo ή laquoισοτιμία και αντιστοιχίαraquo του προπτυχιακού τίτλου λαμβάνονται υπόψη συγκεκριμένα ποιοτικά και ποσοτικά κριτήρια και ιδίως οι διδακτικές μονάδες (credits) του προγράμματος σπουδών του αλλοδαπού ιδρύματος και η τυχόν αξιολόγηση ή πιστοποίησή του από αναγνωρισμένους φορείς ανώτατης εκπαίδευσης άρθρο 4 sect 2 ν 33282005

43 Τα κριτήρια αυτά εξειδικεύει άλλωστε και ο Έλληνας νομοθέτης αναθέτοντας στον ΔΟΑΤΑΠ να κρίνει κατά πόσον σπουδές σε αλλοδαπό ίδρυμα είναι ισότιμες με αυτές που χαρακτηρίζονται ως ανώτατες στα πλαίσια της ελληνικής έννομης τάξης

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Τέτοιου είδους εκπαίδευση μπορεί να παρέχεται στο πεδίο εφαρμογής του ελληνικού Συντάγματος μόνο από ΝΠΔΔ και κατά τους όρους του άρθρου 16 Σ Εκπαιδευτικές υπηρεσίες που κρίνεται ότι συγκεντρώνουν τα παραπάνω χαρακτηριστικά απαγορεύεται κατά το Σύνταγμα να παρέχονται από ιδιώτες44

Έχοντας υπόψη τα όσα αναπτύχθηκαν παραπάνω δηλαδή45 και αυτό είναι κρίσιμο το άρθρο 16 Σ δεν τέθηκε για να απαγορεύσει μόνο την αναγνώριση του τίτλου στον οποίο καταλήγει ιδιωτική εκπαίδευση με τα χαρακτηριστικά της ανώτατης αλλά ήδη την ίδρυση ενός νομικού προσώπου με σκοπό την παροχή των ως άνω υπηρεσιών καθώς και καθαυτή την πράξη της παροχής τους Η οργάνωση ενός φορέα παροχής ανώτατης εκπαίδευσης (εκπαίδευσης δηλαδή με τα χαρακτηριστικά που προεκτέθηκαν) στο πεδίο εφαρμογής του ελληνικού Συντάγματος είναι άρα καταρχάς46

παράνομη ως αντισυνταγματική

3 Πρακτική εφαρμογή της απαγόρευσης από τον κοινό νομοθέτη τα δικαστήρια και τη διοίκηση

α Γενικά

Την απαγόρευση των sectsect 5 8 του άρθρου 16 Σ όπως αναπτύχθηκε παραπάνω κλήθηκαν να εφαρμόσουν σε αρκετές περιπτώσεις τα ελληνικά δικαστήρια47 και η διοίκηση ενώ και ο κοινός νομοθέτης έλαβε μέτρα εξειδίκευσής της

Από νομολογιακή άποψη ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η απόφαση 311988 της Επιτροπής Αναστολών του ΣτΕ αντικείμενο της οποίας ήταν η νομιμότητα της διοικητικής πράξης σφράγισης της αίθουσας στην οποία επρόκειτο να λάβει χώρα εκπαιδευτικό πρόγραμμα της laquoΕταιρείας Σπουδών Νεοελληνικού Πολιτισμού και Γενικής Παιδείαςraquo σε συνεργασία με το Πανεπιστήμιο Paris IV (Σορβόννη)48 Η Επιτροπή Αναστολών έκρινε εδώ ότι η το εν λόγω πρόγραμμα (το όποιο είχε ήδη διαφημισθεί ως laquoπανεπιστημιακόraquo) συνίστατο στην παροχή ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες και ως

44 Την καθαρότητα της πλήρους απαγόρευσης της ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών ΑΕΙ επισημαίνει με σαφήνεια η Ε ΤΡΟΒΑ Νεοελληνικός πολιτικός λόγος και νομιμότητα Η οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης στις χώρες-μέλη της ΕΟΚ και τα laquoιδιωτικά πανεπιστήμιαraquo ΤοΣ 1990 σ 421

45 Υπό ΙΙ146 Για το ότι η εν λόγω κρίση επί του μη νόμιμου της παροχής υπηρεσιών ανώτατης

εκπαίδευσης δεν μπορεί να είναι οριστική βλ στη συνέχεια υπό ΙΙ3βββ47 Για την επίδειξη laquoσπάνιας επιμονήςraquo του ΣτΕ προκειμένου να αποτρέψει την παραβίαση του

άρθρου 16 Σ κάνει λόγο ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ όππ (υπ 13) σ 14948 Αφορούσε πρόγραμμα συνεργασίας της Εταιρείας Σπουδών του ιδιωτικού εκπαιδευτηρίου

laquoΣχολή Μωραΐτηraquo με το εν λόγω γαλλικό πανεπιστήμιο

Μιχάλη Ιωαννίδη

τέτοιο αντίκειτο προδήλως στον laquoκατεξοχήν δημόσιας τάξης κανόναraquo των sectsect 5 8 του άρθρου 16 Σ49

Αντίστοιχη αντιμετώπιση επιφυλάσσει η ελληνική νομοθεσία και στην παρουσίαση και προβολή της παροχής ιδιωτικών εκπαιδευτικών υπηρεσιών ανώτατης βαθμίδας Το άρθρο 17 του ν 36962008 απαγορεύει έτσι ρητά50 σε οποιοδήποτε πάροχο υπηρεσιών εκπαίδευσης να φέρει τους διακριτικούς χαρακτηρισμούς πανεπιστήμιο (στην ελληνική ή ξένη γλώσσα) σχολή οργανισμός ινστιτούτο ακαδημία ή οποιαδήποτε προσωνυμία είναι δυνατό να παραπλανήσει σχετικά με τις προσφερόμενες από αυτόν υπηρεσίες (οι οποίες χαρακτηρίζονται από την sect 1 του άρθρου 1 του ίδιου νόμου ως μεταλυκειακής εκπαίδευσης και κατάρτισης)51 Ποινικές κυρώσεις προβλέπουν άλλωστε τα άρθρα 5 sect 5 του νδτος 935 και 15 sect 1 του ν 19661991 για τη χρήση οποιουδήποτε τίτλου αποσκοπεί στο να εμφανίσει τον παροχέα εκπαιδευτικών υπηρεσιών ως σχολή ή ακαδημία ενώ ιδίως απαγορεύονται οι όροι πανεπιστήμιο κέντρο σχολή οργανισμός κολλέγιο52 ινστιτούτο ή ακαδημία Το άρθρο 15 sect 3 του ν 19661991 επιτάσσει άλλωστε τη χορήγηση στους σπουδαστές έγγραφης δήλωσης ότι ο τίτλος που θα λάβουν με το πέρας των σπουδών τους laquoδεν αποτελεί κατά νόμο τίτλο σπουδών ισότιμο με οποιονδήποτε άλλο τίτλο αναγνωρισμένης σχολικής μονάδας οποιασδήποτε βαθμίδας στην Ελλάδαraquo

β Ειδικότερα η μη αναγνώριση τίτλων που πιστοποιούν ανώτατη εκπαίδευση που έχει παρασχεθεί στην Ελλάδα

αα Η μη αναγνώριση πιστοποιητικών εκδοθέντων από ημεδαπό φορέαΚεντρικό ωστόσο ζήτημα της παροχής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην

Ελλάδα ενόψει της σχετικής συνταγματικής απαγόρευσης είναι η αναγνώριση του τίτλου στον οποίο αυτή καταλήγει

Με τον όρο αναγνώριση εννοείται εδώ η αποδοχή της νομικής υπόστασης του εν λόγω τίτλου Η ικανότητά του δηλαδή να πληροί το πραγματικό διατάξεων που αναφέρονται σε laquoπτυχίο ανώτατης εκπαίδευσηςraquo (ή σε συναφή όρο) προκείμενου να επιφέρουν τις εκάστοτε έννομες συνέπειές τους Στις τελευταίες συγκαταλέγονται

49 Την προφανή διαφορά ως προς την αντιμετώπιση των πολλών ιδιωτικών εκπαιδευτικών εκπαιδευτηρίων που διατείνονται σήμερα ότι παρέχουν ανώτατη εκπαίδευση επισημαίνει η ΤΡΟΒΑ όππ (υπ 44) σ 422 Βλ και την απόφαση 3931987 της Επ Αν ΣτΕ

50 Επί ποινή άμεσης διακοπής της λειτουργίας του άρθρο 22 sect 5 ν 36962008 51 Άρθρο 17 sectsect 1 3 ν 36962008 Αναλυτικότερα για τον εν λόγω νόμο βλ στη συνέχεια υπό

ΙV252 Ως καταργηθείσα πρέπει να θεωρείται η εν λόγω απαγόρευση όσον αφορά τους παρόχους

εκπαιδευτικών υπηρεσιών που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του νεότερου νόμου 36962008

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

κυρίως η πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα53 σε κύκλο σπουδών ανώτερου επιπέδου54 ή σε διαδικασία πρόσληψης σε δημόσια υπηρεσία

