ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΠΕΙΡΑΙΩΣ

ΤΜΗΜΑ ΣΤΑΤΙΣΤΙΚΗΣ ΚΑΙ ΑΣΦΑΛΙΣΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ

Πλάτων Τήνιος

Κοινωνικές ασφαλίσειςΠανεπιστημιακές Σημειώσεις

για το Μάθημα Επιλογήςτου Γrsquo Εξαμήνου

Αrsquo ΣΧΕΔΙΟΕΝΟΤΗΤΑ 3

Σημειώνεται ότι το κείμενο αυτό θα αλλάξει ως το τέλος του Εξαμήνου

Σχόλια παρατηρήσεις ευπρόσδεκτα

ΠΕΙΡΑΙΑΣΟκτώβριος 2019

Contents3 Πρόνοια και ασφάλιση3

31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος3

Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις8

33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή8

32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo11

34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo13

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια19

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής20

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα21

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο24

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους26

2

3 Πρόνοια και ασφάλιση

31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματοςΤο προηγούμενο κεφάλαιο ασχολήθηκε εκτενώς με την φτώχεια Αυτή αποτελεί ένα κεντρικό σημείο της κοινωνικής πολιτικής -την κοινωνική αποτελεσματικότητα δηλαδή την ανταπόκριση των μέτρων στην κοινωνική τους αποστολή

Η εξασφάλιση επαρκούς εισοδήματος για όλους τους ηλικιωμένους ndash η αποφυγή της φτώχειας στην Τρίτη ηλικία - ήταν η αφετηρία και βασική αρχή των λεγόμενων laquoκαθολικών συστημάτωνraquo κοινωνικής πολιτικής Στα συστήματα αυτά οι παροχές χορηγούνται χωρίς να τίθενται προϋποθέσεις όπως η πληρωμή εισφορών Οι παροχές χορηγούνται με την ιδιότητα του πολίτη χωρίς να προααπαιτείται η θεμελίωση δικαιώματος Στην Δανία πχ δικαιούνται εθνικής σύνταξης (ομοιόμορφης) όλοι οι κάτοικοι που είναι μεγαλύτεροι από 67 ετών Αντίστοιχα συστήματα για την βασική σύνταξη υπάρχουν στην Αγγλία Ιρλανδία και Αυστραλία Συχνά η εθνική σύνταξη κλιμακώνεται βάσει δεικτών ανάγκης (πχ επιδότηση ενοικίου για όσους νοικιάζουν οικογενειακές προσαυξήσεις) ή γίνεται βάσει ελέγχου πόρων (αποκλείοντας αυτούς που είναι πιο εύποροι) Όπως είναι λογικό η χρηματοδότηση τέτοιων συστημάτων γίνεται συχνά μέσω της γενικής φορολογίας ndash μέσω κρατικών επιδοτήσεων Στην Δανία (πχ) δεν υπάρχουν εισφορές οι δε συντάξεις χρηματοδοτούνται μέσω της φορολογίας εισοδήματος (που σαν αποτέλεσμα είναι πολύ υψηλότερη από ότι σε γειτονικές χώρες ndash όπως πχ στην Γερμανία) Όταν στήθηκε ο ΟΓΑ το 1962 είχε τέτοια χαρακτηριστικά κάλυπτε όλους τους κατοίκους χωριών άνω των 65 οι οποίοι εισέπρατταν αυτόματα μια χαμηλή σύνταξη χωρίς να υπάρχει υποχρέωση εισφορών Τώρα προνοιακά λειτουργούν το Κοινωνικό Εισόδημα Αλληλεγγύης οι συντάξεις ανασφαλίστων τα κοινωνικά τιμολόγια κλπ

ΠΡΟΣΟΧΗ ΟΜΩΣ Τα Ταμεία Πρόνοιας στην Ελλάδα χορηγούν εφάπαξ (κυρίως σε δημοσίους υπαλλήλους και υπαλλήλους ΔΕΚΟ) δηλαδή μεγάλα ποσά που καταβάλλονται με την συνταξιοδότηση Οι παροχές αυτές έχουν ελάχιστη σχέση με την φτώχεια και την πρόνοια Το όνομα προκύπτει από το ότι μια εποχή πριν υπάρχουν συντάξεις ταμεία αλληλοβοήθειας χορηγούσαν ποσά με την συνταξιοδότηση ndash αντί σύνταξης

Η κάλυψη της φτώχειας των συνταξιούχων είναι ένα ειδικό τμήμα μιας γενικής ανάγκης ndash της ύπαρξης ενός Κοινωνικού Ιστού Ασφάλειας1 (social safety net) Ο όρος αυτός παραπέμπει στην ύπαρξη ενός διχτυού ασφαλείας κάτω από ακροβάτες Αν κάποιος πέσει η πτώση του συγκρατείται από το δίχτυ και έτσι δεν είναι καταστροφική Στην κοινωνική πολιτική το δίχτυ αυτό θα έπρεπε να συγκρατεί την πτώση (κατρακύλα) κάποιου με τρόπο ώστε να μπορεί ξανά να επαναδραστηριοποιηθεί Αρα ίσως μια καλύτερη μεταφορική περιγραφή θα ήταν lsquoκοινωνικό τραμπολίνοrsquo ndash αφού (α) προσπαθεί να σε σπρώξει εκεί που ήσουν και (β) δεν είναι κάτι μόνιμο

Δηλαδή αν κάποιος χάσει τη δουλειά του του συμβεί μια αναποδιά όπως ασθένεια στην οικογένεια ή ακόμη αν του συμβεί κάτι απρόβλεπτο (πχ πυρκαγιά) να μην σταθεί αυτό αιτία να υπάρχει μια συνολική κοινωνική κατάρρευση Στο παράδειγμα αυτό της απώλειας εργασίας ο μηχανισμός κοινωνικού ιστού ασφάλειας θα περιλαμβάνει επίδομα ανεργίας ή εισοδηματική στήριξη για τον άνεργο και την οικογένειά του ndash τα λεγόμενα παθητικά μέτρα Η εισοδηματική στήριξη στην οικογένεια σε πολλές χώρες παίρνει την μορφή της εγγύησης του ελάχιστου εισοδήματος ndash δηλαδή της συμπλήρωσης του οικογενειακού εισοδήματος όταν αυτό πέφτει κάτω από κάποιο όριο Όμως η στήριξη συμπληρώνεται και

1 Η λέξη ιστός στη προκειμένη περίπτωση σημαίνει lsquoδίχτυrsquo ndash βλ ιστός αράχνης

3

από βοήθεια στην αναζήτηση εργασίας και κατάρτιση ή επαγγελματικό αναπροσανατολισμό ή και ψυχολογική στήριξηndash ενεργητικά μέτρα Όπως δείχνει και το παράδειγμα της ανεργίας ο κοινωνικός ιστός ασφάλειας είναι ένα σύνθετο θέμα το οποίο μπορεί να περιλαμβάνει σειρά μέτρων

Όπως φαίνεται και από το παράδειγμα στην περίπτωση του κοινωνικού ιστού ασφάλειας εμπίπτουν δύο ξεχωριστές κατηγορίες δικαιούχων Πρώτον αυτοί που έχουν μόνιμο πρόβλημα ένταξης στην αγορά εργασίας ndash για τους οποίους απαιτείται εντατική και προσωποποιημένη φροντίδα στήριξης ndash πχ άτομα με αναπηρία άτομα με κοινωνικά προβλήματα ένταξης Αυτοί θα είναι οι μακροχρόνια άνεργοι σε εποχές χαμηλές ανεργίας Δεύτερον θα είναι τα θύματα μιας γενικευμένης μακροοικονομικής επιδείνωσης για τους οποίους χρηματική βοήθεια παροδικού χαρακτήρα αρκεί Αρα οι lsquoπελάτεςrsquo του κοινωνικού ιστού ασφάλειας θα είναι πολύ διαφορετικοί ανάλογα με την φάση του οικονομικού κύκλου σε ύφεση θα είναι περισσότερο αλλά θα απαιτούν λιγότερο εντατική ενασχόληση στην ανάκαμψη θα είναι λίγοι αλλά πιο δύσκολες περιπτώσεις Ενας ιστός που λειτουργεί σωστά θα έπρεπε να έχει την ικανότητα να αντιμετωπίζει και τις δύο περιπτώσεις - με διαφορετικές δομές Το δύσκολο είναι ότι συχνά η lsquoμόνιμηrsquo κατηγορία έχει κοινωνικό στιγματισμό ndash άρα πολλοί δικαιούχοι δεν προσέρχονται για να λάβουν αυτά που δικαιούνται

Η παγίδα φτώχειας Ένα συχνό πρόβλημα προκύπτει όταν αν δίδεται βοήθεια με προϋπόθεση την ανάγκη η εξάλειψη της ανάγκης οδηγεί σε απώλεια της βοήθειας και μπορεί να δημιουργήσει παγίδα φτώχειας ή ανεργίας Ετσι δημιουργείται ένας φαύλο κύκλος συντήρησης και διαιώνισης της φτώχειας

Ετσι αν κάποιος που παίρνει επιδόματα ανεργίας βρει ξαφνικά δουλειά τότε από τη μια πλευρά θα έχει περισσότερα χρήματα από την εργασία από την άλλη θα χάσει τα ωφελήματα που είχε όταν ήταν άνεργος Η απώλειά τους λειτουργεί σαν υψηλή οριακή φορολογία αφού θα μένουν στην τσέπη λιγότερο χρήματα από την αμοιβή Σε συχνές περιπτώσεις μάλιστα αν πιάσει δουλειά μπορεί να βρεθεί με λιγότερα χρήματα συνολικά ndash δηλαδή οριακή φορολογία gt100 Συνεπώς το ίδιο πρόβλημα κινήτρων για το οποίο παραπονούνται υψηλόφωνα οι πλούσιοι (laquoγιατί να δουλεύω αν μου μένουν τόσο λίγα μετά τους φόρουςraquo) ισχύει κατά μείζονα λόγο για τους πολύ φτωχούς Για να αποφύγουν την παγίδα φτώχειας πρέπει να πάρουν μια μεγάλη αύξηση εισοδήματος ndash αρκετή για να τους αποζημιώσει για την απώλεια δικαιωμάτων ndash Η παγίδα φτώχειας οδηγεί σε φαύλο κύκλο όπως στο διάγραμμα S του προηγούμενου κεφαλαίου

Το πρόβλημα εντείνεται όταν μια συγκεκριμένη κατάσταση δημιουργεί δικαιώματα από πολλές διαφορετικές πηγές που δεν συντονίζονται μεταξύ τους (πχ άνεργος παίρνει επίδομα φτηνό ρεύμα θέρμανση εισιτήρια κοκ) Οσο πιο γενναιόδωρο και πιο lsquoστοχευμένοrsquo είναι ένα σύστημα τόσο θα είναι μεγαλύτερο το πρόβλημα Στην Ελλάδα προ κρίσης που αυτά τα προγράμματα ήταν πολύ μικρά δεν υπήρχε πρόβλημα Καθώς κατά την διάρκεια της κρίσης πολλαπλασιάζονται τα κίνητρα για ανέργους μπορεί να αρχίσει να υπάρχει θέμα

Ιδιαίτερα έντονο πρόβλημα υπάρχει στις ΗΠΑ όπου υφίσταται ασφάλιση υγείας μόνο για φτωχούς Μια μονογονεϊκή οικογένεια με παιδιά εύκολα βρίσκεται σε χειρότερη κατάσταση αν η μητέρα πιάσει εργασία ndash πράγμα που εξηγεί την ύπαρξη μεγάλων ομάδων που lsquoζούνε μόνο με την Πρόνοιαrsquo Αντίστοιχα υπάρχει το κίνητρο να εργαστεί κάποιος lsquoμαύραrsquo για να μην χάσει τα επιδόματα Για τον λόγο αυτό τα συστήματα συχνά έχουν ελέγχους για να μην υπάρχει καταστρατήγηση Οι έλεγχοι αυξάνουν το κόστος την γραφειοκρατία και περιορίζουν την ελευθερία των ωφελούμενων ndash ενώ αυξάνουν στο στίγμα της εξάρτησης από την κοινωνική πολιτική

4

Η παγίδα φτώχειας αντιμετωπίζεται με διάφορους τρόπους Ενας είναι η κλιμακωτή απώλεια δικαιωμάτων καθώς αυξάνεται το εισόδημα Άλλος είναι η παροχή ωφελημάτων με διαφορετικά κριτήρια (πχ Κοινωνική εργασία) ή σε είδος ή με κουπόνια ΟΜΩΣ πολλές από τις λύσεις καθιστούν το σύστημα πιο περίπλοκο επιβαρύνουν την διοίκησή του εντείνουν το στίγμα και επιβαρύνουν ελευθερίες

Μια ριζική αλλά ακριβή λύση που εξετάζεται τελευταία είναι το βασικό εισόδημα Αυτό εξαλείφει την παγίδα φτώχεια και τα αντικίνητρα εργασίας ταυτόχρονα αλλά πιθανώς με τεράστιο κόστος Το βασικό εισόδημα προκύπτει από την λογική της πρόνοιας Ένα ποσό που αποδίδεται σε όλους τους πολίτες χωρίς καμιά προϋπόθεση Αφού παίρνεις τα χρήματα αυτόματα είτε δουλέψεις είτε όχι δεν υπάρχει αντικίνητρο εργασίας ή κάποιας άλλης συμπεριφοράς ούτε και στίγμα

Το μέτρο αυτό είναι σίγουρα εξαιρετικά δαπανηρό αφού μοιράζει χρήματα σε όλους είτε τα χρειάζονται είτε όχι Θα πάρει λχ euro200 τον μήνα ο άνεργος νέοςαλλά θα τα πάρει και ο δισεκατομμυριούχος Μειώνεται το κόστος αν (α) πιάσουν δουλειά πολλοί που δεν θα δούλευαν καιή (β) επανακτάται το βασικό που δίδεται στους πλούσιους μέσω προοδευτικής φορολογίας εισοδήματος (πρέπει να δηλώνεται στην εφορία) (γ) χαμηλότερο κόστος γραφειοκρατίας στην πρόνοια αφού δεν χρειάζονται έλεγχοι (δ) αν αντικαταστήσει άλλα επιδόματα κατά του χαμηλού εισοδήματος αν όχι όλα ποια

Το βασικό εισόδημα ως ιδέα έχει μια μακριά ιστορία ως μέθοδος εξασφάλισης του ελάχιστου επίπεδου διαβίωσης σε όλους τους πολίτες Τελευταία το έχει προτείνει και ο Bill Gates το υποστηρίζει σαν απάντηση στις εξελίξεις στην αγορά εργασίας (χρήση ρομπότ κοκ) Έχει δοκιμαστεί σε περιπτώσεις ύπαρξης υψηλών εισπράξεων από πετρέλαια σε αραιοκατοικημένες περιοχές ndash πχ στην Αλάσκα δόθηκαν $2000χρόνο για 2 χρόνια όταν ανέβηκαν τιμές πετρελαίου

Στην Ευρώπη η Φιλανδία προέβη σε πείραμα το 2017 2000 άνεργοι που πήραν euro560μήνα χωρίς προϋπόθεση επί 2 χρόνια Η συμπεριφορά τους παρακολουθείτο και συγκρινόταν με άλλους ανέργους που ακολούθησαν την κανονική διαδικασία και έπαιρναν τα συνήθη επιδόματα Το πείραμα εγκαταλείφθηκε πρόωρα το 2019 λόγω υπερβολικού κόστους ndash θεωρήθηκε αποτυχημένο Αν και οι συμμετέχοντες είχαν πολύ λιγότερο άγχος πιο χαρούμενοι δεν δούλεψαν παραπάνω ndash έτσι δεν προέκυψαν τα οικονομικά οφέλη που περίμεναν αυτοί που το είχαν προτείνει

Το βασικό εισόδημα ως παράδειγμα του κοινωνικού ιστού ασφάλειας παίρνει μια ακραία θέση σε τρείς διαστάσεις Όπως δείχνει το πλαίσιο στον κοινωνικό ιστό μπορεί να υπάρχου άλλες λύσεις τόσο ως προς την στόχευση (ποιος το εισπράττει) τις προυποθέσεις να το πάρεις αλλά και τον τρόπο χορήγησης Πχ αν προσφέρεται μια υπηρεσία θα την πάρουν μόνο όσοι την δικαιούνται (δεν μπορείς να την μεταπωλήσεις όπως θα μπορούσες πχ αν δίδονταν κουπόνια ή βοήθεια σε είδος

Στόχευση (ποιος το δικαιούται)Χωρίς (όλοι) ndash κατηγορίες πληθυσμού ndash έμμεσος έλεγχος πόρων ndash έλεγχος πόρων

Προϋποθέσεις ή υποχρεώσεις δικαιούχωνΧωρίς προϋποθέσειςndash με διαφορετικής έντασης (ως την άρνηση)

ΧορήγησηΜετρητά - Κουπόνια που εξαργυρώνονται ndash βοήθεια σε είδος - υπηρεσίες

Αν και η αποτυχία του πειράματος της Φιλανδίας υπήρξε χτύπημα για αυτούς που προτείνουν το βασικό εισόδημα συζήτηση δεν έχει εγκαταλειφθεί Είναι χαρακτηριστικό ότι αποτελεί τμήμα των προεκλογικών προγραμμάτων Πράσινων και αριστερών κομμάτων στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια

5

Ανακεφαλαιώνοντας η κοινωνική πρόνοια σχετίζεται με τα εξής χαρακτηριστικά

Η Αφετηρία της είναι οι ανάγκες ndash οι οποίες συχνά μεταφράζονται ως η καταπολέμηση της φτώχειας Αυτό συνεπάγεται την συχνή χρήση τεχνικών επικέντρωσης ώστε να κατευθύνεται η βοήθεια επιλεκτικά εκεί που υπάρχει μεγαλύτερη ανάγκη Αυτό γίνεται με την χρήση κριτηρίων χαμηλού εισοδήματος ή άλλους δείκτες ανάγκης

Συχνά χαρακτηρίζεται από καθολικότητα και συνεπώς από περιορισμένες διακρίσεις Οι παροχές δεν αποκτώνται αλλά παρέχονται ενώ το δικαίωμα απορρέει από την ιδιότητα του πολίτη

Η χρηματοδότηση είναι συχνά από την γενική φορολογία και όχι από ειδικές εισφορές

Αποτελεί τμήμα του Κοινωνικού Ιστού Ασφάλειας Χορηγεί έμμεσες εγγυήσεις ότι η κοινωνία θα παρέμβει για να αποτρέψει (ορισμένες τουλάχιστον) ακραίες κοινωνικές καταστάσεις

Δύο διαφορετικές αφετηρίες κοινωνικής πολιτικής

Α Πρόνοια Τα συστήματα που έχουν την αφετηρία τους στην κοινωνική πρόνοια λέγονται συχνά laquoΣυστήματα Beveridgeraquo (Μπέβεριτζ)

Στην Αγγλία οι φαντάροι επέστρεψαν από τα χαρακώματα του Αrsquo Παγκοσμίου το 1920 με υποσχέσεις ότι θα έπαιρναν lsquoΣπίτια για ήρωεςrsquo Αντιθέτως αντιμετώπισαν ύφεση και ανεργία Κατά τον Βrsquo Παγκόσμιο (όπου στις απώλειες συμμετείχε ο άμαχος πληθυσμός λόγω των βομβαρδισμών) υπήρχε συμφωνία ότι δεν θα έπρεπε να γίνει το ίδιο Ο μεταπολεμικός κόσμος θα έπρεπε να είναι νέος ndash τόσο για τους πολεμιστές αλλά και για τους αμάχους αυτό θα έπρεπε να φανεί άμεσα όσο και αν η χώρα ήταν βομβαρδισμένη και φτωχή Ο Λόρδος Beveridge δημοσίευση το 1944 μια έκθεση που είχε το σχέδιο για κοινωνικό κράτος μετά τον πόλεμο Το σχέδιο περιείχε το Εθνικό Σύστημα Υγείας Συντάξεις για όλους στα 65 Μετά τον πόλεμο συνδυάστηκε με Κευνσιανή οικονομική πολιτική και έτσι οικοδομήθηκε η ευημερία την πρώτη γενιά μετά τον πόλεμο

Τέτοια συστήματα Beveridge υπάρχουν στις Αγγλοσαξωνικές χώρες (Αγγλία Ιρλανδία Αυστραλία) και στην Σκανδιναβία στον λεγόμενο lsquoπρώτο πυλώναrsquo των συντάξεων αλλά και στα συστήματα υγείας Συχνά ένα σύστημα Beveridge εθνικής σύνταξης ανταποκρίνεται στις ανάγκες κάλυψης της φτώχειας και συνοδεύεται από ιδιωτικά ή συλλογικά συστήματα που συμπληρώνουν την κάλυψη για όσους έχουν την οικονομική δυνατότητα

Β Κοινωνική ασφάλιση Συστήματα που έχουν την αφετηρία τους στην αυτο-προστασία και ανταποδοτικότητα λέγονται συχνά Συστήματα Bismarck Σε αυτά η κοινωνική προστασία προσφέρεται ως ανταμοιβή ndash ένα είδος lsquoμερίδιο στον καπιταλισμόrsquo

Στην Γερμανία το 1880 πρόβαλε ως μεγάλη απειλή το (τότε Μαρξιστικό και επαναστατικό) Σοσιαλδημοκρατικό κόμμα Η απειλή προέκυπτε από τον όγκο της εργατικής τάξης που έχοντας πρόσφατα μεταναστεύσει στις βιομηχανικές πόλεις αντιμετώπιζε τους εργοδότες ως εχθρούς Ο συντηρητικός Καγγελάριος Bismarck πρότεινε την συμμετοχή με εισφορές (εργοδότη και ασφαλισμένου) σε συστήματα πληρωμής εισφορών σαν μέθοδο lsquoενσωμάτωσηςrsquo του προλεταριάτου στον καπιταλισμό και ως πεδίο που θα μπορούσε να υπάρχει σύμπτωση συμφερόντων εργαζομένων και εργοδοτών Η γενική ασφάλιση της υγείας έγινε το 1883 η δε ασφάλιση για συντάξεις γήρατος το 1889

6

Ο πυρήνας του συστήματος στην Γερμανία χαρακτηρίζει την πλειοψηφία των ευρωπαϊκών συστημάτων Αυτόνομα ταμεία συγκεντρώνουν εισφορές από εργοδότες και ασφαλισμένους υποχρεωτικά Συντάξεις και άλλες παροχές πληρώνονται μόνο αν έχουν πληρωθεί ελάχιστες εισφορές για σειρά ετών Δηλαδή (όπως και στην ιδιωτική ασφάλιση) οι παροχές του συστήματος πρέπει να αποκτηθούν με την θεμελίωση ενός δικαιώματος και δεν προκύπτουν ως δικαίωμα ndash ούτε είναι άμεσης εφαρμογής όπως τα συστήματα Beveridge

Τέτοια συστήματα υπάρχουν στην Ηπειρωτική Ευρώπη ndash Γερμανία Αυστρία Βέλγιο Γαλλία Χαρακτηρίζονται από την ύπαρξη ταμείων τα οποία συχνά διοικούνται από τους lsquoκοινωνικούς εταίρουςrsquo (συνδικάτα + εργοδότες)

Μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο χώρες με συστήματα με διαφορετικές αφετηρίες προσπαθούσαν να αντιμετωπίσουν παρόμοια προβλήματα Αρα είχαν Ίδιες ή παρόμοιες επιδιώξεις (ανοικοδόμηση μετά τον πόλεμο ενσωμάτωση όλου του πληθυσμού) αλλά χρησιμοποιούσαν διαφορετικά μέσα Αποτέλεσμα είναι συστήματα που αρχίσανε διαφορετικά να αποκτούσαν κοινά στοιχεία Σε συστήματα πρόνοιας μετά την κάλυψη αναγκώνndash για επιπλέον δικαιώματα μπορούσαν να εισαχθούν (προαιρετικά) συστήματα εισφορών Συστήματα ασφάλισης τα πολλά κενά που υπήρχαν (ιδίως μετά τον πόλεμο) καλύπτονταν με παροχές για τις οποίες δεν προεισπραχθεί εισφορές Αυτό βοηθήθηκε όταν τα συστήματα ασφάλισης χρειάστηκε να ξαναλειτουργήσουν μετά τον Πόλεμο χωρίς αποθεματικά (αφού τα αποθεματικά είχαν καταστραφεί) -- σε lsquoδιανεμητική βάσηrsquo αυτό έφερε και την χρηματοδότηση των δύο ειδών πιο κοντά

Ετσι η συνύπαρξη των δύο συστημάτων ndash κοινωνικής πρόνοιας και κοινωνικής ασφάλισης - σε μια χώρα δεν είναι σπάνια Πχ Το Εθνικό Σύστημα Υγείας στην Ελλάδα είναι σύστημα καθολικής κάλυψης με λογική Beveridge που παρέχει υπηρεσίες υγείας ενώ αντίστοιχα συστήματα υγείας υπάρχουν και στη Ιταλία και Ισπανία Αντίθετα οι συντάξεις χρηματοδοτούνται μέσω ασφαλιστικών ταμείων ndash οι αρχές των οποίων είναι αυτές της ασφάλισης και της ανταπόδοσης αντί της πρόνοιας Όμως ακόμη και εκεί οι βασικές συντάξεις του ΟΓΑ οι συντάξεις ανασφαλίστων και στοιχεία των συντάξεων του ΙΚΑ (όπως τα κατώτατα όρια) έχουν στοιχεία καθολικότητας και πρόνοιας

Συνεπώς υπάρχει μια τάση σύγκλισης συστημάτων τα οποία στην αφετηρία τους μπορεί να υπάκουαν σε ξεχωριστή λογική

Βλέπουμε την τάση σύγκλισης στις Συντάξεις το μεγαλύτερο τμήμα των κοινωνικών δαπανών αλλά και ένα σημείο επαφής όπου υπάρχει μεγάλη επαφή με τον ιδιωτικό τομέα (αποταμίευση) Σε προνοιακά Συστήματα Beveridgersquo ή Καθολικής κάλυψης καταβάλλεται σύνταξη που σχετίζεται με τις ανάγκες για όλους που συμπληρώνουν κάποια ηλικία ndash συνήθως 65 (με τάση αύξησης στα 67) ndash όπως στην Αγγλία Δανία Αυστραλία Όμως μια ψηλή σύνταξη για όλους θα ήταν υπερβολικά ακριβή για το κράτος και την φορολογία Ετσι αυτά τα συστήματα συνδυάζονται με συλλογικά συστήματα που συμπληρώνουν εισοδήματα με επαγγελματικές συντάξεις αλλά και με κίνητρα (φορολογικά και άλλα) για να διαπραγματευτούν άτομα προσωπική σύνταξη Ετσι το κόστος μοιράζεται στους εργοδότες και στους ασφαλισμένους Αντιθέτως στα συστήματα Bismarck καταβάλλεται όπως στις ιδιωτικές ασφαλίσεις σύνταξη μετά συγκέντρωση εισφορών για ένα ελάχιστο χρόνο καταβολής εισφορών (αυτό που λέγεται lsquoθεμελίωσηrsquo σύνταξης) Όμως αυτό αφήνει κενά κάλυψης τα οποία συμπληρώνονται από το Κράτος ndash είτε εκ των προτέρων με πληρωμή εισφορών για λογαριασμό ασφαλισμένων (περίοδοι ανεργίας γεννήσεις παιδιών) ή εκ των υστέρων με επιχορηγήσεις για την κάλυψη ελλειμμάτων των ασφαλιστικών ταμείων Ετσι ακόμη και όταν Ταμεία Ασφάλισης είναι ανεξάρτητα από το κεντρικό κράτος σημαντικό τμήμα των πόρων τους έρχονται από το κράτος

7

Κάθε είδος συστήματος έχει ένα αρχικό στόχο που το χαρακτηρίζει Τα συστήματα πρόνοιας την κάλυψη αναγκών και έτσι την αποτροπή της φτώχειας Τα συστήματα ασφάλισης την υγιή χρηματοδότηση και έτσι την διατηρησιμότητα του συστήματος Όμως κάθε σύστημα πρέπει να καλύπτει κριτήρια και στις δύο διαστάσεις Ετσι κάθε σύστημα πρέπει να απαντά ταυτόχρονα σε δύο ερωτήσεις

Είναι οι συντάξεις επαρκείς για να εξασφαλίζουν τους συνταξιούχους Καταβάλλονται χωρίς πρόβλημα από την οικονομία σήμερα και στο μέλλον

Η Επάρκεια (Beveridge) συμπληρώνει Βιωσιμότητα (Bismarck) Η laquoΚοινωνική αποτελεσματικότηταraquo οφείλει να συμπληρώνει την laquoΟικονομική αποτελεσματικότηταraquo Αυτά μεταφράζονται σε Αποτροπή φτώχειας και εξασφάλιση ικανοποιητικής σχέσης εισοδήματος εργασίας σύνταξης (lsquoΑναπλήρωσηrsquo) Τα δύο κριτήρια πρέπει να ικανοποιούνται ταυτόχρονα ndash Πάντα μπορείς να πετύχεις το ένα θυσιάζοντας το άλλο

Αν σου λείπουν λεφτά κόβεις τις συντάξεις

Ή αυξάνεις τις συντάξεις και χρεωκοπείς το σύστημα

Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή

Στην Γερμανία η γενική ασφάλιση της υγείας εισήχθη το 1883 η δε ασφάλιση για συντάξεις γήρατος το 1889 Η εισαγωγή του θεσμού είχε ως συνειδητό στόχο την αφομοίωση της εργατικής τάξης στο καπιταλιστικό σύστημα και την εξουδετέρωση του επαναστατικού της δυναμικού (Μην ξεχνάμε ότι ο Σιδηρούς Καγκελάριος ήταν ακραιφνώς συντηρητικός) Η ανταπόκριση σε υπαρκτές κοινωνικές ανάγκες των εργαζομένων θα ήταν μια επένδυση στο σύστημα το οποίο συνεπώς δεν θα αμφισβητείτο τόσο ώστε να ανατραπεί

Ο πυρήνας του συστήματος στην Γερμανία χαρακτηρίζει την πλειοψηφία των ευρωπαϊκών συστημάτων

Αυτόνομα ταμεία συγκεντρώνουν εισφορές από εργοδότες και ασφαλισμένους υποχρεωτικά Συντάξεις και άλλες παροχές πληρώνονται μόνο αν έχουν πληρωθεί ελάχιστες εισφορές Δηλαδή (όπως και στην ιδιωτική ασφάλιση) οι παροχές του συστήματος πρέπει να αποκτηθούν με την θεμελίωση ενός δικαιώματος ανταμείβοντας την προσπάθεια του ίδιου του ασφαλισμένου πιθανώς μαζί με τον εργοδότη του

Στην Ελλάδα η κοινωνική ασφάλιση εισήχθη το 1934 γενικεύτηκε το 1998 όταν όλοι πλήρωναν κάποια εισφορά για να πάρουν κάποια σύνταξη και ολοκληρώθηκε τελικά με την λειτουργία του ΕΦΚΑ το 2017

Τι έχουμε στην Ελλάδα Στην Ελλάδα υπάρχει μια παράδοση κλαδικών ταμείων που παρείχαν υπηρεσίες κοινωνικής ασφάλισης σε συγκεκριμένους κλάδους ή και σε επιχειρήσεις Το παλαιότερο Ελληνικό Ταμείο είναι το ΝΑΤ (Ναυτικό Απομαχικό Ταμείο) που ασφαλίζει ναυτικούς ενώ στον 19ο αιώνα άρχισαν και τα Ταμεία της Εθνικής Τράπεζας το Ταμείο Τυπογράφων και άλλα Αποτέλεσμα ήδη από την δεκαετία του 1920 να υπάρχει μια πανσπερμία κλαδικών και επαγγελματικών ταμείων σε τομείς όπως οι τράπεζες και οι μεγαλύτερες βιομηχανίες

Η ταραχώδης ίδρυση και Εξάπλωση του ΙΚΑ

8

Στην Ελλάδα την δεκαετία του 1920 υπήρξε γρήγορη βιομηχανική ανάπτυξη Αυτό συνοδεύτηκε με απασχόληση των προσφύγων του 1922 αλλά και ενός διογκωνόμενου κύματος αστυφιλίας (μετανάστευση στις μεγάλες πόλεις) Ο ΕλΒενιζέλος διέγνωσε την ανάγκη ενός οργανισμού αυτοβοήθειας που παράλληλα θα βοηθούσε και την βιομηχανική ανάπτυξη Το ζητούμενο ήταν ένα σύστημα με ενιαία δομή συνεκτική φιλοσοφία που απέβλεπε στην συστηματική κάλυψη όλων των μισθωτών Το ΙΚΑ συνεπώς φιλοδοξούσε να παρέχει υπηρεσίες στο σύνολο του πληθυσμού και να αποτελεί μια γενική κοινωνική παρέμβαση ndash η οποία θα απευθυνόταν στους μισθωτούς του ιδιωτικού τομέα με προοπτική εξάπλωσης για να καλύψει την χώρα συνολικά

Ανατέθηκε σε ένα Τσέχο Αναλογιστή (Schumacher) της Κοινωνίας των Εθνών να φτιάξει ένα σχέδιο για ένα γενικό ασφαλιστικό ταμείο το οποίο θα αντικαταστούσε όλα τα προϋπάρχοντα Ταμεία Ο νόμος εισήχθη στην Βουλή το 1929 αλλά η Κυβέρνηση Βενιζέλου έπεσε εξαιτίας των αντιδράσεων των παλαιών ταμείων Στο μεταξύ η διεθνής κρίση έκανε τις αναζητήσεις πιο επίκαιρες και αγωνιώδεις Δεύτερη απόπειρα να περάσει ο νόμος έγινε από άλλη κεντροαριστερή κυβέρνηση Παπαναστασίου το 1932 Αν και πρόλαβε να ψηφίσει τον νόμο έπεσε και αυτή αμέσως μετά για τους ίδιους λόγους Τελικά ο νόμος που ίδρυε το ΙΚΑ πέρασε από την Δεξιά Κυβέρνηση Τσαλδάρη το 1934 Ο νόμος πέρασε εξαιτίας μιας κρίσιμης υποχώρησης αντί να καταργηθούν τα παλιά ταμεία το ΙΚΑ θα λειτουργούσε ως lsquoπόλος έλξηςrsquo απορροφώντας τα σταδιακά Στην πράξη αυτό δεν αποδείχθηκε εφικτό Το πρώτο υποκατάσταστημα του ΙΚΑ λειτούργησε το 1937 ndash τα εγκαίνια έκανε η δικτατορία Μεταξά η οποία έτσι καρπώθηκε το ΙΚΑ το οποίο όμως είναι δημιούργημα μάλλον βενιζελικό

Είναι σημαντικό ότι στις ΗΠΑ το εθνικό Σύστημα Κοινωνικής ασφάλισης (US Social Security) Ιδρύθηκε 6 μήνες μετά το ΙΚΑ Οι λόγοι ίδρυσης ήταν παρεμφερείς και τα δύο συστήματα μοιάζουν αφού και τα δύο ήταν η τελευταία λέξη της επιστήμης την δεκαετία του 1930 Αρα συγκρίσεις της πορείας των δύο συστημάτων είναι συχνά διαφωτιστικές

Το ΙΚΑ επανιδρύθηκε μετά την δεκαετία του πολέμου το 1951 και εξαπλώθηκε σταδιακά στην επικράτεια πηγαίνοντας από ΑθήναΘεσσαλονίκη σε μεγάλες πόλεις και σταματώντας τελικά σε πόλεις με πληθυσμό κάτω των 1000- μια διαδικασία που δεν ολοκληρώθηκε ως τα τέλη της δεκαετίας του 70 Αποτέλεσμα πολλοί εργαζόμενοι που έφθαναν σε ηλικίες συνταξιοδότησης τις δεκαετίες του 70 80 και αρχές του 90 να μην έχουν εργαστεί σε μέρη στα οποία ίσχυε η ασφάλιση του ΙΚΑ παρά μόνο λίγα χρόνια Αυτό θα μπορούσε να εξηγήσει για ποιο λόγο η μέση διάρκεια εισφορών (έτη ασφάλισης) των συντάξεων του ΙΚΑ μόλις πρόσφατα υπερέβη τα 20 χρόνια

Εκτός της γεωγραφικής εξάπλωσης το ΙΚΑ αυξανόταν με την απορρόφηση παλαιών ταμείων Ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ δεν καταργούσε παλαιά ταμεία Αντίθετα όριζε ότι καθώς παλαιά ταμεία βρισκόντουσαν σε δυσκολίες πληρωμής θα ενσωματώνονταν στο ΙΚΑ Η διαδικασία απορρόφησης παλαιών ταμείων ήταν ιδιαίτερα μακρόσυρτη οι τελευταίες εντάξεις ταμείων κύριας ασφάλισης (ορισμένων τραπεζικών ταμείων) με το παλιό καθεστώς έγιναν το 2006 Ταυτόχρονα αν και ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ απαγόρευε την ίδρυση νέων ταμείων ασφάλισης μισθωτών είχαμε την ίδρυση του ΤΑΠ-ΟΤΕ την απόσχιση των υπαλλήλων της ΔΕΗ από το ΙΚΑ κλπ Παράλληλα με δεδομένο ότι κάθε ένταξη ακολουθεί ξεχωριστούς κανόνες δημιουργούνται πολλαπλές ρυθμίσεις και ανισότητες μέσα στο ΙΚΑ αφού ο κάθε νέος κλάδος που εντάσσεται διατηρεί πολλές ιδιαιτερότητες

Το ΙΚΑ εξ αρχής κάλυπτε τους κινδύνους του γήρατος αναπηρίας θανάτου και ασθένειας όπου έδιδε παροχές τόσο σε είδος (νοσηλεία νοσοκομεία) όσο και σε χρήμα Κάλυψη για επικουρική σύνταξη παρέχει υποχρεωτικά για όσους δεν έχουν άλλη κάλυψη από το 1983 μέσω ενός ξεχωριστού λογαριασμού του ΤΕΑΜ (Ταμείου Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών)

9

Το 2002 το ΙΚΑ άλλαξε επίσημα ονομασία και έγινε ΙΚΑ-ΕΤΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Ασφάλισης Μισθωτών) Το παλαιό ΤΕΑΜ αποσχίστηκε και έγινε αυτόνομο ταμείο με τίτλο ΙΚΑ-ΕΤΕΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών) Από το 2016 αποτελεί τμήμα του Ενιαίου Φορέα Κοινωνικής ασφάλισης (ΕΦΚΑ) Αποτέλεσμα να πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ πραγματικής ενοποίησης και ενοποίησης της lsquoταμπέλας εισόδουrsquo

Οσον αφορά άλλους τομείς απασχόλησης ndash εκτός μισθωτών του ιδιωτικού τομέα - υπήρχε ένα μωσαϊκό με διαφορετικούς τομείς με διαφορετική φιλοσοφία λειτουργίας ο καθένας

ΟΙ δημόσιοι υπάλληλοι έπαιρναν σύνταξη χωρίς ασφάλιση ndash ως συνέχιση της σχέσης εργασίας τους με το κράτος Ο φορέας απονομής συντάξεων και κάλυψης δαπανών υγείας ήταν το Υπουργείο Οικονομικών Αρα δεν υπήρχε ταμείο Από το 2013 οι νέοι δημόσιοι υπάλληλοι ασφαλίζονταν στο ΙΚΑ Από το 2016 όλοι εντάχθηκαν στον ΕΦΚΑ

Πολλές ΔΕΚΟ (Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί) αλλά και Τράπεζες είχαν δικά τους ανεξάρτητα ταμεία Τα ταμεία αυτά εφάρμοζαν διατάξεις παρεμφερείς με το Δημόσιο αλλά οι (ολιγοπωλιακοί) εργοδότες κάλυπταν το μεγαλύτερο τμήμα του κόστους

ΟΙ αυτοτελώς απασχολούμενοι ασφαλίζονται (μόνο για κύρια σύνταξη και υγεία) σε τρία ταμεία ΤΕΒΕ (Επαγγελματοβιοτέχνες) ΤΑΕ (Ταμείο Εμπόρων) και ΤΣΑ (Ταμείο Αυτοκινητιστών) Τα λεγόμενα lsquoΕλεύθερα επαγγέλματαrsquo ndash δικηγόροι γιατροί μηχανικοί είχαν δικά τους αυτόνομα ταμεία Όλα ενσωματώθηκαν στον ΕΦΚΑ το 2017

Τέλος τα λεγόμενα rsquoελεύθερα επαγγέλματα΄ (γιατροί δικηγόροι μηχανικοί) έχουν δικά τους ταμεία τα οποία ασφαλίζουν την ιδιότητα και όχι την εργασία (πχ άνεργος απόφοιτος Πολυτεχνείου πληρώνει εισφορές στο ΤΣΜΕΔΕ κάθε μήνα αν είναι μέλος του ΤΕΕ)

Οι αγρότες ασφαλίζονται στον ΟΓΑ από το 1962 και έπαιρναν σύνταξη χωρίς να πληρώνουν εισφορές Οι αγρότισσες απέκτησαν δικό τους δικαίωμα σύνταξης το 1992 Ως το 1998 δεν υπήρχε πληρωμή εισφορών και όλοι οι αγρότες δικαιούνταν ενιαίας (rsquoβασικήςrsquo) σύνταξης προνοιακού χαρακτήρα μόλις συμπλήρωναν τα 65 Το 1998 έγινε ο κλάδος κύριας ασφάλισης στον οποίο καταβάλλονται εισφορές και προκύπτουν συντάξεις σημαντικά υψηλότερες από τις βασικές

Αποτέλεσμα της ύπαρξης αυτού του μωσαϊκού κάλυψης αλλά και της σταδιακής εξάπλωσης του ΙΚΑ είναι η ύπαρξη μεγάλων διαφορών και ανισοτήτων μεταξύ διαφορετικών ασφαλισμένων μεταξύ ταμείων αλλά και μέσα στο ίδιο ταμείο Αυτός ο κατακερματισμός και η πολυδιάσπαση αποτελούν ακόμη και τώρα βασική πηγή των προβλημάτων του Ελληνικού συστήματος αφού δημιουργούν προβλήματα τόσο στην βιωσιμότητα του συστήματος όσο και στην επάρκεια των συντάξεων Στο θέμα αυτό της πολυδιάσπασης θα επανέλθουμε στην Τρίτη ενότητα

Η ολοκλήρωση της κοινωνικής ασφάλισης θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι επιτεύχθηκε το 1998 αφού από τότε (κύρια σύνταξη ΟΓΑ) όλοι πληρώνουν κάποιες εισφορές για να πάρουν κάποια σύνταξη ndash αν και με ριζικά διαφορετικούς όρους Την δεκαετία του 2000 υπήρχαν οργανωτικές ενσωματώσεις ταμείων οι οποίες όμως διατηρούσαν όλες τις παλαιές ιδιαιτερότητες ndash lsquoΕνοποίηση ταμπέλας εισόδουrsquo Ενιαιοποίηση ασφάλισης τελικά επιτυγχάνεται επί Μνημονίων ndash ΕΦΚΑ 2017

10

32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo

Η χρήση του όρου rsquoασφάλισηrsquo παραπέμπει σε ομοιότητες με ιδιωτικές ασφαλίσεις Τι είναι όμως τα σημεία με τα οποία μοιάζει Τι είναι ασφάλιση Το κρίσιμο χαρακηριστικό είναι η συνεισφορά και οικοδόμηση δικαιώματος με πληρωμή εισφορών ndash κάτι σαν ένα αποταμιευτικό πρόγραμμα με συμβόλαιο H Κεντρική έννοια είναι η Ανταπόδοση δηλαδή στενή σχέση συνεισφοράς δικαιώματος Αξιοποιεί την αυτοβοήθεια όπου η κοινωνική ή κρατική συνεισφορά παίζει εφεδρικό ρόλο Για τον λόγο αυτό διακρίνεται από το Κεντρικό Κράτος και χορηγείται από αυτόνομους οργανισμούς

Περιλαμβάνεται στην δημοσιονομική έννοια της lsquoΓενικής Κυβέρνησηςrsquo που διακρίνεται από την lsquoΚεντρικήrsquo Κυβέρνηση Στην δημοσιονομική παρακολούθηση (χρέος έλλειμμα κλπ) είναι η γενική κυβέρνηση που έχει σημασία (δηλαδή τα ελλείμματα της κοινωνικής ασφάλισης συνυπολογίζονται με λχ το Υπουργείο Παιδείας ή Άμυνας

Συχνά σχετίζεται με εργασία Η συμμετοχή εργοδότη και ασφαλισμένου δημιουργεί ένα πεδίο σύμπτωσης συμφερόντων μεταξύ εργοδότη και ασφαλισμένου Συχνά η συμμετοχή στην ασφάλιση των εργαζομένων έχει και φορολογικά οφέλη για τον εργοδότη Ετσι οι Αυτοτελώς απασχολούμενοι βρίσκονται σε μειονεκτική θέση αφού δεν υπάρχει εργοδότης ndash εκεί η ασφάλιση είναι πιο κοντά σε αποταμίευση Είναι συχνές οι περιπτώσεις όπου αυτοτελώς απασχολούμενοι δεν συμπεριλαμβάνονται στο γενικό σύστημα

Το ΚΡΙΤΗΡΙΟ ΕΠΙΤΥΧΙΑΣ ΚΑΘΕ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ όταν και αν επέλθει ο ασφαλιστικός κίνδυνος δεν διαταράσσεται το βιοτικό επίπεδο δεν πέφτει δηλαδή η κατανάλωση

Ποια προγράμματα μπορεί να καλύψει η κοινωνική ασφάλιση Συντάξεις και προστασία γήρατος Συντάξεις και επαγγελματική ανικανότητα ndash συντάξεις αναπηρίας Επιζώντες ndash χήρες ορφανά κηδεία Υγεία ndash σε είδος (περίθαλψη φάρμακα γιατροί) και σε χρήμα (αναπλήρωση

εισοδήματος αν κάποιος αρρωστήσει) Ανεργία ndash αναπλήρωση εισοδήματος και προγράμματα επανεκπαίδευσης Μακροχρόνια φροντίδα ndash χρηματοδότηση και παροχή Άλλα ndash Κατοικία (στεγαστικά δάνεια παροχή στέγης)

Αντιθέτως κάποια προγράμματα συνήθως είναι εκτός Τέτοια είναι η προστασία κατώτερου εισοδήματος (ιστός ασφάλειας) Παιδεία και εκπαίδευση Οικογενειακές παροχές

Σε όλες τις ασφαλίσεις κεντρικό ρόλο παίζει η κάλυψη του ρίσκου και το γεγονός ότι η συγκέντρωση ανεξάρτητων πηγών ρίσκου σημαίνει ότι μπορεί μια επιχείρηση να αξιοποιήσει τον νόμο των μεγάλων αριθμών Μια ιδιωτική ασφαλιστική εταιρεία μπορεί να πουλά ασφαλιστική κάλυψη αφού κάτι που είναι απρόβλεπτο για το άτομο είναι προβλέψιμο όταν συνενωθούν πολλά ανεξάρτητα ρίσκα

Προκύπτουν δύο ερωτήματα Πρώτον αν η κοινωνική ασφάλιση είναι ασφάλιση τότε ποια είναι τα ρίσκα που καλύπτει Δεύτερον γιατί να την παρέχει το Κράτος και υποχρεωτικά Τα δύο ερωτήματα μπορούν να εκφραστούν απλούστερα ως επεξήγηση των δύο συστατικών του ονόματος (α) Γιατί rsquoασφάλισηrsquo και (β) γιατί rsquoκοινωνικήrsquo

Γιατί ασφάλιση Το ερώτημα είναι σχεδόν αυτονόητο Η κοινωνική ασφάλιση καλύπτει κινδύνους που σε κάποιο βαθμό καλύπτονται και από την ιδιωτική αγορά Ζωή (συντάξεις

11

γήρατος) Αναπηρία-ανικανότητα (συντάξεις αναπηρίας) Θάνατος (συντάξεις επιζώντων χηρείας) ασθένεια (ασφάλιση υγείας σε είδος περίθαλψη) παροδική απώλεια δυνατότητας άντλησης εισοδήματος (παροχές υγείας σε χρήμα) Παράλληλα καλύπτονται και rsquoκίνδυνοιrsquo που δύσκολα συναντώνται στην ιδιωτική ασφάλιση όπως ανεργία (κάλυψη ανεργίας) αλλά και στεγαστική κάλυψη (επιδότηση ενοικίου επιδοτούμενη απόκτηση κατοικίας)

1 η Μακροζωϊα ως ασφαλιστικός κίνδυνος Οσον αφορά ειδικότερα τις συντάξεις ο βασικός κίνδυνος που καλύπτεται είναι το ενδεχόμενο να επιζήσει κάποιος πέραν του σημείου για το οποίο επαρκούν οι αποταμιεύσεις του Μια σύνταξη αφού είναι ένα συμβόλαιο με ισόβια διάρκεια (ή ακόμη περισσότερο με διάρκεια όση οι τεκμαιρόμενες υποχρεώσεις του ασφαλισμένου ndash συντάξεις επιζώντων) διασφαλίζει ότι υπάρχουν αρκετοί πόροι καθόλη την διάρκεια ζωής (Είναι ασφάλιση μακροζωίας γιατί αν κάποιος ήξερε με βεβαιότητα ότι δεν θα ζήσει πέραν πχ των 65 δεν θα τον συνέφερε ποτέ να υπέγραφε ασφαλιστικό συμβόλαιο αόριστης διάρκειας)

Με τις συντάξεις γήρατος επιδοτούνται οι πιο μακρόβιοι από τους λιγότερο τυχερούς 2 Ετσι η ασφάλιση μεταφέρει πόρους από τους lsquoτυχερούςrsquo (που θα πεθάνουν νωρίς και δεν χρειάζονται πόρους) στους lsquoάτυχουςrsquo (που θα ζήσουν πολύ) Αν κάποιος γνωρίζει ότι θα πεθάνει πριν από το όριο ηλικίας πχ επειδή υπάρχει γενετική ασθένεια ή επειδή η γυναίκα του είναι μάντισσα τότε θα ξέρει δεν τον συμφέρει να ασφαλιστεί γιατί πληρώνει για κάτι που δεν θα γευτεί ο ίδιος

Η αναδιανομή μεταξύ ασφαλισμένων είναι εύκολη αν υπάρχει διασπορά ndash οπότε ο μέσος όρος πιο σίγουρος από ατομική πιθανότητα Αν αυξηθεί το προσδόκιμο επιβίωσης για όλουςndash δημιουργείται πρόβλημα χρηματοδότησης

Η ασφάλιση απέναντι στην μακροζωία μπορεί να προσφερθεί (και προσφέρεται) από ιδιωτικές εταιρείες με την μορφή μηνιαίων δόσεων rsquoσύνταξηςrsquo (annuity) η μαθηματική αναμονή των οποίων ισοδυναμεί με ένα εφάπαξ ποσό σε συγκεκριμένη ηλικία Στην ιδιωτική ασφάλιση όμως πρέπει να υπάρχει απόλυτη ανταποδοτικότητα μεταξύ εισφορών και παροχών Αλλιώς αν υπήρχε δηλαδή μεγαλύτερη γενναιοδωρία απέναντι σε μια κατηγορία (πχ αυτούς με χαμηλότερους εισφορές) θα αποχωρούσαν από την ασφάλιση οι πλουσιότεροι3 Ειδικότερα δεν υπάρχουν προβλέψεις για κατώτατη σύνταξη έτσι ώστε να μην υπολείπεται η σύνταξη ενός ποσού Η κατώτατη σύνταξη είναι ένα ιδιαίτερα κοινό χαρακτηριστικό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης

2 Ο κίνδυνος επαγγελματικής ατυχίας Οι συντάξεις κοινωνικές ασφαλίσεις μπορεί να θεωρηθούν ότι ασφαλίζουν και ένα επιπλέον κίνδυνο τον κίνδυνο επαγγελματικής ατυχίας Στην αρχή της εργασιακής του ζωής δεν μπορεί να ξέρει κάποιος μήπως στην διάρκεια των επόμενων 20-30 χρόνια δεν θα γίνει κάτι ώστε οι προσδοκίες του για την επαγγελματική του πορεία να διαψευσθούν ριζικά Σαν παράδειγμα οι δεξιότητες κάποιου ειδικού στην αναλογική τηλεφωνία δεν είναι χρήσιμα σε ψηφιακά συστήματα4 Η διασφάλιση ότι ότι και να γίνει στην διάρκεια της καριέρας κάποιου δεν πρόκειται να πέσουν οι αποδοχές του στην διάρκεια της συνταξιοδότησης πέραν ενός σημείου είναι κάτι που κάποιος που αποστρέφεται τον κίνδυνο (risk averse) θα επιθυμούσε να αποφύγει Η

2 Επειδή σε πολλές χώρες συμβαίνει οι πλουσιότεροι να ζούν και περισσότερο αυτό έχει υπολογιστεί ότι δρά ως παράγοντας αντίστροφα προοδευτικός ndash δηλαδή οι φτωχότεροι πληρώνουν για τους πλουσιότερους3 Η θα υπήρχε κίνητρο να γίνει μια άλλη ασφαλιστική εταιρεία που να προσελκύσει τους rsquoριγμένους πελάτεςrsquo4 Τα συχνά προγράμματα εθελούσιας εξόδου στον ΟΤΕ έχουν την αφετηρία τους σε αυτή την εξέλιξη

12

ύπαρξη ασφαλιστικής κάλυψης επιτρέπει την ανάληψη μεγαλύτερων κινδύνων στον επαγγελματικό προσανατολισμό

3 υποβοήθηση της αποταμίευσης Όπως και να έχει το θέμα τόσο οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης όσο και οι ασφαλίσεις του κλάδου Ζωής έχουν ως κοινό στοιχείο την υποβοήθηση της αποταμίευσης Και τα δύο είναι συμβολαιοποιημένα προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης Οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης έχουν το επιπλέον στοιχείο ότι καταβάλλονται σε μηνιαίες δόσεις εφόρου ζωής Ενώ στις ιδιωτικές συντάξεις η rsquoαπόδοσηrsquo των εισφορών εξαρτάται από τον τρόπο επένδυσης των εισφορών στις κοινωνικές ασφαλίσεις η rsquoαπόδοσηrsquo σχετίζεται με την ανάπτυξη της οικονομίας (και άρα του καθενός ασφαλισμένου προσωπικά) Όπως και στις ιδιωτικές ασφαλίσεις διευκολύνεται η λειτουργία της lsquoαποταμίευσης κύκλου ζωήςrsquo Βάσει της Υπόθεσης Κύκλου Ζωής αποταμιεύσεις θα λαμβάνουν χώρα κατά την διάρκεια της εργασιακής ζωής για να καλύψουν ανάγκες της μεγαλύτερης ηλικίας

Στο μέτρο που δεν συμπεριλαμβάνονται στην εξίσωση και οι κληρονομιές για τους περισσότερους ανθρώπους η αποταμίευση με ίδια μέσα (ή μέσω ασφαλιστικών συμβολαίων ή από τον κάθε άνθρωπο μόνο του χωρίς διαμεσολάβηση) είναι άμεσα συγκρίσιμη και μπορεί να υποκαταστήσει τις συντάξεις Η πιθανή σχέση υποκατάστασης μεταξύ αποταμιεύσεων και δικαιωμάτων στην σύνταξη έχει δώσει αφορμή σε ανησυχίες ότι η ανάπτυξη ενός συστήματος κοινωνικής ασφάλισης μπορεί να οδηγήσει σε μείωση της συνολικής ροπής προς αποταμίευση της συνολικής οικονομίας Το κατά πόσον ισχύει αυτός ο ισχυρισμός αποτελεί αντικείμενο μιας σειράς οικονομικών και οικονομετρικών ερευνών το αποτέλεσμα των οποίων υπεισέρχεται ουσιαστικά στο φλέγον θέμα της διεύρυνσης του ρόλου του ιδιωτικου τομέα στην παροχή συντάξεων

4 Υπαρξη αντασφαλιστή με την μορφή του Κράτους Το κράτος λειτουργεί ως ένα είδος αντασφαλιστής παρέχοντας εγγύηση εκπλήρωσης Αφού το κράτος έχει μεγαλύτερες οικονομικές δυνατότητες από μια εταιρεία μπορεί μια κρατική ασφάλιση να αναλαμβάνει μια ευρύτερη γκάμα κινδύνων και να συμπεριλαμβάνουν νέους κινδύνους που δεν είναι σήμερα γνωστοί (πχ μια καινούργια ασθένεια) Τα κρατικά ασφαλιστικά συμβόλαια που είναι πιο ασαφή είναι για αυτόν τον λόγο λιγότερο επιρρεπή στα προβλήματα που έχουν τα lsquoψιλά γράμματαrsquo σε ένα συμβόλαιο

34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo

Η άλλη όψη του νομίσματος αναφέρεται στην επεξήγηση της ανάμειξης του Κράτους Για ποιόν λόγο να είναι κοινωνική η κοινωνική ασφάλιση Ένα δεύτερο (υπο)ερώτημα είναι για ποιόν λόγο να είναι υποχρεωτική αφού υπάρχουν συστήματα όπου συντάξεις προσφέρονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις αλλά η ασφάλιση είναι υποχρεωτική και το ποσοστό εισφοράς καθορίζεται με νόμο (Χιλή) Τα επιχειρήματα χωρίζονται σε δύο είδη Πρώτον λόγοι για τους οποίους επιβάλλεται να γίνεται η προσφορά ασφάλισης μέσω του κράτους Δηλαδή καταστάσεις στις οποίες αν δεν γινόταν κάτι από το κράτος δεν θα γινόταν καθόλου Δεύτερον καταστάσεις στις οποίες το Κράτος έχει συγκριτικό πλεονέκτημα από τον ιδιωτικό τομέα Οι πρώτοι λόγοι αποκαλούνται lsquoεπιχειρήματα πρώτης επιλογήςrsquo τα δε δεύτερα rsquoεπιχειρήματα δεύτερης επιλογής΄(Second best arguments) αφού ακολουθούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστον΄

Λύσεις πρώτης επιλογής

(1) Η πρώτη λειτουργία για την οποία είναι απαραίτητη η κρατική εμπλοκή (ή οπωσδήποτε κάποιος νομικός καταναγκασμός) είναι η αναδιανομή εισοδήματος και πόρων από

13

πλούσιους σε φτωχούς ή από μια ομάδα σε άλλη Σε μια ελεύθερα λειτουργούσα αγορά δεν θα είναι δυνατή η διάκριση μεταξύ πελατών αφού ο ανταγωνισμός θα φροντίζει ώστε οι αποδόσεις να εξισώνονται σε όλη την αγορά Αν υπάρχουν για παράδειγμα κάποιοι οι οποίοι εισπράττουν λιγότερα από ότι τους αναλογεί θα υπάρχουν κίνητρα να προσφερθούν υπηρεσίες για αυτούς τουλάχιστον αντίστοιχες για αυτές που υπάρχουν αλλού Άρα η αναδιανομή προϋποθέτει οπωσδήποτε περιορισμούς στην ελεύθερη αγορά το οποίο κατrsquo ελάχιστον σημαίνει κάποιας μορφής καταναγκασμό αλλά πιο συχνά συνοδεύεται και από κρατική χρηματοδότηση

Οι κοινωνικές ασφαλίσεις προβαίνουν σε δύο ειδών αναδιανομές πόρων Πρώτον αναδιανομή μεταξύ μελών της ίδιας γενιάς Μέσω μηχανισμών όπως η κατώτατη σύνταξη ή η πίστωση συγκεκριμένων ατόμων με πλασματικά χρόνια ασφάλισης μπορούν να ευνοηθούν οι φτωχότεροι ή άλλες κατηγορίες αναξιοπαθούντων (πχ ανάπηροι ΑμεΑ μονογονικές οικογένειες κλπ) Μπορούμε να εφαρμόσουμε επίσης αναδιανομή λαμβάνοντας υπόψη τους πόρους ολόκληρης της εργασιακής ζωής που συμβαίνει όταν λαμβάνεται πρόνοια για αυτούς με λίγα ένσημα και αναδιανομή σε ένα χρονικό σημείο (πχ η πρακτική να χορηγούνται υψηλότερες αυξήσεις στις χαμηλότερες συντάξεις το ΕΚΑΣ) Επίσης θα μπορούσε να γίνει και αναδιανομή μεταξύ κοινωνικών ομάδων ndash ιδίως αν λειτουργούν ξεχωριστά ταμεία ανά επαγγελματική ομάδα (όπως στην Ελλάδα)

Δεύτερον αναδιανομή μεταξύ γενεών Η κοινωνική ασφάλιση μπορεί σχετικά εύκολα να χρησιμοποιείται για να μεταβιβάζει πόρους από την μια γενιά στην άλλη Η πρώτη γενιά ενός διανεμητικού συστήματος είναι συνήθως rsquoτυχερήrsquo αφού εισπράττει αναλογικά πολύ περισσότερο από αυτό που πλήρωσε Σε αντιστάθμισμα η τελευταία θα είναι άτυχη γιατί θα εισπράξει πολύ λιγότερο Τέτοιες εύνοιες σε συγκεκριμένες γενιές μπορεί να θεωρηθεί ότι εξισορροπούν γεγονότα όπως πολέμους οικονομικές καταστροφές κλπ που έχει υποστεί μια γενιά Γενικότερα οποιαδήποτε αυστηροποίηση των όρων συνταξιοδότησης (πχ αύξηση ορίων ηλικίας αύξηση εισφορών) έχει την δυνατότητα να αλλάξει το ισοζύγιο μεταξύ γενεών

Η αναδιανομή μπορεί να γίνεται για λόγους κοινωνικής δικαιοσύνης ή αποτελεσματικότητας

Δικαιοσύνη ndash μια γενιά μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι lsquoάτυχηrsquo Πχ η γενιά που βγήκε από τον Πόλεμο Η γενιά της κρίσης

Αποτελεσματικότητα ndash μπορεί χωρίς παρέμβαση να υπάρχει ανεπαρκής φροντίδα

(2) Περιπτώσεις rsquoαστοχιών της ελεύθερης αγοράς επιβάλλουν την κρατική παρέμβαση γιατι μπορεί να μην υπάρχει καθόλου ή ανεπαρκής παροχή Τέτοιες περιπτώσεις αποτελούν την lsquoκλασσικήrsquo δικαιολόγηση της κρατικής παρέμβασης αφού ακόμη και σε ιδανικές συνθήκες η λειτουργία της ελεύθερης αγοράς οδηγεί σε χειρότερα αποτελέσματα ή ακόμη χειρότερα σε ανυπαρξία αγοράς Στην περίπτωση της αβεβαιότητας και της ασφάλισης τέτοια προβλήματα είναι κοινά και είναι συνήθως αποτέλεσμα εγγενών ασσυμετριών πληροφόρησης Δηλαδή οι δύο πλευρές της αγοράς έχουν άνιση πληροφόρηση και στην προσπάθεια ο ένας να lsquoξεγελάσειrsquo τον άλλο καταλήγουν να καταστρέψουν την αγορά τελείως Τέτοιοι κίνδυνοι είναι η Αντεπιλογή (ασυμμετρία πριν υπογραφεί το συμβόλαιο) ο Ηθικός Κίνδυνος (ασυμμετρία μετά την υπογραφή του συμβολαίου και πριν να επέλθει ο κίνδυνος) και Ασφαλιστική Απάτη (ασυμμετρία μετά την εκδήλωση του κινδυνου)

Η Αντεπιλογή (adverse selection) Aν κάποιος προσφέρει ασφάλιση θα προσέλθουν κατά προτεραιότητα αυτοί που ξέρουν ότι έχουν μεγαλύτερη πιθανότητα να υποστούν τον ασφαλιζόμενο κίνδυνο Αφού η ασφάλιση προσελκύει τους χειρότερους σύντομα θα

14

ανακαλύψει ότι δεν μπορεί να προσφέρει το ασφαλιστικό προϊόν καθόλου Εκτός και αν μπορεί να έχει κάποιο τέστ που να διακρίνει ποιοι είναι τα χειρότερα ρίσκα Όμως ακόμη και τότε είναι αρκετά πιθανό ορισμένοι να μην μπορούν να ασφαλιστούν καθόλου ή να επιβαρύνονται υπέρμετρα άτομα τα οποία για κοινωνικούς λόγους θα έπρεπε να βοηθηθούν Το πρόβλημα αυτό υπάρχει και είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλίσεις υγείας (2) laquoΟ ηθικός κίνδυνοςraquo (Moral hazard) Αν κάποιος ασφαλιστεί θα προσέχει λιγότερο από οτι θα έπρεπε Πάλι στις ασφαλίσεις υγείας πολλές εταιρείες (πχ στις ΗΠΑ) συνδέουν την ασφαλιστική κάλυψη με διάφορους ελέγχους για βλαπτικές συνήθειες (πχ κάπνισμα) ή παροτρύνσεις επιλογής υγιέστερου τρόπου ζωής

Τα φαινόμενα αυτά οδηγούν την αγορά είτε στο να μην υπάρχει καθόλου (να μην υπάρχει κάλυψη) ή να το κάνει ιδιαίτερα πλημμελώς

(3) Κοινοί μη ασφαλίσιμοι κίνδυνοι Ορισμένα ρίσκα ασφαλίζονται δύσκολα όπως τα Μη ανεξάρτητα ρίσκα που επηρεάζουν όλους εξίσου Τέτοια περίπτωση είναι ορισμένα ρίσκα η κατανομή των οποίων δεν είναι ανεξάρτητη στον πληθυσμό όταν υπάρχει αντικείμενο πληρωμής σε ένα δικαιούχο υπάρχει αυξημένη πιθανότητα να υπάρχουν αιτήσεις και από άλλους με αποτέλεσμα να μην υπάρχει εξισορρόπηση κινδύνων και να μην μπορεί να χρηματοδοτηθεί η παροχή με ευκολία Τέτοιου είδους κίνδυνοι είναι (αυτονοήτως) μεγάλες επιδημίες και μεταδοτικά νοσήματα Όμως σε αυτήν την κατηγορία εμπίπτουν και όλα τα ρίσκα τα οποία επηρεάζονται από την μακροοικονομία ndash αφού επηρεάζουν όλους εξίσου Ο πληθωρισμός και η ανεργία είναι οι δύο πιο σημαντικοί κίνδυνοι σε αυτήν την κατηγορία Με δεδομένο ότι οι συντάξεις είναι πληρωτέες για διάστημα πολύ μεγάλο που εκτείνεται σε δεκαετίες ολόκληρες η πιθανότητα ο κίνδυνος αυτός να επέλθει είναι πολύ μεγάλος Αφού ο πληθωρισμός θα επηρεάσει όλους τους συνταξιούχους εξίσου δεν υπάρχει δυνατότητα να ισοσταθμιστούν οι κίνδυνοι μεταξύ συνταξιούχων5 Αντίθετα χρηματοδότηση με το διανεμητικό σύστημα καθιστά τις κρατικές ασφαλίσεις πιο ανθεκτικές στον πληθωρισμό αφού τα έσοδά τους (οι μισθοί) θα αυξάνουν μαζί με τους μισθούς ακολουθώντας την πορεία των τιμών

Μια άλλη κατηγορία περίπτωσης που δεν μπορεί να ασφαλιστεί ικανοποιητικά από την ελεύθερη αγορά είναι αυτή του προϋπάρχοντος κινδύνου Αν κάποιος έχει ήδη διαγνωστεί να έχει μια χρόνια αρρώστια η θεραπεία της οποίας είναι ιδιαίτερα δαπανηρή (πχ AIDS)6 δεν θα μπορέσει να βρει ασφαλιστή Στην περίπτωση της ασφάλισης υγείας επίσης είναι προφανές ότι οι ασφαλιστικές εταιρείες θα προσπαθήσουν να χρεώσουν περισσότερο αυτούς που είναι χειρότερα ρίσκα ndash δηλαδή τους ασθενικούς και ανήμπορους οι οποίοι όμως είναι αυτοί που θα θέλαμε για κοινωνικούς λόγους να βοηθήσουμε περισσότερο

(4) Ιδιαίτερα πειστικός λόγος για την ανάγκη παρέμβασης ιδιαίτερα στην κάλυψη για σύνταξη δίδουν rsquoπατερναλιστικάrsquo επιχειρήματα Αν αφήσουμε ένα άνθρωπο να αποφασίσει μόνος του για πόση κάλυψη θα αποφασίσει να αποκτήσει είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί εκ των υστέρων ότι διάλεξε λιγότερο από ότι έπρεπε Για ψυχολογικούς και άλλους λόγους τα άτομα υποβαθμίζουν την πιθανότητα να χρειαστούν αποταμιεύσεις στο μέλλον Είναι σαν να κοιτούν το μέλλον μέσω από ένα τηλεσκόπιο ανάποδα ndash έχουν δηλαδή μια rsquoελαττωματική τηλεσκοπική δυνατότηταrsquo (Defective telescopic faculty) Σε περίπτωση που δεν αποταμιεύουν αρκετά η ύπαρξη διαφόρων κοινωνικών μηχανισμών

5 Υπάρχουν πολλά παραδείγματα μεγάλων ασφαλιστικών εταιρειών στην Βρετανία οι οποίες έχοντας εκδώσει συντάξεις με εγγύηση πληρωμών σε πραγματικούς όρους δεν μπόρεσαν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους με αποτέλεσμα την χρεοκοπία Πχ 6 Η πρόοδος της γενετικής με την δυνατότητα εκτίμησηςη της επέλευσης ασθενειών δεκαετίες πριν αυτές εκδηλωθούν καθιστά αυτόν τον παράγοντα ιδιαίτερα επίκαιρο

15

(δίχτυ ασφαλείας) τόνωσης του εισοδήματος ή παροχής υπηρεσιών προς φτωχούς ηλικιωμένους σημαίνει ότι το κόστος για την έλλειψη διορατικότητας του ατόμου θα το πληρώσει το κοινωνικό σύνολο αφού αυτό χρηματοδοτεί τις προνοιακές παροχές Αρα και για λόγους rsquoαυτοπροστασίαςrsquo το Κράτος δικαιούται να παρέμβει υποχρεώνοντας τους πολίτες να συμμετέχουν σε αναγκαστικά προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης όπως είναι οι ασφαλίσεις συντάξεων

Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo

Στα οικονομικά συχνά πρέπει να παραδεχτούμε ότι ακόμη και αν κάτι ισχύει απόλυτα στην θεωρία και σε ιδανικές συνθήκες ο πραγματικός κόσμος διαφέρει ουσιαστικά από τον κόσμο της θεωρίας Στην πραγματικότητα υπάρχουν εμπόδια και στρεβλώσεις στην λειτουργία της αγοράς τα οποία δεν μπορούν να απομακρυνθούν ούτε να καταργηθούν ndash όπου δηλαδή αυτό που είναι θεωρητικά καλύτερο δεν είναι εφικτό Σε τέτοιες περιπτώσεις εφαρμόζονται τα λεγόμενα rsquoοικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo (economics of the second best) τα οποία εξετάζουν με ποιόν τρόπο αλλάζουμε την χάραξη της διαδρομής αν ορισμένες στρεβλώσεις και εμπόδια δεν μπορούν να παρακαμφθούν Τα επιχειρήματα rsquoδεύτερης επιλογήςlsquo ndash συστηματοποιούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστονrsquo Σημειώνεται ότι αυτό μπορεί να διαφέρει ουσιωδώς από το βέλτιστο

Πάντως δεν πρέπει να λησμονεί κάποιος ότι σχεδόν πάντα η καλύτερη λύση είναι να διορθωθεί το εμπόδιο που αποτρέπει την rsquoπρώτη επιλογήrsquo αντί να αξιοποιηθεί μια παράκαμψη Πέρα από τα άλλα το βασικό κόστος που δημιουργείται είναι η τάση το εμπόδιο να μονιμοποιείται και να μπορεί να αλλάξει με πολύ μεγαλύτερη δυσκολία