Η μη αναγνώριση των διπλωμάτων υπό την παραπάνω έννοια εξελίχθηκε στο κύριο μέσο επιβολής της συνταγματικής απαγόρευσης του άρθρου 16 Σ Η εν λόγω διοικητική και δικαστική πρακτική οδήγησε μάλιστα στην ταύτιση σχεδόν της έννοιας του άρθρου 16 Σ με εκείνη της άρνησης αναγνώρισης των τίτλων που παρέχουν ιδιωτικά εκπαιδευτήρια Η τελευταία κατέληξε πολλές φορές να θεωρείται ότι καλύπτει όλο το εύρος της απαγόρευσης ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών σχολών ανώτατης εκπαίδευσης55

Δύο φαίνεται να είναι οι βασικές αιτίες γιrsquo αυτό Η πρώτη αφορά την αποτελεσματικότητα της απαγόρευσης Καθώς ένας βασικός λόγος λήψης υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης είναι η δυνατότητα πρόσβασης σε ένα νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα ή η συμμετοχή σε ένα πρόγραμμα περαιτέρω εκπαίδευσης αποκλείοντας τις δυνατότητες αυτές η νομοθετική δικαστική και εκτελεστική εξουσία πραγματώνουν σε ένα σημαντικό βαθμό την επιταγή του άρθρου 16 Σ Η δεύτερη αιτία αφορά μάλλον την πρακτικότητα επιβολής της εν λόγω απαγόρευσης Στις περιπτώσεις μη αναγνώρισης είναι ο κάτοχος ενός τίτλου που εγείρει την αξίωση ότι οι σπουδές που πραγματοποίησε και ο τίτλος που τις πιστοποιεί ανήκουν στην ανώτατη εκπαίδευση Σε αντίθεση με μια περίπτωση αυτεπάγγελτης ενέργειας όπου πιθανόν να εναπόκειτο στη διοίκηση ή τη δικαιοσύνη να κατατάξει ένα συγκεκριμένο είδος σπουδών στην έννοια laquoανώτατη εκπαίδευσηraquo56 είναι ο λήπτης των υπό κρίση υπηρεσιών που προβάλλει εδώ τον ισχυρισμό ότι οι σπουδές του πληρούν τα στοιχεία του όρου αυτού Η διοίκηση και η δικαιοσύνη μπορούν (και οφείλουν) άρα να αρνηθούν την υπαγωγή αυτή χωρίς να απαιτείται να υπεισέλθουν στην ουσία της αόριστης έννοιας του άρθρου 16 Σ

Σε κάθε περίπτωση φαίνεται να είναι κοινή θέση θεωρίας και νομολογίας ότι η συνταγματική απαγόρευση παροχής ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες επιβάλλει την

53 Εννοείται εδώ και η δυνατότητα συμμετοχής σε εξετάσεις από την επιτυχία στις οποίες εξαρτάται η πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα

54 Η συμμετοχή λχ σε μεταπτυχιακό ή διδακτορικό πρόγραμμα55 Αυτή την ερμηνεία φαίνεται να ασπάζεται ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ σύμφωνα με τον οποίο το άρθρο 16 Σ

απαγορεύει την ύπαρξη ιδιωτικών πανεπιστημίων ως laquoισότιμων δηλαδή laquoαναγνωρισμέν[ων] με την έννοια ότι θα χορηγούν τίτλους σπουδών αναγνωρισμένους ως ισότιμους με τα πτυχία των δημόσιων πανεπιστημίωνraquo όππ (υπ 13) σ 149 υποσ 169 Ο ίδιος ορίζει άλλωστε ως ιδιωτική εκπαίδευση την laquoοργανωμένη παροχή εκπαιδευτικών υπηρεσιών η οποία αναγνωρίζεται από το κράτος και οδηγεί στην απόκτηση επίσημου τίτλου σπουδών Κρίσιμο άρα κατά τον συγγραφέα είναι το στοιχείο της απονομής διπλώματος έτσι ώστε laquoοι ελεύθερες σπουδέςraquo να μην laquoεμπίπτουν στο ρυθμιστικό πεδίο της sect 8 παρά μόνον έμμεσα με την έννοια ότι το Σύνταγμα δεν επιτρέπει την αναγνώριση των τίτλων που ενδέχεται να απονέμονται στα πλαίσια τουςraquo όππ (υπ 13) σ 139

56 Λχ σε μια περίπτωση σφράγισης αιθουσών ιδιωτικού νομικού προσώπου-παρόχου υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης Οι σοβαρότατες δυσκολίες ενός τέτοιου εγχειρήματος αλλά και οι τρόποι μιας πιθανής προσέγγισής του αναπτύχθηκαν παραπάνω υπό ΙΙ1

Μιχάλη Ιωαννίδη

μη αναγνώριση των τίτλων που την πιστοποιούν57 Κατά το άρθρο 5 sect 6 του νδτος της 99101935 άλλωστε τα εργαστήρια ελευθέρων σπουδών καθεαυτά laquoδεν δικαιούνται να χορηγώσιν οιονδήποτε τίτλον σπουδών πλήν απλών βεβαιώσεων περί του χρόνου καθrsquo ον ειργάσθει ο μαθητευόμενος και περί της επιδόσεως αυτούraquo58 Πράγματι σύμφωνα με τα παραπάνω η αναγνώριση ενός τέτοιου τίτλου θα συνιστούσε καταστρατήγηση της συνταγματικής απαγόρευσης παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες Καθώς κατά το άρθρο 16 Σ τέτοιου είδους υπηρεσίες μπορούν να παρέχονται μόνο από ΝΠΔΔ η αναγνώριση πιστοποιητικού εκδοθέντος από ιδιωτικό φορέα θα σήμαινε την αποδοχή ως νόμιμων υπηρεσιών που παρέχονται κατά παραβίαση του Συντάγματος

Εφαρμόζοντας άρα το σκεπτικό αυτό οι διοικητικές αρχές και τα δικαστήρια πράττουν συνταγματικά59 τότε και μόνο τότε όταν αρνούνται να υπαγάγουν σε μια οποιαδήποτε μείζονα πρόταση που περιλαμβάνει τον όρο laquoπτυχίο ανώτατης εκπαίδευσηςraquo ένα πιστοποιητικό λήψης εκπαιδευτικών υπηρεσιών από ιδιωτικό φορέα Υπrsquo αυτή την έννοια οι ειδικότερες νομοθετικές διατάξεις οι οποίες επιβάλλουν στα κρατικά όργανα την άρνηση αυτή είναι και οι μόνες που θα μπορούσαν να είναι συνταγματικές Σύμφωνες με το Σύνταγμα είναι έτσι λχ μόνο η νομοθετική πρόβλεψη και η διοικητική πράξη απόρριψης του αιτήματος συμμετοχής σε δημόσιο διαγωνισμό ενός κατόχου τίτλου εκδοθέντος από ιδιωτικό φορέα όταν ο σχετικός νόμος απαιτεί πανεπιστημιακό πτυχίο

ββ Η μη αναγνώριση πιστοποιητικών εκδοθέντων από αλλοδαπό φορέαΗ πλέον κρίσιμη περίπτωση και εκείνη που έχει συγκεντρώσει τη μεγαλύτερη

προσοχή αφορά όμως την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιωτικό νομικό πρόσωπο εγκατεστημένο στην Ελλάδα που οδηγεί όχι σε βεβαίωση από ημεδαπό παροχέα εκπαιδευτικών υπηρεσιών αλλά σε τίτλο εκδοθέντα από αλλοδαπό νομικό πρόσωπο60

Η ιδιαιτερότητα στην προκειμένη περίπτωση είναι ότι για κάθε περίπτωση αντίστοιχη με την παραπάνω (υπαγωγής σε νομικό κανόνα που περιέχει τον όρο laquoπανεπιστημιακό πτυχίοraquo) πρέπει να μεσολαβήσει μια απόφαση διοικητικής αρχής ειδικά επιφορτισμένης να κρίνει την εκπαιδευτική αξία που ο τελευταίος ενσωματώνει

57 Ως ορθή laquoυπό αυστηρά νομικό πρίσμαraquo κρίνει τη σκέψη αυτή ο ΑΛΙΒΙΖΑΤΟΣ όππ (υπ 13) σ 151 βλ και ΣτΕ 41331986 22741990

58 Όπως άλλωστε σημειώθηκε και παραπάνω οι σπουδαστές πρέπει να έχουν ήδη με την εγγραφή τους ενημερωθεί ότι η εν λόγω βεβαίωση laquoδεν αποτελεί κατά νόμο τίτλο σπουδών ισότιμο με οποιονδήποτε άλλο τίτλο αναγνωρισμένης σχολικής μονάδας οποιασδήποτε βαθμίδας στην Ελλάδαraquo άρθρο 15 sect 3 ν 19661991

59 Ως προς το αν πράττουν και οριστικά νόμιμα βλ στη συνέχεια υπό ΙΙ3βββ και ΙΙΙ60 Ως προς το είδος αυτό παροχής υπηρεσιών βλ στη συνέχεια υπό ΙΙΙβ