Με δεδομένο ότι η κοινωνική πολιτική αναπτύχθηκε μετά τον ΒrsquoΠαγκόσμιο Πόλεμο υπάρχουν πλήθος επιλογές οι οποίες ήταν μονόδρομος τις δεκαετίες του 1950 και 1960 αλλά δεν είναι πλέον Αυτό μπορεί να έχει να κάνει με την ύπαρξη υποδομών (με πληροφορική την πιο συχνή αιτία αλλαγής) την εξέλιξη του χρηματοπιστωτικού τομέα αλλά και αλλαγές στην κοινωνία την σύνθεση και λειτουργία της οικογένειας κοκ Πολλές από τις αιτιάσεις που δικαιολογούν μεταρρυθμίσεις σήμερα αρχίζουν από μια παρατήρηση ότι όσα θεωρούνταν αυτονόητα όταν το σύστημα στήθηκε δεν ισχύουν πια (ή δεν ισχύουν στον ίδιο βαθμό) αντίστοιχα ότι λύσεις που δεν υπήρχαν τότε υφίστανται σήμερα

Στην περίπτωση της δικαιολόγησης της κρατικής εμπλοκής στις κοινωνικές ασφαλίσεις τριών ειδών τέτοια παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν

Πρώτον οι χρματαγορές είναι ανεπαρκώς ανεπτυγμένες Πολλές φορές το ίδιο εκφράζεται με την έκφραση ότι οι αγορές είναι rsquoρηχέςrsquo ndash δηλαδή γίνονται συναλλαγές αλλά σε μικρό όγκο με τρόπο ώστε οι αγορές να μην λειτουργούν lsquoσωστάrsquo Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλιστικές αγορές ακόμη και σε χώρες με πολύ πιο αναπτυγμένες χρηματοοικονομικό τομέα από την Ελλάδα Αν ισχύει αυτό τότε δεν θα υπάρχουν αρκετές επιχειρήσεις να συμμετέχουν στις αγορές και το κόστος πρόσβασης στις υπηρεσίες μπορεί να είναι τόσο ψηλό ώστε να είναι απαγορευτικό

Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην δυνατότητα μετατροπής εφάπαξ ποσού σε μηνιαία πληρωμή εφrsquo όρου ζωής ndash δηλαδή την παραγωγή lsquoραντώνrsquo ndashαπαραίτητο στοιχείο για να προσφερθούν συντάξεις από μη κρατικούς φορείς7 Η υπηρεσία αυτή είναι διαθέσιμη μεν και στην Ελλάδα αλλά το κόστος που χρεώνουν οι εταιρείες μπορεί να υπερβαίνει το 5 επί του κεφαλαίου ένα ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό αν αναλογιστεί κανείς ότι οι μακροχρόνιες αποδόσεις επενδύσεων σπάνια φθάνουν το

7 Οι υπολογισμοί που είναι απαραίτητοι για τον υπολογισμό ραντών αξιοποιούν πίνακες επιβίωσης και είναι μια βασική λειτουργία που προσφέρουν οι αναλογιστές στην ασφαλιστική αγορά

16

ποσοστό αυτό Η Ευρωπαϊκή χώρα όπου η υπηρεσία αυτή είναι πιο διαδεδομένη είναι η Βρετανία όπου η μετατροπή ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε ροές συντάξεων είναι υποχρεωτική

Δεύτερον το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό Αυτό μπορεί να είναι εξαιτίας τόσο του κόστους συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο) Περίπλοκες διαδικασίες η ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25 του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα Το κόστος αυτό σε τελική ανάλυση θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών ndash δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις

Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα ndash ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών Σε τέτοιες περιπτώσεις η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων Από την αντίθετη πλευρά η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής (πχ διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών)

Κρατική υποχρεωτική ασφάλιση μπορεί να εξοικονομεί σε πολλά από αυτά κόστη (κόστος μετακίνησης μάρκετινγκ) δυνατόν όμως η κρατική γραφειοκρατία να μην είναι καλύτερη από την ιδιωτική ndash αφού δεν υπάρχει ιδιαίτερη πίεση να λειτουργεί προς όφελος του πολίτη

Το αντεπιχείρημα αυτό ndash περί γραφειοκρατίας και περιορισμού της ndash είναι ένα παράδειγμα της τάσης να συγκρίνονται οι αστοχίες του ιδιωτικού τομέα με ένα εξιδανικευμένο μοντέλο του Δημοσίου Όμως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι και η δημόσια λειτουργία θα έχει προβλήματα ndash τα οποία πρέπει να προβλέπονται και να διορθώνονται ή τουλάχιστον να υπάρχει άποψη με ποιον τρόπο θα παραμένουν υπό έλεγχο Αυτό είναι η αφετηρία της σχολής της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης (New Public Management) η οποία από την δεκαετία του 1980 εξετάζει την λειτουργία του κράτους ως σύνολο παροχής υπηρεσιών προς τον πολίτη ο οποίος εξομοιώνεται με πελάτη που αγοράζει υπηρεσίες ndash με αντίστοιχες απαιτήσεις8

Διοικητικά θέματα επηρεάζονται άρδην από την τεχνολογία Εξελίξεις στην πληροφορική την τεχνητή νοημοσύνη την τηλεματική επιτρέπουν την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και επιτρέπουν την υλοποίηση πολλών από τις ιδέες της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης στην κοινωνική πολιτική Η τεχνολογική υστέρηση του Κράτους τα τελευταία χρόνια προσφέρει νέα επιχειρήματα και νέες δυνατότητες στην συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή υπηρεσιών Έτσι στην Ευρώπη όλο και περισσότερα συστήματα εισάγουν μια διάκριση μεταξύ κρατικής παροχής υπηρεσιών και κρατικής χρηματοδότησης Για παράδειγμα πολλά κράτη χορηγούν κουπόνια για παιδική προστασία τα οποία μπορούν να εξαργυρώνονται σε κρατικές ή σε ιδιωτικές δομές Η εισαγωγή

8 Στην Ελλάδα όπου η σχολή αυτή είχε μάλλον επιδερμική επιρροή αυτό παραφράζεται συχνά ως rsquoιδιωτικοοικονομικά κριτήριαrsquo

17

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Contents3 Πρόνοια και ασφάλιση3

31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος3

Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις8

33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή8

32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo11

34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo13

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια19

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής20

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα21

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο24

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους26

2

3 Πρόνοια και ασφάλιση

31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματοςΤο προηγούμενο κεφάλαιο ασχολήθηκε εκτενώς με την φτώχεια Αυτή αποτελεί ένα κεντρικό σημείο της κοινωνικής πολιτικής -την κοινωνική αποτελεσματικότητα δηλαδή την ανταπόκριση των μέτρων στην κοινωνική τους αποστολή

Η εξασφάλιση επαρκούς εισοδήματος για όλους τους ηλικιωμένους ndash η αποφυγή της φτώχειας στην Τρίτη ηλικία - ήταν η αφετηρία και βασική αρχή των λεγόμενων laquoκαθολικών συστημάτωνraquo κοινωνικής πολιτικής Στα συστήματα αυτά οι παροχές χορηγούνται χωρίς να τίθενται προϋποθέσεις όπως η πληρωμή εισφορών Οι παροχές χορηγούνται με την ιδιότητα του πολίτη χωρίς να προααπαιτείται η θεμελίωση δικαιώματος Στην Δανία πχ δικαιούνται εθνικής σύνταξης (ομοιόμορφης) όλοι οι κάτοικοι που είναι μεγαλύτεροι από 67 ετών Αντίστοιχα συστήματα για την βασική σύνταξη υπάρχουν στην Αγγλία Ιρλανδία και Αυστραλία Συχνά η εθνική σύνταξη κλιμακώνεται βάσει δεικτών ανάγκης (πχ επιδότηση ενοικίου για όσους νοικιάζουν οικογενειακές προσαυξήσεις) ή γίνεται βάσει ελέγχου πόρων (αποκλείοντας αυτούς που είναι πιο εύποροι) Όπως είναι λογικό η χρηματοδότηση τέτοιων συστημάτων γίνεται συχνά μέσω της γενικής φορολογίας ndash μέσω κρατικών επιδοτήσεων Στην Δανία (πχ) δεν υπάρχουν εισφορές οι δε συντάξεις χρηματοδοτούνται μέσω της φορολογίας εισοδήματος (που σαν αποτέλεσμα είναι πολύ υψηλότερη από ότι σε γειτονικές χώρες ndash όπως πχ στην Γερμανία) Όταν στήθηκε ο ΟΓΑ το 1962 είχε τέτοια χαρακτηριστικά κάλυπτε όλους τους κατοίκους χωριών άνω των 65 οι οποίοι εισέπρατταν αυτόματα μια χαμηλή σύνταξη χωρίς να υπάρχει υποχρέωση εισφορών Τώρα προνοιακά λειτουργούν το Κοινωνικό Εισόδημα Αλληλεγγύης οι συντάξεις ανασφαλίστων τα κοινωνικά τιμολόγια κλπ

ΠΡΟΣΟΧΗ ΟΜΩΣ Τα Ταμεία Πρόνοιας στην Ελλάδα χορηγούν εφάπαξ (κυρίως σε δημοσίους υπαλλήλους και υπαλλήλους ΔΕΚΟ) δηλαδή μεγάλα ποσά που καταβάλλονται με την συνταξιοδότηση Οι παροχές αυτές έχουν ελάχιστη σχέση με την φτώχεια και την πρόνοια Το όνομα προκύπτει από το ότι μια εποχή πριν υπάρχουν συντάξεις ταμεία αλληλοβοήθειας χορηγούσαν ποσά με την συνταξιοδότηση ndash αντί σύνταξης

Η κάλυψη της φτώχειας των συνταξιούχων είναι ένα ειδικό τμήμα μιας γενικής ανάγκης ndash της ύπαρξης ενός Κοινωνικού Ιστού Ασφάλειας1 (social safety net) Ο όρος αυτός παραπέμπει στην ύπαρξη ενός διχτυού ασφαλείας κάτω από ακροβάτες Αν κάποιος πέσει η πτώση του συγκρατείται από το δίχτυ και έτσι δεν είναι καταστροφική Στην κοινωνική πολιτική το δίχτυ αυτό θα έπρεπε να συγκρατεί την πτώση (κατρακύλα) κάποιου με τρόπο ώστε να μπορεί ξανά να επαναδραστηριοποιηθεί Αρα ίσως μια καλύτερη μεταφορική περιγραφή θα ήταν lsquoκοινωνικό τραμπολίνοrsquo ndash αφού (α) προσπαθεί να σε σπρώξει εκεί που ήσουν και (β) δεν είναι κάτι μόνιμο

Δηλαδή αν κάποιος χάσει τη δουλειά του του συμβεί μια αναποδιά όπως ασθένεια στην οικογένεια ή ακόμη αν του συμβεί κάτι απρόβλεπτο (πχ πυρκαγιά) να μην σταθεί αυτό αιτία να υπάρχει μια συνολική κοινωνική κατάρρευση Στο παράδειγμα αυτό της απώλειας εργασίας ο μηχανισμός κοινωνικού ιστού ασφάλειας θα περιλαμβάνει επίδομα ανεργίας ή εισοδηματική στήριξη για τον άνεργο και την οικογένειά του ndash τα λεγόμενα παθητικά μέτρα Η εισοδηματική στήριξη στην οικογένεια σε πολλές χώρες παίρνει την μορφή της εγγύησης του ελάχιστου εισοδήματος ndash δηλαδή της συμπλήρωσης του οικογενειακού εισοδήματος όταν αυτό πέφτει κάτω από κάποιο όριο Όμως η στήριξη συμπληρώνεται και

1 Η λέξη ιστός στη προκειμένη περίπτωση σημαίνει lsquoδίχτυrsquo ndash βλ ιστός αράχνης

3

από βοήθεια στην αναζήτηση εργασίας και κατάρτιση ή επαγγελματικό αναπροσανατολισμό ή και ψυχολογική στήριξηndash ενεργητικά μέτρα Όπως δείχνει και το παράδειγμα της ανεργίας ο κοινωνικός ιστός ασφάλειας είναι ένα σύνθετο θέμα το οποίο μπορεί να περιλαμβάνει σειρά μέτρων

Όπως φαίνεται και από το παράδειγμα στην περίπτωση του κοινωνικού ιστού ασφάλειας εμπίπτουν δύο ξεχωριστές κατηγορίες δικαιούχων Πρώτον αυτοί που έχουν μόνιμο πρόβλημα ένταξης στην αγορά εργασίας ndash για τους οποίους απαιτείται εντατική και προσωποποιημένη φροντίδα στήριξης ndash πχ άτομα με αναπηρία άτομα με κοινωνικά προβλήματα ένταξης Αυτοί θα είναι οι μακροχρόνια άνεργοι σε εποχές χαμηλές ανεργίας Δεύτερον θα είναι τα θύματα μιας γενικευμένης μακροοικονομικής επιδείνωσης για τους οποίους χρηματική βοήθεια παροδικού χαρακτήρα αρκεί Αρα οι lsquoπελάτεςrsquo του κοινωνικού ιστού ασφάλειας θα είναι πολύ διαφορετικοί ανάλογα με την φάση του οικονομικού κύκλου σε ύφεση θα είναι περισσότερο αλλά θα απαιτούν λιγότερο εντατική ενασχόληση στην ανάκαμψη θα είναι λίγοι αλλά πιο δύσκολες περιπτώσεις Ενας ιστός που λειτουργεί σωστά θα έπρεπε να έχει την ικανότητα να αντιμετωπίζει και τις δύο περιπτώσεις - με διαφορετικές δομές Το δύσκολο είναι ότι συχνά η lsquoμόνιμηrsquo κατηγορία έχει κοινωνικό στιγματισμό ndash άρα πολλοί δικαιούχοι δεν προσέρχονται για να λάβουν αυτά που δικαιούνται

Η παγίδα φτώχειας Ένα συχνό πρόβλημα προκύπτει όταν αν δίδεται βοήθεια με προϋπόθεση την ανάγκη η εξάλειψη της ανάγκης οδηγεί σε απώλεια της βοήθειας και μπορεί να δημιουργήσει παγίδα φτώχειας ή ανεργίας Ετσι δημιουργείται ένας φαύλο κύκλος συντήρησης και διαιώνισης της φτώχειας

Ετσι αν κάποιος που παίρνει επιδόματα ανεργίας βρει ξαφνικά δουλειά τότε από τη μια πλευρά θα έχει περισσότερα χρήματα από την εργασία από την άλλη θα χάσει τα ωφελήματα που είχε όταν ήταν άνεργος Η απώλειά τους λειτουργεί σαν υψηλή οριακή φορολογία αφού θα μένουν στην τσέπη λιγότερο χρήματα από την αμοιβή Σε συχνές περιπτώσεις μάλιστα αν πιάσει δουλειά μπορεί να βρεθεί με λιγότερα χρήματα συνολικά ndash δηλαδή οριακή φορολογία gt100 Συνεπώς το ίδιο πρόβλημα κινήτρων για το οποίο παραπονούνται υψηλόφωνα οι πλούσιοι (laquoγιατί να δουλεύω αν μου μένουν τόσο λίγα μετά τους φόρουςraquo) ισχύει κατά μείζονα λόγο για τους πολύ φτωχούς Για να αποφύγουν την παγίδα φτώχειας πρέπει να πάρουν μια μεγάλη αύξηση εισοδήματος ndash αρκετή για να τους αποζημιώσει για την απώλεια δικαιωμάτων ndash Η παγίδα φτώχειας οδηγεί σε φαύλο κύκλο όπως στο διάγραμμα S του προηγούμενου κεφαλαίου

Το πρόβλημα εντείνεται όταν μια συγκεκριμένη κατάσταση δημιουργεί δικαιώματα από πολλές διαφορετικές πηγές που δεν συντονίζονται μεταξύ τους (πχ άνεργος παίρνει επίδομα φτηνό ρεύμα θέρμανση εισιτήρια κοκ) Οσο πιο γενναιόδωρο και πιο lsquoστοχευμένοrsquo είναι ένα σύστημα τόσο θα είναι μεγαλύτερο το πρόβλημα Στην Ελλάδα προ κρίσης που αυτά τα προγράμματα ήταν πολύ μικρά δεν υπήρχε πρόβλημα Καθώς κατά την διάρκεια της κρίσης πολλαπλασιάζονται τα κίνητρα για ανέργους μπορεί να αρχίσει να υπάρχει θέμα

Ιδιαίτερα έντονο πρόβλημα υπάρχει στις ΗΠΑ όπου υφίσταται ασφάλιση υγείας μόνο για φτωχούς Μια μονογονεϊκή οικογένεια με παιδιά εύκολα βρίσκεται σε χειρότερη κατάσταση αν η μητέρα πιάσει εργασία ndash πράγμα που εξηγεί την ύπαρξη μεγάλων ομάδων που lsquoζούνε μόνο με την Πρόνοιαrsquo Αντίστοιχα υπάρχει το κίνητρο να εργαστεί κάποιος lsquoμαύραrsquo για να μην χάσει τα επιδόματα Για τον λόγο αυτό τα συστήματα συχνά έχουν ελέγχους για να μην υπάρχει καταστρατήγηση Οι έλεγχοι αυξάνουν το κόστος την γραφειοκρατία και περιορίζουν την ελευθερία των ωφελούμενων ndash ενώ αυξάνουν στο στίγμα της εξάρτησης από την κοινωνική πολιτική

4

Η παγίδα φτώχειας αντιμετωπίζεται με διάφορους τρόπους Ενας είναι η κλιμακωτή απώλεια δικαιωμάτων καθώς αυξάνεται το εισόδημα Άλλος είναι η παροχή ωφελημάτων με διαφορετικά κριτήρια (πχ Κοινωνική εργασία) ή σε είδος ή με κουπόνια ΟΜΩΣ πολλές από τις λύσεις καθιστούν το σύστημα πιο περίπλοκο επιβαρύνουν την διοίκησή του εντείνουν το στίγμα και επιβαρύνουν ελευθερίες

Μια ριζική αλλά ακριβή λύση που εξετάζεται τελευταία είναι το βασικό εισόδημα Αυτό εξαλείφει την παγίδα φτώχεια και τα αντικίνητρα εργασίας ταυτόχρονα αλλά πιθανώς με τεράστιο κόστος Το βασικό εισόδημα προκύπτει από την λογική της πρόνοιας Ένα ποσό που αποδίδεται σε όλους τους πολίτες χωρίς καμιά προϋπόθεση Αφού παίρνεις τα χρήματα αυτόματα είτε δουλέψεις είτε όχι δεν υπάρχει αντικίνητρο εργασίας ή κάποιας άλλης συμπεριφοράς ούτε και στίγμα

Το μέτρο αυτό είναι σίγουρα εξαιρετικά δαπανηρό αφού μοιράζει χρήματα σε όλους είτε τα χρειάζονται είτε όχι Θα πάρει λχ euro200 τον μήνα ο άνεργος νέοςαλλά θα τα πάρει και ο δισεκατομμυριούχος Μειώνεται το κόστος αν (α) πιάσουν δουλειά πολλοί που δεν θα δούλευαν καιή (β) επανακτάται το βασικό που δίδεται στους πλούσιους μέσω προοδευτικής φορολογίας εισοδήματος (πρέπει να δηλώνεται στην εφορία) (γ) χαμηλότερο κόστος γραφειοκρατίας στην πρόνοια αφού δεν χρειάζονται έλεγχοι (δ) αν αντικαταστήσει άλλα επιδόματα κατά του χαμηλού εισοδήματος αν όχι όλα ποια

Το βασικό εισόδημα ως ιδέα έχει μια μακριά ιστορία ως μέθοδος εξασφάλισης του ελάχιστου επίπεδου διαβίωσης σε όλους τους πολίτες Τελευταία το έχει προτείνει και ο Bill Gates το υποστηρίζει σαν απάντηση στις εξελίξεις στην αγορά εργασίας (χρήση ρομπότ κοκ) Έχει δοκιμαστεί σε περιπτώσεις ύπαρξης υψηλών εισπράξεων από πετρέλαια σε αραιοκατοικημένες περιοχές ndash πχ στην Αλάσκα δόθηκαν $2000χρόνο για 2 χρόνια όταν ανέβηκαν τιμές πετρελαίου

Στην Ευρώπη η Φιλανδία προέβη σε πείραμα το 2017 2000 άνεργοι που πήραν euro560μήνα χωρίς προϋπόθεση επί 2 χρόνια Η συμπεριφορά τους παρακολουθείτο και συγκρινόταν με άλλους ανέργους που ακολούθησαν την κανονική διαδικασία και έπαιρναν τα συνήθη επιδόματα Το πείραμα εγκαταλείφθηκε πρόωρα το 2019 λόγω υπερβολικού κόστους ndash θεωρήθηκε αποτυχημένο Αν και οι συμμετέχοντες είχαν πολύ λιγότερο άγχος πιο χαρούμενοι δεν δούλεψαν παραπάνω ndash έτσι δεν προέκυψαν τα οικονομικά οφέλη που περίμεναν αυτοί που το είχαν προτείνει

Το βασικό εισόδημα ως παράδειγμα του κοινωνικού ιστού ασφάλειας παίρνει μια ακραία θέση σε τρείς διαστάσεις Όπως δείχνει το πλαίσιο στον κοινωνικό ιστό μπορεί να υπάρχου άλλες λύσεις τόσο ως προς την στόχευση (ποιος το εισπράττει) τις προυποθέσεις να το πάρεις αλλά και τον τρόπο χορήγησης Πχ αν προσφέρεται μια υπηρεσία θα την πάρουν μόνο όσοι την δικαιούνται (δεν μπορείς να την μεταπωλήσεις όπως θα μπορούσες πχ αν δίδονταν κουπόνια ή βοήθεια σε είδος

Στόχευση (ποιος το δικαιούται)Χωρίς (όλοι) ndash κατηγορίες πληθυσμού ndash έμμεσος έλεγχος πόρων ndash έλεγχος πόρων

Προϋποθέσεις ή υποχρεώσεις δικαιούχωνΧωρίς προϋποθέσειςndash με διαφορετικής έντασης (ως την άρνηση)

ΧορήγησηΜετρητά - Κουπόνια που εξαργυρώνονται ndash βοήθεια σε είδος - υπηρεσίες

Αν και η αποτυχία του πειράματος της Φιλανδίας υπήρξε χτύπημα για αυτούς που προτείνουν το βασικό εισόδημα συζήτηση δεν έχει εγκαταλειφθεί Είναι χαρακτηριστικό ότι αποτελεί τμήμα των προεκλογικών προγραμμάτων Πράσινων και αριστερών κομμάτων στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια

5

Ανακεφαλαιώνοντας η κοινωνική πρόνοια σχετίζεται με τα εξής χαρακτηριστικά

Η Αφετηρία της είναι οι ανάγκες ndash οι οποίες συχνά μεταφράζονται ως η καταπολέμηση της φτώχειας Αυτό συνεπάγεται την συχνή χρήση τεχνικών επικέντρωσης ώστε να κατευθύνεται η βοήθεια επιλεκτικά εκεί που υπάρχει μεγαλύτερη ανάγκη Αυτό γίνεται με την χρήση κριτηρίων χαμηλού εισοδήματος ή άλλους δείκτες ανάγκης

Συχνά χαρακτηρίζεται από καθολικότητα και συνεπώς από περιορισμένες διακρίσεις Οι παροχές δεν αποκτώνται αλλά παρέχονται ενώ το δικαίωμα απορρέει από την ιδιότητα του πολίτη

Η χρηματοδότηση είναι συχνά από την γενική φορολογία και όχι από ειδικές εισφορές

Αποτελεί τμήμα του Κοινωνικού Ιστού Ασφάλειας Χορηγεί έμμεσες εγγυήσεις ότι η κοινωνία θα παρέμβει για να αποτρέψει (ορισμένες τουλάχιστον) ακραίες κοινωνικές καταστάσεις

Δύο διαφορετικές αφετηρίες κοινωνικής πολιτικής

Α Πρόνοια Τα συστήματα που έχουν την αφετηρία τους στην κοινωνική πρόνοια λέγονται συχνά laquoΣυστήματα Beveridgeraquo (Μπέβεριτζ)

Στην Αγγλία οι φαντάροι επέστρεψαν από τα χαρακώματα του Αrsquo Παγκοσμίου το 1920 με υποσχέσεις ότι θα έπαιρναν lsquoΣπίτια για ήρωεςrsquo Αντιθέτως αντιμετώπισαν ύφεση και ανεργία Κατά τον Βrsquo Παγκόσμιο (όπου στις απώλειες συμμετείχε ο άμαχος πληθυσμός λόγω των βομβαρδισμών) υπήρχε συμφωνία ότι δεν θα έπρεπε να γίνει το ίδιο Ο μεταπολεμικός κόσμος θα έπρεπε να είναι νέος ndash τόσο για τους πολεμιστές αλλά και για τους αμάχους αυτό θα έπρεπε να φανεί άμεσα όσο και αν η χώρα ήταν βομβαρδισμένη και φτωχή Ο Λόρδος Beveridge δημοσίευση το 1944 μια έκθεση που είχε το σχέδιο για κοινωνικό κράτος μετά τον πόλεμο Το σχέδιο περιείχε το Εθνικό Σύστημα Υγείας Συντάξεις για όλους στα 65 Μετά τον πόλεμο συνδυάστηκε με Κευνσιανή οικονομική πολιτική και έτσι οικοδομήθηκε η ευημερία την πρώτη γενιά μετά τον πόλεμο

Τέτοια συστήματα Beveridge υπάρχουν στις Αγγλοσαξωνικές χώρες (Αγγλία Ιρλανδία Αυστραλία) και στην Σκανδιναβία στον λεγόμενο lsquoπρώτο πυλώναrsquo των συντάξεων αλλά και στα συστήματα υγείας Συχνά ένα σύστημα Beveridge εθνικής σύνταξης ανταποκρίνεται στις ανάγκες κάλυψης της φτώχειας και συνοδεύεται από ιδιωτικά ή συλλογικά συστήματα που συμπληρώνουν την κάλυψη για όσους έχουν την οικονομική δυνατότητα

Β Κοινωνική ασφάλιση Συστήματα που έχουν την αφετηρία τους στην αυτο-προστασία και ανταποδοτικότητα λέγονται συχνά Συστήματα Bismarck Σε αυτά η κοινωνική προστασία προσφέρεται ως ανταμοιβή ndash ένα είδος lsquoμερίδιο στον καπιταλισμόrsquo

Στην Γερμανία το 1880 πρόβαλε ως μεγάλη απειλή το (τότε Μαρξιστικό και επαναστατικό) Σοσιαλδημοκρατικό κόμμα Η απειλή προέκυπτε από τον όγκο της εργατικής τάξης που έχοντας πρόσφατα μεταναστεύσει στις βιομηχανικές πόλεις αντιμετώπιζε τους εργοδότες ως εχθρούς Ο συντηρητικός Καγγελάριος Bismarck πρότεινε την συμμετοχή με εισφορές (εργοδότη και ασφαλισμένου) σε συστήματα πληρωμής εισφορών σαν μέθοδο lsquoενσωμάτωσηςrsquo του προλεταριάτου στον καπιταλισμό και ως πεδίο που θα μπορούσε να υπάρχει σύμπτωση συμφερόντων εργαζομένων και εργοδοτών Η γενική ασφάλιση της υγείας έγινε το 1883 η δε ασφάλιση για συντάξεις γήρατος το 1889

6

Ο πυρήνας του συστήματος στην Γερμανία χαρακτηρίζει την πλειοψηφία των ευρωπαϊκών συστημάτων Αυτόνομα ταμεία συγκεντρώνουν εισφορές από εργοδότες και ασφαλισμένους υποχρεωτικά Συντάξεις και άλλες παροχές πληρώνονται μόνο αν έχουν πληρωθεί ελάχιστες εισφορές για σειρά ετών Δηλαδή (όπως και στην ιδιωτική ασφάλιση) οι παροχές του συστήματος πρέπει να αποκτηθούν με την θεμελίωση ενός δικαιώματος και δεν προκύπτουν ως δικαίωμα ndash ούτε είναι άμεσης εφαρμογής όπως τα συστήματα Beveridge

Τέτοια συστήματα υπάρχουν στην Ηπειρωτική Ευρώπη ndash Γερμανία Αυστρία Βέλγιο Γαλλία Χαρακτηρίζονται από την ύπαρξη ταμείων τα οποία συχνά διοικούνται από τους lsquoκοινωνικούς εταίρουςrsquo (συνδικάτα + εργοδότες)

Μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο χώρες με συστήματα με διαφορετικές αφετηρίες προσπαθούσαν να αντιμετωπίσουν παρόμοια προβλήματα Αρα είχαν Ίδιες ή παρόμοιες επιδιώξεις (ανοικοδόμηση μετά τον πόλεμο ενσωμάτωση όλου του πληθυσμού) αλλά χρησιμοποιούσαν διαφορετικά μέσα Αποτέλεσμα είναι συστήματα που αρχίσανε διαφορετικά να αποκτούσαν κοινά στοιχεία Σε συστήματα πρόνοιας μετά την κάλυψη αναγκώνndash για επιπλέον δικαιώματα μπορούσαν να εισαχθούν (προαιρετικά) συστήματα εισφορών Συστήματα ασφάλισης τα πολλά κενά που υπήρχαν (ιδίως μετά τον πόλεμο) καλύπτονταν με παροχές για τις οποίες δεν προεισπραχθεί εισφορές Αυτό βοηθήθηκε όταν τα συστήματα ασφάλισης χρειάστηκε να ξαναλειτουργήσουν μετά τον Πόλεμο χωρίς αποθεματικά (αφού τα αποθεματικά είχαν καταστραφεί) -- σε lsquoδιανεμητική βάσηrsquo αυτό έφερε και την χρηματοδότηση των δύο ειδών πιο κοντά

Ετσι η συνύπαρξη των δύο συστημάτων ndash κοινωνικής πρόνοιας και κοινωνικής ασφάλισης - σε μια χώρα δεν είναι σπάνια Πχ Το Εθνικό Σύστημα Υγείας στην Ελλάδα είναι σύστημα καθολικής κάλυψης με λογική Beveridge που παρέχει υπηρεσίες υγείας ενώ αντίστοιχα συστήματα υγείας υπάρχουν και στη Ιταλία και Ισπανία Αντίθετα οι συντάξεις χρηματοδοτούνται μέσω ασφαλιστικών ταμείων ndash οι αρχές των οποίων είναι αυτές της ασφάλισης και της ανταπόδοσης αντί της πρόνοιας Όμως ακόμη και εκεί οι βασικές συντάξεις του ΟΓΑ οι συντάξεις ανασφαλίστων και στοιχεία των συντάξεων του ΙΚΑ (όπως τα κατώτατα όρια) έχουν στοιχεία καθολικότητας και πρόνοιας

Συνεπώς υπάρχει μια τάση σύγκλισης συστημάτων τα οποία στην αφετηρία τους μπορεί να υπάκουαν σε ξεχωριστή λογική

Βλέπουμε την τάση σύγκλισης στις Συντάξεις το μεγαλύτερο τμήμα των κοινωνικών δαπανών αλλά και ένα σημείο επαφής όπου υπάρχει μεγάλη επαφή με τον ιδιωτικό τομέα (αποταμίευση) Σε προνοιακά Συστήματα Beveridgersquo ή Καθολικής κάλυψης καταβάλλεται σύνταξη που σχετίζεται με τις ανάγκες για όλους που συμπληρώνουν κάποια ηλικία ndash συνήθως 65 (με τάση αύξησης στα 67) ndash όπως στην Αγγλία Δανία Αυστραλία Όμως μια ψηλή σύνταξη για όλους θα ήταν υπερβολικά ακριβή για το κράτος και την φορολογία Ετσι αυτά τα συστήματα συνδυάζονται με συλλογικά συστήματα που συμπληρώνουν εισοδήματα με επαγγελματικές συντάξεις αλλά και με κίνητρα (φορολογικά και άλλα) για να διαπραγματευτούν άτομα προσωπική σύνταξη Ετσι το κόστος μοιράζεται στους εργοδότες και στους ασφαλισμένους Αντιθέτως στα συστήματα Bismarck καταβάλλεται όπως στις ιδιωτικές ασφαλίσεις σύνταξη μετά συγκέντρωση εισφορών για ένα ελάχιστο χρόνο καταβολής εισφορών (αυτό που λέγεται lsquoθεμελίωσηrsquo σύνταξης) Όμως αυτό αφήνει κενά κάλυψης τα οποία συμπληρώνονται από το Κράτος ndash είτε εκ των προτέρων με πληρωμή εισφορών για λογαριασμό ασφαλισμένων (περίοδοι ανεργίας γεννήσεις παιδιών) ή εκ των υστέρων με επιχορηγήσεις για την κάλυψη ελλειμμάτων των ασφαλιστικών ταμείων Ετσι ακόμη και όταν Ταμεία Ασφάλισης είναι ανεξάρτητα από το κεντρικό κράτος σημαντικό τμήμα των πόρων τους έρχονται από το κράτος

7

Κάθε είδος συστήματος έχει ένα αρχικό στόχο που το χαρακτηρίζει Τα συστήματα πρόνοιας την κάλυψη αναγκών και έτσι την αποτροπή της φτώχειας Τα συστήματα ασφάλισης την υγιή χρηματοδότηση και έτσι την διατηρησιμότητα του συστήματος Όμως κάθε σύστημα πρέπει να καλύπτει κριτήρια και στις δύο διαστάσεις Ετσι κάθε σύστημα πρέπει να απαντά ταυτόχρονα σε δύο ερωτήσεις

Είναι οι συντάξεις επαρκείς για να εξασφαλίζουν τους συνταξιούχους Καταβάλλονται χωρίς πρόβλημα από την οικονομία σήμερα και στο μέλλον

Η Επάρκεια (Beveridge) συμπληρώνει Βιωσιμότητα (Bismarck) Η laquoΚοινωνική αποτελεσματικότηταraquo οφείλει να συμπληρώνει την laquoΟικονομική αποτελεσματικότηταraquo Αυτά μεταφράζονται σε Αποτροπή φτώχειας και εξασφάλιση ικανοποιητικής σχέσης εισοδήματος εργασίας σύνταξης (lsquoΑναπλήρωσηrsquo) Τα δύο κριτήρια πρέπει να ικανοποιούνται ταυτόχρονα ndash Πάντα μπορείς να πετύχεις το ένα θυσιάζοντας το άλλο

Αν σου λείπουν λεφτά κόβεις τις συντάξεις

Ή αυξάνεις τις συντάξεις και χρεωκοπείς το σύστημα

Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή

Στην Γερμανία η γενική ασφάλιση της υγείας εισήχθη το 1883 η δε ασφάλιση για συντάξεις γήρατος το 1889 Η εισαγωγή του θεσμού είχε ως συνειδητό στόχο την αφομοίωση της εργατικής τάξης στο καπιταλιστικό σύστημα και την εξουδετέρωση του επαναστατικού της δυναμικού (Μην ξεχνάμε ότι ο Σιδηρούς Καγκελάριος ήταν ακραιφνώς συντηρητικός) Η ανταπόκριση σε υπαρκτές κοινωνικές ανάγκες των εργαζομένων θα ήταν μια επένδυση στο σύστημα το οποίο συνεπώς δεν θα αμφισβητείτο τόσο ώστε να ανατραπεί

Ο πυρήνας του συστήματος στην Γερμανία χαρακτηρίζει την πλειοψηφία των ευρωπαϊκών συστημάτων

Αυτόνομα ταμεία συγκεντρώνουν εισφορές από εργοδότες και ασφαλισμένους υποχρεωτικά Συντάξεις και άλλες παροχές πληρώνονται μόνο αν έχουν πληρωθεί ελάχιστες εισφορές Δηλαδή (όπως και στην ιδιωτική ασφάλιση) οι παροχές του συστήματος πρέπει να αποκτηθούν με την θεμελίωση ενός δικαιώματος ανταμείβοντας την προσπάθεια του ίδιου του ασφαλισμένου πιθανώς μαζί με τον εργοδότη του

Στην Ελλάδα η κοινωνική ασφάλιση εισήχθη το 1934 γενικεύτηκε το 1998 όταν όλοι πλήρωναν κάποια εισφορά για να πάρουν κάποια σύνταξη και ολοκληρώθηκε τελικά με την λειτουργία του ΕΦΚΑ το 2017