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Η εν λόγω διοικητική αρχή [Διεπιστημονικός Οργανισμός Αναγνώρισης Τίτλων Ακαδημαϊκών και Πληροφόρησης (ΔΟΑΤΑΠ)61 όσον αφορά την ακαδημαϊκή αναγνώριση και Συμβούλιο Αναγνώρισης Επαγγελματικής Ισοτιμίας Τίτλων Τριτοβάθμιας Εκπαίδευσης (ΣΑΕΙΤΤΕ)Συμβούλιο Αναγνώρισης Επαγγελματικών Προσόντων (ΣΑΕΠ) όσον αφορά την επαγγελματική62] καλείται έτσι να κρίνει έναν τίτλο του οποίου ο κάτοχος επικαλείται ότι πιστοποιεί ανώτατη εκπαίδευση (εν όλω ή εν μέρει) παρασχεθείσα στην Ελλάδα Ο εν λόγω ισχυρισμός έλκει αναπόφευκτα την εφαρμογή του άρθρου 16 Σ και θέτει το ερώτημα αν το τελευταίο επιβάλλει μια απορριπτική διοικητική απόφαση

Η απάντηση που έδωσε στο ερώτημα αυτό η ελληνική διοίκηση υπήρξε σαφής Εφόσον κατά το Σύνταγμα ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται μόνο από ΝΠΔΔ η αναγνώριση τίτλου που στηρίζεται σε σπουδές πραγματοποιηθείσες στην Ελλάδα σε μη κρατικό εκπαιδευτήριο θα ήταν αντισυνταγματική

Το σκεπτικό αυτό επικύρωσε η εξαιρετικά σημαντική απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ 3457199863 Κατά το Ανώτατο Ακυρωτικό το ΔΙΚΑΤΣΑ νομίμως έλαβε υπόψη του κατά τη διαδικασία αναγνώρισης ενός διπλώματος τέτοιου τύπου64 μόνο τα έτη των σπουδών που πραγματοποιήθηκαν στο εξωτερικό Η τυχόν αναγνώριση της ισοτιμίας ενός τέτοιου τίτλου θα οδηγούσε κατά το ΣτΕ στην εκ του αποτελέσματος αναγνώριση των σπουδών που πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα σε ιδιωτικό φορέα ως σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης ndash κρίση που θα συνιστούσε καταστρατήγηση του Συντάγματος65 Το ίδιο σκεπτικό επανέλαβε το Ε΄ Τμήμα του ΣτΕ στο Πρακτικό 1942000 όπου επισημαίνεται ότι το ΣΑΕΙΤΤΕ οφείλει κατά το άρθρο 16 Σ να μην αναγνωρίζει τον

61 Πρώην ΔΙΚΑΤΣΑ62 Τη λειτουργία του ΔΟΑΤΑΠ διέπει ο ν 33282005 (ΦΕΚ 80Α142005) ndash όπως

τροποποιήθηκε με το ν 33692005 (ΦΕΚ 171Α672005) και το ν 34672006 (ΦΕΚ 128Α2162006) ndash και του ΣΑΕΙΤΤΕ το πδ 1652000 (ΦΕΚ 149Α2862000) όπως τροποποιήθηκε και ισχύει κατά μεταφορά της οδηγίας 8948 με το πδ 3852002 (ΦΕΚ 334Α31122002) Σύμφωνα με το πδ που μεταφέρει στην ελληνική έννομη τάξη την οδηγία 200536ΕΚ και βρίσκεται στο στάδιο επεξεργασίας από το ΣτΕ το ΣΑΕΙΤΤΕ θα αντικατασταθεί από το ΣΑΕΠ ενώ μελλοντικά τις λειτουργίες του τελευταίου θα αναλάβουν οι εκάστοτε επαγγελματικές οργανώσειςεπιμελητήρια Μετά την ημερομηνία αυτή το ΣΑΕΠ θα παραμείνει αρμόδιο για την αναγνώριση επαγγελματικών προσόντων μόνο στις περιπτώσεις που δεν υπάρχει αντίστοιχος επαγγελματικός σύλλογος Ειδικές ρυθμίσεις προβλέπονται για αρχιτέκτονες και ιατρικά επαγγέλματα

63 Δημοσιευμένη στο ΝοΒ 47 (1999) 1019 επ Το ζήτημα έκρινε η Ολομέλεια μετά από την 2807-28091997 παραπεμπτική απόφαση του ΣΤ΄ Τμήματος βλ Αρμ 51 (1997) σ 182 επ

64 Δίπλωμα εκδοθέν από αλλοδαπή αρχή το οποίο πιστοποιεί σπουδές εν μέρει (2 έτη) πραγματοποιηθείσες στην Ελλάδα

65 ΣτΕ (Ολ) 345798 δημοσιευμένη στα ΔτΑ 2 (1999) σ 450 επ σκέψη 5 με παραπομπή στην ΣτΕ (Ολ) 22471990

Μιχάλη Ιωαννίδη

χρόνο σπουδών που διανύθηκε σε ιδιωτικό εκπαιδευτικό φορέα που λειτουργεί στην Ελλάδα66

Πράγματι εφόσον το άρθρο 16 Σ ρητά απαγορεύει την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες η αναγνώριση τίτλου που πιστοποιεί τέτοιες σπουδές θα ισοδυναμούσε με αναγνώριση παράνομης (αντισυνταγματικής) δραστηριότητας Καθώς το Σύνταγμα ρητά αξιολογεί ως απαγορευμένη την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες κάθε κρατικό όργανο (είτε διοικητική αρχή είτε δικαστήριο) ασκεί τότε και μόνο τότε συνταγματικά δημόσια εξουσία όταν αρνείται τη νομική εγκυρότητα των υπηρεσιών αυτών Σε συνέπεια άρα με το Σύνταγμα αρνήθηκε τόσο το ΔΙΚΑΤΣΑ όσο και το ΣτΕ την αναγνώριση τίτλου που πιστοποιούσε την παροχή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα

Η τελευταία όμως κρίση δεν αφορά την οριστική νομιμότητα της εν λόγω άρνησης καθώς είναι δογματικά δυνατό μια συμπεριφορά (εδώ η αναγνώριση του συγκεκριμένου τύπου διπλώματος) αν και αντισυνταγματική να είναι εντούτοις νόμιμη και μάλιστα υποχρεωτική για τα κρατικά όργανα Κάτι τέτοιο προϋποθέτει όμως τη σωρευτική συνδρομή δύο όρων α) την ύπαρξη ενός άλλου κανόνα που να ρυθμίζει έγκυρα το ίδιο πραγματικό διαφορετικά από το Σύνταγμα (και άρα να συγκρούεται με αυτό) και β) ο δεύτερος αυτός κανόνας να υπερέχει ιεραρχικά του Συντάγματος

Στη συνέχεια θα εξεταστεί η συνδρομή της πρώτης προϋπόθεσης Η ύπαρξη δηλαδή ενός έγκυρου δικαιικού κανόνα που να ρυθμίζει την αναγνώριση πιστοποιητικών ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης παρασχεθείσας στην Ελλάδα κατά τρόπο διαφορετικό από αυτόν που επιβάλλει κατά τα παραπάνω το άρθρο 16 Σ

ΙΙΙ Η ρύθμιση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης

1 Το Γενικό Σύστημα Επαγγελματικής Αναγνώρισης

Ο κανόνας αυτός θα αναζητηθεί στο δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο και ειδικότερα στις οδηγίες που ρύθμισαν το σύστημα αμοιβαίας αναγνώρισης διπλωμάτων όπως οι τελευταίες ερμηνεύθηκαν από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ)67

66 Πρόκειται για το για το πρακτικό επεξεργασίας του προεδρικού διατάγματος 1652000 (ΦΕΚ 149Α2862000) με το οποίο μεταφέρθηκαν οι ρυθμίσεις της οδηγίας 8948ΕΟΚ στην ελληνική έννομη τάξη

67 Δεν θα εξεταστεί εδώ η τυχόν επίδραση της ελευθερίας εγκατάστασης στην ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 16 Σ

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Σύμφωνα με το σύστημα που εισήγαγαν οι οδηγίες αυτές68 τα κράτη-μέλη έχουν υποχρέωση να επιτρέπουν την πρόσβαση σε ένα νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα69 σε κάθε κάτοχο διπλώματος το οποίο αρκεί για την πρόσβαση στο ίδιο επάγγελμα σε ένα άλλο κράτος-μέλος70

Εφόσον δηλαδή ο αιτών την αναγνώριση κατέχει δίπλωμα το οποίο του επιτρέπει να ασκήσει ένα νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα σε ένα κράτος-μέλος έχει δικαίωμα να ασκήσει το ίδιο επάγγελμα και οπουδήποτε αλλού επιθυμεί στην ΕΕ Οι αρμόδιες εθνικές αρχές δεν μπορούν να του απαγορεύσουν την πρόσβαση στο εν λόγω επάγγελμα επικαλούμενες την ανεπάρκεια του ακαδημαϊκού του τίτλου71 Αν και έχουν τη δυνατότητα να ελέγξουν ορισμένα ποιοτικά χαρακτηριστικά72 του διπλώματος που τους υποβάλλεται73 ο έλεγχος αυτός δεν μπορεί να έχει σε καμία περίπτωση ως