Τι έχουμε στην Ελλάδα Στην Ελλάδα υπάρχει μια παράδοση κλαδικών ταμείων που παρείχαν υπηρεσίες κοινωνικής ασφάλισης σε συγκεκριμένους κλάδους ή και σε επιχειρήσεις Το παλαιότερο Ελληνικό Ταμείο είναι το ΝΑΤ (Ναυτικό Απομαχικό Ταμείο) που ασφαλίζει ναυτικούς ενώ στον 19ο αιώνα άρχισαν και τα Ταμεία της Εθνικής Τράπεζας το Ταμείο Τυπογράφων και άλλα Αποτέλεσμα ήδη από την δεκαετία του 1920 να υπάρχει μια πανσπερμία κλαδικών και επαγγελματικών ταμείων σε τομείς όπως οι τράπεζες και οι μεγαλύτερες βιομηχανίες

Η ταραχώδης ίδρυση και Εξάπλωση του ΙΚΑ

8

Στην Ελλάδα την δεκαετία του 1920 υπήρξε γρήγορη βιομηχανική ανάπτυξη Αυτό συνοδεύτηκε με απασχόληση των προσφύγων του 1922 αλλά και ενός διογκωνόμενου κύματος αστυφιλίας (μετανάστευση στις μεγάλες πόλεις) Ο ΕλΒενιζέλος διέγνωσε την ανάγκη ενός οργανισμού αυτοβοήθειας που παράλληλα θα βοηθούσε και την βιομηχανική ανάπτυξη Το ζητούμενο ήταν ένα σύστημα με ενιαία δομή συνεκτική φιλοσοφία που απέβλεπε στην συστηματική κάλυψη όλων των μισθωτών Το ΙΚΑ συνεπώς φιλοδοξούσε να παρέχει υπηρεσίες στο σύνολο του πληθυσμού και να αποτελεί μια γενική κοινωνική παρέμβαση ndash η οποία θα απευθυνόταν στους μισθωτούς του ιδιωτικού τομέα με προοπτική εξάπλωσης για να καλύψει την χώρα συνολικά

Ανατέθηκε σε ένα Τσέχο Αναλογιστή (Schumacher) της Κοινωνίας των Εθνών να φτιάξει ένα σχέδιο για ένα γενικό ασφαλιστικό ταμείο το οποίο θα αντικαταστούσε όλα τα προϋπάρχοντα Ταμεία Ο νόμος εισήχθη στην Βουλή το 1929 αλλά η Κυβέρνηση Βενιζέλου έπεσε εξαιτίας των αντιδράσεων των παλαιών ταμείων Στο μεταξύ η διεθνής κρίση έκανε τις αναζητήσεις πιο επίκαιρες και αγωνιώδεις Δεύτερη απόπειρα να περάσει ο νόμος έγινε από άλλη κεντροαριστερή κυβέρνηση Παπαναστασίου το 1932 Αν και πρόλαβε να ψηφίσει τον νόμο έπεσε και αυτή αμέσως μετά για τους ίδιους λόγους Τελικά ο νόμος που ίδρυε το ΙΚΑ πέρασε από την Δεξιά Κυβέρνηση Τσαλδάρη το 1934 Ο νόμος πέρασε εξαιτίας μιας κρίσιμης υποχώρησης αντί να καταργηθούν τα παλιά ταμεία το ΙΚΑ θα λειτουργούσε ως lsquoπόλος έλξηςrsquo απορροφώντας τα σταδιακά Στην πράξη αυτό δεν αποδείχθηκε εφικτό Το πρώτο υποκατάσταστημα του ΙΚΑ λειτούργησε το 1937 ndash τα εγκαίνια έκανε η δικτατορία Μεταξά η οποία έτσι καρπώθηκε το ΙΚΑ το οποίο όμως είναι δημιούργημα μάλλον βενιζελικό

Είναι σημαντικό ότι στις ΗΠΑ το εθνικό Σύστημα Κοινωνικής ασφάλισης (US Social Security) Ιδρύθηκε 6 μήνες μετά το ΙΚΑ Οι λόγοι ίδρυσης ήταν παρεμφερείς και τα δύο συστήματα μοιάζουν αφού και τα δύο ήταν η τελευταία λέξη της επιστήμης την δεκαετία του 1930 Αρα συγκρίσεις της πορείας των δύο συστημάτων είναι συχνά διαφωτιστικές

Το ΙΚΑ επανιδρύθηκε μετά την δεκαετία του πολέμου το 1951 και εξαπλώθηκε σταδιακά στην επικράτεια πηγαίνοντας από ΑθήναΘεσσαλονίκη σε μεγάλες πόλεις και σταματώντας τελικά σε πόλεις με πληθυσμό κάτω των 1000- μια διαδικασία που δεν ολοκληρώθηκε ως τα τέλη της δεκαετίας του 70 Αποτέλεσμα πολλοί εργαζόμενοι που έφθαναν σε ηλικίες συνταξιοδότησης τις δεκαετίες του 70 80 και αρχές του 90 να μην έχουν εργαστεί σε μέρη στα οποία ίσχυε η ασφάλιση του ΙΚΑ παρά μόνο λίγα χρόνια Αυτό θα μπορούσε να εξηγήσει για ποιο λόγο η μέση διάρκεια εισφορών (έτη ασφάλισης) των συντάξεων του ΙΚΑ μόλις πρόσφατα υπερέβη τα 20 χρόνια

Εκτός της γεωγραφικής εξάπλωσης το ΙΚΑ αυξανόταν με την απορρόφηση παλαιών ταμείων Ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ δεν καταργούσε παλαιά ταμεία Αντίθετα όριζε ότι καθώς παλαιά ταμεία βρισκόντουσαν σε δυσκολίες πληρωμής θα ενσωματώνονταν στο ΙΚΑ Η διαδικασία απορρόφησης παλαιών ταμείων ήταν ιδιαίτερα μακρόσυρτη οι τελευταίες εντάξεις ταμείων κύριας ασφάλισης (ορισμένων τραπεζικών ταμείων) με το παλιό καθεστώς έγιναν το 2006 Ταυτόχρονα αν και ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ απαγόρευε την ίδρυση νέων ταμείων ασφάλισης μισθωτών είχαμε την ίδρυση του ΤΑΠ-ΟΤΕ την απόσχιση των υπαλλήλων της ΔΕΗ από το ΙΚΑ κλπ Παράλληλα με δεδομένο ότι κάθε ένταξη ακολουθεί ξεχωριστούς κανόνες δημιουργούνται πολλαπλές ρυθμίσεις και ανισότητες μέσα στο ΙΚΑ αφού ο κάθε νέος κλάδος που εντάσσεται διατηρεί πολλές ιδιαιτερότητες

Το ΙΚΑ εξ αρχής κάλυπτε τους κινδύνους του γήρατος αναπηρίας θανάτου και ασθένειας όπου έδιδε παροχές τόσο σε είδος (νοσηλεία νοσοκομεία) όσο και σε χρήμα Κάλυψη για επικουρική σύνταξη παρέχει υποχρεωτικά για όσους δεν έχουν άλλη κάλυψη από το 1983 μέσω ενός ξεχωριστού λογαριασμού του ΤΕΑΜ (Ταμείου Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών)

9

Το 2002 το ΙΚΑ άλλαξε επίσημα ονομασία και έγινε ΙΚΑ-ΕΤΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Ασφάλισης Μισθωτών) Το παλαιό ΤΕΑΜ αποσχίστηκε και έγινε αυτόνομο ταμείο με τίτλο ΙΚΑ-ΕΤΕΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών) Από το 2016 αποτελεί τμήμα του Ενιαίου Φορέα Κοινωνικής ασφάλισης (ΕΦΚΑ) Αποτέλεσμα να πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ πραγματικής ενοποίησης και ενοποίησης της lsquoταμπέλας εισόδουrsquo

Οσον αφορά άλλους τομείς απασχόλησης ndash εκτός μισθωτών του ιδιωτικού τομέα - υπήρχε ένα μωσαϊκό με διαφορετικούς τομείς με διαφορετική φιλοσοφία λειτουργίας ο καθένας

ΟΙ δημόσιοι υπάλληλοι έπαιρναν σύνταξη χωρίς ασφάλιση ndash ως συνέχιση της σχέσης εργασίας τους με το κράτος Ο φορέας απονομής συντάξεων και κάλυψης δαπανών υγείας ήταν το Υπουργείο Οικονομικών Αρα δεν υπήρχε ταμείο Από το 2013 οι νέοι δημόσιοι υπάλληλοι ασφαλίζονταν στο ΙΚΑ Από το 2016 όλοι εντάχθηκαν στον ΕΦΚΑ

Πολλές ΔΕΚΟ (Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί) αλλά και Τράπεζες είχαν δικά τους ανεξάρτητα ταμεία Τα ταμεία αυτά εφάρμοζαν διατάξεις παρεμφερείς με το Δημόσιο αλλά οι (ολιγοπωλιακοί) εργοδότες κάλυπταν το μεγαλύτερο τμήμα του κόστους

ΟΙ αυτοτελώς απασχολούμενοι ασφαλίζονται (μόνο για κύρια σύνταξη και υγεία) σε τρία ταμεία ΤΕΒΕ (Επαγγελματοβιοτέχνες) ΤΑΕ (Ταμείο Εμπόρων) και ΤΣΑ (Ταμείο Αυτοκινητιστών) Τα λεγόμενα lsquoΕλεύθερα επαγγέλματαrsquo ndash δικηγόροι γιατροί μηχανικοί είχαν δικά τους αυτόνομα ταμεία Όλα ενσωματώθηκαν στον ΕΦΚΑ το 2017

Τέλος τα λεγόμενα rsquoελεύθερα επαγγέλματα΄ (γιατροί δικηγόροι μηχανικοί) έχουν δικά τους ταμεία τα οποία ασφαλίζουν την ιδιότητα και όχι την εργασία (πχ άνεργος απόφοιτος Πολυτεχνείου πληρώνει εισφορές στο ΤΣΜΕΔΕ κάθε μήνα αν είναι μέλος του ΤΕΕ)

Οι αγρότες ασφαλίζονται στον ΟΓΑ από το 1962 και έπαιρναν σύνταξη χωρίς να πληρώνουν εισφορές Οι αγρότισσες απέκτησαν δικό τους δικαίωμα σύνταξης το 1992 Ως το 1998 δεν υπήρχε πληρωμή εισφορών και όλοι οι αγρότες δικαιούνταν ενιαίας (rsquoβασικήςrsquo) σύνταξης προνοιακού χαρακτήρα μόλις συμπλήρωναν τα 65 Το 1998 έγινε ο κλάδος κύριας ασφάλισης στον οποίο καταβάλλονται εισφορές και προκύπτουν συντάξεις σημαντικά υψηλότερες από τις βασικές

Αποτέλεσμα της ύπαρξης αυτού του μωσαϊκού κάλυψης αλλά και της σταδιακής εξάπλωσης του ΙΚΑ είναι η ύπαρξη μεγάλων διαφορών και ανισοτήτων μεταξύ διαφορετικών ασφαλισμένων μεταξύ ταμείων αλλά και μέσα στο ίδιο ταμείο Αυτός ο κατακερματισμός και η πολυδιάσπαση αποτελούν ακόμη και τώρα βασική πηγή των προβλημάτων του Ελληνικού συστήματος αφού δημιουργούν προβλήματα τόσο στην βιωσιμότητα του συστήματος όσο και στην επάρκεια των συντάξεων Στο θέμα αυτό της πολυδιάσπασης θα επανέλθουμε στην Τρίτη ενότητα

Η ολοκλήρωση της κοινωνικής ασφάλισης θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι επιτεύχθηκε το 1998 αφού από τότε (κύρια σύνταξη ΟΓΑ) όλοι πληρώνουν κάποιες εισφορές για να πάρουν κάποια σύνταξη ndash αν και με ριζικά διαφορετικούς όρους Την δεκαετία του 2000 υπήρχαν οργανωτικές ενσωματώσεις ταμείων οι οποίες όμως διατηρούσαν όλες τις παλαιές ιδιαιτερότητες ndash lsquoΕνοποίηση ταμπέλας εισόδουrsquo Ενιαιοποίηση ασφάλισης τελικά επιτυγχάνεται επί Μνημονίων ndash ΕΦΚΑ 2017

10

32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo

Η χρήση του όρου rsquoασφάλισηrsquo παραπέμπει σε ομοιότητες με ιδιωτικές ασφαλίσεις Τι είναι όμως τα σημεία με τα οποία μοιάζει Τι είναι ασφάλιση Το κρίσιμο χαρακηριστικό είναι η συνεισφορά και οικοδόμηση δικαιώματος με πληρωμή εισφορών ndash κάτι σαν ένα αποταμιευτικό πρόγραμμα με συμβόλαιο H Κεντρική έννοια είναι η Ανταπόδοση δηλαδή στενή σχέση συνεισφοράς δικαιώματος Αξιοποιεί την αυτοβοήθεια όπου η κοινωνική ή κρατική συνεισφορά παίζει εφεδρικό ρόλο Για τον λόγο αυτό διακρίνεται από το Κεντρικό Κράτος και χορηγείται από αυτόνομους οργανισμούς

Περιλαμβάνεται στην δημοσιονομική έννοια της lsquoΓενικής Κυβέρνησηςrsquo που διακρίνεται από την lsquoΚεντρικήrsquo Κυβέρνηση Στην δημοσιονομική παρακολούθηση (χρέος έλλειμμα κλπ) είναι η γενική κυβέρνηση που έχει σημασία (δηλαδή τα ελλείμματα της κοινωνικής ασφάλισης συνυπολογίζονται με λχ το Υπουργείο Παιδείας ή Άμυνας

Συχνά σχετίζεται με εργασία Η συμμετοχή εργοδότη και ασφαλισμένου δημιουργεί ένα πεδίο σύμπτωσης συμφερόντων μεταξύ εργοδότη και ασφαλισμένου Συχνά η συμμετοχή στην ασφάλιση των εργαζομένων έχει και φορολογικά οφέλη για τον εργοδότη Ετσι οι Αυτοτελώς απασχολούμενοι βρίσκονται σε μειονεκτική θέση αφού δεν υπάρχει εργοδότης ndash εκεί η ασφάλιση είναι πιο κοντά σε αποταμίευση Είναι συχνές οι περιπτώσεις όπου αυτοτελώς απασχολούμενοι δεν συμπεριλαμβάνονται στο γενικό σύστημα

Το ΚΡΙΤΗΡΙΟ ΕΠΙΤΥΧΙΑΣ ΚΑΘΕ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ όταν και αν επέλθει ο ασφαλιστικός κίνδυνος δεν διαταράσσεται το βιοτικό επίπεδο δεν πέφτει δηλαδή η κατανάλωση

Ποια προγράμματα μπορεί να καλύψει η κοινωνική ασφάλιση Συντάξεις και προστασία γήρατος Συντάξεις και επαγγελματική ανικανότητα ndash συντάξεις αναπηρίας Επιζώντες ndash χήρες ορφανά κηδεία Υγεία ndash σε είδος (περίθαλψη φάρμακα γιατροί) και σε χρήμα (αναπλήρωση

εισοδήματος αν κάποιος αρρωστήσει) Ανεργία ndash αναπλήρωση εισοδήματος και προγράμματα επανεκπαίδευσης Μακροχρόνια φροντίδα ndash χρηματοδότηση και παροχή Άλλα ndash Κατοικία (στεγαστικά δάνεια παροχή στέγης)

Αντιθέτως κάποια προγράμματα συνήθως είναι εκτός Τέτοια είναι η προστασία κατώτερου εισοδήματος (ιστός ασφάλειας) Παιδεία και εκπαίδευση Οικογενειακές παροχές

Σε όλες τις ασφαλίσεις κεντρικό ρόλο παίζει η κάλυψη του ρίσκου και το γεγονός ότι η συγκέντρωση ανεξάρτητων πηγών ρίσκου σημαίνει ότι μπορεί μια επιχείρηση να αξιοποιήσει τον νόμο των μεγάλων αριθμών Μια ιδιωτική ασφαλιστική εταιρεία μπορεί να πουλά ασφαλιστική κάλυψη αφού κάτι που είναι απρόβλεπτο για το άτομο είναι προβλέψιμο όταν συνενωθούν πολλά ανεξάρτητα ρίσκα

Προκύπτουν δύο ερωτήματα Πρώτον αν η κοινωνική ασφάλιση είναι ασφάλιση τότε ποια είναι τα ρίσκα που καλύπτει Δεύτερον γιατί να την παρέχει το Κράτος και υποχρεωτικά Τα δύο ερωτήματα μπορούν να εκφραστούν απλούστερα ως επεξήγηση των δύο συστατικών του ονόματος (α) Γιατί rsquoασφάλισηrsquo και (β) γιατί rsquoκοινωνικήrsquo

Γιατί ασφάλιση Το ερώτημα είναι σχεδόν αυτονόητο Η κοινωνική ασφάλιση καλύπτει κινδύνους που σε κάποιο βαθμό καλύπτονται και από την ιδιωτική αγορά Ζωή (συντάξεις

11

γήρατος) Αναπηρία-ανικανότητα (συντάξεις αναπηρίας) Θάνατος (συντάξεις επιζώντων χηρείας) ασθένεια (ασφάλιση υγείας σε είδος περίθαλψη) παροδική απώλεια δυνατότητας άντλησης εισοδήματος (παροχές υγείας σε χρήμα) Παράλληλα καλύπτονται και rsquoκίνδυνοιrsquo που δύσκολα συναντώνται στην ιδιωτική ασφάλιση όπως ανεργία (κάλυψη ανεργίας) αλλά και στεγαστική κάλυψη (επιδότηση ενοικίου επιδοτούμενη απόκτηση κατοικίας)

1 η Μακροζωϊα ως ασφαλιστικός κίνδυνος Οσον αφορά ειδικότερα τις συντάξεις ο βασικός κίνδυνος που καλύπτεται είναι το ενδεχόμενο να επιζήσει κάποιος πέραν του σημείου για το οποίο επαρκούν οι αποταμιεύσεις του Μια σύνταξη αφού είναι ένα συμβόλαιο με ισόβια διάρκεια (ή ακόμη περισσότερο με διάρκεια όση οι τεκμαιρόμενες υποχρεώσεις του ασφαλισμένου ndash συντάξεις επιζώντων) διασφαλίζει ότι υπάρχουν αρκετοί πόροι καθόλη την διάρκεια ζωής (Είναι ασφάλιση μακροζωίας γιατί αν κάποιος ήξερε με βεβαιότητα ότι δεν θα ζήσει πέραν πχ των 65 δεν θα τον συνέφερε ποτέ να υπέγραφε ασφαλιστικό συμβόλαιο αόριστης διάρκειας)

Με τις συντάξεις γήρατος επιδοτούνται οι πιο μακρόβιοι από τους λιγότερο τυχερούς 2 Ετσι η ασφάλιση μεταφέρει πόρους από τους lsquoτυχερούςrsquo (που θα πεθάνουν νωρίς και δεν χρειάζονται πόρους) στους lsquoάτυχουςrsquo (που θα ζήσουν πολύ) Αν κάποιος γνωρίζει ότι θα πεθάνει πριν από το όριο ηλικίας πχ επειδή υπάρχει γενετική ασθένεια ή επειδή η γυναίκα του είναι μάντισσα τότε θα ξέρει δεν τον συμφέρει να ασφαλιστεί γιατί πληρώνει για κάτι που δεν θα γευτεί ο ίδιος

Η αναδιανομή μεταξύ ασφαλισμένων είναι εύκολη αν υπάρχει διασπορά ndash οπότε ο μέσος όρος πιο σίγουρος από ατομική πιθανότητα Αν αυξηθεί το προσδόκιμο επιβίωσης για όλουςndash δημιουργείται πρόβλημα χρηματοδότησης

Η ασφάλιση απέναντι στην μακροζωία μπορεί να προσφερθεί (και προσφέρεται) από ιδιωτικές εταιρείες με την μορφή μηνιαίων δόσεων rsquoσύνταξηςrsquo (annuity) η μαθηματική αναμονή των οποίων ισοδυναμεί με ένα εφάπαξ ποσό σε συγκεκριμένη ηλικία Στην ιδιωτική ασφάλιση όμως πρέπει να υπάρχει απόλυτη ανταποδοτικότητα μεταξύ εισφορών και παροχών Αλλιώς αν υπήρχε δηλαδή μεγαλύτερη γενναιοδωρία απέναντι σε μια κατηγορία (πχ αυτούς με χαμηλότερους εισφορές) θα αποχωρούσαν από την ασφάλιση οι πλουσιότεροι3 Ειδικότερα δεν υπάρχουν προβλέψεις για κατώτατη σύνταξη έτσι ώστε να μην υπολείπεται η σύνταξη ενός ποσού Η κατώτατη σύνταξη είναι ένα ιδιαίτερα κοινό χαρακτηριστικό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης

2 Ο κίνδυνος επαγγελματικής ατυχίας Οι συντάξεις κοινωνικές ασφαλίσεις μπορεί να θεωρηθούν ότι ασφαλίζουν και ένα επιπλέον κίνδυνο τον κίνδυνο επαγγελματικής ατυχίας Στην αρχή της εργασιακής του ζωής δεν μπορεί να ξέρει κάποιος μήπως στην διάρκεια των επόμενων 20-30 χρόνια δεν θα γίνει κάτι ώστε οι προσδοκίες του για την επαγγελματική του πορεία να διαψευσθούν ριζικά Σαν παράδειγμα οι δεξιότητες κάποιου ειδικού στην αναλογική τηλεφωνία δεν είναι χρήσιμα σε ψηφιακά συστήματα4 Η διασφάλιση ότι ότι και να γίνει στην διάρκεια της καριέρας κάποιου δεν πρόκειται να πέσουν οι αποδοχές του στην διάρκεια της συνταξιοδότησης πέραν ενός σημείου είναι κάτι που κάποιος που αποστρέφεται τον κίνδυνο (risk averse) θα επιθυμούσε να αποφύγει Η

2 Επειδή σε πολλές χώρες συμβαίνει οι πλουσιότεροι να ζούν και περισσότερο αυτό έχει υπολογιστεί ότι δρά ως παράγοντας αντίστροφα προοδευτικός ndash δηλαδή οι φτωχότεροι πληρώνουν για τους πλουσιότερους3 Η θα υπήρχε κίνητρο να γίνει μια άλλη ασφαλιστική εταιρεία που να προσελκύσει τους rsquoριγμένους πελάτεςrsquo4 Τα συχνά προγράμματα εθελούσιας εξόδου στον ΟΤΕ έχουν την αφετηρία τους σε αυτή την εξέλιξη

12

ύπαρξη ασφαλιστικής κάλυψης επιτρέπει την ανάληψη μεγαλύτερων κινδύνων στον επαγγελματικό προσανατολισμό

3 υποβοήθηση της αποταμίευσης Όπως και να έχει το θέμα τόσο οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης όσο και οι ασφαλίσεις του κλάδου Ζωής έχουν ως κοινό στοιχείο την υποβοήθηση της αποταμίευσης Και τα δύο είναι συμβολαιοποιημένα προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης Οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης έχουν το επιπλέον στοιχείο ότι καταβάλλονται σε μηνιαίες δόσεις εφόρου ζωής Ενώ στις ιδιωτικές συντάξεις η rsquoαπόδοσηrsquo των εισφορών εξαρτάται από τον τρόπο επένδυσης των εισφορών στις κοινωνικές ασφαλίσεις η rsquoαπόδοσηrsquo σχετίζεται με την ανάπτυξη της οικονομίας (και άρα του καθενός ασφαλισμένου προσωπικά) Όπως και στις ιδιωτικές ασφαλίσεις διευκολύνεται η λειτουργία της lsquoαποταμίευσης κύκλου ζωήςrsquo Βάσει της Υπόθεσης Κύκλου Ζωής αποταμιεύσεις θα λαμβάνουν χώρα κατά την διάρκεια της εργασιακής ζωής για να καλύψουν ανάγκες της μεγαλύτερης ηλικίας

Στο μέτρο που δεν συμπεριλαμβάνονται στην εξίσωση και οι κληρονομιές για τους περισσότερους ανθρώπους η αποταμίευση με ίδια μέσα (ή μέσω ασφαλιστικών συμβολαίων ή από τον κάθε άνθρωπο μόνο του χωρίς διαμεσολάβηση) είναι άμεσα συγκρίσιμη και μπορεί να υποκαταστήσει τις συντάξεις Η πιθανή σχέση υποκατάστασης μεταξύ αποταμιεύσεων και δικαιωμάτων στην σύνταξη έχει δώσει αφορμή σε ανησυχίες ότι η ανάπτυξη ενός συστήματος κοινωνικής ασφάλισης μπορεί να οδηγήσει σε μείωση της συνολικής ροπής προς αποταμίευση της συνολικής οικονομίας Το κατά πόσον ισχύει αυτός ο ισχυρισμός αποτελεί αντικείμενο μιας σειράς οικονομικών και οικονομετρικών ερευνών το αποτέλεσμα των οποίων υπεισέρχεται ουσιαστικά στο φλέγον θέμα της διεύρυνσης του ρόλου του ιδιωτικου τομέα στην παροχή συντάξεων

4 Υπαρξη αντασφαλιστή με την μορφή του Κράτους Το κράτος λειτουργεί ως ένα είδος αντασφαλιστής παρέχοντας εγγύηση εκπλήρωσης Αφού το κράτος έχει μεγαλύτερες οικονομικές δυνατότητες από μια εταιρεία μπορεί μια κρατική ασφάλιση να αναλαμβάνει μια ευρύτερη γκάμα κινδύνων και να συμπεριλαμβάνουν νέους κινδύνους που δεν είναι σήμερα γνωστοί (πχ μια καινούργια ασθένεια) Τα κρατικά ασφαλιστικά συμβόλαια που είναι πιο ασαφή είναι για αυτόν τον λόγο λιγότερο επιρρεπή στα προβλήματα που έχουν τα lsquoψιλά γράμματαrsquo σε ένα συμβόλαιο

34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo

Η άλλη όψη του νομίσματος αναφέρεται στην επεξήγηση της ανάμειξης του Κράτους Για ποιόν λόγο να είναι κοινωνική η κοινωνική ασφάλιση Ένα δεύτερο (υπο)ερώτημα είναι για ποιόν λόγο να είναι υποχρεωτική αφού υπάρχουν συστήματα όπου συντάξεις προσφέρονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις αλλά η ασφάλιση είναι υποχρεωτική και το ποσοστό εισφοράς καθορίζεται με νόμο (Χιλή) Τα επιχειρήματα χωρίζονται σε δύο είδη Πρώτον λόγοι για τους οποίους επιβάλλεται να γίνεται η προσφορά ασφάλισης μέσω του κράτους Δηλαδή καταστάσεις στις οποίες αν δεν γινόταν κάτι από το κράτος δεν θα γινόταν καθόλου Δεύτερον καταστάσεις στις οποίες το Κράτος έχει συγκριτικό πλεονέκτημα από τον ιδιωτικό τομέα Οι πρώτοι λόγοι αποκαλούνται lsquoεπιχειρήματα πρώτης επιλογήςrsquo τα δε δεύτερα rsquoεπιχειρήματα δεύτερης επιλογής΄(Second best arguments) αφού ακολουθούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστον΄

Λύσεις πρώτης επιλογής

(1) Η πρώτη λειτουργία για την οποία είναι απαραίτητη η κρατική εμπλοκή (ή οπωσδήποτε κάποιος νομικός καταναγκασμός) είναι η αναδιανομή εισοδήματος και πόρων από

13

πλούσιους σε φτωχούς ή από μια ομάδα σε άλλη Σε μια ελεύθερα λειτουργούσα αγορά δεν θα είναι δυνατή η διάκριση μεταξύ πελατών αφού ο ανταγωνισμός θα φροντίζει ώστε οι αποδόσεις να εξισώνονται σε όλη την αγορά Αν υπάρχουν για παράδειγμα κάποιοι οι οποίοι εισπράττουν λιγότερα από ότι τους αναλογεί θα υπάρχουν κίνητρα να προσφερθούν υπηρεσίες για αυτούς τουλάχιστον αντίστοιχες για αυτές που υπάρχουν αλλού Άρα η αναδιανομή προϋποθέτει οπωσδήποτε περιορισμούς στην ελεύθερη αγορά το οποίο κατrsquo ελάχιστον σημαίνει κάποιας μορφής καταναγκασμό αλλά πιο συχνά συνοδεύεται και από κρατική χρηματοδότηση

Οι κοινωνικές ασφαλίσεις προβαίνουν σε δύο ειδών αναδιανομές πόρων Πρώτον αναδιανομή μεταξύ μελών της ίδιας γενιάς Μέσω μηχανισμών όπως η κατώτατη σύνταξη ή η πίστωση συγκεκριμένων ατόμων με πλασματικά χρόνια ασφάλισης μπορούν να ευνοηθούν οι φτωχότεροι ή άλλες κατηγορίες αναξιοπαθούντων (πχ ανάπηροι ΑμεΑ μονογονικές οικογένειες κλπ) Μπορούμε να εφαρμόσουμε επίσης αναδιανομή λαμβάνοντας υπόψη τους πόρους ολόκληρης της εργασιακής ζωής που συμβαίνει όταν λαμβάνεται πρόνοια για αυτούς με λίγα ένσημα και αναδιανομή σε ένα χρονικό σημείο (πχ η πρακτική να χορηγούνται υψηλότερες αυξήσεις στις χαμηλότερες συντάξεις το ΕΚΑΣ) Επίσης θα μπορούσε να γίνει και αναδιανομή μεταξύ κοινωνικών ομάδων ndash ιδίως αν λειτουργούν ξεχωριστά ταμεία ανά επαγγελματική ομάδα (όπως στην Ελλάδα)

Δεύτερον αναδιανομή μεταξύ γενεών Η κοινωνική ασφάλιση μπορεί σχετικά εύκολα να χρησιμοποιείται για να μεταβιβάζει πόρους από την μια γενιά στην άλλη Η πρώτη γενιά ενός διανεμητικού συστήματος είναι συνήθως rsquoτυχερήrsquo αφού εισπράττει αναλογικά πολύ περισσότερο από αυτό που πλήρωσε Σε αντιστάθμισμα η τελευταία θα είναι άτυχη γιατί θα εισπράξει πολύ λιγότερο Τέτοιες εύνοιες σε συγκεκριμένες γενιές μπορεί να θεωρηθεί ότι εξισορροπούν γεγονότα όπως πολέμους οικονομικές καταστροφές κλπ που έχει υποστεί μια γενιά Γενικότερα οποιαδήποτε αυστηροποίηση των όρων συνταξιοδότησης (πχ αύξηση ορίων ηλικίας αύξηση εισφορών) έχει την δυνατότητα να αλλάξει το ισοζύγιο μεταξύ γενεών

Η αναδιανομή μπορεί να γίνεται για λόγους κοινωνικής δικαιοσύνης ή αποτελεσματικότητας

Δικαιοσύνη ndash μια γενιά μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι lsquoάτυχηrsquo Πχ η γενιά που βγήκε από τον Πόλεμο Η γενιά της κρίσης

Αποτελεσματικότητα ndash μπορεί χωρίς παρέμβαση να υπάρχει ανεπαρκής φροντίδα

(2) Περιπτώσεις rsquoαστοχιών της ελεύθερης αγοράς επιβάλλουν την κρατική παρέμβαση γιατι μπορεί να μην υπάρχει καθόλου ή ανεπαρκής παροχή Τέτοιες περιπτώσεις αποτελούν την lsquoκλασσικήrsquo δικαιολόγηση της κρατικής παρέμβασης αφού ακόμη και σε ιδανικές συνθήκες η λειτουργία της ελεύθερης αγοράς οδηγεί σε χειρότερα αποτελέσματα ή ακόμη χειρότερα σε ανυπαρξία αγοράς Στην περίπτωση της αβεβαιότητας και της ασφάλισης τέτοια προβλήματα είναι κοινά και είναι συνήθως αποτέλεσμα εγγενών ασσυμετριών πληροφόρησης Δηλαδή οι δύο πλευρές της αγοράς έχουν άνιση πληροφόρηση και στην προσπάθεια ο ένας να lsquoξεγελάσειrsquo τον άλλο καταλήγουν να καταστρέψουν την αγορά τελείως Τέτοιοι κίνδυνοι είναι η Αντεπιλογή (ασυμμετρία πριν υπογραφεί το συμβόλαιο) ο Ηθικός Κίνδυνος (ασυμμετρία μετά την υπογραφή του συμβολαίου και πριν να επέλθει ο κίνδυνος) και Ασφαλιστική Απάτη (ασυμμετρία μετά την εκδήλωση του κινδυνου)

Η Αντεπιλογή (adverse selection) Aν κάποιος προσφέρει ασφάλιση θα προσέλθουν κατά προτεραιότητα αυτοί που ξέρουν ότι έχουν μεγαλύτερη πιθανότητα να υποστούν τον ασφαλιζόμενο κίνδυνο Αφού η ασφάλιση προσελκύει τους χειρότερους σύντομα θα

14

ανακαλύψει ότι δεν μπορεί να προσφέρει το ασφαλιστικό προϊόν καθόλου Εκτός και αν μπορεί να έχει κάποιο τέστ που να διακρίνει ποιοι είναι τα χειρότερα ρίσκα Όμως ακόμη και τότε είναι αρκετά πιθανό ορισμένοι να μην μπορούν να ασφαλιστούν καθόλου ή να επιβαρύνονται υπέρμετρα άτομα τα οποία για κοινωνικούς λόγους θα έπρεπε να βοηθηθούν Το πρόβλημα αυτό υπάρχει και είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλίσεις υγείας (2) laquoΟ ηθικός κίνδυνοςraquo (Moral hazard) Αν κάποιος ασφαλιστεί θα προσέχει λιγότερο από οτι θα έπρεπε Πάλι στις ασφαλίσεις υγείας πολλές εταιρείες (πχ στις ΗΠΑ) συνδέουν την ασφαλιστική κάλυψη με διάφορους ελέγχους για βλαπτικές συνήθειες (πχ κάπνισμα) ή παροτρύνσεις επιλογής υγιέστερου τρόπου ζωής

Τα φαινόμενα αυτά οδηγούν την αγορά είτε στο να μην υπάρχει καθόλου (να μην υπάρχει κάλυψη) ή να το κάνει ιδιαίτερα πλημμελώς

(3) Κοινοί μη ασφαλίσιμοι κίνδυνοι Ορισμένα ρίσκα ασφαλίζονται δύσκολα όπως τα Μη ανεξάρτητα ρίσκα που επηρεάζουν όλους εξίσου Τέτοια περίπτωση είναι ορισμένα ρίσκα η κατανομή των οποίων δεν είναι ανεξάρτητη στον πληθυσμό όταν υπάρχει αντικείμενο πληρωμής σε ένα δικαιούχο υπάρχει αυξημένη πιθανότητα να υπάρχουν αιτήσεις και από άλλους με αποτέλεσμα να μην υπάρχει εξισορρόπηση κινδύνων και να μην μπορεί να χρηματοδοτηθεί η παροχή με ευκολία Τέτοιου είδους κίνδυνοι είναι (αυτονοήτως) μεγάλες επιδημίες και μεταδοτικά νοσήματα Όμως σε αυτήν την κατηγορία εμπίπτουν και όλα τα ρίσκα τα οποία επηρεάζονται από την μακροοικονομία ndash αφού επηρεάζουν όλους εξίσου Ο πληθωρισμός και η ανεργία είναι οι δύο πιο σημαντικοί κίνδυνοι σε αυτήν την κατηγορία Με δεδομένο ότι οι συντάξεις είναι πληρωτέες για διάστημα πολύ μεγάλο που εκτείνεται σε δεκαετίες ολόκληρες η πιθανότητα ο κίνδυνος αυτός να επέλθει είναι πολύ μεγάλος Αφού ο πληθωρισμός θα επηρεάσει όλους τους συνταξιούχους εξίσου δεν υπάρχει δυνατότητα να ισοσταθμιστούν οι κίνδυνοι μεταξύ συνταξιούχων5 Αντίθετα χρηματοδότηση με το διανεμητικό σύστημα καθιστά τις κρατικές ασφαλίσεις πιο ανθεκτικές στον πληθωρισμό αφού τα έσοδά τους (οι μισθοί) θα αυξάνουν μαζί με τους μισθούς ακολουθώντας την πορεία των τιμών