68 Αφορά τις οδηγίες 8948ΕΟΚ 9251ΕΟΚ οι οποίες εισήγαγαν το σύστημα γενικής αναγνώρισης και την 200536ΕΚ η οποία τις αντικατέστησε διατηρώντας όμως την ίδια φιλοσοφία Καθώς οι αποφάσεις του ΔΕΚ που ενδιαφέρουν εδώ κρίθηκαν στη βάση των δυο παλαιότερων οδηγιών οι αναπτύξεις που ακολουθούν χρησιμοποιούν κατά βάση τις αντίστοιχες διατυπώσεις Για τις πολιτικές και ιδεολογικές καταβολές του συστήματος που εισάγουν οι οδηγίες βλ Ε ΜΑΡΙΑ Τα laquoτοξικά πτυχίαraquo και το μετέωρο βήμα των ελληνικών πανεπιστημίων με τις πρόσφατες αποφάσεις του ΔΕΚ για τα ΚΕΣ ΕφημΔΔ 52008 σ 695 επ

69 Ως νομοθετικά κατοχυρωμένη επαγγελματική δραστηριότητα εννοείται η επαγγελματική δραστηριότητα για την πρόσβαση στην οποία την εξάσκησή της ή για ένα τρόπο εξασκήσεώς της σε ένα κράτος-μέλος απαιτείται αμέσως ή εμμέσως βάσει νομοθετικών κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων η κατοχή διπλώματος άρθρο 1 στοιχείο δ΄ της οδηγίας 8948ΕΟΚ Ομοίως το άρθρο 3 sect 1 εδ α΄ της οδηγίας 200536ΕΚ

70 Και εφόσον το δίπλωμα έχει αποκτηθεί (οπουδήποτε) εντός της Κοινότητας Άρθρο 3 εδ α΄ της οδηγίας 8948ΕΟΚ άρθρο 3 της οδηγίας 9251ΕΟΚ και άρθρο 4 sect 1 της οδηγίας 200536ΕΚ Για μια αναλυτικότερη παρουσίαση των ρυθμίσεων των παλιότερων οδηγιών βλ Ε ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖΗ Η επίδραση του κοινοτικού δικαίου στη δημόσια και ιδιωτική εκπαίδευση στην Ελλάδα ελεύθερη κυκλοφορία εκπαιδευτικών και σπουδαστών αναγνώριση διπλωμάτων ιδιωτικά πανεπιστήμια Θεσσαλονίκη 1996 σ 183 επ Ειδικότερα για τις πρόσφατες αποφάσεις του ΔΕΚ βλ ΜΑΡΙΑ όππ (υπ 68) Ε ΤΡΟΒΑ Η απόφαση του ΔΕK C-27405 Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας ΔτΑ 40 (2008) σ 1257-1285 Χ ΠΑΠΑΔΗΜΗΤΡΙΟΥ Μη αναγνώριση των πτυχίων αλλοδαπών Πανεπιστημίων Η παραβίαση της Οδηγίας 8948 και του άρθρου 49 ΣυνθΕΚ από το ελληνικό κράτος ΔτΑ 40 (2008) σ 1287-1304

71 Κατά το σύστημα αυτό τεκμαίρεται δηλαδή ότι τα προσόντα του πτυχιούχου ο οποίος έχει δικαίωμα να ασκεί νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα σε ένα κράτος-μέλος είναι επαρκή για την άσκηση του ίδιου επαγγέλματος και στα υπόλοιπα κράτη-μέλη Βάση δηλαδή του εν λόγω συστήματος είναι η αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών-μελών όσον αφορά τα κρίση για την επάρκεια των επαγγελματικών προσόντων που αναγνωρίζουν Βλ ΔΕΚ υπ C-33003 Colegio de Ingenieros de Caminos απόφαση της 1912006 Συλλογή Ι-801 σκέψη 19 και υπ C-27405 Επιτροπή κατά Ελλάδας απόφαση της 23102008 μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή σκέψη 30

72 Το αν λχ η εκπαίδευση την οποία έχει λάβει αφορά τομείς γνώσεων ουσιωδώς διαφορετικούς από εκείνους που καλύπτονται από το δίπλωμα που απαιτείται στο κράτος-μέλος υποδοχής άρθρο 4 sect 1 εδάφιο βrsquo περίπτωση πρώτη της οδηγίας 8948ΕΟΚ

73 Λανθασμένα κατά τη γνώμη του γράφοντος υποστηρίζεται συχνά ότι η αρμόδια εθνική αρχή οφείλει να αποδεχθεί τον εν λόγω τίτλο ως έχει χωρίς τη δυνατότητα ουσιαστικής εκτίμησης των

Μιχάλη Ιωαννίδη

αποτέλεσμα την άρνηση πρόσβασης στο ρυθμιζόμενο επάγγελμα αλλά το πολύ την επιβολή των αντισταθμιστικών μέτρων της πρακτικής άσκησης ή της δοκιμασίας επάρκειας74

Πρακτικά αυτό σημαίνει ότι ο κάτοχος ενός διπλώματος το οποίο αναγνωρίζεται ως επαρκές επαγγελματικό προσόν σε ένα άλλο κράτος-μέλος της ΕΕ μπορεί να ζητήσει από τις ελληνικές αρχές να αναγνωρίσουν την επάρκεια αυτή και για την άσκηση του ίδιου επαγγέλματος στην Ελλάδα Εφόσον πληρούνται οι όροι που τάσσει το κοινοτικό δίκαιο η αρμόδια ελληνική αρχή δεν δικαιούται να αρνηθεί την αναγνώριση αυτή αλλά μπορεί μόνο (και υπό προϋποθέσεις) να υποβάλλει τον αιτούντα σε πρακτική άσκηση ή δοκιμασία επάρκειας

Tις οδηγίες αυτές επιχείρησε να μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη η Ελλάδα με μια σειρά προεδρικών διαταγμάτων75 των οποίων όμως η έκδοση εκτός του ότι δεν ήταν εμπρόθεσμη76 κρίθηκε σε αρκετά σημεία και ουσιαστικά ανεπαρκής από τα όργανα της ΕΕ Ένας από τους βασικούς λόγους της πλημμελούς από την άποψη του κοινοτικού δικαίου μεταφοράς και εφαρμογής των οδηγιών αυτών ήταν η σχέση τους με την ελληνική συνταγματική απαγόρευση παροχής ανώτατης ιδιωτικής εκπαίδευσης

2 Ειδικότερα η (μη) αναγνώριση τίτλων που πιστοποιούν ανώτατη εκπαίδευση παρασχεθείσα στην Ελλάδα

α Η σημασία των οδηγιών αναγνώρισης για την παροχή ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα

προσόντων που αυτός ενσωματώνει Κάτι τέτοιο θα ακύρωνε τη δυνατότητα επιβολής αντισταθμιστικών μέτρων που το ίδιο το κοινοτικό δίκαιο προβλέπει καθώς δεν θα ήταν βέβαια δυνατή η κρίση για την αναγκαιότητα των τελευταίων αν το κράτος-μέλος υποδοχής δεν μπορούσε να αξιολογήσει την ποιότητα του τίτλου Το κοινοτικό σύστημα αμοιβαίας αναγνώρισης διπλωμάτων δεν αποκλείει άρα την αξιολόγηση της εκπαίδευσης που πιστοποιεί ο επικληθείς τίτλος Αυτό που αποκλείει είναι την απόρριψη της πρόσβασης στο εκάστοτε ρυθμιζόμενο επάγγελμα ως συνέπεια μιας τέτοιας αξιολόγησης Το πολύ που μπορεί να επιφέρει μια τέτοια αξιολόγηση είναι η επιβολή των αντισταθμιστικών μέτρων της πρακτικής άσκησης ή της δοκιμασίας επάρκειας Αντίθετη γνώμη φαίνεται να υποστηρίζει ο Κ ΧΡΙΣΤΟΔΟYΛΟΥ Η εκπαίδευση στη μεθόριο μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου ΝοΒ 56 (2008) σ 40 Ασαφής η σχετική διατύπωση του ΔΕΚ στην υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 31

74 Άρθρο 4 της οδηγίας 8948ΕΟΚ άρθρο 4 της οδηγίας 9251ΕΟΚ και άρθρο 14 της οδηγίας 200536ΕΚ Βλ και M SIMM σε Schwarze (επιμ) EU-Kommentar 2η έκδ 2008 Άρθρο 47 ΣυνθΕΚ άρθρα 16 και 17

75 Πδ 1652000 (ΦΕΚ 149Α2862000) όπως τροποποιήθηκε με τα πδ 3732001 (ΦΕΚ 251A22102001) και 3852002 (ΦΕΚ 334A23122002) προς μεταφορά της οδηγίας 8948 και πδ 2311998 (ΦΕΚ 178Α2971998) προς μεταφορά της οδηγίας 9251 Το πδ προς μεταφορά της οδηγίας 362005 βρίσκεται υπό επεξεργασία στο ΣτΕ

76 Τελευταία απόφαση με την οποία το ΔΕΚ καταδίκασε την Ελλάδα για υπέρβαση των χρονικών ορίων μεταφοράς της οδηγίας 362005 είναι η C-46508 Επιτροπή κατά Ελλάδας αποφαση της 272009 μη δημοσιεμένη ακόμα στη Συλλογή

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

Οι κοινοτικές αυτές ρυθμίσεις που τέθηκαν για να διευκολύνουν την επαγγελματική πρόσβαση των εργαζομένων σε ένα κράτος-μέλος άλλο από εκείνο στο οποίο σπούδασαν και απέκτησαν επαγγελματικά προσόντα αποδείχθηκαν εξαιρετικά σημαντικές και για την παροχή ανώτατης ιδιωτικής εκπαίδευσης στην Ελλάδα

Πρόκειται για την περίπτωση κατά την οποία ο αιτών την αναγνώριση κατέχει ακαδημαϊκό τίτλο που (1) πιστοποιεί ανώτατη εκπαίδευση παρασχεθείσα από ιδιωτικό φορέα στην Ελλάδα και (2) παρέχει πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα σε ένα άλλο κράτος-μέλος της ΕΕ

Χωρίς να είναι απαραίτητη εδώ η αναφορά στις λεπτομέρειες των εννόμων σχέσεων που ιδρύει η φοίτηση σε ένα τέτοιο εκπαιδευτικό ίδρυμα είναι χρήσιμη μια σχηματική παρουσίαση της ρυθμιζόμενης κατάστασης

Όπως αναφέρθηκε και παραπάνω δύο είναι εδώ οι εμπλεκόμενοι εκπαιδευτικοί φορείς αφενός ο πάροχος των εκπαιδευτικών υπηρεσιών ο οποίος είναι ιδιωτική επιχείρηση εγκατεστημένη στην Ελλάδα77 και αφετέρου ένα πανεπιστήμιο εγκατεστημένο σε κράτος-μέλος της ΕΕ το οποίο έχει κατά το δίκαιο του κράτους αυτού τη νομική δυνατότητα να απονέμει τίτλους πανεπιστημιακού επιπέδου78 Οι τίτλοι αυτοί με τη σειρά τους αναγνωρίζονται από την εκάστοτε αρμόδια αλλοδαπή διοικητική αρχή ως ικανοί να παράσχουν πρόσβαση σε ένα νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα

Τους δύο αυτούς φορείς συνδέει σύμβαση συνεργασίας περιεχόμενο της οποίας είναι γενικά η μεταφορά τεχνογνωσίας ως προς την παροχή των εν λόγω εκπαιδευτικών υπηρεσιών79 Η ολοκλήρωση των σπουδών που παρέχει ο ελληνικός ιδιωτικός φορέας πιστοποιείται τέλος απευθείας από το πανεπιστήμιο του εξωτερικού και οδηγεί στην απόκτηση ενός αλλοδαπού τίτλου

Στηριζόμενοι στο σύστημα αμοιβαίας αναγνώρισης που εισήγαγε κατά τα παραπάνω το κοινοτικό δίκαιο πολλοί κάτοχοι τέτοιων διπλωμάτων (laquoαλλοδαπώνraquo κατά την αρχή έκδοσης laquoημεδαπώνraquo ως προς τον τόπο παροχής των εκπαιδευτικών υπηρεσιών) επιδίωξαν την αναγνώριση των τίτλων τους και την πρόσβαση στα αντίστοιχα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα

77 Έως πρόσφατα λειτουργούσα υπό τη νομική μορφή του Εργαστηρίου Ελευθέρων Σπουδών (νδ της 99101935 και ν 19661991) και ήδη μετά τον ν 36962008 υπό εκείνη του laquoκολλεγίουraquo

78 Λχ ένα αγγλικό εκπαιδευτικό ίδρυμα στο οποίο έχουν απονεμηθεί με απόφαση του Privy Council οι λεγόμενες degree awarding powers

79 Η συνεργασία αυτή μπορεί να λάβει διάφορες μορφές η πιο γνωστή από τις οποίες είναι αυτή του franchising Σε ορισμένες περιπτώσεις αναφέρεται ως collaboration ή validation agreement

Μιχάλη Ιωαννίδη

Καθώς η απάντηση που επιβάλλεται στα αιτήματα αυτά από την εθνική νομοθεσία (άρθρο 16 Σ και σύμφωνοι με αυτό τυπικοί νόμοι) αναπτύχθηκε παραπάνω 80 σειρά έχει εδώ η αντιμετώπισή τους υπό το πρίσμα του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου

Το πρώτο ερώτημα στο οποίο κλήθηκαν να απαντήσουν σχετικά η ελληνική διοίκηση και τα δικαστήρια κατά τη μεταφορά και εφαρμογή των ρυθμίσεων των κοινοτικών οδηγιών ήταν το κατά πόσο τα διπλώματα αυτού του είδους ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής των τελευταίων Αν δηλαδή μπορούσαν να υπαχθούν στην έννοια του laquoδιπλώματοςraquo όπως αυτή ορίζεται κατά το κοινοτικό δίκαιο

Πράγματι τα πτυχία των ευρωπαϊκών πανεπιστημίων που συνεργάζονται με Έλληνες παρόχους εκπαιδευτικών υπηρεσιών πληρούν καταρχάς τις απαιτήσεις των οδηγιών αναγνώρισης Έχουν χορηγηθεί από αρμόδια αρχή κράτους-μέλους81 βεβαιώνουν την επιτυχή περάτωση κύκλου μεταδευτεροβάθμιων σπουδών διάρκειας τουλάχιστον τριών ετών82 καθώς και το ότι ο κάτοχός τους διαθέτει τα απαιτούμενα επαγγελματικά προσόντα για να αναλάβει ή να ασκήσει επάγγελμα που είναι νομοθετικά κατοχυρωμένο στο εν λόγω κράτος-μέλος83 Εξάλλου σε κανένα σημείο όπως επισημαίνει και το ΔΕΚ δεν επιβάλλουν οι εν λόγω οδηγίες περιορισμό όσον αφορά το κράτος-μέλος στο οποίο ο αιτών πρέπει να έχει αποκτήσει τα επαγγελματικά προσόντα του84

Ενόψει του γράμματος αυτού των εν λόγω οδηγιών προκύπτει καταρχάς ότι το κοινοτικό δίκαιο ιδρύει υποχρέωση των εθνικών αρχών να αναγνωρίζουν διπλώματα85

80 Βλ ΙΙ3βββ81 Η αρμοδιότητα κρίνεται σύμφωνα με τις νομοθετικές κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις

του εν λόγω κράτους-μέλους (άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση πρώτη της οδηγίας 8948 ΕΟΚ) Όσον αφορά την Αγγλία λχ η εξουσία απονομής πανεπιστημιακού τίτλου απονέμεται με νόμο ή Royal Charter και ανήκει στις αρμοδιότητες του Privy Council μετά από σχετική εισήγηση της Βρετανικής Επιτροπής Αξιολόγησης (QAA) Ομοίως ορίζει το άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση πρώτη της οδηγίας 9251ΕΟΚ

82 Ή τη μερική παρακολούθηση ισοδύναμης διάρκειας σε πανεπιστήμιο ή ανώτατο εκπαιδευτικό ίδρυμα ή άλλο ίδρυμα ισότιμου επιπέδου και ενδεχομένως την επιτυχή περάτωση της επαγγελματική εκπαίδευση που απαιτείται επιπλέον του κύκλου μεταδευτεροβάθμιων σπουδών (άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση δεύτερη της οδηγίας 8948ΕΟΚ) Αντίστοιχα ορίζει το άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση δεύτερη της οδηγίας 9251ΕΟΚ

83 Άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση τρίτη της οδηγίας 8948ΕΟΚ Ομοίως ορίζει το άρθρο 1 στοιχείο α΄ περίπτωση τρίτη της οδηγίας 9251ΕΟΚ Αντίστοιχες προϋποθέσεις με αυτές των οδηγιών 8948 ΕΟΚ και 9251ΕΟΚ τάσσει και το άρθρο 11 της οδηγίας 200536ΕΚ

84 Αντίθετα από το άρθρο 1 στοιχείο α΄ πρώτο εδάφιο της οδηγίας 8948ΕΟΚ ρητώς προκύπτει ότι αρκεί η εκπαίδευση να έχει πραγματοποιηθεί laquoκατά το μεγαλύτερό της μέρος στην Κοινότηταraquo ΔΕΚ υπόθ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 28 Το ΔΕΚ έχει άλλωστε κρίνει ότι η φράση αυτή καλύπτει τόσο την εκπαίδευση που πραγματοποιήθηκε στο κράτος-μέλος που χορήγησε τον οικείο τίτλο σπουδών όσο και αυτήν που πραγματοποιήθηκε εν μέρει ή εξ ολοκλήρου σε άλλο κράτος-μέλος ΔΕΚ υπ C-10202 Beuttenmuumlller απόφαση της 2942004 Συλλογή 2004 σ I -5405 σκέψη 41

85 Με τον όρο laquoαναγνώριση διπλώματοςraquo εννοείται εδώ η αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων στους κατόχους τέτοιων τίτλων