Μια άλλη κατηγορία περίπτωσης που δεν μπορεί να ασφαλιστεί ικανοποιητικά από την ελεύθερη αγορά είναι αυτή του προϋπάρχοντος κινδύνου Αν κάποιος έχει ήδη διαγνωστεί να έχει μια χρόνια αρρώστια η θεραπεία της οποίας είναι ιδιαίτερα δαπανηρή (πχ AIDS)6 δεν θα μπορέσει να βρει ασφαλιστή Στην περίπτωση της ασφάλισης υγείας επίσης είναι προφανές ότι οι ασφαλιστικές εταιρείες θα προσπαθήσουν να χρεώσουν περισσότερο αυτούς που είναι χειρότερα ρίσκα ndash δηλαδή τους ασθενικούς και ανήμπορους οι οποίοι όμως είναι αυτοί που θα θέλαμε για κοινωνικούς λόγους να βοηθήσουμε περισσότερο

(4) Ιδιαίτερα πειστικός λόγος για την ανάγκη παρέμβασης ιδιαίτερα στην κάλυψη για σύνταξη δίδουν rsquoπατερναλιστικάrsquo επιχειρήματα Αν αφήσουμε ένα άνθρωπο να αποφασίσει μόνος του για πόση κάλυψη θα αποφασίσει να αποκτήσει είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί εκ των υστέρων ότι διάλεξε λιγότερο από ότι έπρεπε Για ψυχολογικούς και άλλους λόγους τα άτομα υποβαθμίζουν την πιθανότητα να χρειαστούν αποταμιεύσεις στο μέλλον Είναι σαν να κοιτούν το μέλλον μέσω από ένα τηλεσκόπιο ανάποδα ndash έχουν δηλαδή μια rsquoελαττωματική τηλεσκοπική δυνατότηταrsquo (Defective telescopic faculty) Σε περίπτωση που δεν αποταμιεύουν αρκετά η ύπαρξη διαφόρων κοινωνικών μηχανισμών

5 Υπάρχουν πολλά παραδείγματα μεγάλων ασφαλιστικών εταιρειών στην Βρετανία οι οποίες έχοντας εκδώσει συντάξεις με εγγύηση πληρωμών σε πραγματικούς όρους δεν μπόρεσαν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους με αποτέλεσμα την χρεοκοπία Πχ 6 Η πρόοδος της γενετικής με την δυνατότητα εκτίμησηςη της επέλευσης ασθενειών δεκαετίες πριν αυτές εκδηλωθούν καθιστά αυτόν τον παράγοντα ιδιαίτερα επίκαιρο

15

(δίχτυ ασφαλείας) τόνωσης του εισοδήματος ή παροχής υπηρεσιών προς φτωχούς ηλικιωμένους σημαίνει ότι το κόστος για την έλλειψη διορατικότητας του ατόμου θα το πληρώσει το κοινωνικό σύνολο αφού αυτό χρηματοδοτεί τις προνοιακές παροχές Αρα και για λόγους rsquoαυτοπροστασίαςrsquo το Κράτος δικαιούται να παρέμβει υποχρεώνοντας τους πολίτες να συμμετέχουν σε αναγκαστικά προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης όπως είναι οι ασφαλίσεις συντάξεων

Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo

Στα οικονομικά συχνά πρέπει να παραδεχτούμε ότι ακόμη και αν κάτι ισχύει απόλυτα στην θεωρία και σε ιδανικές συνθήκες ο πραγματικός κόσμος διαφέρει ουσιαστικά από τον κόσμο της θεωρίας Στην πραγματικότητα υπάρχουν εμπόδια και στρεβλώσεις στην λειτουργία της αγοράς τα οποία δεν μπορούν να απομακρυνθούν ούτε να καταργηθούν ndash όπου δηλαδή αυτό που είναι θεωρητικά καλύτερο δεν είναι εφικτό Σε τέτοιες περιπτώσεις εφαρμόζονται τα λεγόμενα rsquoοικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo (economics of the second best) τα οποία εξετάζουν με ποιόν τρόπο αλλάζουμε την χάραξη της διαδρομής αν ορισμένες στρεβλώσεις και εμπόδια δεν μπορούν να παρακαμφθούν Τα επιχειρήματα rsquoδεύτερης επιλογήςlsquo ndash συστηματοποιούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστονrsquo Σημειώνεται ότι αυτό μπορεί να διαφέρει ουσιωδώς από το βέλτιστο

Πάντως δεν πρέπει να λησμονεί κάποιος ότι σχεδόν πάντα η καλύτερη λύση είναι να διορθωθεί το εμπόδιο που αποτρέπει την rsquoπρώτη επιλογήrsquo αντί να αξιοποιηθεί μια παράκαμψη Πέρα από τα άλλα το βασικό κόστος που δημιουργείται είναι η τάση το εμπόδιο να μονιμοποιείται και να μπορεί να αλλάξει με πολύ μεγαλύτερη δυσκολία

Με δεδομένο ότι η κοινωνική πολιτική αναπτύχθηκε μετά τον ΒrsquoΠαγκόσμιο Πόλεμο υπάρχουν πλήθος επιλογές οι οποίες ήταν μονόδρομος τις δεκαετίες του 1950 και 1960 αλλά δεν είναι πλέον Αυτό μπορεί να έχει να κάνει με την ύπαρξη υποδομών (με πληροφορική την πιο συχνή αιτία αλλαγής) την εξέλιξη του χρηματοπιστωτικού τομέα αλλά και αλλαγές στην κοινωνία την σύνθεση και λειτουργία της οικογένειας κοκ Πολλές από τις αιτιάσεις που δικαιολογούν μεταρρυθμίσεις σήμερα αρχίζουν από μια παρατήρηση ότι όσα θεωρούνταν αυτονόητα όταν το σύστημα στήθηκε δεν ισχύουν πια (ή δεν ισχύουν στον ίδιο βαθμό) αντίστοιχα ότι λύσεις που δεν υπήρχαν τότε υφίστανται σήμερα

Στην περίπτωση της δικαιολόγησης της κρατικής εμπλοκής στις κοινωνικές ασφαλίσεις τριών ειδών τέτοια παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν

Πρώτον οι χρματαγορές είναι ανεπαρκώς ανεπτυγμένες Πολλές φορές το ίδιο εκφράζεται με την έκφραση ότι οι αγορές είναι rsquoρηχέςrsquo ndash δηλαδή γίνονται συναλλαγές αλλά σε μικρό όγκο με τρόπο ώστε οι αγορές να μην λειτουργούν lsquoσωστάrsquo Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλιστικές αγορές ακόμη και σε χώρες με πολύ πιο αναπτυγμένες χρηματοοικονομικό τομέα από την Ελλάδα Αν ισχύει αυτό τότε δεν θα υπάρχουν αρκετές επιχειρήσεις να συμμετέχουν στις αγορές και το κόστος πρόσβασης στις υπηρεσίες μπορεί να είναι τόσο ψηλό ώστε να είναι απαγορευτικό

Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην δυνατότητα μετατροπής εφάπαξ ποσού σε μηνιαία πληρωμή εφrsquo όρου ζωής ndash δηλαδή την παραγωγή lsquoραντώνrsquo ndashαπαραίτητο στοιχείο για να προσφερθούν συντάξεις από μη κρατικούς φορείς7 Η υπηρεσία αυτή είναι διαθέσιμη μεν και στην Ελλάδα αλλά το κόστος που χρεώνουν οι εταιρείες μπορεί να υπερβαίνει το 5 επί του κεφαλαίου ένα ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό αν αναλογιστεί κανείς ότι οι μακροχρόνιες αποδόσεις επενδύσεων σπάνια φθάνουν το

7 Οι υπολογισμοί που είναι απαραίτητοι για τον υπολογισμό ραντών αξιοποιούν πίνακες επιβίωσης και είναι μια βασική λειτουργία που προσφέρουν οι αναλογιστές στην ασφαλιστική αγορά

16

ποσοστό αυτό Η Ευρωπαϊκή χώρα όπου η υπηρεσία αυτή είναι πιο διαδεδομένη είναι η Βρετανία όπου η μετατροπή ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε ροές συντάξεων είναι υποχρεωτική

Δεύτερον το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό Αυτό μπορεί να είναι εξαιτίας τόσο του κόστους συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο) Περίπλοκες διαδικασίες η ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25 του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα Το κόστος αυτό σε τελική ανάλυση θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών ndash δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις

Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα ndash ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών Σε τέτοιες περιπτώσεις η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων Από την αντίθετη πλευρά η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής (πχ διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών)

Κρατική υποχρεωτική ασφάλιση μπορεί να εξοικονομεί σε πολλά από αυτά κόστη (κόστος μετακίνησης μάρκετινγκ) δυνατόν όμως η κρατική γραφειοκρατία να μην είναι καλύτερη από την ιδιωτική ndash αφού δεν υπάρχει ιδιαίτερη πίεση να λειτουργεί προς όφελος του πολίτη

Το αντεπιχείρημα αυτό ndash περί γραφειοκρατίας και περιορισμού της ndash είναι ένα παράδειγμα της τάσης να συγκρίνονται οι αστοχίες του ιδιωτικού τομέα με ένα εξιδανικευμένο μοντέλο του Δημοσίου Όμως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι και η δημόσια λειτουργία θα έχει προβλήματα ndash τα οποία πρέπει να προβλέπονται και να διορθώνονται ή τουλάχιστον να υπάρχει άποψη με ποιον τρόπο θα παραμένουν υπό έλεγχο Αυτό είναι η αφετηρία της σχολής της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης (New Public Management) η οποία από την δεκαετία του 1980 εξετάζει την λειτουργία του κράτους ως σύνολο παροχής υπηρεσιών προς τον πολίτη ο οποίος εξομοιώνεται με πελάτη που αγοράζει υπηρεσίες ndash με αντίστοιχες απαιτήσεις8

Διοικητικά θέματα επηρεάζονται άρδην από την τεχνολογία Εξελίξεις στην πληροφορική την τεχνητή νοημοσύνη την τηλεματική επιτρέπουν την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και επιτρέπουν την υλοποίηση πολλών από τις ιδέες της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης στην κοινωνική πολιτική Η τεχνολογική υστέρηση του Κράτους τα τελευταία χρόνια προσφέρει νέα επιχειρήματα και νέες δυνατότητες στην συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή υπηρεσιών Έτσι στην Ευρώπη όλο και περισσότερα συστήματα εισάγουν μια διάκριση μεταξύ κρατικής παροχής υπηρεσιών και κρατικής χρηματοδότησης Για παράδειγμα πολλά κράτη χορηγούν κουπόνια για παιδική προστασία τα οποία μπορούν να εξαργυρώνονται σε κρατικές ή σε ιδιωτικές δομές Η εισαγωγή

8 Στην Ελλάδα όπου η σχολή αυτή είχε μάλλον επιδερμική επιρροή αυτό παραφράζεται συχνά ως rsquoιδιωτικοοικονομικά κριτήριαrsquo

17

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

3 Πρόνοια και ασφάλιση

31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματοςΤο προηγούμενο κεφάλαιο ασχολήθηκε εκτενώς με την φτώχεια Αυτή αποτελεί ένα κεντρικό σημείο της κοινωνικής πολιτικής -την κοινωνική αποτελεσματικότητα δηλαδή την ανταπόκριση των μέτρων στην κοινωνική τους αποστολή

Η εξασφάλιση επαρκούς εισοδήματος για όλους τους ηλικιωμένους ndash η αποφυγή της φτώχειας στην Τρίτη ηλικία - ήταν η αφετηρία και βασική αρχή των λεγόμενων laquoκαθολικών συστημάτωνraquo κοινωνικής πολιτικής Στα συστήματα αυτά οι παροχές χορηγούνται χωρίς να τίθενται προϋποθέσεις όπως η πληρωμή εισφορών Οι παροχές χορηγούνται με την ιδιότητα του πολίτη χωρίς να προααπαιτείται η θεμελίωση δικαιώματος Στην Δανία πχ δικαιούνται εθνικής σύνταξης (ομοιόμορφης) όλοι οι κάτοικοι που είναι μεγαλύτεροι από 67 ετών Αντίστοιχα συστήματα για την βασική σύνταξη υπάρχουν στην Αγγλία Ιρλανδία και Αυστραλία Συχνά η εθνική σύνταξη κλιμακώνεται βάσει δεικτών ανάγκης (πχ επιδότηση ενοικίου για όσους νοικιάζουν οικογενειακές προσαυξήσεις) ή γίνεται βάσει ελέγχου πόρων (αποκλείοντας αυτούς που είναι πιο εύποροι) Όπως είναι λογικό η χρηματοδότηση τέτοιων συστημάτων γίνεται συχνά μέσω της γενικής φορολογίας ndash μέσω κρατικών επιδοτήσεων Στην Δανία (πχ) δεν υπάρχουν εισφορές οι δε συντάξεις χρηματοδοτούνται μέσω της φορολογίας εισοδήματος (που σαν αποτέλεσμα είναι πολύ υψηλότερη από ότι σε γειτονικές χώρες ndash όπως πχ στην Γερμανία) Όταν στήθηκε ο ΟΓΑ το 1962 είχε τέτοια χαρακτηριστικά κάλυπτε όλους τους κατοίκους χωριών άνω των 65 οι οποίοι εισέπρατταν αυτόματα μια χαμηλή σύνταξη χωρίς να υπάρχει υποχρέωση εισφορών Τώρα προνοιακά λειτουργούν το Κοινωνικό Εισόδημα Αλληλεγγύης οι συντάξεις ανασφαλίστων τα κοινωνικά τιμολόγια κλπ

ΠΡΟΣΟΧΗ ΟΜΩΣ Τα Ταμεία Πρόνοιας στην Ελλάδα χορηγούν εφάπαξ (κυρίως σε δημοσίους υπαλλήλους και υπαλλήλους ΔΕΚΟ) δηλαδή μεγάλα ποσά που καταβάλλονται με την συνταξιοδότηση Οι παροχές αυτές έχουν ελάχιστη σχέση με την φτώχεια και την πρόνοια Το όνομα προκύπτει από το ότι μια εποχή πριν υπάρχουν συντάξεις ταμεία αλληλοβοήθειας χορηγούσαν ποσά με την συνταξιοδότηση ndash αντί σύνταξης

Η κάλυψη της φτώχειας των συνταξιούχων είναι ένα ειδικό τμήμα μιας γενικής ανάγκης ndash της ύπαρξης ενός Κοινωνικού Ιστού Ασφάλειας1 (social safety net) Ο όρος αυτός παραπέμπει στην ύπαρξη ενός διχτυού ασφαλείας κάτω από ακροβάτες Αν κάποιος πέσει η πτώση του συγκρατείται από το δίχτυ και έτσι δεν είναι καταστροφική Στην κοινωνική πολιτική το δίχτυ αυτό θα έπρεπε να συγκρατεί την πτώση (κατρακύλα) κάποιου με τρόπο ώστε να μπορεί ξανά να επαναδραστηριοποιηθεί Αρα ίσως μια καλύτερη μεταφορική περιγραφή θα ήταν lsquoκοινωνικό τραμπολίνοrsquo ndash αφού (α) προσπαθεί να σε σπρώξει εκεί που ήσουν και (β) δεν είναι κάτι μόνιμο

Δηλαδή αν κάποιος χάσει τη δουλειά του του συμβεί μια αναποδιά όπως ασθένεια στην οικογένεια ή ακόμη αν του συμβεί κάτι απρόβλεπτο (πχ πυρκαγιά) να μην σταθεί αυτό αιτία να υπάρχει μια συνολική κοινωνική κατάρρευση Στο παράδειγμα αυτό της απώλειας εργασίας ο μηχανισμός κοινωνικού ιστού ασφάλειας θα περιλαμβάνει επίδομα ανεργίας ή εισοδηματική στήριξη για τον άνεργο και την οικογένειά του ndash τα λεγόμενα παθητικά μέτρα Η εισοδηματική στήριξη στην οικογένεια σε πολλές χώρες παίρνει την μορφή της εγγύησης του ελάχιστου εισοδήματος ndash δηλαδή της συμπλήρωσης του οικογενειακού εισοδήματος όταν αυτό πέφτει κάτω από κάποιο όριο Όμως η στήριξη συμπληρώνεται και

1 Η λέξη ιστός στη προκειμένη περίπτωση σημαίνει lsquoδίχτυrsquo ndash βλ ιστός αράχνης

3

από βοήθεια στην αναζήτηση εργασίας και κατάρτιση ή επαγγελματικό αναπροσανατολισμό ή και ψυχολογική στήριξηndash ενεργητικά μέτρα Όπως δείχνει και το παράδειγμα της ανεργίας ο κοινωνικός ιστός ασφάλειας είναι ένα σύνθετο θέμα το οποίο μπορεί να περιλαμβάνει σειρά μέτρων

Όπως φαίνεται και από το παράδειγμα στην περίπτωση του κοινωνικού ιστού ασφάλειας εμπίπτουν δύο ξεχωριστές κατηγορίες δικαιούχων Πρώτον αυτοί που έχουν μόνιμο πρόβλημα ένταξης στην αγορά εργασίας ndash για τους οποίους απαιτείται εντατική και προσωποποιημένη φροντίδα στήριξης ndash πχ άτομα με αναπηρία άτομα με κοινωνικά προβλήματα ένταξης Αυτοί θα είναι οι μακροχρόνια άνεργοι σε εποχές χαμηλές ανεργίας Δεύτερον θα είναι τα θύματα μιας γενικευμένης μακροοικονομικής επιδείνωσης για τους οποίους χρηματική βοήθεια παροδικού χαρακτήρα αρκεί Αρα οι lsquoπελάτεςrsquo του κοινωνικού ιστού ασφάλειας θα είναι πολύ διαφορετικοί ανάλογα με την φάση του οικονομικού κύκλου σε ύφεση θα είναι περισσότερο αλλά θα απαιτούν λιγότερο εντατική ενασχόληση στην ανάκαμψη θα είναι λίγοι αλλά πιο δύσκολες περιπτώσεις Ενας ιστός που λειτουργεί σωστά θα έπρεπε να έχει την ικανότητα να αντιμετωπίζει και τις δύο περιπτώσεις - με διαφορετικές δομές Το δύσκολο είναι ότι συχνά η lsquoμόνιμηrsquo κατηγορία έχει κοινωνικό στιγματισμό ndash άρα πολλοί δικαιούχοι δεν προσέρχονται για να λάβουν αυτά που δικαιούνται

Η παγίδα φτώχειας Ένα συχνό πρόβλημα προκύπτει όταν αν δίδεται βοήθεια με προϋπόθεση την ανάγκη η εξάλειψη της ανάγκης οδηγεί σε απώλεια της βοήθειας και μπορεί να δημιουργήσει παγίδα φτώχειας ή ανεργίας Ετσι δημιουργείται ένας φαύλο κύκλος συντήρησης και διαιώνισης της φτώχειας

Ετσι αν κάποιος που παίρνει επιδόματα ανεργίας βρει ξαφνικά δουλειά τότε από τη μια πλευρά θα έχει περισσότερα χρήματα από την εργασία από την άλλη θα χάσει τα ωφελήματα που είχε όταν ήταν άνεργος Η απώλειά τους λειτουργεί σαν υψηλή οριακή φορολογία αφού θα μένουν στην τσέπη λιγότερο χρήματα από την αμοιβή Σε συχνές περιπτώσεις μάλιστα αν πιάσει δουλειά μπορεί να βρεθεί με λιγότερα χρήματα συνολικά ndash δηλαδή οριακή φορολογία gt100 Συνεπώς το ίδιο πρόβλημα κινήτρων για το οποίο παραπονούνται υψηλόφωνα οι πλούσιοι (laquoγιατί να δουλεύω αν μου μένουν τόσο λίγα μετά τους φόρουςraquo) ισχύει κατά μείζονα λόγο για τους πολύ φτωχούς Για να αποφύγουν την παγίδα φτώχειας πρέπει να πάρουν μια μεγάλη αύξηση εισοδήματος ndash αρκετή για να τους αποζημιώσει για την απώλεια δικαιωμάτων ndash Η παγίδα φτώχειας οδηγεί σε φαύλο κύκλο όπως στο διάγραμμα S του προηγούμενου κεφαλαίου

Το πρόβλημα εντείνεται όταν μια συγκεκριμένη κατάσταση δημιουργεί δικαιώματα από πολλές διαφορετικές πηγές που δεν συντονίζονται μεταξύ τους (πχ άνεργος παίρνει επίδομα φτηνό ρεύμα θέρμανση εισιτήρια κοκ) Οσο πιο γενναιόδωρο και πιο lsquoστοχευμένοrsquo είναι ένα σύστημα τόσο θα είναι μεγαλύτερο το πρόβλημα Στην Ελλάδα προ κρίσης που αυτά τα προγράμματα ήταν πολύ μικρά δεν υπήρχε πρόβλημα Καθώς κατά την διάρκεια της κρίσης πολλαπλασιάζονται τα κίνητρα για ανέργους μπορεί να αρχίσει να υπάρχει θέμα

Ιδιαίτερα έντονο πρόβλημα υπάρχει στις ΗΠΑ όπου υφίσταται ασφάλιση υγείας μόνο για φτωχούς Μια μονογονεϊκή οικογένεια με παιδιά εύκολα βρίσκεται σε χειρότερη κατάσταση αν η μητέρα πιάσει εργασία ndash πράγμα που εξηγεί την ύπαρξη μεγάλων ομάδων που lsquoζούνε μόνο με την Πρόνοιαrsquo Αντίστοιχα υπάρχει το κίνητρο να εργαστεί κάποιος lsquoμαύραrsquo για να μην χάσει τα επιδόματα Για τον λόγο αυτό τα συστήματα συχνά έχουν ελέγχους για να μην υπάρχει καταστρατήγηση Οι έλεγχοι αυξάνουν το κόστος την γραφειοκρατία και περιορίζουν την ελευθερία των ωφελούμενων ndash ενώ αυξάνουν στο στίγμα της εξάρτησης από την κοινωνική πολιτική

4

Η παγίδα φτώχειας αντιμετωπίζεται με διάφορους τρόπους Ενας είναι η κλιμακωτή απώλεια δικαιωμάτων καθώς αυξάνεται το εισόδημα Άλλος είναι η παροχή ωφελημάτων με διαφορετικά κριτήρια (πχ Κοινωνική εργασία) ή σε είδος ή με κουπόνια ΟΜΩΣ πολλές από τις λύσεις καθιστούν το σύστημα πιο περίπλοκο επιβαρύνουν την διοίκησή του εντείνουν το στίγμα και επιβαρύνουν ελευθερίες

Μια ριζική αλλά ακριβή λύση που εξετάζεται τελευταία είναι το βασικό εισόδημα Αυτό εξαλείφει την παγίδα φτώχεια και τα αντικίνητρα εργασίας ταυτόχρονα αλλά πιθανώς με τεράστιο κόστος Το βασικό εισόδημα προκύπτει από την λογική της πρόνοιας Ένα ποσό που αποδίδεται σε όλους τους πολίτες χωρίς καμιά προϋπόθεση Αφού παίρνεις τα χρήματα αυτόματα είτε δουλέψεις είτε όχι δεν υπάρχει αντικίνητρο εργασίας ή κάποιας άλλης συμπεριφοράς ούτε και στίγμα

Το μέτρο αυτό είναι σίγουρα εξαιρετικά δαπανηρό αφού μοιράζει χρήματα σε όλους είτε τα χρειάζονται είτε όχι Θα πάρει λχ euro200 τον μήνα ο άνεργος νέοςαλλά θα τα πάρει και ο δισεκατομμυριούχος Μειώνεται το κόστος αν (α) πιάσουν δουλειά πολλοί που δεν θα δούλευαν καιή (β) επανακτάται το βασικό που δίδεται στους πλούσιους μέσω προοδευτικής φορολογίας εισοδήματος (πρέπει να δηλώνεται στην εφορία) (γ) χαμηλότερο κόστος γραφειοκρατίας στην πρόνοια αφού δεν χρειάζονται έλεγχοι (δ) αν αντικαταστήσει άλλα επιδόματα κατά του χαμηλού εισοδήματος αν όχι όλα ποια

Το βασικό εισόδημα ως ιδέα έχει μια μακριά ιστορία ως μέθοδος εξασφάλισης του ελάχιστου επίπεδου διαβίωσης σε όλους τους πολίτες Τελευταία το έχει προτείνει και ο Bill Gates το υποστηρίζει σαν απάντηση στις εξελίξεις στην αγορά εργασίας (χρήση ρομπότ κοκ) Έχει δοκιμαστεί σε περιπτώσεις ύπαρξης υψηλών εισπράξεων από πετρέλαια σε αραιοκατοικημένες περιοχές ndash πχ στην Αλάσκα δόθηκαν $2000χρόνο για 2 χρόνια όταν ανέβηκαν τιμές πετρελαίου

Στην Ευρώπη η Φιλανδία προέβη σε πείραμα το 2017 2000 άνεργοι που πήραν euro560μήνα χωρίς προϋπόθεση επί 2 χρόνια Η συμπεριφορά τους παρακολουθείτο και συγκρινόταν με άλλους ανέργους που ακολούθησαν την κανονική διαδικασία και έπαιρναν τα συνήθη επιδόματα Το πείραμα εγκαταλείφθηκε πρόωρα το 2019 λόγω υπερβολικού κόστους ndash θεωρήθηκε αποτυχημένο Αν και οι συμμετέχοντες είχαν πολύ λιγότερο άγχος πιο χαρούμενοι δεν δούλεψαν παραπάνω ndash έτσι δεν προέκυψαν τα οικονομικά οφέλη που περίμεναν αυτοί που το είχαν προτείνει

Το βασικό εισόδημα ως παράδειγμα του κοινωνικού ιστού ασφάλειας παίρνει μια ακραία θέση σε τρείς διαστάσεις Όπως δείχνει το πλαίσιο στον κοινωνικό ιστό μπορεί να υπάρχου άλλες λύσεις τόσο ως προς την στόχευση (ποιος το εισπράττει) τις προυποθέσεις να το πάρεις αλλά και τον τρόπο χορήγησης Πχ αν προσφέρεται μια υπηρεσία θα την πάρουν μόνο όσοι την δικαιούνται (δεν μπορείς να την μεταπωλήσεις όπως θα μπορούσες πχ αν δίδονταν κουπόνια ή βοήθεια σε είδος

Στόχευση (ποιος το δικαιούται)Χωρίς (όλοι) ndash κατηγορίες πληθυσμού ndash έμμεσος έλεγχος πόρων ndash έλεγχος πόρων

Προϋποθέσεις ή υποχρεώσεις δικαιούχωνΧωρίς προϋποθέσειςndash με διαφορετικής έντασης (ως την άρνηση)

ΧορήγησηΜετρητά - Κουπόνια που εξαργυρώνονται ndash βοήθεια σε είδος - υπηρεσίες

Αν και η αποτυχία του πειράματος της Φιλανδίας υπήρξε χτύπημα για αυτούς που προτείνουν το βασικό εισόδημα συζήτηση δεν έχει εγκαταλειφθεί Είναι χαρακτηριστικό ότι αποτελεί τμήμα των προεκλογικών προγραμμάτων Πράσινων και αριστερών κομμάτων στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια

5

Ανακεφαλαιώνοντας η κοινωνική πρόνοια σχετίζεται με τα εξής χαρακτηριστικά

Η Αφετηρία της είναι οι ανάγκες ndash οι οποίες συχνά μεταφράζονται ως η καταπολέμηση της φτώχειας Αυτό συνεπάγεται την συχνή χρήση τεχνικών επικέντρωσης ώστε να κατευθύνεται η βοήθεια επιλεκτικά εκεί που υπάρχει μεγαλύτερη ανάγκη Αυτό γίνεται με την χρήση κριτηρίων χαμηλού εισοδήματος ή άλλους δείκτες ανάγκης

Συχνά χαρακτηρίζεται από καθολικότητα και συνεπώς από περιορισμένες διακρίσεις Οι παροχές δεν αποκτώνται αλλά παρέχονται ενώ το δικαίωμα απορρέει από την ιδιότητα του πολίτη

Η χρηματοδότηση είναι συχνά από την γενική φορολογία και όχι από ειδικές εισφορές

Αποτελεί τμήμα του Κοινωνικού Ιστού Ασφάλειας Χορηγεί έμμεσες εγγυήσεις ότι η κοινωνία θα παρέμβει για να αποτρέψει (ορισμένες τουλάχιστον) ακραίες κοινωνικές καταστάσεις

Δύο διαφορετικές αφετηρίες κοινωνικής πολιτικής

Α Πρόνοια Τα συστήματα που έχουν την αφετηρία τους στην κοινωνική πρόνοια λέγονται συχνά laquoΣυστήματα Beveridgeraquo (Μπέβεριτζ)

Στην Αγγλία οι φαντάροι επέστρεψαν από τα χαρακώματα του Αrsquo Παγκοσμίου το 1920 με υποσχέσεις ότι θα έπαιρναν lsquoΣπίτια για ήρωεςrsquo Αντιθέτως αντιμετώπισαν ύφεση και ανεργία Κατά τον Βrsquo Παγκόσμιο (όπου στις απώλειες συμμετείχε ο άμαχος πληθυσμός λόγω των βομβαρδισμών) υπήρχε συμφωνία ότι δεν θα έπρεπε να γίνει το ίδιο Ο μεταπολεμικός κόσμος θα έπρεπε να είναι νέος ndash τόσο για τους πολεμιστές αλλά και για τους αμάχους αυτό θα έπρεπε να φανεί άμεσα όσο και αν η χώρα ήταν βομβαρδισμένη και φτωχή Ο Λόρδος Beveridge δημοσίευση το 1944 μια έκθεση που είχε το σχέδιο για κοινωνικό κράτος μετά τον πόλεμο Το σχέδιο περιείχε το Εθνικό Σύστημα Υγείας Συντάξεις για όλους στα 65 Μετά τον πόλεμο συνδυάστηκε με Κευνσιανή οικονομική πολιτική και έτσι οικοδομήθηκε η ευημερία την πρώτη γενιά μετά τον πόλεμο

Τέτοια συστήματα Beveridge υπάρχουν στις Αγγλοσαξωνικές χώρες (Αγγλία Ιρλανδία Αυστραλία) και στην Σκανδιναβία στον λεγόμενο lsquoπρώτο πυλώναrsquo των συντάξεων αλλά και στα συστήματα υγείας Συχνά ένα σύστημα Beveridge εθνικής σύνταξης ανταποκρίνεται στις ανάγκες κάλυψης της φτώχειας και συνοδεύεται από ιδιωτικά ή συλλογικά συστήματα που συμπληρώνουν την κάλυψη για όσους έχουν την οικονομική δυνατότητα

Β Κοινωνική ασφάλιση Συστήματα που έχουν την αφετηρία τους στην αυτο-προστασία και ανταποδοτικότητα λέγονται συχνά Συστήματα Bismarck Σε αυτά η κοινωνική προστασία προσφέρεται ως ανταμοιβή ndash ένα είδος lsquoμερίδιο στον καπιταλισμόrsquo

Στην Γερμανία το 1880 πρόβαλε ως μεγάλη απειλή το (τότε Μαρξιστικό και επαναστατικό) Σοσιαλδημοκρατικό κόμμα Η απειλή προέκυπτε από τον όγκο της εργατικής τάξης που έχοντας πρόσφατα μεταναστεύσει στις βιομηχανικές πόλεις αντιμετώπιζε τους εργοδότες ως εχθρούς Ο συντηρητικός Καγγελάριος Bismarck πρότεινε την συμμετοχή με εισφορές (εργοδότη και ασφαλισμένου) σε συστήματα πληρωμής εισφορών σαν μέθοδο lsquoενσωμάτωσηςrsquo του προλεταριάτου στον καπιταλισμό και ως πεδίο που θα μπορούσε να υπάρχει σύμπτωση συμφερόντων εργαζομένων και εργοδοτών Η γενική ασφάλιση της υγείας έγινε το 1883 η δε ασφάλιση για συντάξεις γήρατος το 1889

6

Ο πυρήνας του συστήματος στην Γερμανία χαρακτηρίζει την πλειοψηφία των ευρωπαϊκών συστημάτων Αυτόνομα ταμεία συγκεντρώνουν εισφορές από εργοδότες και ασφαλισμένους υποχρεωτικά Συντάξεις και άλλες παροχές πληρώνονται μόνο αν έχουν πληρωθεί ελάχιστες εισφορές για σειρά ετών Δηλαδή (όπως και στην ιδιωτική ασφάλιση) οι παροχές του συστήματος πρέπει να αποκτηθούν με την θεμελίωση ενός δικαιώματος και δεν προκύπτουν ως δικαίωμα ndash ούτε είναι άμεσης εφαρμογής όπως τα συστήματα Beveridge

Τέτοια συστήματα υπάρχουν στην Ηπειρωτική Ευρώπη ndash Γερμανία Αυστρία Βέλγιο Γαλλία Χαρακτηρίζονται από την ύπαρξη ταμείων τα οποία συχνά διοικούνται από τους lsquoκοινωνικούς εταίρουςrsquo (συνδικάτα + εργοδότες)

Μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο χώρες με συστήματα με διαφορετικές αφετηρίες προσπαθούσαν να αντιμετωπίσουν παρόμοια προβλήματα Αρα είχαν Ίδιες ή παρόμοιες επιδιώξεις (ανοικοδόμηση μετά τον πόλεμο ενσωμάτωση όλου του πληθυσμού) αλλά χρησιμοποιούσαν διαφορετικά μέσα Αποτέλεσμα είναι συστήματα που αρχίσανε διαφορετικά να αποκτούσαν κοινά στοιχεία Σε συστήματα πρόνοιας μετά την κάλυψη αναγκώνndash για επιπλέον δικαιώματα μπορούσαν να εισαχθούν (προαιρετικά) συστήματα εισφορών Συστήματα ασφάλισης τα πολλά κενά που υπήρχαν (ιδίως μετά τον πόλεμο) καλύπτονταν με παροχές για τις οποίες δεν προεισπραχθεί εισφορές Αυτό βοηθήθηκε όταν τα συστήματα ασφάλισης χρειάστηκε να ξαναλειτουργήσουν μετά τον Πόλεμο χωρίς αποθεματικά (αφού τα αποθεματικά είχαν καταστραφεί) -- σε lsquoδιανεμητική βάσηrsquo αυτό έφερε και την χρηματοδότηση των δύο ειδών πιο κοντά

Ετσι η συνύπαρξη των δύο συστημάτων ndash κοινωνικής πρόνοιας και κοινωνικής ασφάλισης - σε μια χώρα δεν είναι σπάνια Πχ Το Εθνικό Σύστημα Υγείας στην Ελλάδα είναι σύστημα καθολικής κάλυψης με λογική Beveridge που παρέχει υπηρεσίες υγείας ενώ αντίστοιχα συστήματα υγείας υπάρχουν και στη Ιταλία και Ισπανία Αντίθετα οι συντάξεις χρηματοδοτούνται μέσω ασφαλιστικών ταμείων ndash οι αρχές των οποίων είναι αυτές της ασφάλισης και της ανταπόδοσης αντί της πρόνοιας Όμως ακόμη και εκεί οι βασικές συντάξεις του ΟΓΑ οι συντάξεις ανασφαλίστων και στοιχεία των συντάξεων του ΙΚΑ (όπως τα κατώτατα όρια) έχουν στοιχεία καθολικότητας και πρόνοιας

Συνεπώς υπάρχει μια τάση σύγκλισης συστημάτων τα οποία στην αφετηρία τους μπορεί να υπάκουαν σε ξεχωριστή λογική

Βλέπουμε την τάση σύγκλισης στις Συντάξεις το μεγαλύτερο τμήμα των κοινωνικών δαπανών αλλά και ένα σημείο επαφής όπου υπάρχει μεγάλη επαφή με τον ιδιωτικό τομέα (αποταμίευση) Σε προνοιακά Συστήματα Beveridgersquo ή Καθολικής κάλυψης καταβάλλεται σύνταξη που σχετίζεται με τις ανάγκες για όλους που συμπληρώνουν κάποια ηλικία ndash συνήθως 65 (με τάση αύξησης στα 67) ndash όπως στην Αγγλία Δανία Αυστραλία Όμως μια ψηλή σύνταξη για όλους θα ήταν υπερβολικά ακριβή για το κράτος και την φορολογία Ετσι αυτά τα συστήματα συνδυάζονται με συλλογικά συστήματα που συμπληρώνουν εισοδήματα με επαγγελματικές συντάξεις αλλά και με κίνητρα (φορολογικά και άλλα) για να διαπραγματευτούν άτομα προσωπική σύνταξη Ετσι το κόστος μοιράζεται στους εργοδότες και στους ασφαλισμένους Αντιθέτως στα συστήματα Bismarck καταβάλλεται όπως στις ιδιωτικές ασφαλίσεις σύνταξη μετά συγκέντρωση εισφορών για ένα ελάχιστο χρόνο καταβολής εισφορών (αυτό που λέγεται lsquoθεμελίωσηrsquo σύνταξης) Όμως αυτό αφήνει κενά κάλυψης τα οποία συμπληρώνονται από το Κράτος ndash είτε εκ των προτέρων με πληρωμή εισφορών για λογαριασμό ασφαλισμένων (περίοδοι ανεργίας γεννήσεις παιδιών) ή εκ των υστέρων με επιχορηγήσεις για την κάλυψη ελλειμμάτων των ασφαλιστικών ταμείων Ετσι ακόμη και όταν Ταμεία Ασφάλισης είναι ανεξάρτητα από το κεντρικό κράτος σημαντικό τμήμα των πόρων τους έρχονται από το κράτος