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

που συγκεντρώνουν τα παραπάνω χαρακτηριστικά ανεξάρτητα από τον τόπο παροχής των κρίσιμων εκπαιδευτικών υπηρεσιών Το τελευταίο τότε μόνο δεν θα συνεπαγόταν την υποχρέωση αυτή για τις εθνικές αρχές όταν μια τέτοια ερμηνεία των κρίσιμων οδηγιών συγκρούονταν με ιεραρχικά ανώτερο αυτών κοινοτικό κανόνα Σε περίπτωση δηλαδή που η συσχέτιση των ρυθμίσεων των οδηγιών αναγνώρισης με κάποια άλλη κοινοτική διάταξη θα είχε ως αποτέλεσμα είτε την ερμηνευτική συστολή τους είτε την ανενέργειά τους86

Η ελληνική δικαιοσύνη και διοίκηση επιχείρησε (ευθέως ή εμμέσως) να στηρίξει μια τέτοια ένσταση σε δύο κατηγορίες κανόνων του κοινοτικού δικαίου αυτών που αφορούν την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ κρατών-μελών και ΕΕ στον χώρο της παιδείας και την απαγόρευση κατάχρησης των δικαιωμάτων που παρέχει το κοινοτικό δίκαιο87

β Η σχέση των οδηγιών αναγνώρισης με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο

Η σημαντικότερη ίσως ένσταση που ήγειρε η ελληνική πλευρά κατά της υποχρέωσής της να αναγνωρίσει αλλοδαπούς τίτλους που πιστοποιούν σπουδές στην Ελλάδα αφορούσε τη νομιμότητα μιας τέτοιας ερμηνείας της οδηγίας Τη συμφωνία της δηλαδή όχι με το ελληνικό Σύνταγμα αλλά με έναν κανόνα του οποίου την υπεροχή έναντι του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου αποδέχεται το ΔΕΚ το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο Η Ελλάδα ισχυρίστηκε έτσι ότι μια ερμηνεία της οδηγίας 8948ΕΟΚ η οποία θα της επέβαλλε να αναγνωρίσει έναν τίτλο που πιστοποιεί ιδιωτική ανώτατη εκπαίδευση παρασχεθείσα στο έδαφός της θα παραβίαζε την ίδια τη Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ΣυνθΕΚ) και πιο συγκεκριμένα τα άρθρα 149 και 150 ΣυνθΕΚ88

Οι τελευταίοι αυτοί κανόνες αφορούν την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των κρατών-μελών και της ΕΕ στον χώρο της εκπαίδευσης και ορίζουν ότι η εκπαίδευση είναι ένας τομέας στον οποίο οι κοινοτικές αρμοδιότητες περιορίζονται στη λήψη

86 Αν επρόκειτο για σύγκρουση με ιεραρχικά ανώτερο κανόνα δικαίου87 Τις δύο αυτές κατηγορίες διακρίνει με σαφήνεια και ο Δ ΛΕΝΤΖHΣ Η οδηγία 8948 για την

αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων και η προσπάθεια καταστρατήγησης της απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων Επιστημ Επετ ΔΣΘ 22 (2001) σ 185 Η σύγκρουση αρμοδιοτήτων που επισημαίνει δεν αφορά όμως την ελληνική έννομη τάξη και την αλλοδαπή δημόσια αρχήπανεπιστήμιο που εκ του αποτελέσματος ασκεί την εξουσία ελέγχου του εγκατεστημένου στην Ελλάδα εκπαιδευτηρίου αλλά την ελληνική και την κοινοτική έννομη τάξη

88 ΔΕΚ υπ C-8407 Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας απόφαση της 4122008 μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή σκέψη 26 Οι εν λόγω διατάξεις επαναριθμήθηκαν μετά την θέση σε ισχύ της Συνθήκης της Λισσαβώνας ως 165 και 165 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης διατηρώντας όμως το ίδιο περιεχόμενο όσον αφορά τα εδώ κρίσιμα ζητήματα Στη συνέχεια θα χρησιμοποιηθεί η αρίθμηση υπό τη ΣυνθΕΚ

Μιχάλη Ιωαννίδη

υποστηρικτικών μέσων και τη διατύπωση συστάσεων89 χωρίς να εκτείνονται στο περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση των εθνικών εκπαιδευτικών συστημάτων Όσον αφορά τα τελευταία αυτά ζητήματα τα κράτη-μέλη διατηρούν την αποφασιστική αρμοδιότητα90 αποκλειόμενης της εναρμόνισης των σχετικών νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεών τους91 Ήδη άλλωστε το Πρωτοδικείο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΠΕΚ) έχει δεχθεί ότι στο πλαίσιο της αρμοδιότητας οργανώσεως της εκπαίδευσης και στην περίπτωση που το δίπλωμα δεν έλκει την εφαρμογή των οδηγιών αναγνώρισης92 εναπόκειται στα κράτη-μέλη να προσδιορίσουν το καθεστώς των ιδιωτικών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων στο έδαφός τους και την αναγνώρισή ή όχι των τίτλων που αυτά απονέμουν93

Αυτό που είναι κρίσιμο εδώ είναι το σημείο επαφής των ζητημάτων οργάνωσης των εθνικών εκπαιδευτικών συστημάτων επί των οποίων δεν υπάρχει αποφασιστική κοινοτική αρμοδιότητα με τομείς στους οποίους η ΕΕ έχει αρμοδιότητα έκδοσης νομικά δεσμευτικών πράξεων όπως αυτός της αναγνώρισης της επαγγελματικής ισοτιμίας των τίτλων σπουδών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης (κατά το άρθρο 47 ΣυνθΕΚ) Μέτρα δηλαδή που αφορούν την επαγγελματική αναγνώριση τίτλων και ως τέτοια στηρίζονται στο άρθρο 47 ΣυνθΕΚ είναι δυνατό να επηρεάζουν τα εθνικά συστήματα τριτοβάθμιας εκπαίδευσης94 για τα οποία όμως αποφασιστική αρμοδιότητα έχουν τα κράτη-μέλη

Εφόσον θεωρηθεί ότι μια ερμηνεία των κρίσιμων οδηγιών επιβάλλουσα την αναγνώριση της παροχής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα υπεισέρχεται σε θέματα οργάνωσης του εκπαιδευτικού συστήματος (εδώ τον καθορισμό των φορέων που επιτρεπόμενα παρέχουν υπηρεσίες ανώτατης εκπαίδευσης) δεν θα έβρισκε επαρκές

89 Μέτρα χωρίς νομικά δεσμευτικό χαρακτήρα SIMM όππ (υπ 74) αρ 21 Ε ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖH άρθρο 149 σε Σκουρή Ερμηνεία Συνθηκών για την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα Αθήνα-Κομοτηνή 2003 σ 1069 K LANAERTS Education in European Community Law after laquoMaastrichtraquo CMLR 1994 σ 37

90 Καθώς τα κράτη-μέλη έκριναν ότι οι επιλογές αυτές αφορούν ένα τμήμα της κρατικής τους κυριαρχίας που θέλουν (κατά το παρόν τουλάχιστον στάδιο της ενοποιητικής διαδικασίας) να διατηρήσουν M SIMM όππ (υπ 74) αρ 14 LANAERTS όππ (υπ 89) σ 37 ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖH άρθρο 149 όππ (υπ 89) σ 1069 Σε κάθε περίπτωση βέβαια η αρμοδιότητα αυτή πρέπει να ασκείται σε συμφωνία με την απαγόρευση διακρίσεων λόγω ιθαγένειας (άρθρο 12 ΣυνθΕΚ) βλ ΔΕΚ υπ 29383 Gravier απόφαση της 1321985 Συλλογή 1985 σ 593 σκέψη 15 και 26 C-14703 Επιτροπή κατά Αυστρίας απόφαση της 392005 Συλλογή 2005 σ Ι-5969 σκέψη 44 επ

91 Άρθρο 149 sect 4 ΣυνθΕΚ Την ιδιαιτερότητα της ειδικής αυτής αναφοράς που περιλαμβάνει το άρθρο 149 ΣυνθΕΚ και η οποία αποσκοπεί στην προστασία των σχετικών εθνικών αρμοδιοτήτων επισημαίνει ο M SIMM όππ (υπ 74) αρ 23

92 Έλλειψη στοιχείου κοινοτικότητας Το δίπλωμα είχε εκδοθεί στην προκειμένη περίπτωση από laquoαμιγώςraquo ελληνικό εκπαιδευτικό φορέα και όχι από αλλοδαπό πανεπιστήμιο ΠΕΚ υπ Τ-1690 Παναγιωτοπούλου κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου απόφαση της 1121992 Συλλογή 1992 ΙΙ-000089 σκέψη 45

93 ΠΕΚ υπ Τ-1690 όππ (υπ 92) σκέψεις 50 και 6294 ΑΝΘOΠΟΥΛΟΣ όππ (υπ 11) σ 428

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

έρεισμα στην εξουσιοδότηση του άρθρου 47 ΣυνθΕΚ Καθώς τα άρθρα 149 και 150 ΣυνθΕΚ αποκλείουν τη λήψη νομικά δεσμευτικών κοινοτικών μέτρων στον τομέα της οργάνωσης της εκπαίδευσης αποφασιστική εξουσία για τα εν λόγω θέματα έχουν αποκλειστικά τα κράτη-μέλη Στην περίπτωση της Ελλάδας ειδικότερα ndash κατά τη θέση αυτή ndash ο συντακτικός νομοθέτης εξάντλησε την εν λόγω εξουσία95 απαγορεύοντας την παροχή σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες Υπό το πρίσμα αυτό τυχόν υποχρέωση των ελληνικών αρχών να αναγνωρίσουν εκπαίδευση που πραγματοποιήθηκε σε ελληνικό έδαφος ως ανώτατη εν γένει θα αντέβαινε στην κατανομή των αρμοδιοτήτων κατά τα άρθρα 149 ΣυνθΕΚ και 150 ΣυνθΕΚ96 και θα ήταν κατά τούτο αντίθετη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο

Έτσι εάν μεν είναι δυνατή μια ερμηνεία της οδηγίας 8948 που δεν θα οδηγούσε σε μια τέτοια (αντίθετη με την ΣυνθΕΚ) παρέμβαση στις εθνικές αρμοδιότητες θα έπρεπε να επιλεγεί ως η μόνη συστηματικά ορθή και εάν όχι η οδηγία θα έπρεπε να κριθεί μη εφαρμοστέα ως αντίθετη με ιεραρχικά ανώτερο (κοινοτικό) κανόνα δικαίου

Τη θέση αυτή ότι οι διατάξεις των οδηγιών αναγνώρισης ερμηνευόμενες υπό το φως της Συνθήκης ΕΚ δεν μπορούν να περιορίζουν την αρμοδιότητα των κρατών-μελών όσον αφορά την οργάνωση του εκπαιδευτικού τους συστήματος προέβαλλε και η ΣτΕ 3457199897 Στην τελευταία αυτή απόφαση το Ανώτατο Ακυρωτικό έκρινε ότι μια ερμηνεία της οδηγίας 8948 η οποία θα επέτρεπε την αναγνώριση της φοίτησης σε ελληνικό ιδιωτικό φορέα ως ανώτατης θα παραβίαζε την ελληνική αρμοδιότητα ως προς την οργάνωση της ανώτατης εκπαίδευσης Πέραν δηλαδή της όποιας σχέσης σύγκρουσης της οδηγίας με το Σύνταγμα μια ερμηνεία της πρώτης υπέρ της αναγνώρισης θα ήταν ήδη αντίθετη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο98

Την ερμηνεία αυτή απέρριψε ωστόσο το ΔΕΚ Τόσο στην απόφαση C-27405 99 όσο και στις C-15107100 και C-8407101 έκρινε ότι μια ερμηνεία των υπό εξέταση οδηγιών102

που θα επέβάλλε στην Ελλάδα την αναγνώριση των εν λόγω διπλωμάτων laquoδεν θέτει υπό

95 Αφού βέβαια κανένας φορέας κρατικής εξουσίας δεν μπορεί να λάβει απόφαση μη συμβατή με εκείνη του συντακτικού νομοθέτη Έτσι και ο Κ ΜΠΟΤOΠΟΥΛΟΣ Σύνταγμα παιδεία και laquoιδιωτικά πανεπιστήμιαraquo ΤοΣ 1999 σ 44

96 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 25 Bλ και ΧΡΙΣΤΟΔΟΎΛΟΥ όππ (υπ 73) σ 39 και 5497 ΣτΕ (Ολ) 34571998 όππ (υπ 65) σκέψη 16 Επί του ελέγχου αυτού που διενήργησε το ΣτΕ

κριτικός ο G GERAPETRITIS EU Law v the Hellenic Constitution The Council of State Non-Approach Decisions 34571998 and 14402000 RHDI 54 (2001) σ 329

98 Στο σημείο αυτό το ΣτΕ βέβαια αρνήθηκε την αποστολή προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΚ παρόλο που στο τελευταίο είναι το μόνο αρμόδιο να κρίνει τη συμβατότητα του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου με κανόνα του πρωτογενούς Ως προς την παράλειψη αυτή βλ τη μειοψηφία της Ολομέλειας στην ίδια απόφαση και τη σχετική γενικότερη κριτική του Κ ΓΙΑΝΝΑΚOΠΟΥΛΟΥ Τα δικαιώματα στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας σε Μ ΤσαπόγαΔ Χριστόπουλου (επιμ) Τα δικαιώματα στην Ελλάδα 1953-2003 Αθήνα 2004 ιδίως σ 462 επ Ε MAGANARIS The principle of supremacy of Community law in Greece ndash from direct challenge to non-application ELRev 24 (1999) 426 επ

99 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71)

Μιχάλη Ιωαννίδη

αμφισβήτηση την αρμοδιότητ[ά] της [hellip] όσον αφορά το περιεχόμενο της εκπαιδεύσεως και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματοςraquo103

Δίνοντας την απάντηση αυτή το ΔΕΚ δεν φαίνεται να υπεισήλθε εδώ στο θεμελιώδες ερώτημα του κατά πόσον η επιβολή στην Ελλάδα της υποχρέωσης να αναγνωρίσει κατrsquo αποτέλεσμα ως ανώτατη εκπαίδευση που παρέχεται στο έδαφός της από ιδιωτικούς φορείς είναι ζήτημα laquoοργάνωσης του εκπαιδευτικού της συστήματοςraquo κατά την έννοια του άρθρου 149 ΣυνθΕΚ104

Αντrsquo αυτού το ΔΕΚ παρακάμπτει το κρίσιμο ζήτημα της κατανομής αρμοδιοτήτων στο χώρο της εκπαίδευσης χρησιμοποιώντας ένα μάλλον κυκλικό επιχείρημα Αρνείται ότι μια ανάγνωση των οδηγιών επιβάλλουσα την αναγνώριση ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα καταστρατηγεί την ελληνική αρμοδιότητα οργάνωσης της ανώτατης παιδείας (όπως αυτή ασκήθηκε με το άρθρο 16 Σ) επικαλούμενο ότι η εκπαίδευση που πιστοποιείται από αλλοδαπή αρχή εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της τελευταίας Σύμφωνα με τη χαρακτηριστική διατύπωση του ΔΕΚ η ερμηνεία που επιβάλλει την αναγνώριση των εν λόγω διπλωμάτων laquoδεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας όσον αφορά το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος αφού το επίμαχο δίπλωμα δεν εντάσσεται από την άποψη της οδηγίας 8948 στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα αλλά στο εκπαιδευτικό σύστημα του κράτους-μέλους από το οποίο εξαρτάται η αρμόδια αρχή που έχει χορηγήσει το δίπλωμα αυτό Κατά συνέπεια στην τελευταία αυτή αρχή εναπόκειται να διασφαλίζει την ποιότητα της σχετικής εκπαίδευσηςraquo105

Ζητούμενο όμως είναι ακριβώς το αν μια τέτοια ερμηνεία παραβιάζει την ελληνική αρμοδιότητα στο χώρο της εκπαίδευσης Εφόσον η αλλοδαπή αρχή αποκτά αρμοδιότητα να ελέγχει την παροχή εκπαίδευσης στο ελληνικό έδαφος δυνάμει των κοινοτικών οδηγιών106 η ύπαρξη της αρμοδιότητας αυτής δεν είναι δυνατό να

100 ΔΕΚ υπ C-15107 Χατζηθανάσης κατά Υπουργού Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης OEEK απόφαση της 24012009 μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή

101 ΔΕΚ υπ C-8407 όππ (υπ 88)102 Στην υπόθεση C-24705 εφαρμοστέα ήταν η οδηγία 8948ΕΟΚ και στις υποθέσεις C-15107

και C-8407 η οδηγία 9251ΕΟΚ103 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 36104 Έτσι κρίνει και ο ΜΑΡΙAΣ όππ (υπ 68) σ 702 ο οποίος κάνει λόγο για laquoφορμαλιστικό

συλλογισμόraquo του Δικαστηρίου Την κρισιμότητα του ερωτήματος επισημαίνει η Ε ΜΟΥΑΜΕΛΕΤΖΗ Η αναγνώριση των διπλωμάτων εξωτερικού ΝοΒ 47 (1999) σ 1068

105 ΔΕΚ υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 31106 Οι κρίσιμες εκπαιδευτικές υπηρεσίες εμπίπτουν στην οργάνωση της εκπαίδευσης στην

Ελλάδα έως τη στιγμή που οι κοινοτικές οδηγίες τις laquoμεταφέρουνraquo στο εκπαιδευτικό σύστημα της χώρας όπου ανήκει το εκδόν την πιστοποίηση ίδρυμα Κρίσιμο είναι ακριβώς αν η μεταφορά αυτή και η υπαγωγή στα κριτήρια οργάνωσης ενός άλλου κράτους-μέλους είναι σύμφωνη με τα άρθρα 149 150 ΣυνθΕΚ Βλ και στη συνέχεια υπό ΙΙΙ3 και ΙV1