7

Κάθε είδος συστήματος έχει ένα αρχικό στόχο που το χαρακτηρίζει Τα συστήματα πρόνοιας την κάλυψη αναγκών και έτσι την αποτροπή της φτώχειας Τα συστήματα ασφάλισης την υγιή χρηματοδότηση και έτσι την διατηρησιμότητα του συστήματος Όμως κάθε σύστημα πρέπει να καλύπτει κριτήρια και στις δύο διαστάσεις Ετσι κάθε σύστημα πρέπει να απαντά ταυτόχρονα σε δύο ερωτήσεις

Είναι οι συντάξεις επαρκείς για να εξασφαλίζουν τους συνταξιούχους Καταβάλλονται χωρίς πρόβλημα από την οικονομία σήμερα και στο μέλλον

Η Επάρκεια (Beveridge) συμπληρώνει Βιωσιμότητα (Bismarck) Η laquoΚοινωνική αποτελεσματικότηταraquo οφείλει να συμπληρώνει την laquoΟικονομική αποτελεσματικότηταraquo Αυτά μεταφράζονται σε Αποτροπή φτώχειας και εξασφάλιση ικανοποιητικής σχέσης εισοδήματος εργασίας σύνταξης (lsquoΑναπλήρωσηrsquo) Τα δύο κριτήρια πρέπει να ικανοποιούνται ταυτόχρονα ndash Πάντα μπορείς να πετύχεις το ένα θυσιάζοντας το άλλο

Αν σου λείπουν λεφτά κόβεις τις συντάξεις

Ή αυξάνεις τις συντάξεις και χρεωκοπείς το σύστημα

Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή

Στην Γερμανία η γενική ασφάλιση της υγείας εισήχθη το 1883 η δε ασφάλιση για συντάξεις γήρατος το 1889 Η εισαγωγή του θεσμού είχε ως συνειδητό στόχο την αφομοίωση της εργατικής τάξης στο καπιταλιστικό σύστημα και την εξουδετέρωση του επαναστατικού της δυναμικού (Μην ξεχνάμε ότι ο Σιδηρούς Καγκελάριος ήταν ακραιφνώς συντηρητικός) Η ανταπόκριση σε υπαρκτές κοινωνικές ανάγκες των εργαζομένων θα ήταν μια επένδυση στο σύστημα το οποίο συνεπώς δεν θα αμφισβητείτο τόσο ώστε να ανατραπεί

Ο πυρήνας του συστήματος στην Γερμανία χαρακτηρίζει την πλειοψηφία των ευρωπαϊκών συστημάτων

Αυτόνομα ταμεία συγκεντρώνουν εισφορές από εργοδότες και ασφαλισμένους υποχρεωτικά Συντάξεις και άλλες παροχές πληρώνονται μόνο αν έχουν πληρωθεί ελάχιστες εισφορές Δηλαδή (όπως και στην ιδιωτική ασφάλιση) οι παροχές του συστήματος πρέπει να αποκτηθούν με την θεμελίωση ενός δικαιώματος ανταμείβοντας την προσπάθεια του ίδιου του ασφαλισμένου πιθανώς μαζί με τον εργοδότη του

Στην Ελλάδα η κοινωνική ασφάλιση εισήχθη το 1934 γενικεύτηκε το 1998 όταν όλοι πλήρωναν κάποια εισφορά για να πάρουν κάποια σύνταξη και ολοκληρώθηκε τελικά με την λειτουργία του ΕΦΚΑ το 2017

Τι έχουμε στην Ελλάδα Στην Ελλάδα υπάρχει μια παράδοση κλαδικών ταμείων που παρείχαν υπηρεσίες κοινωνικής ασφάλισης σε συγκεκριμένους κλάδους ή και σε επιχειρήσεις Το παλαιότερο Ελληνικό Ταμείο είναι το ΝΑΤ (Ναυτικό Απομαχικό Ταμείο) που ασφαλίζει ναυτικούς ενώ στον 19ο αιώνα άρχισαν και τα Ταμεία της Εθνικής Τράπεζας το Ταμείο Τυπογράφων και άλλα Αποτέλεσμα ήδη από την δεκαετία του 1920 να υπάρχει μια πανσπερμία κλαδικών και επαγγελματικών ταμείων σε τομείς όπως οι τράπεζες και οι μεγαλύτερες βιομηχανίες

Η ταραχώδης ίδρυση και Εξάπλωση του ΙΚΑ

8

Στην Ελλάδα την δεκαετία του 1920 υπήρξε γρήγορη βιομηχανική ανάπτυξη Αυτό συνοδεύτηκε με απασχόληση των προσφύγων του 1922 αλλά και ενός διογκωνόμενου κύματος αστυφιλίας (μετανάστευση στις μεγάλες πόλεις) Ο ΕλΒενιζέλος διέγνωσε την ανάγκη ενός οργανισμού αυτοβοήθειας που παράλληλα θα βοηθούσε και την βιομηχανική ανάπτυξη Το ζητούμενο ήταν ένα σύστημα με ενιαία δομή συνεκτική φιλοσοφία που απέβλεπε στην συστηματική κάλυψη όλων των μισθωτών Το ΙΚΑ συνεπώς φιλοδοξούσε να παρέχει υπηρεσίες στο σύνολο του πληθυσμού και να αποτελεί μια γενική κοινωνική παρέμβαση ndash η οποία θα απευθυνόταν στους μισθωτούς του ιδιωτικού τομέα με προοπτική εξάπλωσης για να καλύψει την χώρα συνολικά

Ανατέθηκε σε ένα Τσέχο Αναλογιστή (Schumacher) της Κοινωνίας των Εθνών να φτιάξει ένα σχέδιο για ένα γενικό ασφαλιστικό ταμείο το οποίο θα αντικαταστούσε όλα τα προϋπάρχοντα Ταμεία Ο νόμος εισήχθη στην Βουλή το 1929 αλλά η Κυβέρνηση Βενιζέλου έπεσε εξαιτίας των αντιδράσεων των παλαιών ταμείων Στο μεταξύ η διεθνής κρίση έκανε τις αναζητήσεις πιο επίκαιρες και αγωνιώδεις Δεύτερη απόπειρα να περάσει ο νόμος έγινε από άλλη κεντροαριστερή κυβέρνηση Παπαναστασίου το 1932 Αν και πρόλαβε να ψηφίσει τον νόμο έπεσε και αυτή αμέσως μετά για τους ίδιους λόγους Τελικά ο νόμος που ίδρυε το ΙΚΑ πέρασε από την Δεξιά Κυβέρνηση Τσαλδάρη το 1934 Ο νόμος πέρασε εξαιτίας μιας κρίσιμης υποχώρησης αντί να καταργηθούν τα παλιά ταμεία το ΙΚΑ θα λειτουργούσε ως lsquoπόλος έλξηςrsquo απορροφώντας τα σταδιακά Στην πράξη αυτό δεν αποδείχθηκε εφικτό Το πρώτο υποκατάσταστημα του ΙΚΑ λειτούργησε το 1937 ndash τα εγκαίνια έκανε η δικτατορία Μεταξά η οποία έτσι καρπώθηκε το ΙΚΑ το οποίο όμως είναι δημιούργημα μάλλον βενιζελικό

Είναι σημαντικό ότι στις ΗΠΑ το εθνικό Σύστημα Κοινωνικής ασφάλισης (US Social Security) Ιδρύθηκε 6 μήνες μετά το ΙΚΑ Οι λόγοι ίδρυσης ήταν παρεμφερείς και τα δύο συστήματα μοιάζουν αφού και τα δύο ήταν η τελευταία λέξη της επιστήμης την δεκαετία του 1930 Αρα συγκρίσεις της πορείας των δύο συστημάτων είναι συχνά διαφωτιστικές

Το ΙΚΑ επανιδρύθηκε μετά την δεκαετία του πολέμου το 1951 και εξαπλώθηκε σταδιακά στην επικράτεια πηγαίνοντας από ΑθήναΘεσσαλονίκη σε μεγάλες πόλεις και σταματώντας τελικά σε πόλεις με πληθυσμό κάτω των 1000- μια διαδικασία που δεν ολοκληρώθηκε ως τα τέλη της δεκαετίας του 70 Αποτέλεσμα πολλοί εργαζόμενοι που έφθαναν σε ηλικίες συνταξιοδότησης τις δεκαετίες του 70 80 και αρχές του 90 να μην έχουν εργαστεί σε μέρη στα οποία ίσχυε η ασφάλιση του ΙΚΑ παρά μόνο λίγα χρόνια Αυτό θα μπορούσε να εξηγήσει για ποιο λόγο η μέση διάρκεια εισφορών (έτη ασφάλισης) των συντάξεων του ΙΚΑ μόλις πρόσφατα υπερέβη τα 20 χρόνια

Εκτός της γεωγραφικής εξάπλωσης το ΙΚΑ αυξανόταν με την απορρόφηση παλαιών ταμείων Ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ δεν καταργούσε παλαιά ταμεία Αντίθετα όριζε ότι καθώς παλαιά ταμεία βρισκόντουσαν σε δυσκολίες πληρωμής θα ενσωματώνονταν στο ΙΚΑ Η διαδικασία απορρόφησης παλαιών ταμείων ήταν ιδιαίτερα μακρόσυρτη οι τελευταίες εντάξεις ταμείων κύριας ασφάλισης (ορισμένων τραπεζικών ταμείων) με το παλιό καθεστώς έγιναν το 2006 Ταυτόχρονα αν και ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ απαγόρευε την ίδρυση νέων ταμείων ασφάλισης μισθωτών είχαμε την ίδρυση του ΤΑΠ-ΟΤΕ την απόσχιση των υπαλλήλων της ΔΕΗ από το ΙΚΑ κλπ Παράλληλα με δεδομένο ότι κάθε ένταξη ακολουθεί ξεχωριστούς κανόνες δημιουργούνται πολλαπλές ρυθμίσεις και ανισότητες μέσα στο ΙΚΑ αφού ο κάθε νέος κλάδος που εντάσσεται διατηρεί πολλές ιδιαιτερότητες

Το ΙΚΑ εξ αρχής κάλυπτε τους κινδύνους του γήρατος αναπηρίας θανάτου και ασθένειας όπου έδιδε παροχές τόσο σε είδος (νοσηλεία νοσοκομεία) όσο και σε χρήμα Κάλυψη για επικουρική σύνταξη παρέχει υποχρεωτικά για όσους δεν έχουν άλλη κάλυψη από το 1983 μέσω ενός ξεχωριστού λογαριασμού του ΤΕΑΜ (Ταμείου Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών)

9

Το 2002 το ΙΚΑ άλλαξε επίσημα ονομασία και έγινε ΙΚΑ-ΕΤΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Ασφάλισης Μισθωτών) Το παλαιό ΤΕΑΜ αποσχίστηκε και έγινε αυτόνομο ταμείο με τίτλο ΙΚΑ-ΕΤΕΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών) Από το 2016 αποτελεί τμήμα του Ενιαίου Φορέα Κοινωνικής ασφάλισης (ΕΦΚΑ) Αποτέλεσμα να πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ πραγματικής ενοποίησης και ενοποίησης της lsquoταμπέλας εισόδουrsquo

Οσον αφορά άλλους τομείς απασχόλησης ndash εκτός μισθωτών του ιδιωτικού τομέα - υπήρχε ένα μωσαϊκό με διαφορετικούς τομείς με διαφορετική φιλοσοφία λειτουργίας ο καθένας

ΟΙ δημόσιοι υπάλληλοι έπαιρναν σύνταξη χωρίς ασφάλιση ndash ως συνέχιση της σχέσης εργασίας τους με το κράτος Ο φορέας απονομής συντάξεων και κάλυψης δαπανών υγείας ήταν το Υπουργείο Οικονομικών Αρα δεν υπήρχε ταμείο Από το 2013 οι νέοι δημόσιοι υπάλληλοι ασφαλίζονταν στο ΙΚΑ Από το 2016 όλοι εντάχθηκαν στον ΕΦΚΑ

Πολλές ΔΕΚΟ (Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί) αλλά και Τράπεζες είχαν δικά τους ανεξάρτητα ταμεία Τα ταμεία αυτά εφάρμοζαν διατάξεις παρεμφερείς με το Δημόσιο αλλά οι (ολιγοπωλιακοί) εργοδότες κάλυπταν το μεγαλύτερο τμήμα του κόστους

ΟΙ αυτοτελώς απασχολούμενοι ασφαλίζονται (μόνο για κύρια σύνταξη και υγεία) σε τρία ταμεία ΤΕΒΕ (Επαγγελματοβιοτέχνες) ΤΑΕ (Ταμείο Εμπόρων) και ΤΣΑ (Ταμείο Αυτοκινητιστών) Τα λεγόμενα lsquoΕλεύθερα επαγγέλματαrsquo ndash δικηγόροι γιατροί μηχανικοί είχαν δικά τους αυτόνομα ταμεία Όλα ενσωματώθηκαν στον ΕΦΚΑ το 2017

Τέλος τα λεγόμενα rsquoελεύθερα επαγγέλματα΄ (γιατροί δικηγόροι μηχανικοί) έχουν δικά τους ταμεία τα οποία ασφαλίζουν την ιδιότητα και όχι την εργασία (πχ άνεργος απόφοιτος Πολυτεχνείου πληρώνει εισφορές στο ΤΣΜΕΔΕ κάθε μήνα αν είναι μέλος του ΤΕΕ)

Οι αγρότες ασφαλίζονται στον ΟΓΑ από το 1962 και έπαιρναν σύνταξη χωρίς να πληρώνουν εισφορές Οι αγρότισσες απέκτησαν δικό τους δικαίωμα σύνταξης το 1992 Ως το 1998 δεν υπήρχε πληρωμή εισφορών και όλοι οι αγρότες δικαιούνταν ενιαίας (rsquoβασικήςrsquo) σύνταξης προνοιακού χαρακτήρα μόλις συμπλήρωναν τα 65 Το 1998 έγινε ο κλάδος κύριας ασφάλισης στον οποίο καταβάλλονται εισφορές και προκύπτουν συντάξεις σημαντικά υψηλότερες από τις βασικές

Αποτέλεσμα της ύπαρξης αυτού του μωσαϊκού κάλυψης αλλά και της σταδιακής εξάπλωσης του ΙΚΑ είναι η ύπαρξη μεγάλων διαφορών και ανισοτήτων μεταξύ διαφορετικών ασφαλισμένων μεταξύ ταμείων αλλά και μέσα στο ίδιο ταμείο Αυτός ο κατακερματισμός και η πολυδιάσπαση αποτελούν ακόμη και τώρα βασική πηγή των προβλημάτων του Ελληνικού συστήματος αφού δημιουργούν προβλήματα τόσο στην βιωσιμότητα του συστήματος όσο και στην επάρκεια των συντάξεων Στο θέμα αυτό της πολυδιάσπασης θα επανέλθουμε στην Τρίτη ενότητα

Η ολοκλήρωση της κοινωνικής ασφάλισης θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι επιτεύχθηκε το 1998 αφού από τότε (κύρια σύνταξη ΟΓΑ) όλοι πληρώνουν κάποιες εισφορές για να πάρουν κάποια σύνταξη ndash αν και με ριζικά διαφορετικούς όρους Την δεκαετία του 2000 υπήρχαν οργανωτικές ενσωματώσεις ταμείων οι οποίες όμως διατηρούσαν όλες τις παλαιές ιδιαιτερότητες ndash lsquoΕνοποίηση ταμπέλας εισόδουrsquo Ενιαιοποίηση ασφάλισης τελικά επιτυγχάνεται επί Μνημονίων ndash ΕΦΚΑ 2017

10

32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo

Η χρήση του όρου rsquoασφάλισηrsquo παραπέμπει σε ομοιότητες με ιδιωτικές ασφαλίσεις Τι είναι όμως τα σημεία με τα οποία μοιάζει Τι είναι ασφάλιση Το κρίσιμο χαρακηριστικό είναι η συνεισφορά και οικοδόμηση δικαιώματος με πληρωμή εισφορών ndash κάτι σαν ένα αποταμιευτικό πρόγραμμα με συμβόλαιο H Κεντρική έννοια είναι η Ανταπόδοση δηλαδή στενή σχέση συνεισφοράς δικαιώματος Αξιοποιεί την αυτοβοήθεια όπου η κοινωνική ή κρατική συνεισφορά παίζει εφεδρικό ρόλο Για τον λόγο αυτό διακρίνεται από το Κεντρικό Κράτος και χορηγείται από αυτόνομους οργανισμούς

Περιλαμβάνεται στην δημοσιονομική έννοια της lsquoΓενικής Κυβέρνησηςrsquo που διακρίνεται από την lsquoΚεντρικήrsquo Κυβέρνηση Στην δημοσιονομική παρακολούθηση (χρέος έλλειμμα κλπ) είναι η γενική κυβέρνηση που έχει σημασία (δηλαδή τα ελλείμματα της κοινωνικής ασφάλισης συνυπολογίζονται με λχ το Υπουργείο Παιδείας ή Άμυνας

Συχνά σχετίζεται με εργασία Η συμμετοχή εργοδότη και ασφαλισμένου δημιουργεί ένα πεδίο σύμπτωσης συμφερόντων μεταξύ εργοδότη και ασφαλισμένου Συχνά η συμμετοχή στην ασφάλιση των εργαζομένων έχει και φορολογικά οφέλη για τον εργοδότη Ετσι οι Αυτοτελώς απασχολούμενοι βρίσκονται σε μειονεκτική θέση αφού δεν υπάρχει εργοδότης ndash εκεί η ασφάλιση είναι πιο κοντά σε αποταμίευση Είναι συχνές οι περιπτώσεις όπου αυτοτελώς απασχολούμενοι δεν συμπεριλαμβάνονται στο γενικό σύστημα

Το ΚΡΙΤΗΡΙΟ ΕΠΙΤΥΧΙΑΣ ΚΑΘΕ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ όταν και αν επέλθει ο ασφαλιστικός κίνδυνος δεν διαταράσσεται το βιοτικό επίπεδο δεν πέφτει δηλαδή η κατανάλωση

Ποια προγράμματα μπορεί να καλύψει η κοινωνική ασφάλιση Συντάξεις και προστασία γήρατος Συντάξεις και επαγγελματική ανικανότητα ndash συντάξεις αναπηρίας Επιζώντες ndash χήρες ορφανά κηδεία Υγεία ndash σε είδος (περίθαλψη φάρμακα γιατροί) και σε χρήμα (αναπλήρωση

εισοδήματος αν κάποιος αρρωστήσει) Ανεργία ndash αναπλήρωση εισοδήματος και προγράμματα επανεκπαίδευσης Μακροχρόνια φροντίδα ndash χρηματοδότηση και παροχή Άλλα ndash Κατοικία (στεγαστικά δάνεια παροχή στέγης)

Αντιθέτως κάποια προγράμματα συνήθως είναι εκτός Τέτοια είναι η προστασία κατώτερου εισοδήματος (ιστός ασφάλειας) Παιδεία και εκπαίδευση Οικογενειακές παροχές

Σε όλες τις ασφαλίσεις κεντρικό ρόλο παίζει η κάλυψη του ρίσκου και το γεγονός ότι η συγκέντρωση ανεξάρτητων πηγών ρίσκου σημαίνει ότι μπορεί μια επιχείρηση να αξιοποιήσει τον νόμο των μεγάλων αριθμών Μια ιδιωτική ασφαλιστική εταιρεία μπορεί να πουλά ασφαλιστική κάλυψη αφού κάτι που είναι απρόβλεπτο για το άτομο είναι προβλέψιμο όταν συνενωθούν πολλά ανεξάρτητα ρίσκα

Προκύπτουν δύο ερωτήματα Πρώτον αν η κοινωνική ασφάλιση είναι ασφάλιση τότε ποια είναι τα ρίσκα που καλύπτει Δεύτερον γιατί να την παρέχει το Κράτος και υποχρεωτικά Τα δύο ερωτήματα μπορούν να εκφραστούν απλούστερα ως επεξήγηση των δύο συστατικών του ονόματος (α) Γιατί rsquoασφάλισηrsquo και (β) γιατί rsquoκοινωνικήrsquo

Γιατί ασφάλιση Το ερώτημα είναι σχεδόν αυτονόητο Η κοινωνική ασφάλιση καλύπτει κινδύνους που σε κάποιο βαθμό καλύπτονται και από την ιδιωτική αγορά Ζωή (συντάξεις

11

γήρατος) Αναπηρία-ανικανότητα (συντάξεις αναπηρίας) Θάνατος (συντάξεις επιζώντων χηρείας) ασθένεια (ασφάλιση υγείας σε είδος περίθαλψη) παροδική απώλεια δυνατότητας άντλησης εισοδήματος (παροχές υγείας σε χρήμα) Παράλληλα καλύπτονται και rsquoκίνδυνοιrsquo που δύσκολα συναντώνται στην ιδιωτική ασφάλιση όπως ανεργία (κάλυψη ανεργίας) αλλά και στεγαστική κάλυψη (επιδότηση ενοικίου επιδοτούμενη απόκτηση κατοικίας)

1 η Μακροζωϊα ως ασφαλιστικός κίνδυνος Οσον αφορά ειδικότερα τις συντάξεις ο βασικός κίνδυνος που καλύπτεται είναι το ενδεχόμενο να επιζήσει κάποιος πέραν του σημείου για το οποίο επαρκούν οι αποταμιεύσεις του Μια σύνταξη αφού είναι ένα συμβόλαιο με ισόβια διάρκεια (ή ακόμη περισσότερο με διάρκεια όση οι τεκμαιρόμενες υποχρεώσεις του ασφαλισμένου ndash συντάξεις επιζώντων) διασφαλίζει ότι υπάρχουν αρκετοί πόροι καθόλη την διάρκεια ζωής (Είναι ασφάλιση μακροζωίας γιατί αν κάποιος ήξερε με βεβαιότητα ότι δεν θα ζήσει πέραν πχ των 65 δεν θα τον συνέφερε ποτέ να υπέγραφε ασφαλιστικό συμβόλαιο αόριστης διάρκειας)

Με τις συντάξεις γήρατος επιδοτούνται οι πιο μακρόβιοι από τους λιγότερο τυχερούς 2 Ετσι η ασφάλιση μεταφέρει πόρους από τους lsquoτυχερούςrsquo (που θα πεθάνουν νωρίς και δεν χρειάζονται πόρους) στους lsquoάτυχουςrsquo (που θα ζήσουν πολύ) Αν κάποιος γνωρίζει ότι θα πεθάνει πριν από το όριο ηλικίας πχ επειδή υπάρχει γενετική ασθένεια ή επειδή η γυναίκα του είναι μάντισσα τότε θα ξέρει δεν τον συμφέρει να ασφαλιστεί γιατί πληρώνει για κάτι που δεν θα γευτεί ο ίδιος

Η αναδιανομή μεταξύ ασφαλισμένων είναι εύκολη αν υπάρχει διασπορά ndash οπότε ο μέσος όρος πιο σίγουρος από ατομική πιθανότητα Αν αυξηθεί το προσδόκιμο επιβίωσης για όλουςndash δημιουργείται πρόβλημα χρηματοδότησης

Η ασφάλιση απέναντι στην μακροζωία μπορεί να προσφερθεί (και προσφέρεται) από ιδιωτικές εταιρείες με την μορφή μηνιαίων δόσεων rsquoσύνταξηςrsquo (annuity) η μαθηματική αναμονή των οποίων ισοδυναμεί με ένα εφάπαξ ποσό σε συγκεκριμένη ηλικία Στην ιδιωτική ασφάλιση όμως πρέπει να υπάρχει απόλυτη ανταποδοτικότητα μεταξύ εισφορών και παροχών Αλλιώς αν υπήρχε δηλαδή μεγαλύτερη γενναιοδωρία απέναντι σε μια κατηγορία (πχ αυτούς με χαμηλότερους εισφορές) θα αποχωρούσαν από την ασφάλιση οι πλουσιότεροι3 Ειδικότερα δεν υπάρχουν προβλέψεις για κατώτατη σύνταξη έτσι ώστε να μην υπολείπεται η σύνταξη ενός ποσού Η κατώτατη σύνταξη είναι ένα ιδιαίτερα κοινό χαρακτηριστικό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης

2 Ο κίνδυνος επαγγελματικής ατυχίας Οι συντάξεις κοινωνικές ασφαλίσεις μπορεί να θεωρηθούν ότι ασφαλίζουν και ένα επιπλέον κίνδυνο τον κίνδυνο επαγγελματικής ατυχίας Στην αρχή της εργασιακής του ζωής δεν μπορεί να ξέρει κάποιος μήπως στην διάρκεια των επόμενων 20-30 χρόνια δεν θα γίνει κάτι ώστε οι προσδοκίες του για την επαγγελματική του πορεία να διαψευσθούν ριζικά Σαν παράδειγμα οι δεξιότητες κάποιου ειδικού στην αναλογική τηλεφωνία δεν είναι χρήσιμα σε ψηφιακά συστήματα4 Η διασφάλιση ότι ότι και να γίνει στην διάρκεια της καριέρας κάποιου δεν πρόκειται να πέσουν οι αποδοχές του στην διάρκεια της συνταξιοδότησης πέραν ενός σημείου είναι κάτι που κάποιος που αποστρέφεται τον κίνδυνο (risk averse) θα επιθυμούσε να αποφύγει Η

2 Επειδή σε πολλές χώρες συμβαίνει οι πλουσιότεροι να ζούν και περισσότερο αυτό έχει υπολογιστεί ότι δρά ως παράγοντας αντίστροφα προοδευτικός ndash δηλαδή οι φτωχότεροι πληρώνουν για τους πλουσιότερους3 Η θα υπήρχε κίνητρο να γίνει μια άλλη ασφαλιστική εταιρεία που να προσελκύσει τους rsquoριγμένους πελάτεςrsquo4 Τα συχνά προγράμματα εθελούσιας εξόδου στον ΟΤΕ έχουν την αφετηρία τους σε αυτή την εξέλιξη

12

ύπαρξη ασφαλιστικής κάλυψης επιτρέπει την ανάληψη μεγαλύτερων κινδύνων στον επαγγελματικό προσανατολισμό

3 υποβοήθηση της αποταμίευσης Όπως και να έχει το θέμα τόσο οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης όσο και οι ασφαλίσεις του κλάδου Ζωής έχουν ως κοινό στοιχείο την υποβοήθηση της αποταμίευσης Και τα δύο είναι συμβολαιοποιημένα προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης Οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης έχουν το επιπλέον στοιχείο ότι καταβάλλονται σε μηνιαίες δόσεις εφόρου ζωής Ενώ στις ιδιωτικές συντάξεις η rsquoαπόδοσηrsquo των εισφορών εξαρτάται από τον τρόπο επένδυσης των εισφορών στις κοινωνικές ασφαλίσεις η rsquoαπόδοσηrsquo σχετίζεται με την ανάπτυξη της οικονομίας (και άρα του καθενός ασφαλισμένου προσωπικά) Όπως και στις ιδιωτικές ασφαλίσεις διευκολύνεται η λειτουργία της lsquoαποταμίευσης κύκλου ζωήςrsquo Βάσει της Υπόθεσης Κύκλου Ζωής αποταμιεύσεις θα λαμβάνουν χώρα κατά την διάρκεια της εργασιακής ζωής για να καλύψουν ανάγκες της μεγαλύτερης ηλικίας

Στο μέτρο που δεν συμπεριλαμβάνονται στην εξίσωση και οι κληρονομιές για τους περισσότερους ανθρώπους η αποταμίευση με ίδια μέσα (ή μέσω ασφαλιστικών συμβολαίων ή από τον κάθε άνθρωπο μόνο του χωρίς διαμεσολάβηση) είναι άμεσα συγκρίσιμη και μπορεί να υποκαταστήσει τις συντάξεις Η πιθανή σχέση υποκατάστασης μεταξύ αποταμιεύσεων και δικαιωμάτων στην σύνταξη έχει δώσει αφορμή σε ανησυχίες ότι η ανάπτυξη ενός συστήματος κοινωνικής ασφάλισης μπορεί να οδηγήσει σε μείωση της συνολικής ροπής προς αποταμίευση της συνολικής οικονομίας Το κατά πόσον ισχύει αυτός ο ισχυρισμός αποτελεί αντικείμενο μιας σειράς οικονομικών και οικονομετρικών ερευνών το αποτέλεσμα των οποίων υπεισέρχεται ουσιαστικά στο φλέγον θέμα της διεύρυνσης του ρόλου του ιδιωτικου τομέα στην παροχή συντάξεων

4 Υπαρξη αντασφαλιστή με την μορφή του Κράτους Το κράτος λειτουργεί ως ένα είδος αντασφαλιστής παρέχοντας εγγύηση εκπλήρωσης Αφού το κράτος έχει μεγαλύτερες οικονομικές δυνατότητες από μια εταιρεία μπορεί μια κρατική ασφάλιση να αναλαμβάνει μια ευρύτερη γκάμα κινδύνων και να συμπεριλαμβάνουν νέους κινδύνους που δεν είναι σήμερα γνωστοί (πχ μια καινούργια ασθένεια) Τα κρατικά ασφαλιστικά συμβόλαια που είναι πιο ασαφή είναι για αυτόν τον λόγο λιγότερο επιρρεπή στα προβλήματα που έχουν τα lsquoψιλά γράμματαrsquo σε ένα συμβόλαιο

34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo

Η άλλη όψη του νομίσματος αναφέρεται στην επεξήγηση της ανάμειξης του Κράτους Για ποιόν λόγο να είναι κοινωνική η κοινωνική ασφάλιση Ένα δεύτερο (υπο)ερώτημα είναι για ποιόν λόγο να είναι υποχρεωτική αφού υπάρχουν συστήματα όπου συντάξεις προσφέρονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις αλλά η ασφάλιση είναι υποχρεωτική και το ποσοστό εισφοράς καθορίζεται με νόμο (Χιλή) Τα επιχειρήματα χωρίζονται σε δύο είδη Πρώτον λόγοι για τους οποίους επιβάλλεται να γίνεται η προσφορά ασφάλισης μέσω του κράτους Δηλαδή καταστάσεις στις οποίες αν δεν γινόταν κάτι από το κράτος δεν θα γινόταν καθόλου Δεύτερον καταστάσεις στις οποίες το Κράτος έχει συγκριτικό πλεονέκτημα από τον ιδιωτικό τομέα Οι πρώτοι λόγοι αποκαλούνται lsquoεπιχειρήματα πρώτης επιλογήςrsquo τα δε δεύτερα rsquoεπιχειρήματα δεύτερης επιλογής΄(Second best arguments) αφού ακολουθούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστον΄

Λύσεις πρώτης επιλογής

(1) Η πρώτη λειτουργία για την οποία είναι απαραίτητη η κρατική εμπλοκή (ή οπωσδήποτε κάποιος νομικός καταναγκασμός) είναι η αναδιανομή εισοδήματος και πόρων από

13

πλούσιους σε φτωχούς ή από μια ομάδα σε άλλη Σε μια ελεύθερα λειτουργούσα αγορά δεν θα είναι δυνατή η διάκριση μεταξύ πελατών αφού ο ανταγωνισμός θα φροντίζει ώστε οι αποδόσεις να εξισώνονται σε όλη την αγορά Αν υπάρχουν για παράδειγμα κάποιοι οι οποίοι εισπράττουν λιγότερα από ότι τους αναλογεί θα υπάρχουν κίνητρα να προσφερθούν υπηρεσίες για αυτούς τουλάχιστον αντίστοιχες για αυτές που υπάρχουν αλλού Άρα η αναδιανομή προϋποθέτει οπωσδήποτε περιορισμούς στην ελεύθερη αγορά το οποίο κατrsquo ελάχιστον σημαίνει κάποιας μορφής καταναγκασμό αλλά πιο συχνά συνοδεύεται και από κρατική χρηματοδότηση

Οι κοινωνικές ασφαλίσεις προβαίνουν σε δύο ειδών αναδιανομές πόρων Πρώτον αναδιανομή μεταξύ μελών της ίδιας γενιάς Μέσω μηχανισμών όπως η κατώτατη σύνταξη ή η πίστωση συγκεκριμένων ατόμων με πλασματικά χρόνια ασφάλισης μπορούν να ευνοηθούν οι φτωχότεροι ή άλλες κατηγορίες αναξιοπαθούντων (πχ ανάπηροι ΑμεΑ μονογονικές οικογένειες κλπ) Μπορούμε να εφαρμόσουμε επίσης αναδιανομή λαμβάνοντας υπόψη τους πόρους ολόκληρης της εργασιακής ζωής που συμβαίνει όταν λαμβάνεται πρόνοια για αυτούς με λίγα ένσημα και αναδιανομή σε ένα χρονικό σημείο (πχ η πρακτική να χορηγούνται υψηλότερες αυξήσεις στις χαμηλότερες συντάξεις το ΕΚΑΣ) Επίσης θα μπορούσε να γίνει και αναδιανομή μεταξύ κοινωνικών ομάδων ndash ιδίως αν λειτουργούν ξεχωριστά ταμεία ανά επαγγελματική ομάδα (όπως στην Ελλάδα)

Δεύτερον αναδιανομή μεταξύ γενεών Η κοινωνική ασφάλιση μπορεί σχετικά εύκολα να χρησιμοποιείται για να μεταβιβάζει πόρους από την μια γενιά στην άλλη Η πρώτη γενιά ενός διανεμητικού συστήματος είναι συνήθως rsquoτυχερήrsquo αφού εισπράττει αναλογικά πολύ περισσότερο από αυτό που πλήρωσε Σε αντιστάθμισμα η τελευταία θα είναι άτυχη γιατί θα εισπράξει πολύ λιγότερο Τέτοιες εύνοιες σε συγκεκριμένες γενιές μπορεί να θεωρηθεί ότι εξισορροπούν γεγονότα όπως πολέμους οικονομικές καταστροφές κλπ που έχει υποστεί μια γενιά Γενικότερα οποιαδήποτε αυστηροποίηση των όρων συνταξιοδότησης (πχ αύξηση ορίων ηλικίας αύξηση εισφορών) έχει την δυνατότητα να αλλάξει το ισοζύγιο μεταξύ γενεών

Η αναδιανομή μπορεί να γίνεται για λόγους κοινωνικής δικαιοσύνης ή αποτελεσματικότητας

Δικαιοσύνη ndash μια γενιά μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι lsquoάτυχηrsquo Πχ η γενιά που βγήκε από τον Πόλεμο Η γενιά της κρίσης

Αποτελεσματικότητα ndash μπορεί χωρίς παρέμβαση να υπάρχει ανεπαρκής φροντίδα

(2) Περιπτώσεις rsquoαστοχιών της ελεύθερης αγοράς επιβάλλουν την κρατική παρέμβαση γιατι μπορεί να μην υπάρχει καθόλου ή ανεπαρκής παροχή Τέτοιες περιπτώσεις αποτελούν την lsquoκλασσικήrsquo δικαιολόγηση της κρατικής παρέμβασης αφού ακόμη και σε ιδανικές συνθήκες η λειτουργία της ελεύθερης αγοράς οδηγεί σε χειρότερα αποτελέσματα ή ακόμη χειρότερα σε ανυπαρξία αγοράς Στην περίπτωση της αβεβαιότητας και της ασφάλισης τέτοια προβλήματα είναι κοινά και είναι συνήθως αποτέλεσμα εγγενών ασσυμετριών πληροφόρησης Δηλαδή οι δύο πλευρές της αγοράς έχουν άνιση πληροφόρηση και στην προσπάθεια ο ένας να lsquoξεγελάσειrsquo τον άλλο καταλήγουν να καταστρέψουν την αγορά τελείως Τέτοιοι κίνδυνοι είναι η Αντεπιλογή (ασυμμετρία πριν υπογραφεί το συμβόλαιο) ο Ηθικός Κίνδυνος (ασυμμετρία μετά την υπογραφή του συμβολαίου και πριν να επέλθει ο κίνδυνος) και Ασφαλιστική Απάτη (ασυμμετρία μετά την εκδήλωση του κινδυνου)