Η συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών πανεπιστημίων hellip

χρησιμοποιηθεί ταυτόχρονα και για τη στήριξη της συμφωνίας των ίδιων οδηγιών με τη ΣυνθΕΚ107

Αυτό που πρέπει δηλαδή να κριθεί ως συμβατό ή μη με την κατανομή των αρμοδιοτήτων στον χώρο της εκπαίδευσης είναι ακριβώς η laquoαπονομήraquo της εν λόγω αρμοδιότητας από το δευτερογενές κοινοτικό δίκαιο στην αλλοδαπή αρχή Ή αλλιώς κρίσιμο δεν είναι αν το laquoεπίμαχο δίπλωμαraquo εντάσσεται στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα από την άποψη της οδηγίας 8948 αλλά από την άποψη των άρθρων 149 150 ΣυνθΕΚ Αν η αναγνώριση του εν λόγω τίτλου άπτεται της οργάνωσης του ελληνικού εκπαιδευτικού συστήματος τότε η αρμοδιότητα της αλλοδαπής αρχής στηρίζεται σε κανόνα του κοινοτικού δικαίου αντίθετο με την Συνθήκη ΕΚ και άρα μη νόμιμο

Το ΔΕΚ απέρριψε τη θέση αυτή επικαλούμενο περαιτέρω ότι οι σχετικοί κοινοτικοί κανόνες πρώτον δεν αφορούν την ακαδημαϊκή αλλά μόνο την επαγγελματική αναγνώριση δεύτερον δεν αποσκοπούν στο να εναρμονίσουν τους όρους πρόσβασης στα διάφορα επαγγέλματα108 και τρίτον τα κράτη-μέλη διατηρούν τη δυνατότητα να εξαρτήσουν την αναγνώριση από αντισταθμιστικά μέτρα109

Για τους λόγους αυτούς μια ερμηνεία που θα επέβαλλε στην Ελλάδα να αναγνωρίσει τα διπλώματα αυτά είναι κατά το ΔΕΚ σύμφωνη με το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο και τον τρόπο που η Συνθήκη ΕΚ κατανέμει τις αρμοδιότητες στον χώρο της εκπαίδευσης

Την άποψη αυτή αποδέχθηκε το ΣτΕ στην απόφαση 7782007 μεταβάλλοντας τη θέση που είχε εκφράσει στην 34571998 όπως αναφέρθηκε παραπάνω Το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο έκρινε εδώ ότι μια ερμηνεία των κοινοτικών οδηγιών που θα επέτρεπε την αναγνώριση αλλοδαπών τίτλων που χορηγήθηκαν κατόπιν σπουδών στην Ελλάδα είναι σύμφωνη προς τις διατάξεις των άρθρων 149 και 150 ΣυνθΕΚ110

Επικαλούμενη την υποχρέωση των κρατών-μελών να ασκούν τις αρμοδιότητές τους

107 Το ότι οι οδηγίες αναγνώρισης απονέμουν κατά την ερμηνεία του ΔΕΚ στη λχ Βρετανική Αρχή Πιστοποίησης αρμοδιότητα ελέγχου των όρων παροχής ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα σε σχέση με την αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως επιχείρημα για το ότι η αναγνώριση αυτή αφορά το βρετανικό και όχι το ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα Είναι ακριβώς οι οδηγίες (των οποίων η επίδραση στην οργάνωση του ελληνικού εκπαιδευτικού συστήματος ερευνάται) που παρέχουν την αρμοδιότητα αυτή Ως laquoπροδήλως εσφαλμένηraquo χαρακτηρίζει την άποψη αυτή και η μειοψηφία της ΣτΕ 7782007 Εφαρμογές Δημοσίου Δικαίου ΙΙΙ2007 σ 1266

108 Ή τους όρους άσκησής τους και σε αντίθεση προς τις τομεακές οδηγίες που αφορούν επιμέρους επαγγέλματα Τα κράτη-μέλη εξακολουθούν συνεπώς να είναι αρμόδια για τον καθορισμό των όρων αυτών εντός των ορίων που επιβάλλει το κοινοτικό δίκαιο ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψη 38 με παραπομπή στην C-14905 Price απόφαση της 792006 I-7691 σκέψη 54

109 ΔΕΚ υπ C-27405 όππ (υπ 71) σκέψεις 36 έως 40 Στη συλλογιστική αυτή παραπέμπει το ΔΕΚ επαναδιατυπώνοντας τη θέση του ότι laquoη ερμηνεία αυτή δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας όσον αφορά το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματοςraquo ΔΕΚ υπ C-15107 όππ (υπ 100) σκέψη 31

110 ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1244

Μιχάλη Ιωαννίδη

κατά τρόπο που να σέβεται τις θεμελιώδεις κοινοτικές ελευθερίες αλλά και με αναφορά στην πάγια νομολογία του ΔΕΚ111 σχετικά με την υπαγωγή των πανεπιστημιακών σπουδών στην έννοια της επαγγελματικής εκπαίδευσης η πλειοψηφία της Ολομέλειας έκρινε συμβατή με τη ΣυνθΕΚ μια ερμηνεία των οδηγιών αναγνώρισης τέτοια ώστε να επιβάλλει στην Ελλάδα την υποχρέωση αναγνώρισης των εν λόγω αλλοδαπών τίτλων

γ Η ένσταση καταχρηστικής άσκησης του δικαιώματος αναγνώρισης

Ένα δεύτερο επιχείρημα που προβλήθηκε112 εναντίον μιας ανάγνωσης του δευτερογενούς κοινοτικού δικαίου που θα επέβαλλε την αναγνώριση διπλωμάτων-προϊόντων συνεργασίας ιδιωτών με αλλοδαπό πανεπιστήμιο σχετίζεται με την απαγόρευση κατάχρησης δικαιώματος αναγνωριζόμενου από το κοινοτικό δίκαιο Όπως και στην παραπάνω περίπτωση της σύγκρουσης με την κατανομή αρμοδιοτήτων που ορίζει η Συνθήκη έτσι και εδώ ελέγχεται η συμφωνία μιας τέτοιας ερμηνείας με κανόνα του κοινοτικού δικαίου

Σύμφωνα με πάγια νομολογία του ΔΕΚ το κοινοτικό δίκαιο δεν επιτρέπει σε ιδιώτες να επικαλούνται δικαιώματα που απονέμονται από διατάξεις του με σκοπό την καταστρατήγηση εθνικών κανόνων113 Είναι δηλαδή απαγορευμένη (ως καταχρηστική) η επίκληση κοινοτικών δικαιωμάτων όταν σκοπός της είναι η παράκαμψη εθνικών κανόνων συμβατών κατά τα άλλα με το κοινοτικό δίκαιο

Καταχρηστική εν προκειμένω θα μπορούσε να θεωρηθεί η επίκληση του δικαιώματος αναγνώρισης κατά το μέτρο που σκοπός της είναι η καταστρατήγηση της εθνικής (συνταγματικής) απαγόρευσης παροχής ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες114

Συνοπτικά οι αιτούντες την αναγνώριση επιλέγοντας να αρχίσουν την άσκηση του επαγγέλματος τους στην Ελλάδα και όχι στο κράτος-μέλος του οποίου τις σχετικές

111 Tα σχετικά με την οποία θέματα συνάπτονται στενά με την κατοχυρούμενη στη Συνθήκη ελευθερία των προσώπων ΣτΕ 7782007 όππ (υπ 107) σ 1245 Βλ τις (παρατεθείσες και στην εν λόγω σκέψη του ΣτΕ) αποφάσεις του ΔΕΚ υπ C-6503 Επιτροπή κατά Βελγίου απόφαση της της 221988 Συλλογή 2004 Ι-6427 σκέψη 25 υπ 2486 Blaizot απόφαση της 1321985 Συλλογή 1988 379 σκέψη 17 επ και υπ 29383 Gravier απόφαση της 1321985 Συλλογή 1985 539 σκέψη 23 και 24 αλλά και την υπ 24287 Επιτροπή κατά Συμβουλίου ΕΚ (Erasmus) απόφαση της 3051989 Συλλογή 1989 01425 σκέψη 27

112 Αν και όχι στις υποθέσεις που στρέφονταν κατά της Ελλάδας αλλά στην απολύτως συναφή υπ C-28606 Επιτροπή κατά Ισπανίας μη δημοσιευμένη ακόμη στη Συλλογή σκέψη 69 Για το ζήτημα της καταχρηστικής άσκησης δικαιωμάτων που απορρέουν από τις οδηγίες αναγνώρισης βλ ΜΑΡΙA όππ (υπ 68) σ 705 επ

113 Βλ ΔΕΚ υπ 11578 Knoors απόφαση της 721979 Συλλογή 1979 399 σκέψη 25 υπ C-6189 Bouchoucha απόφαση της 3101990 Συλλογή 1990 I-3551 σκέψη 14 υπ C-21297 Centros απόφαση της 931999 Συλλογή 1999 I-1459 σκέψη 24 και υπ C-19604 Cadbury Schweppes and Cadbury Schweppes Overseas απόφαση της 18112006 Συλλογή 2006 I-7995 σκέψη 35

114 Με σα