Η Αντεπιλογή (adverse selection) Aν κάποιος προσφέρει ασφάλιση θα προσέλθουν κατά προτεραιότητα αυτοί που ξέρουν ότι έχουν μεγαλύτερη πιθανότητα να υποστούν τον ασφαλιζόμενο κίνδυνο Αφού η ασφάλιση προσελκύει τους χειρότερους σύντομα θα

14

ανακαλύψει ότι δεν μπορεί να προσφέρει το ασφαλιστικό προϊόν καθόλου Εκτός και αν μπορεί να έχει κάποιο τέστ που να διακρίνει ποιοι είναι τα χειρότερα ρίσκα Όμως ακόμη και τότε είναι αρκετά πιθανό ορισμένοι να μην μπορούν να ασφαλιστούν καθόλου ή να επιβαρύνονται υπέρμετρα άτομα τα οποία για κοινωνικούς λόγους θα έπρεπε να βοηθηθούν Το πρόβλημα αυτό υπάρχει και είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλίσεις υγείας (2) laquoΟ ηθικός κίνδυνοςraquo (Moral hazard) Αν κάποιος ασφαλιστεί θα προσέχει λιγότερο από οτι θα έπρεπε Πάλι στις ασφαλίσεις υγείας πολλές εταιρείες (πχ στις ΗΠΑ) συνδέουν την ασφαλιστική κάλυψη με διάφορους ελέγχους για βλαπτικές συνήθειες (πχ κάπνισμα) ή παροτρύνσεις επιλογής υγιέστερου τρόπου ζωής

Τα φαινόμενα αυτά οδηγούν την αγορά είτε στο να μην υπάρχει καθόλου (να μην υπάρχει κάλυψη) ή να το κάνει ιδιαίτερα πλημμελώς

(3) Κοινοί μη ασφαλίσιμοι κίνδυνοι Ορισμένα ρίσκα ασφαλίζονται δύσκολα όπως τα Μη ανεξάρτητα ρίσκα που επηρεάζουν όλους εξίσου Τέτοια περίπτωση είναι ορισμένα ρίσκα η κατανομή των οποίων δεν είναι ανεξάρτητη στον πληθυσμό όταν υπάρχει αντικείμενο πληρωμής σε ένα δικαιούχο υπάρχει αυξημένη πιθανότητα να υπάρχουν αιτήσεις και από άλλους με αποτέλεσμα να μην υπάρχει εξισορρόπηση κινδύνων και να μην μπορεί να χρηματοδοτηθεί η παροχή με ευκολία Τέτοιου είδους κίνδυνοι είναι (αυτονοήτως) μεγάλες επιδημίες και μεταδοτικά νοσήματα Όμως σε αυτήν την κατηγορία εμπίπτουν και όλα τα ρίσκα τα οποία επηρεάζονται από την μακροοικονομία ndash αφού επηρεάζουν όλους εξίσου Ο πληθωρισμός και η ανεργία είναι οι δύο πιο σημαντικοί κίνδυνοι σε αυτήν την κατηγορία Με δεδομένο ότι οι συντάξεις είναι πληρωτέες για διάστημα πολύ μεγάλο που εκτείνεται σε δεκαετίες ολόκληρες η πιθανότητα ο κίνδυνος αυτός να επέλθει είναι πολύ μεγάλος Αφού ο πληθωρισμός θα επηρεάσει όλους τους συνταξιούχους εξίσου δεν υπάρχει δυνατότητα να ισοσταθμιστούν οι κίνδυνοι μεταξύ συνταξιούχων5 Αντίθετα χρηματοδότηση με το διανεμητικό σύστημα καθιστά τις κρατικές ασφαλίσεις πιο ανθεκτικές στον πληθωρισμό αφού τα έσοδά τους (οι μισθοί) θα αυξάνουν μαζί με τους μισθούς ακολουθώντας την πορεία των τιμών

Μια άλλη κατηγορία περίπτωσης που δεν μπορεί να ασφαλιστεί ικανοποιητικά από την ελεύθερη αγορά είναι αυτή του προϋπάρχοντος κινδύνου Αν κάποιος έχει ήδη διαγνωστεί να έχει μια χρόνια αρρώστια η θεραπεία της οποίας είναι ιδιαίτερα δαπανηρή (πχ AIDS)6 δεν θα μπορέσει να βρει ασφαλιστή Στην περίπτωση της ασφάλισης υγείας επίσης είναι προφανές ότι οι ασφαλιστικές εταιρείες θα προσπαθήσουν να χρεώσουν περισσότερο αυτούς που είναι χειρότερα ρίσκα ndash δηλαδή τους ασθενικούς και ανήμπορους οι οποίοι όμως είναι αυτοί που θα θέλαμε για κοινωνικούς λόγους να βοηθήσουμε περισσότερο

(4) Ιδιαίτερα πειστικός λόγος για την ανάγκη παρέμβασης ιδιαίτερα στην κάλυψη για σύνταξη δίδουν rsquoπατερναλιστικάrsquo επιχειρήματα Αν αφήσουμε ένα άνθρωπο να αποφασίσει μόνος του για πόση κάλυψη θα αποφασίσει να αποκτήσει είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί εκ των υστέρων ότι διάλεξε λιγότερο από ότι έπρεπε Για ψυχολογικούς και άλλους λόγους τα άτομα υποβαθμίζουν την πιθανότητα να χρειαστούν αποταμιεύσεις στο μέλλον Είναι σαν να κοιτούν το μέλλον μέσω από ένα τηλεσκόπιο ανάποδα ndash έχουν δηλαδή μια rsquoελαττωματική τηλεσκοπική δυνατότηταrsquo (Defective telescopic faculty) Σε περίπτωση που δεν αποταμιεύουν αρκετά η ύπαρξη διαφόρων κοινωνικών μηχανισμών

5 Υπάρχουν πολλά παραδείγματα μεγάλων ασφαλιστικών εταιρειών στην Βρετανία οι οποίες έχοντας εκδώσει συντάξεις με εγγύηση πληρωμών σε πραγματικούς όρους δεν μπόρεσαν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους με αποτέλεσμα την χρεοκοπία Πχ 6 Η πρόοδος της γενετικής με την δυνατότητα εκτίμησηςη της επέλευσης ασθενειών δεκαετίες πριν αυτές εκδηλωθούν καθιστά αυτόν τον παράγοντα ιδιαίτερα επίκαιρο

15

(δίχτυ ασφαλείας) τόνωσης του εισοδήματος ή παροχής υπηρεσιών προς φτωχούς ηλικιωμένους σημαίνει ότι το κόστος για την έλλειψη διορατικότητας του ατόμου θα το πληρώσει το κοινωνικό σύνολο αφού αυτό χρηματοδοτεί τις προνοιακές παροχές Αρα και για λόγους rsquoαυτοπροστασίαςrsquo το Κράτος δικαιούται να παρέμβει υποχρεώνοντας τους πολίτες να συμμετέχουν σε αναγκαστικά προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης όπως είναι οι ασφαλίσεις συντάξεων

Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo

Στα οικονομικά συχνά πρέπει να παραδεχτούμε ότι ακόμη και αν κάτι ισχύει απόλυτα στην θεωρία και σε ιδανικές συνθήκες ο πραγματικός κόσμος διαφέρει ουσιαστικά από τον κόσμο της θεωρίας Στην πραγματικότητα υπάρχουν εμπόδια και στρεβλώσεις στην λειτουργία της αγοράς τα οποία δεν μπορούν να απομακρυνθούν ούτε να καταργηθούν ndash όπου δηλαδή αυτό που είναι θεωρητικά καλύτερο δεν είναι εφικτό Σε τέτοιες περιπτώσεις εφαρμόζονται τα λεγόμενα rsquoοικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo (economics of the second best) τα οποία εξετάζουν με ποιόν τρόπο αλλάζουμε την χάραξη της διαδρομής αν ορισμένες στρεβλώσεις και εμπόδια δεν μπορούν να παρακαμφθούν Τα επιχειρήματα rsquoδεύτερης επιλογήςlsquo ndash συστηματοποιούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστονrsquo Σημειώνεται ότι αυτό μπορεί να διαφέρει ουσιωδώς από το βέλτιστο

Πάντως δεν πρέπει να λησμονεί κάποιος ότι σχεδόν πάντα η καλύτερη λύση είναι να διορθωθεί το εμπόδιο που αποτρέπει την rsquoπρώτη επιλογήrsquo αντί να αξιοποιηθεί μια παράκαμψη Πέρα από τα άλλα το βασικό κόστος που δημιουργείται είναι η τάση το εμπόδιο να μονιμοποιείται και να μπορεί να αλλάξει με πολύ μεγαλύτερη δυσκολία

Με δεδομένο ότι η κοινωνική πολιτική αναπτύχθηκε μετά τον ΒrsquoΠαγκόσμιο Πόλεμο υπάρχουν πλήθος επιλογές οι οποίες ήταν μονόδρομος τις δεκαετίες του 1950 και 1960 αλλά δεν είναι πλέον Αυτό μπορεί να έχει να κάνει με την ύπαρξη υποδομών (με πληροφορική την πιο συχνή αιτία αλλαγής) την εξέλιξη του χρηματοπιστωτικού τομέα αλλά και αλλαγές στην κοινωνία την σύνθεση και λειτουργία της οικογένειας κοκ Πολλές από τις αιτιάσεις που δικαιολογούν μεταρρυθμίσεις σήμερα αρχίζουν από μια παρατήρηση ότι όσα θεωρούνταν αυτονόητα όταν το σύστημα στήθηκε δεν ισχύουν πια (ή δεν ισχύουν στον ίδιο βαθμό) αντίστοιχα ότι λύσεις που δεν υπήρχαν τότε υφίστανται σήμερα

Στην περίπτωση της δικαιολόγησης της κρατικής εμπλοκής στις κοινωνικές ασφαλίσεις τριών ειδών τέτοια παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν

Πρώτον οι χρματαγορές είναι ανεπαρκώς ανεπτυγμένες Πολλές φορές το ίδιο εκφράζεται με την έκφραση ότι οι αγορές είναι rsquoρηχέςrsquo ndash δηλαδή γίνονται συναλλαγές αλλά σε μικρό όγκο με τρόπο ώστε οι αγορές να μην λειτουργούν lsquoσωστάrsquo Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλιστικές αγορές ακόμη και σε χώρες με πολύ πιο αναπτυγμένες χρηματοοικονομικό τομέα από την Ελλάδα Αν ισχύει αυτό τότε δεν θα υπάρχουν αρκετές επιχειρήσεις να συμμετέχουν στις αγορές και το κόστος πρόσβασης στις υπηρεσίες μπορεί να είναι τόσο ψηλό ώστε να είναι απαγορευτικό

Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην δυνατότητα μετατροπής εφάπαξ ποσού σε μηνιαία πληρωμή εφrsquo όρου ζωής ndash δηλαδή την παραγωγή lsquoραντώνrsquo ndashαπαραίτητο στοιχείο για να προσφερθούν συντάξεις από μη κρατικούς φορείς7 Η υπηρεσία αυτή είναι διαθέσιμη μεν και στην Ελλάδα αλλά το κόστος που χρεώνουν οι εταιρείες μπορεί να υπερβαίνει το 5 επί του κεφαλαίου ένα ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό αν αναλογιστεί κανείς ότι οι μακροχρόνιες αποδόσεις επενδύσεων σπάνια φθάνουν το

7 Οι υπολογισμοί που είναι απαραίτητοι για τον υπολογισμό ραντών αξιοποιούν πίνακες επιβίωσης και είναι μια βασική λειτουργία που προσφέρουν οι αναλογιστές στην ασφαλιστική αγορά

16

ποσοστό αυτό Η Ευρωπαϊκή χώρα όπου η υπηρεσία αυτή είναι πιο διαδεδομένη είναι η Βρετανία όπου η μετατροπή ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε ροές συντάξεων είναι υποχρεωτική

Δεύτερον το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό Αυτό μπορεί να είναι εξαιτίας τόσο του κόστους συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο) Περίπλοκες διαδικασίες η ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25 του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα Το κόστος αυτό σε τελική ανάλυση θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών ndash δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις

Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα ndash ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών Σε τέτοιες περιπτώσεις η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων Από την αντίθετη πλευρά η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής (πχ διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών)

Κρατική υποχρεωτική ασφάλιση μπορεί να εξοικονομεί σε πολλά από αυτά κόστη (κόστος μετακίνησης μάρκετινγκ) δυνατόν όμως η κρατική γραφειοκρατία να μην είναι καλύτερη από την ιδιωτική ndash αφού δεν υπάρχει ιδιαίτερη πίεση να λειτουργεί προς όφελος του πολίτη

Το αντεπιχείρημα αυτό ndash περί γραφειοκρατίας και περιορισμού της ndash είναι ένα παράδειγμα της τάσης να συγκρίνονται οι αστοχίες του ιδιωτικού τομέα με ένα εξιδανικευμένο μοντέλο του Δημοσίου Όμως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι και η δημόσια λειτουργία θα έχει προβλήματα ndash τα οποία πρέπει να προβλέπονται και να διορθώνονται ή τουλάχιστον να υπάρχει άποψη με ποιον τρόπο θα παραμένουν υπό έλεγχο Αυτό είναι η αφετηρία της σχολής της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης (New Public Management) η οποία από την δεκαετία του 1980 εξετάζει την λειτουργία του κράτους ως σύνολο παροχής υπηρεσιών προς τον πολίτη ο οποίος εξομοιώνεται με πελάτη που αγοράζει υπηρεσίες ndash με αντίστοιχες απαιτήσεις8

Διοικητικά θέματα επηρεάζονται άρδην από την τεχνολογία Εξελίξεις στην πληροφορική την τεχνητή νοημοσύνη την τηλεματική επιτρέπουν την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και επιτρέπουν την υλοποίηση πολλών από τις ιδέες της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης στην κοινωνική πολιτική Η τεχνολογική υστέρηση του Κράτους τα τελευταία χρόνια προσφέρει νέα επιχειρήματα και νέες δυνατότητες στην συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή υπηρεσιών Έτσι στην Ευρώπη όλο και περισσότερα συστήματα εισάγουν μια διάκριση μεταξύ κρατικής παροχής υπηρεσιών και κρατικής χρηματοδότησης Για παράδειγμα πολλά κράτη χορηγούν κουπόνια για παιδική προστασία τα οποία μπορούν να εξαργυρώνονται σε κρατικές ή σε ιδιωτικές δομές Η εισαγωγή

8 Στην Ελλάδα όπου η σχολή αυτή είχε μάλλον επιδερμική επιρροή αυτό παραφράζεται συχνά ως rsquoιδιωτικοοικονομικά κριτήριαrsquo

17

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

από βοήθεια στην αναζήτηση εργασίας και κατάρτιση ή επαγγελματικό αναπροσανατολισμό ή και ψυχολογική στήριξηndash ενεργητικά μέτρα Όπως δείχνει και το παράδειγμα της ανεργίας ο κοινωνικός ιστός ασφάλειας είναι ένα σύνθετο θέμα το οποίο μπορεί να περιλαμβάνει σειρά μέτρων

Όπως φαίνεται και από το παράδειγμα στην περίπτωση του κοινωνικού ιστού ασφάλειας εμπίπτουν δύο ξεχωριστές κατηγορίες δικαιούχων Πρώτον αυτοί που έχουν μόνιμο πρόβλημα ένταξης στην αγορά εργασίας ndash για τους οποίους απαιτείται εντατική και προσωποποιημένη φροντίδα στήριξης ndash πχ άτομα με αναπηρία άτομα με κοινωνικά προβλήματα ένταξης Αυτοί θα είναι οι μακροχρόνια άνεργοι σε εποχές χαμηλές ανεργίας Δεύτερον θα είναι τα θύματα μιας γενικευμένης μακροοικονομικής επιδείνωσης για τους οποίους χρηματική βοήθεια παροδικού χαρακτήρα αρκεί Αρα οι lsquoπελάτεςrsquo του κοινωνικού ιστού ασφάλειας θα είναι πολύ διαφορετικοί ανάλογα με την φάση του οικονομικού κύκλου σε ύφεση θα είναι περισσότερο αλλά θα απαιτούν λιγότερο εντατική ενασχόληση στην ανάκαμψη θα είναι λίγοι αλλά πιο δύσκολες περιπτώσεις Ενας ιστός που λειτουργεί σωστά θα έπρεπε να έχει την ικανότητα να αντιμετωπίζει και τις δύο περιπτώσεις - με διαφορετικές δομές Το δύσκολο είναι ότι συχνά η lsquoμόνιμηrsquo κατηγορία έχει κοινωνικό στιγματισμό ndash άρα πολλοί δικαιούχοι δεν προσέρχονται για να λάβουν αυτά που δικαιούνται

Η παγίδα φτώχειας Ένα συχνό πρόβλημα προκύπτει όταν αν δίδεται βοήθεια με προϋπόθεση την ανάγκη η εξάλειψη της ανάγκης οδηγεί σε απώλεια της βοήθειας και μπορεί να δημιουργήσει παγίδα φτώχειας ή ανεργίας Ετσι δημιουργείται ένας φαύλο κύκλος συντήρησης και διαιώνισης της φτώχειας

Ετσι αν κάποιος που παίρνει επιδόματα ανεργίας βρει ξαφνικά δουλειά τότε από τη μια πλευρά θα έχει περισσότερα χρήματα από την εργασία από την άλλη θα χάσει τα ωφελήματα που είχε όταν ήταν άνεργος Η απώλειά τους λειτουργεί σαν υψηλή οριακή φορολογία αφού θα μένουν στην τσέπη λιγότερο χρήματα από την αμοιβή Σε συχνές περιπτώσεις μάλιστα αν πιάσει δουλειά μπορεί να βρεθεί με λιγότερα χρήματα συνολικά ndash δηλαδή οριακή φορολογία gt100 Συνεπώς το ίδιο πρόβλημα κινήτρων για το οποίο παραπονούνται υψηλόφωνα οι πλούσιοι (laquoγιατί να δουλεύω αν μου μένουν τόσο λίγα μετά τους φόρουςraquo) ισχύει κατά μείζονα λόγο για τους πολύ φτωχούς Για να αποφύγουν την παγίδα φτώχειας πρέπει να πάρουν μια μεγάλη αύξηση εισοδήματος ndash αρκετή για να τους αποζημιώσει για την απώλεια δικαιωμάτων ndash Η παγίδα φτώχειας οδηγεί σε φαύλο κύκλο όπως στο διάγραμμα S του προηγούμενου κεφαλαίου

Το πρόβλημα εντείνεται όταν μια συγκεκριμένη κατάσταση δημιουργεί δικαιώματα από πολλές διαφορετικές πηγές που δεν συντονίζονται μεταξύ τους (πχ άνεργος παίρνει επίδομα φτηνό ρεύμα θέρμανση εισιτήρια κοκ) Οσο πιο γενναιόδωρο και πιο lsquoστοχευμένοrsquo είναι ένα σύστημα τόσο θα είναι μεγαλύτερο το πρόβλημα Στην Ελλάδα προ κρίσης που αυτά τα προγράμματα ήταν πολύ μικρά δεν υπήρχε πρόβλημα Καθώς κατά την διάρκεια της κρίσης πολλαπλασιάζονται τα κίνητρα για ανέργους μπορεί να αρχίσει να υπάρχει θέμα

Ιδιαίτερα έντονο πρόβλημα υπάρχει στις ΗΠΑ όπου υφίσταται ασφάλιση υγείας μόνο για φτωχούς Μια μονογονεϊκή οικογένεια με παιδιά εύκολα βρίσκεται σε χειρότερη κατάσταση αν η μητέρα πιάσει εργασία ndash πράγμα που εξηγεί την ύπαρξη μεγάλων ομάδων που lsquoζούνε μόνο με την Πρόνοιαrsquo Αντίστοιχα υπάρχει το κίνητρο να εργαστεί κάποιος lsquoμαύραrsquo για να μην χάσει τα επιδόματα Για τον λόγο αυτό τα συστήματα συχνά έχουν ελέγχους για να μην υπάρχει καταστρατήγηση Οι έλεγχοι αυξάνουν το κόστος την γραφειοκρατία και περιορίζουν την ελευθερία των ωφελούμενων ndash ενώ αυξάνουν στο στίγμα της εξάρτησης από την κοινωνική πολιτική

4

Η παγίδα φτώχειας αντιμετωπίζεται με διάφορους τρόπους Ενας είναι η κλιμακωτή απώλεια δικαιωμάτων καθώς αυξάνεται το εισόδημα Άλλος είναι η παροχή ωφελημάτων με διαφορετικά κριτήρια (πχ Κοινωνική εργασία) ή σε είδος ή με κουπόνια ΟΜΩΣ πολλές από τις λύσεις καθιστούν το σύστημα πιο περίπλοκο επιβαρύνουν την διοίκησή του εντείνουν το στίγμα και επιβαρύνουν ελευθερίες

Μια ριζική αλλά ακριβή λύση που εξετάζεται τελευταία είναι το βασικό εισόδημα Αυτό εξαλείφει την παγίδα φτώχεια και τα αντικίνητρα εργασίας ταυτόχρονα αλλά πιθανώς με τεράστιο κόστος Το βασικό εισόδημα προκύπτει από την λογική της πρόνοιας Ένα ποσό που αποδίδεται σε όλους τους πολίτες χωρίς καμιά προϋπόθεση Αφού παίρνεις τα χρήματα αυτόματα είτε δουλέψεις είτε όχι δεν υπάρχει αντικίνητρο εργασίας ή κάποιας άλλης συμπεριφοράς ούτε και στίγμα

Το μέτρο αυτό είναι σίγουρα εξαιρετικά δαπανηρό αφού μοιράζει χρήματα σε όλους είτε τα χρειάζονται είτε όχι Θα πάρει λχ euro200 τον μήνα ο άνεργος νέοςαλλά θα τα πάρει και ο δισεκατομμυριούχος Μειώνεται το κόστος αν (α) πιάσουν δουλειά πολλοί που δεν θα δούλευαν καιή (β) επανακτάται το βασικό που δίδεται στους πλούσιους μέσω προοδευτικής φορολογίας εισοδήματος (πρέπει να δηλώνεται στην εφορία) (γ) χαμηλότερο κόστος γραφειοκρατίας στην πρόνοια αφού δεν χρειάζονται έλεγχοι (δ) αν αντικαταστήσει άλλα επιδόματα κατά του χαμηλού εισοδήματος αν όχι όλα ποια

Το βασικό εισόδημα ως ιδέα έχει μια μακριά ιστορία ως μέθοδος εξασφάλισης του ελάχιστου επίπεδου διαβίωσης σε όλους τους πολίτες Τελευταία το έχει προτείνει και ο Bill Gates το υποστηρίζει σαν απάντηση στις εξελίξεις στην αγορά εργασίας (χρήση ρομπότ κοκ) Έχει δοκιμαστεί σε περιπτώσεις ύπαρξης υψηλών εισπράξεων από πετρέλαια σε αραιοκατοικημένες περιοχές ndash πχ στην Αλάσκα δόθηκαν $2000χρόνο για 2 χρόνια όταν ανέβηκαν τιμές πετρελαίου

Στην Ευρώπη η Φιλανδία προέβη σε πείραμα το 2017 2000 άνεργοι που πήραν euro560μήνα χωρίς προϋπόθεση επί 2 χρόνια Η συμπεριφορά τους παρακολουθείτο και συγκρινόταν με άλλους ανέργους που ακολούθησαν την κανονική διαδικασία και έπαιρναν τα συνήθη επιδόματα Το πείραμα εγκαταλείφθηκε πρόωρα το 2019 λόγω υπερβολικού κόστους ndash θεωρήθηκε αποτυχημένο Αν και οι συμμετέχοντες είχαν πολύ λιγότερο άγχος πιο χαρούμενοι δεν δούλεψαν παραπάνω ndash έτσι δεν προέκυψαν τα οικονομικά οφέλη που περίμεναν αυτοί που το είχαν προτείνει

Το βασικό εισόδημα ως παράδειγμα του κοινωνικού ιστού ασφάλειας παίρνει μια ακραία θέση σε τρείς διαστάσεις Όπως δείχνει το πλαίσιο στον κοινωνικό ιστό μπορεί να υπάρχου άλλες λύσεις τόσο ως προς την στόχευση (ποιος το εισπράττει) τις προυποθέσεις να το πάρεις αλλά και τον τρόπο χορήγησης Πχ αν προσφέρεται μια υπηρεσία θα την πάρουν μόνο όσοι την δικαιούνται (δεν μπορείς να την μεταπωλήσεις όπως θα μπορούσες πχ αν δίδονταν κουπόνια ή βοήθεια σε είδος

Στόχευση (ποιος το δικαιούται)Χωρίς (όλοι) ndash κατηγορίες πληθυσμού ndash έμμεσος έλεγχος πόρων ndash έλεγχος πόρων

Προϋποθέσεις ή υποχρεώσεις δικαιούχωνΧωρίς προϋποθέσειςndash με διαφορετικής έντασης (ως την άρνηση)

ΧορήγησηΜετρητά - Κουπόνια που εξαργυρώνονται ndash βοήθεια σε είδος - υπηρεσίες

Αν και η αποτυχία του πειράματος της Φιλανδίας υπήρξε χτύπημα για αυτούς που προτείνουν το βασικό εισόδημα συζήτηση δεν έχει εγκαταλειφθεί Είναι χαρακτηριστικό ότι αποτελεί τμήμα των προεκλογικών προγραμμάτων Πράσινων και αριστερών κομμάτων στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια

5

Ανακεφαλαιώνοντας η κοινωνική πρόνοια σχετίζεται με τα εξής χαρακτηριστικά

Η Αφετηρία της είναι οι ανάγκες ndash οι οποίες συχνά μεταφράζονται ως η καταπολέμηση της φτώχειας Αυτό συνεπάγεται την συχνή χρήση τεχνικών επικέντρωσης ώστε να κατευθύνεται η βοήθεια επιλεκτικά εκεί που υπάρχει μεγαλύτερη ανάγκη Αυτό γίνεται με την χρήση κριτηρίων χαμηλού εισοδήματος ή άλλους δείκτες ανάγκης

Συχνά χαρακτηρίζεται από καθολικότητα και συνεπώς από περιορισμένες διακρίσεις Οι παροχές δεν αποκτώνται αλλά παρέχονται ενώ το δικαίωμα απορρέει από την ιδιότητα του πολίτη

Η χρηματοδότηση είναι συχνά από την γενική φορολογία και όχι από ειδικές εισφορές

Αποτελεί τμήμα του Κοινωνικού Ιστού Ασφάλειας Χορηγεί έμμεσες εγγυήσεις ότι η κοινωνία θα παρέμβει για να αποτρέψει (ορισμένες τουλάχιστον) ακραίες κοινωνικές καταστάσεις

Δύο διαφορετικές αφετηρίες κοινωνικής πολιτικής

Α Πρόνοια Τα συστήματα που έχουν την αφετηρία τους στην κοινωνική πρόνοια λέγονται συχνά laquoΣυστήματα Beveridgeraquo (Μπέβεριτζ)

Στην Αγγλία οι φαντάροι επέστρεψαν από τα χαρακώματα του Αrsquo Παγκοσμίου το 1920 με υποσχέσεις ότι θα έπαιρναν lsquoΣπίτια για ήρωεςrsquo Αντιθέτως αντιμετώπισαν ύφεση και ανεργία Κατά τον Βrsquo Παγκόσμιο (όπου στις απώλειες συμμετείχε ο άμαχος πληθυσμός λόγω των βομβαρδισμών) υπήρχε συμφωνία ότι δεν θα έπρεπε να γίνει το ίδιο Ο μεταπολεμικός κόσμος θα έπρεπε να είναι νέος ndash τόσο για τους πολεμιστές αλλά και για τους αμάχους αυτό θα έπρεπε να φανεί άμεσα όσο και αν η χώρα ήταν βομβαρδισμένη και φτωχή Ο Λόρδος Beveridge δημοσίευση το 1944 μια έκθεση που είχε το σχέδιο για κοινωνικό κράτος μετά τον πόλεμο Το σχέδιο περιείχε το Εθνικό Σύστημα Υγείας Συντάξεις για όλους στα 65 Μετά τον πόλεμο συνδυάστηκε με Κευνσιανή οικονομική πολιτική και έτσι οικοδομήθηκε η ευημερία την πρώτη γενιά μετά τον πόλεμο

Τέτοια συστήματα Beveridge υπάρχουν στις Αγγλοσαξωνικές χώρες (Αγγλία Ιρλανδία Αυστραλία) και στην Σκανδιναβία στον λεγόμενο lsquoπρώτο πυλώναrsquo των συντάξεων αλλά και στα συστήματα υγείας Συχνά ένα σύστημα Beveridge εθνικής σύνταξης ανταποκρίνεται στις ανάγκες κάλυψης της φτώχειας και συνοδεύεται από ιδιωτικά ή συλλογικά συστήματα που συμπληρώνουν την κάλυψη για όσους έχουν την οικονομική δυνατότητα

Β Κοινωνική ασφάλιση Συστήματα που έχουν την αφετηρία τους στην αυτο-προστασία και ανταποδοτικότητα λέγονται συχνά Συστήματα Bismarck Σε αυτά η κοινωνική προστασία προσφέρεται ως ανταμοιβή ndash ένα είδος lsquoμερίδιο στον καπιταλισμόrsquo

Στην Γερμανία το 1880 πρόβαλε ως μεγάλη απειλή το (τότε Μαρξιστικό και επαναστατικό) Σοσιαλδημοκρατικό κόμμα Η απειλή προέκυπτε από τον όγκο της εργατικής τάξης που έχοντας πρόσφατα μεταναστεύσει στις βιομηχανικές πόλεις αντιμετώπιζε τους εργοδότες ως εχθρούς Ο συντηρητικός Καγγελάριος Bismarck πρότεινε την συμμετοχή με εισφορές (εργοδότη και ασφαλισμένου) σε συστήματα πληρωμής εισφορών σαν μέθοδο lsquoενσωμάτωσηςrsquo του προλεταριάτου στον καπιταλισμό και ως πεδίο που θα μπορούσε να υπάρχει σύμπτωση συμφερόντων εργαζομένων και εργοδοτών Η γενική ασφάλιση της υγείας έγινε το 1883 η δε ασφάλιση για συντάξεις γήρατος το 1889

6

Ο πυρήνας του συστήματος στην Γερμανία χαρακτηρίζει την πλειοψηφία των ευρωπαϊκών συστημάτων Αυτόνομα ταμεία συγκεντρώνουν εισφορές από εργοδότες και ασφαλισμένους υποχρεωτικά Συντάξεις και άλλες παροχές πληρώνονται μόνο αν έχουν πληρωθεί ελάχιστες εισφορές για σειρά ετών Δηλαδή (όπως και στην ιδιωτική ασφάλιση) οι παροχές του συστήματος πρέπει να αποκτηθούν με την θεμελίωση ενός δικαιώματος και δεν προκύπτουν ως δικαίωμα ndash ούτε είναι άμεσης εφαρμογής όπως τα συστήματα Beveridge

Τέτοια συστήματα υπάρχουν στην Ηπειρωτική Ευρώπη ndash Γερμανία Αυστρία Βέλγιο Γαλλία Χαρακτηρίζονται από την ύπαρξη ταμείων τα οποία συχνά διοικούνται από τους lsquoκοινωνικούς εταίρουςrsquo (συνδικάτα + εργοδότες)

Μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο χώρες με συστήματα με διαφορετικές αφετηρίες προσπαθούσαν να αντιμετωπίσουν παρόμοια προβλήματα Αρα είχαν Ίδιες ή παρόμοιες επιδιώξεις (ανοικοδόμηση μετά τον πόλεμο ενσωμάτωση όλου του πληθυσμού) αλλά χρησιμοποιούσαν διαφορετικά μέσα Αποτέλεσμα είναι συστήματα που αρχίσανε διαφορετικά να αποκτούσαν κοινά στοιχεία Σε συστήματα πρόνοιας μετά την κάλυψη αναγκώνndash για επιπλέον δικαιώματα μπορούσαν να εισαχθούν (προαιρετικά) συστήματα εισφορών Συστήματα ασφάλισης τα πολλά κενά που υπήρχαν (ιδίως μετά τον πόλεμο) καλύπτονταν με παροχές για τις οποίες δεν προεισπραχθεί εισφορές Αυτό βοηθήθηκε όταν τα συστήματα ασφάλισης χρειάστηκε να ξαναλειτουργήσουν μετά τον Πόλεμο χωρίς αποθεματικά (αφού τα αποθεματικά είχαν καταστραφεί) -- σε lsquoδιανεμητική βάσηrsquo αυτό έφερε και την χρηματοδότηση των δύο ειδών πιο κοντά

Ετσι η συνύπαρξη των δύο συστημάτων ndash κοινωνικής πρόνοιας και κοινωνικής ασφάλισης - σε μια χώρα δεν είναι σπάνια Πχ Το Εθνικό Σύστημα Υγείας στην Ελλάδα είναι σύστημα καθολικής κάλυψης με λογική Beveridge που παρέχει υπηρεσίες υγείας ενώ αντίστοιχα συστήματα υγείας υπάρχουν και στη Ιταλία και Ισπανία Αντίθετα οι συντάξεις χρηματοδοτούνται μέσω ασφαλιστικών ταμείων ndash οι αρχές των οποίων είναι αυτές της ασφάλισης και της ανταπόδοσης αντί της πρόνοιας Όμως ακόμη και εκεί οι βασικές συντάξεις του ΟΓΑ οι συντάξεις ανασφαλίστων και στοιχεία των συντάξεων του ΙΚΑ (όπως τα κατώτατα όρια) έχουν στοιχεία καθολικότητας και πρόνοιας

Συνεπώς υπάρχει μια τάση σύγκλισης συστημάτων τα οποία στην αφετηρία τους μπορεί να υπάκουαν σε ξεχωριστή λογική

Βλέπουμε την τάση σύγκλισης στις Συντάξεις το μεγαλύτερο τμήμα των κοινωνικών δαπανών αλλά και ένα σημείο επαφής όπου υπάρχει μεγάλη επαφή με τον ιδιωτικό τομέα (αποταμίευση) Σε προνοιακά Συστήματα Beveridgersquo ή Καθολικής κάλυψης καταβάλλεται σύνταξη που σχετίζεται με τις ανάγκες για όλους που συμπληρώνουν κάποια ηλικία ndash συνήθως 65 (με τάση αύξησης στα 67) ndash όπως στην Αγγλία Δανία Αυστραλία Όμως μια ψηλή σύνταξη για όλους θα ήταν υπερβολικά ακριβή για το κράτος και την φορολογία Ετσι αυτά τα συστήματα συνδυάζονται με συλλογικά συστήματα που συμπληρώνουν εισοδήματα με επαγγελματικές συντάξεις αλλά και με κίνητρα (φορολογικά και άλλα) για να διαπραγματευτούν άτομα προσωπική σύνταξη Ετσι το κόστος μοιράζεται στους εργοδότες και στους ασφαλισμένους Αντιθέτως στα συστήματα Bismarck καταβάλλεται όπως στις ιδιωτικές ασφαλίσεις σύνταξη μετά συγκέντρωση εισφορών για ένα ελάχιστο χρόνο καταβολής εισφορών (αυτό που λέγεται lsquoθεμελίωσηrsquo σύνταξης) Όμως αυτό αφήνει κενά κάλυψης τα οποία συμπληρώνονται από το Κράτος ndash είτε εκ των προτέρων με πληρωμή εισφορών για λογαριασμό ασφαλισμένων (περίοδοι ανεργίας γεννήσεις παιδιών) ή εκ των υστέρων με επιχορηγήσεις για την κάλυψη ελλειμμάτων των ασφαλιστικών ταμείων Ετσι ακόμη και όταν Ταμεία Ασφάλισης είναι ανεξάρτητα από το κεντρικό κράτος σημαντικό τμήμα των πόρων τους έρχονται από το κράτος

7

Κάθε είδος συστήματος έχει ένα αρχικό στόχο που το χαρακτηρίζει Τα συστήματα πρόνοιας την κάλυψη αναγκών και έτσι την αποτροπή της φτώχειας Τα συστήματα ασφάλισης την υγιή χρηματοδότηση και έτσι την διατηρησιμότητα του συστήματος Όμως κάθε σύστημα πρέπει να καλύπτει κριτήρια και στις δύο διαστάσεις Ετσι κάθε σύστημα πρέπει να απαντά ταυτόχρονα σε δύο ερωτήσεις

Είναι οι συντάξεις επαρκείς για να εξασφαλίζουν τους συνταξιούχους Καταβάλλονται χωρίς πρόβλημα από την οικονομία σήμερα και στο μέλλον

Η Επάρκεια (Beveridge) συμπληρώνει Βιωσιμότητα (Bismarck) Η laquoΚοινωνική αποτελεσματικότηταraquo οφείλει να συμπληρώνει την laquoΟικονομική αποτελεσματικότηταraquo Αυτά μεταφράζονται σε Αποτροπή φτώχειας και εξασφάλιση ικανοποιητικής σχέσης εισοδήματος εργασίας σύνταξης (lsquoΑναπλήρωσηrsquo) Τα δύο κριτήρια πρέπει να ικανοποιούνται ταυτόχρονα ndash Πάντα μπορείς να πετύχεις το ένα θυσιάζοντας το άλλο

Αν σου λείπουν λεφτά κόβεις τις συντάξεις

Ή αυξάνεις τις συντάξεις και χρεωκοπείς το σύστημα

Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή

Στην Γερμανία η γενική ασφάλιση της υγείας εισήχθη το 1883 η δε ασφάλιση για συντάξεις γήρατος το 1889 Η εισαγωγή του θεσμού είχε ως συνειδητό στόχο την αφομοίωση της εργατικής τάξης στο καπιταλιστικό σύστημα και την εξουδετέρωση του επαναστατικού της δυναμικού (Μην ξεχνάμε ότι ο Σιδηρούς Καγκελάριος ήταν ακραιφνώς συντηρητικός) Η ανταπόκριση σε υπαρκτές κοινωνικές ανάγκες των εργαζομένων θα ήταν μια επένδυση στο σύστημα το οποίο συνεπώς δεν θα αμφισβητείτο τόσο ώστε να ανατραπεί

Ο πυρήνας του συστήματος στην Γερμανία χαρακτηρίζει την πλειοψηφία των ευρωπαϊκών συστημάτων

Αυτόνομα ταμεία συγκεντρώνουν εισφορές από εργοδότες και ασφαλισμένους υποχρεωτικά Συντάξεις και άλλες παροχές πληρώνονται μόνο αν έχουν πληρωθεί ελάχιστες εισφορές Δηλαδή (όπως και στην ιδιωτική ασφάλιση) οι παροχές του συστήματος πρέπει να αποκτηθούν με την θεμελίωση ενός δικαιώματος ανταμείβοντας την προσπάθεια του ίδιου του ασφαλισμένου πιθανώς μαζί με τον εργοδότη του

Στην Ελλάδα η κοινωνική ασφάλιση εισήχθη το 1934 γενικεύτηκε το 1998 όταν όλοι πλήρωναν κάποια εισφορά για να πάρουν κάποια σύνταξη και ολοκληρώθηκε τελικά με την λειτουργία του ΕΦΚΑ το 2017

Τι έχουμε στην Ελλάδα Στην Ελλάδα υπάρχει μια παράδοση κλαδικών ταμείων που παρείχαν υπηρεσίες κοινωνικής ασφάλισης σε συγκεκριμένους κλάδους ή και σε επιχειρήσεις Το παλαιότερο Ελληνικό Ταμείο είναι το ΝΑΤ (Ναυτικό Απομαχικό Ταμείο) που ασφαλίζει ναυτικούς ενώ στον 19ο αιώνα άρχισαν και τα Ταμεία της Εθνικής Τράπεζας το Ταμείο Τυπογράφων και άλλα Αποτέλεσμα ήδη από την δεκαετία του 1920 να υπάρχει μια πανσπερμία κλαδικών και επαγγελματικών ταμείων σε τομείς όπως οι τράπεζες και οι μεγαλύτερες βιομηχανίες

Η ταραχώδης ίδρυση και Εξάπλωση του ΙΚΑ

8

Στην Ελλάδα την δεκαετία του 1920 υπήρξε γρήγορη βιομηχανική ανάπτυξη Αυτό συνοδεύτηκε με απασχόληση των προσφύγων του 1922 αλλά και ενός διογκωνόμενου κύματος αστυφιλίας (μετανάστευση στις μεγάλες πόλεις) Ο ΕλΒενιζέλος διέγνωσε την ανάγκη ενός οργανισμού αυτοβοήθειας που παράλληλα θα βοηθούσε και την βιομηχανική ανάπτυξη Το ζητούμενο ήταν ένα σύστημα με ενιαία δομή συνεκτική φιλοσοφία που απέβλεπε στην συστηματική κάλυψη όλων των μισθωτών Το ΙΚΑ συνεπώς φιλοδοξούσε να παρέχει υπηρεσίες στο σύνολο του πληθυσμού και να αποτελεί μια γενική κοινωνική παρέμβαση ndash η οποία θα απευθυνόταν στους μισθωτούς του ιδιωτικού τομέα με προοπτική εξάπλωσης για να καλύψει την χώρα συνολικά

Ανατέθηκε σε ένα Τσέχο Αναλογιστή (Schumacher) της Κοινωνίας των Εθνών να φτιάξει ένα σχέδιο για ένα γενικό ασφαλιστικό ταμείο το οποίο θα αντικαταστούσε όλα τα προϋπάρχοντα Ταμεία Ο νόμος εισήχθη στην Βουλή το 1929 αλλά η Κυβέρνηση Βενιζέλου έπεσε εξαιτίας των αντιδράσεων των παλαιών ταμείων Στο μεταξύ η διεθνής κρίση έκανε τις αναζητήσεις πιο επίκαιρες και αγωνιώδεις Δεύτερη απόπειρα να περάσει ο νόμος έγινε από άλλη κεντροαριστερή κυβέρνηση Παπαναστασίου το 1932 Αν και πρόλαβε να ψηφίσει τον νόμο έπεσε και αυτή αμέσως μετά για τους ίδιους λόγους Τελικά ο νόμος που ίδρυε το ΙΚΑ πέρασε από την Δεξιά Κυβέρνηση Τσαλδάρη το 1934 Ο νόμος πέρασε εξαιτίας μιας κρίσιμης υποχώρησης αντί να καταργηθούν τα παλιά ταμεία το ΙΚΑ θα λειτουργούσε ως lsquoπόλος έλξηςrsquo απορροφώντας τα σταδιακά Στην πράξη αυτό δεν αποδείχθηκε εφικτό Το πρώτο υποκατάσταστημα του ΙΚΑ λειτούργησε το 1937 ndash τα εγκαίνια έκανε η δικτατορία Μεταξά η οποία έτσι καρπώθηκε το ΙΚΑ το οποίο όμως είναι δημιούργημα μάλλον βενιζελικό

Είναι σημαντικό ότι στις ΗΠΑ το εθνικό Σύστημα Κοινωνικής ασφάλισης (US Social Security) Ιδρύθηκε 6 μήνες μετά το ΙΚΑ Οι λόγοι ίδρυσης ήταν παρεμφερείς και τα δύο συστήματα μοιάζουν αφού και τα δύο ήταν η τελευταία λέξη της επιστήμης την δεκαετία του 1930 Αρα συγκρίσεις της πορείας των δύο συστημάτων είναι συχνά διαφωτιστικές

Το ΙΚΑ επανιδρύθηκε μετά την δεκαετία του πολέμου το 1951 και εξαπλώθηκε σταδιακά στην επικράτεια πηγαίνοντας από ΑθήναΘεσσαλονίκη σε μεγάλες πόλεις και σταματώντας τελικά σε πόλεις με πληθυσμό κάτω των 1000- μια διαδικασία που δεν ολοκληρώθηκε ως τα τέλη της δεκαετίας του 70 Αποτέλεσμα πολλοί εργαζόμενοι που έφθαναν σε ηλικίες συνταξιοδότησης τις δεκαετίες του 70 80 και αρχές του 90 να μην έχουν εργαστεί σε μέρη στα οποία ίσχυε η ασφάλιση του ΙΚΑ παρά μόνο λίγα χρόνια Αυτό θα μπορούσε να εξηγήσει για ποιο λόγο η μέση διάρκεια εισφορών (έτη ασφάλισης) των συντάξεων του ΙΚΑ μόλις πρόσφατα υπερέβη τα 20 χρόνια

Εκτός της γεωγραφικής εξάπλωσης το ΙΚΑ αυξανόταν με την απορρόφηση παλαιών ταμείων Ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ δεν καταργούσε παλαιά ταμεία Αντίθετα όριζε ότι καθώς παλαιά ταμεία βρισκόντουσαν σε δυσκολίες πληρωμής θα ενσωματώνονταν στο ΙΚΑ Η διαδικασία απορρόφησης παλαιών ταμείων ήταν ιδιαίτερα μακρόσυρτη οι τελευταίες εντάξεις ταμείων κύριας ασφάλισης (ορισμένων τραπεζικών ταμείων) με το παλιό καθεστώς έγιναν το 2006 Ταυτόχρονα αν και ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ απαγόρευε την ίδρυση νέων ταμείων ασφάλισης μισθωτών είχαμε την ίδρυση του ΤΑΠ-ΟΤΕ την απόσχιση των υπαλλήλων της ΔΕΗ από το ΙΚΑ κλπ Παράλληλα με δεδομένο ότι κάθε ένταξη ακολουθεί ξεχωριστούς κανόνες δημιουργούνται πολλαπλές ρυθμίσεις και ανισότητες μέσα στο ΙΚΑ αφού ο κάθε νέος κλάδος που εντάσσεται διατηρεί πολλές ιδιαιτερότητες

Το ΙΚΑ εξ αρχής κάλυπτε τους κινδύνους του γήρατος αναπηρίας θανάτου και ασθένειας όπου έδιδε παροχές τόσο σε είδος (νοσηλεία νοσοκομεία) όσο και σε χρήμα Κάλυψη για επικουρική σύνταξη παρέχει υποχρεωτικά για όσους δεν έχουν άλλη κάλυψη από το 1983 μέσω ενός ξεχωριστού λογαριασμού του ΤΕΑΜ (Ταμείου Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών)

9

Το 2002 το ΙΚΑ άλλαξε επίσημα ονομασία και έγινε ΙΚΑ-ΕΤΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Ασφάλισης Μισθωτών) Το παλαιό ΤΕΑΜ αποσχίστηκε και έγινε αυτόνομο ταμείο με τίτλο ΙΚΑ-ΕΤΕΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών) Από το 2016 αποτελεί τμήμα του Ενιαίου Φορέα Κοινωνικής ασφάλισης (ΕΦΚΑ) Αποτέλεσμα να πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ πραγματικής ενοποίησης και ενοποίησης της lsquoταμπέλας εισόδουrsquo

Οσον αφορά άλλους τομείς απασχόλησης ndash εκτός μισθωτών του ιδιωτικού τομέα - υπήρχε ένα μωσαϊκό με διαφορετικούς τομείς με διαφορετική φιλοσοφία λειτουργίας ο καθένας

ΟΙ δημόσιοι υπάλληλοι έπαιρναν σύνταξη χωρίς ασφάλιση ndash ως συνέχιση της σχέσης εργασίας τους με το κράτος Ο φορέας απονομής συντάξεων και κάλυψης δαπανών υγείας ήταν το Υπουργείο Οικονομικών Αρα δεν υπήρχε ταμείο Από το 2013 οι νέοι δημόσιοι υπάλληλοι ασφαλίζονταν στο ΙΚΑ Από το 2016 όλοι εντάχθηκαν στον ΕΦΚΑ

Πολλές ΔΕΚΟ (Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί) αλλά και Τράπεζες είχαν δικά τους ανεξάρτητα ταμεία Τα ταμεία αυτά εφάρμοζαν διατάξεις παρεμφερείς με το Δημόσιο αλλά οι (ολιγοπωλιακοί) εργοδότες κάλυπταν το μεγαλύτερο τμήμα του κόστους

ΟΙ αυτοτελώς απασχολούμενοι ασφαλίζονται (μόνο για κύρια σύνταξη και υγεία) σε τρία ταμεία ΤΕΒΕ (Επαγγελματοβιοτέχνες) ΤΑΕ (Ταμείο Εμπόρων) και ΤΣΑ (Ταμείο Αυτοκινητιστών) Τα λεγόμενα lsquoΕλεύθερα επαγγέλματαrsquo ndash δικηγόροι γιατροί μηχανικοί είχαν δικά τους αυτόνομα ταμεία Όλα ενσωματώθηκαν στον ΕΦΚΑ το 2017

Τέλος τα λεγόμενα rsquoελεύθερα επαγγέλματα΄ (γιατροί δικηγόροι μηχανικοί) έχουν δικά τους ταμεία τα οποία ασφαλίζουν την ιδιότητα και όχι την εργασία (πχ άνεργος απόφοιτος Πολυτεχνείου πληρώνει εισφορές στο ΤΣΜΕΔΕ κάθε μήνα αν είναι μέλος του ΤΕΕ)

Οι αγρότες ασφαλίζονται στον ΟΓΑ από το 1962 και έπαιρναν σύνταξη χωρίς να πληρώνουν εισφορές Οι αγρότισσες απέκτησαν δικό τους δικαίωμα σύνταξης το 1992 Ως το 1998 δεν υπήρχε πληρωμή εισφορών και όλοι οι αγρότες δικαιούνταν ενιαίας (rsquoβασικήςrsquo) σύνταξης προνοιακού χαρακτήρα μόλις συμπλήρωναν τα 65 Το 1998 έγινε ο κλάδος κύριας ασφάλισης στον οποίο καταβάλλονται εισφορές και προκύπτουν συντάξεις σημαντικά υψηλότερες από τις βασικές

Αποτέλεσμα της ύπαρξης αυτού του μωσαϊκού κάλυψης αλλά και της σταδιακής εξάπλωσης του ΙΚΑ είναι η ύπαρξη μεγάλων διαφορών και ανισοτήτων μεταξύ διαφορετικών ασφαλισμένων μεταξύ ταμείων αλλά και μέσα στο ίδιο ταμείο Αυτός ο κατακερματισμός και η πολυδιάσπαση αποτελούν ακόμη και τώρα βασική πηγή των προβλημάτων του Ελληνικού συστήματος αφού δημιουργούν προβλήματα τόσο στην βιωσιμότητα του συστήματος όσο και στην επάρκεια των συντάξεων Στο θέμα αυτό της πολυδιάσπασης θα επανέλθουμε στην Τρίτη ενότητα

Η ολοκλήρωση της κοινωνικής ασφάλισης θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι επιτεύχθηκε το 1998 αφού από τότε (κύρια σύνταξη ΟΓΑ) όλοι πληρώνουν κάποιες εισφορές για να πάρουν κάποια σύνταξη ndash αν και με ριζικά διαφορετικούς όρους Την δεκαετία του 2000 υπήρχαν οργανωτικές ενσωματώσεις ταμείων οι οποίες όμως διατηρούσαν όλες τις παλαιές ιδιαιτερότητες ndash lsquoΕνοποίηση ταμπέλας εισόδουrsquo Ενιαιοποίηση ασφάλισης τελικά επιτυγχάνεται επί Μνημονίων ndash ΕΦΚΑ 2017

10

32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo

Η χρήση του όρου rsquoασφάλισηrsquo παραπέμπει σε ομοιότητες με ιδιωτικές ασφαλίσεις Τι είναι όμως τα σημεία με τα οποία μοιάζει Τι είναι ασφάλιση Το κρίσιμο χαρακηριστικό είναι η συνεισφορά και οικοδόμηση δικαιώματος με πληρωμή εισφορών ndash κάτι σαν ένα αποταμιευτικό πρόγραμμα με συμβόλαιο H Κεντρική έννοια είναι η Ανταπόδοση δηλαδή στενή σχέση συνεισφοράς δικαιώματος Αξιοποιεί την αυτοβοήθεια όπου η κοινωνική ή κρατική συνεισφορά παίζει εφεδρικό ρόλο Για τον λόγο αυτό διακρίνεται από το Κεντρικό Κράτος και χορηγείται από αυτόνομους οργανισμούς

Περιλαμβάνεται στην δημοσιονομική έννοια της lsquoΓενικής Κυβέρνησηςrsquo που διακρίνεται από την lsquoΚεντρικήrsquo Κυβέρνηση Στην δημοσιονομική παρακολούθηση (χρέος έλλειμμα κλπ) είναι η γενική κυβέρνηση που έχει σημασία (δηλαδή τα ελλείμματα της κοινωνικής ασφάλισης συνυπολογίζονται με λχ το Υπουργείο Παιδείας ή Άμυνας

Συχνά σχετίζεται με εργασία Η συμμετοχή εργοδότη και ασφαλισμένου δημιουργεί ένα πεδίο σύμπτωσης συμφερόντων μεταξύ εργοδότη και ασφαλισμένου Συχνά η συμμετοχή στην ασφάλιση των εργαζομένων έχει και φορολογικά οφέλη για τον εργοδότη Ετσι οι Αυτοτελώς απασχολούμενοι βρίσκονται σε μειονεκτική θέση αφού δεν υπάρχει εργοδότης ndash εκεί η ασφάλιση είναι πιο κοντά σε αποταμίευση Είναι συχνές οι περιπτώσεις όπου αυτοτελώς απασχολούμενοι δεν συμπεριλαμβάνονται στο γενικό σύστημα

Το ΚΡΙΤΗΡΙΟ ΕΠΙΤΥΧΙΑΣ ΚΑΘΕ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ όταν και αν επέλθει ο ασφαλιστικός κίνδυνος δεν διαταράσσεται το βιοτικό επίπεδο δεν πέφτει δηλαδή η κατανάλωση

Ποια προγράμματα μπορεί να καλύψει η κοινωνική ασφάλιση Συντάξεις και προστασία γήρατος Συντάξεις και επαγγελματική ανικανότητα ndash συντάξεις αναπηρίας Επιζώντες ndash χήρες ορφανά κηδεία Υγεία ndash σε είδος (περίθαλψη φάρμακα γιατροί) και σε χρήμα (αναπλήρωση

εισοδήματος αν κάποιος αρρωστήσει) Ανεργία ndash αναπλήρωση εισοδήματος και προγράμματα επανεκπαίδευσης Μακροχρόνια φροντίδα ndash χρηματοδότηση και παροχή Άλλα ndash Κατοικία (στεγαστικά δάνεια παροχή στέγης)

Αντιθέτως κάποια προγράμματα συνήθως είναι εκτός Τέτοια είναι η προστασία κατώτερου εισοδήματος (ιστός ασφάλειας) Παιδεία και εκπαίδευση Οικογενειακές παροχές

Σε όλες τις ασφαλίσεις κεντρικό ρόλο παίζει η κάλυψη του ρίσκου και το γεγονός ότι η συγκέντρωση ανεξάρτητων πηγών ρίσκου σημαίνει ότι μπορεί μια επιχείρηση να αξιοποιήσει τον νόμο των μεγάλων αριθμών Μια ιδιωτική ασφαλιστική εταιρεία μπορεί να πουλά ασφαλιστική κάλυψη αφού κάτι που είναι απρόβλεπτο για το άτομο είναι προβλέψιμο όταν συνενωθούν πολλά ανεξάρτητα ρίσκα

Προκύπτουν δύο ερωτήματα Πρώτον αν η κοινωνική ασφάλιση είναι ασφάλιση τότε ποια είναι τα ρίσκα που καλύπτει Δεύτερον γιατί να την παρέχει το Κράτος και υποχρεωτικά Τα δύο ερωτήματα μπορούν να εκφραστούν απλούστερα ως επεξήγηση των δύο συστατικών του ονόματος (α) Γιατί rsquoασφάλισηrsquo και (β) γιατί rsquoκοινωνικήrsquo

Γιατί ασφάλιση Το ερώτημα είναι σχεδόν αυτονόητο Η κοινωνική ασφάλιση καλύπτει κινδύνους που σε κάποιο βαθμό καλύπτονται και από την ιδιωτική αγορά Ζωή (συντάξεις

11

γήρατος) Αναπηρία-ανικανότητα (συντάξεις αναπηρίας) Θάνατος (συντάξεις επιζώντων χηρείας) ασθένεια (ασφάλιση υγείας σε είδος περίθαλψη) παροδική απώλεια δυνατότητας άντλησης εισοδήματος (παροχές υγείας σε χρήμα) Παράλληλα καλύπτονται και rsquoκίνδυνοιrsquo που δύσκολα συναντώνται στην ιδιωτική ασφάλιση όπως ανεργία (κάλυψη ανεργίας) αλλά και στεγαστική κάλυψη (επιδότηση ενοικίου επιδοτούμενη απόκτηση κατοικίας)

1 η Μακροζωϊα ως ασφαλιστικός κίνδυνος Οσον αφορά ειδικότερα τις συντάξεις ο βασικός κίνδυνος που καλύπτεται είναι το ενδεχόμενο να επιζήσει κάποιος πέραν του σημείου για το οποίο επαρκούν οι αποταμιεύσεις του Μια σύνταξη αφού είναι ένα συμβόλαιο με ισόβια διάρκεια (ή ακόμη περισσότερο με διάρκεια όση οι τεκμαιρόμενες υποχρεώσεις του ασφαλισμένου ndash συντάξεις επιζώντων) διασφαλίζει ότι υπάρχουν αρκετοί πόροι καθόλη την διάρκεια ζωής (Είναι ασφάλιση μακροζωίας γιατί αν κάποιος ήξερε με βεβαιότητα ότι δεν θα ζήσει πέραν πχ των 65 δεν θα τον συνέφερε ποτέ να υπέγραφε ασφαλιστικό συμβόλαιο αόριστης διάρκειας)

Με τις συντάξεις γήρατος επιδοτούνται οι πιο μακρόβιοι από τους λιγότερο τυχερούς 2 Ετσι η ασφάλιση μεταφέρει πόρους από τους lsquoτυχερούςrsquo (που θα πεθάνουν νωρίς και δεν χρειάζονται πόρους) στους lsquoάτυχουςrsquo (που θα ζήσουν πολύ) Αν κάποιος γνωρίζει ότι θα πεθάνει πριν από το όριο ηλικίας πχ επειδή υπάρχει γενετική ασθένεια ή επειδή η γυναίκα του είναι μάντισσα τότε θα ξέρει δεν τον συμφέρει να ασφαλιστεί γιατί πληρώνει για κάτι που δεν θα γευτεί ο ίδιος

Η αναδιανομή μεταξύ ασφαλισμένων είναι εύκολη αν υπάρχει διασπορά ndash οπότε ο μέσος όρος πιο σίγουρος από ατομική πιθανότητα Αν αυξηθεί το προσδόκιμο επιβίωσης για όλουςndash δημιουργείται πρόβλημα χρηματοδότησης

Η ασφάλιση απέναντι στην μακροζωία μπορεί να προσφερθεί (και προσφέρεται) από ιδιωτικές εταιρείες με την μορφή μηνιαίων δόσεων rsquoσύνταξηςrsquo (annuity) η μαθηματική αναμονή των οποίων ισοδυναμεί με ένα εφάπαξ ποσό σε συγκεκριμένη ηλικία Στην ιδιωτική ασφάλιση όμως πρέπει να υπάρχει απόλυτη ανταποδοτικότητα μεταξύ εισφορών και παροχών Αλλιώς αν υπήρχε δηλαδή μεγαλύτερη γενναιοδωρία απέναντι σε μια κατηγορία (πχ αυτούς με χαμηλότερους εισφορές) θα αποχωρούσαν από την ασφάλιση οι πλουσιότεροι3 Ειδικότερα δεν υπάρχουν προβλέψεις για κατώτατη σύνταξη έτσι ώστε να μην υπολείπεται η σύνταξη ενός ποσού Η κατώτατη σύνταξη είναι ένα ιδιαίτερα κοινό χαρακτηριστικό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης

2 Ο κίνδυνος επαγγελματικής ατυχίας Οι συντάξεις κοινωνικές ασφαλίσεις μπορεί να θεωρηθούν ότι ασφαλίζουν και ένα επιπλέον κίνδυνο τον κίνδυνο επαγγελματικής ατυχίας Στην αρχή της εργασιακής του ζωής δεν μπορεί να ξέρει κάποιος μήπως στην διάρκεια των επόμενων 20-30 χρόνια δεν θα γίνει κάτι ώστε οι προσδοκίες του για την επαγγελματική του πορεία να διαψευσθούν ριζικά Σαν παράδειγμα οι δεξιότητες κάποιου ειδικού στην αναλογική τηλεφωνία δεν είναι χρήσιμα σε ψηφιακά συστήματα4 Η διασφάλιση ότι ότι και να γίνει στην διάρκεια της καριέρας κάποιου δεν πρόκειται να πέσουν οι αποδοχές του στην διάρκεια της συνταξιοδότησης πέραν ενός σημείου είναι κάτι που κάποιος που αποστρέφεται τον κίνδυνο (risk averse) θα επιθυμούσε να αποφύγει Η

2 Επειδή σε πολλές χώρες συμβαίνει οι πλουσιότεροι να ζούν και περισσότερο αυτό έχει υπολογιστεί ότι δρά ως παράγοντας αντίστροφα προοδευτικός ndash δηλαδή οι φτωχότεροι πληρώνουν για τους πλουσιότερους3 Η θα υπήρχε κίνητρο να γίνει μια άλλη ασφαλιστική εταιρεία που να προσελκύσει τους rsquoριγμένους πελάτεςrsquo4 Τα συχνά προγράμματα εθελούσιας εξόδου στον ΟΤΕ έχουν την αφετηρία τους σε αυτή την εξέλιξη

12

ύπαρξη ασφαλιστικής κάλυψης επιτρέπει την ανάληψη μεγαλύτερων κινδύνων στον επαγγελματικό προσανατολισμό

3 υποβοήθηση της αποταμίευσης Όπως και να έχει το θέμα τόσο οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης όσο και οι ασφαλίσεις του κλάδου Ζωής έχουν ως κοινό στοιχείο την υποβοήθηση της αποταμίευσης Και τα δύο είναι συμβολαιοποιημένα προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης Οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης έχουν το επιπλέον στοιχείο ότι καταβάλλονται σε μηνιαίες δόσεις εφόρου ζωής Ενώ στις ιδιωτικές συντάξεις η rsquoαπόδοσηrsquo των εισφορών εξαρτάται από τον τρόπο επένδυσης των εισφορών στις κοινωνικές ασφαλίσεις η rsquoαπόδοσηrsquo σχετίζεται με την ανάπτυξη της οικονομίας (και άρα του καθενός ασφαλισμένου προσωπικά) Όπως και στις ιδιωτικές ασφαλίσεις διευκολύνεται η λειτουργία της lsquoαποταμίευσης κύκλου ζωήςrsquo Βάσει της Υπόθεσης Κύκλου Ζωής αποταμιεύσεις θα λαμβάνουν χώρα κατά την διάρκεια της εργασιακής ζωής για να καλύψουν ανάγκες της μεγαλύτερης ηλικίας

Στο μέτρο που δεν συμπεριλαμβάνονται στην εξίσωση και οι κληρονομιές για τους περισσότερους ανθρώπους η αποταμίευση με ίδια μέσα (ή μέσω ασφαλιστικών συμβολαίων ή από τον κάθε άνθρωπο μόνο του χωρίς διαμεσολάβηση) είναι άμεσα συγκρίσιμη και μπορεί να υποκαταστήσει τις συντάξεις Η πιθανή σχέση υποκατάστασης μεταξύ αποταμιεύσεων και δικαιωμάτων στην σύνταξη έχει δώσει αφορμή σε ανησυχίες ότι η ανάπτυξη ενός συστήματος κοινωνικής ασφάλισης μπορεί να οδηγήσει σε μείωση της συνολικής ροπής προς αποταμίευση της συνολικής οικονομίας Το κατά πόσον ισχύει αυτός ο ισχυρισμός αποτελεί αντικείμενο μιας σειράς οικονομικών και οικονομετρικών ερευνών το αποτέλεσμα των οποίων υπεισέρχεται ουσιαστικά στο φλέγον θέμα της διεύρυνσης του ρόλου του ιδιωτικου τομέα στην παροχή συντάξεων

4 Υπαρξη αντασφαλιστή με την μορφή του Κράτους Το κράτος λειτουργεί ως ένα είδος αντασφαλιστής παρέχοντας εγγύηση εκπλήρωσης Αφού το κράτος έχει μεγαλύτερες οικονομικές δυνατότητες από μια εταιρεία μπορεί μια κρατική ασφάλιση να αναλαμβάνει μια ευρύτερη γκάμα κινδύνων και να συμπεριλαμβάνουν νέους κινδύνους που δεν είναι σήμερα γνωστοί (πχ μια καινούργια ασθένεια) Τα κρατικά ασφαλιστικά συμβόλαια που είναι πιο ασαφή είναι για αυτόν τον λόγο λιγότερο επιρρεπή στα προβλήματα που έχουν τα lsquoψιλά γράμματαrsquo σε ένα συμβόλαιο

34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo

Η άλλη όψη του νομίσματος αναφέρεται στην επεξήγηση της ανάμειξης του Κράτους Για ποιόν λόγο να είναι κοινωνική η κοινωνική ασφάλιση Ένα δεύτερο (υπο)ερώτημα είναι για ποιόν λόγο να είναι υποχρεωτική αφού υπάρχουν συστήματα όπου συντάξεις προσφέρονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις αλλά η ασφάλιση είναι υποχρεωτική και το ποσοστό εισφοράς καθορίζεται με νόμο (Χιλή) Τα επιχειρήματα χωρίζονται σε δύο είδη Πρώτον λόγοι για τους οποίους επιβάλλεται να γίνεται η προσφορά ασφάλισης μέσω του κράτους Δηλαδή καταστάσεις στις οποίες αν δεν γινόταν κάτι από το κράτος δεν θα γινόταν καθόλου Δεύτερον καταστάσεις στις οποίες το Κράτος έχει συγκριτικό πλεονέκτημα από τον ιδιωτικό τομέα Οι πρώτοι λόγοι αποκαλούνται lsquoεπιχειρήματα πρώτης επιλογήςrsquo τα δε δεύτερα rsquoεπιχειρήματα δεύτερης επιλογής΄(Second best arguments) αφού ακολουθούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστον΄

Λύσεις πρώτης επιλογής

(1) Η πρώτη λειτουργία για την οποία είναι απαραίτητη η κρατική εμπλοκή (ή οπωσδήποτε κάποιος νομικός καταναγκασμός) είναι η αναδιανομή εισοδήματος και πόρων από

13

πλούσιους σε φτωχούς ή από μια ομάδα σε άλλη Σε μια ελεύθερα λειτουργούσα αγορά δεν θα είναι δυνατή η διάκριση μεταξύ πελατών αφού ο ανταγωνισμός θα φροντίζει ώστε οι αποδόσεις να εξισώνονται σε όλη την αγορά Αν υπάρχουν για παράδειγμα κάποιοι οι οποίοι εισπράττουν λιγότερα από ότι τους αναλογεί θα υπάρχουν κίνητρα να προσφερθούν υπηρεσίες για αυτούς τουλάχιστον αντίστοιχες για αυτές που υπάρχουν αλλού Άρα η αναδιανομή προϋποθέτει οπωσδήποτε περιορισμούς στην ελεύθερη αγορά το οποίο κατrsquo ελάχιστον σημαίνει κάποιας μορφής καταναγκασμό αλλά πιο συχνά συνοδεύεται και από κρατική χρηματοδότηση

Οι κοινωνικές ασφαλίσεις προβαίνουν σε δύο ειδών αναδιανομές πόρων Πρώτον αναδιανομή μεταξύ μελών της ίδιας γενιάς Μέσω μηχανισμών όπως η κατώτατη σύνταξη ή η πίστωση συγκεκριμένων ατόμων με πλασματικά χρόνια ασφάλισης μπορούν να ευνοηθούν οι φτωχότεροι ή άλλες κατηγορίες αναξιοπαθούντων (πχ ανάπηροι ΑμεΑ μονογονικές οικογένειες κλπ) Μπορούμε να εφαρμόσουμε επίσης αναδιανομή λαμβάνοντας υπόψη τους πόρους ολόκληρης της εργασιακής ζωής που συμβαίνει όταν λαμβάνεται πρόνοια για αυτούς με λίγα ένσημα και αναδιανομή σε ένα χρονικό σημείο (πχ η πρακτική να χορηγούνται υψηλότερες αυξήσεις στις χαμηλότερες συντάξεις το ΕΚΑΣ) Επίσης θα μπορούσε να γίνει και αναδιανομή μεταξύ κοινωνικών ομάδων ndash ιδίως αν λειτουργούν ξεχωριστά ταμεία ανά επαγγελματική ομάδα (όπως στην Ελλάδα)

Δεύτερον αναδιανομή μεταξύ γενεών Η κοινωνική ασφάλιση μπορεί σχετικά εύκολα να χρησιμοποιείται για να μεταβιβάζει πόρους από την μια γενιά στην άλλη Η πρώτη γενιά ενός διανεμητικού συστήματος είναι συνήθως rsquoτυχερήrsquo αφού εισπράττει αναλογικά πολύ περισσότερο από αυτό που πλήρωσε Σε αντιστάθμισμα η τελευταία θα είναι άτυχη γιατί θα εισπράξει πολύ λιγότερο Τέτοιες εύνοιες σε συγκεκριμένες γενιές μπορεί να θεωρηθεί ότι εξισορροπούν γεγονότα όπως πολέμους οικονομικές καταστροφές κλπ που έχει υποστεί μια γενιά Γενικότερα οποιαδήποτε αυστηροποίηση των όρων συνταξιοδότησης (πχ αύξηση ορίων ηλικίας αύξηση εισφορών) έχει την δυνατότητα να αλλάξει το ισοζύγιο μεταξύ γενεών

Η αναδιανομή μπορεί να γίνεται για λόγους κοινωνικής δικαιοσύνης ή αποτελεσματικότητας

Δικαιοσύνη ndash μια γενιά μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι lsquoάτυχηrsquo Πχ η γενιά που βγήκε από τον Πόλεμο Η γενιά της κρίσης

Αποτελεσματικότητα ndash μπορεί χωρίς παρέμβαση να υπάρχει ανεπαρκής φροντίδα

(2) Περιπτώσεις rsquoαστοχιών της ελεύθερης αγοράς επιβάλλουν την κρατική παρέμβαση γιατι μπορεί να μην υπάρχει καθόλου ή ανεπαρκής παροχή Τέτοιες περιπτώσεις αποτελούν την lsquoκλασσικήrsquo δικαιολόγηση της κρατικής παρέμβασης αφού ακόμη και σε ιδανικές συνθήκες η λειτουργία της ελεύθερης αγοράς οδηγεί σε χειρότερα αποτελέσματα ή ακόμη χειρότερα σε ανυπαρξία αγοράς Στην περίπτωση της αβεβαιότητας και της ασφάλισης τέτοια προβλήματα είναι κοινά και είναι συνήθως αποτέλεσμα εγγενών ασσυμετριών πληροφόρησης Δηλαδή οι δύο πλευρές της αγοράς έχουν άνιση πληροφόρηση και στην προσπάθεια ο ένας να lsquoξεγελάσειrsquo τον άλλο καταλήγουν να καταστρέψουν την αγορά τελείως Τέτοιοι κίνδυνοι είναι η Αντεπιλογή (ασυμμετρία πριν υπογραφεί το συμβόλαιο) ο Ηθικός Κίνδυνος (ασυμμετρία μετά την υπογραφή του συμβολαίου και πριν να επέλθει ο κίνδυνος) και Ασφαλιστική Απάτη (ασυμμετρία μετά την εκδήλωση του κινδυνου)

Η Αντεπιλογή (adverse selection) Aν κάποιος προσφέρει ασφάλιση θα προσέλθουν κατά προτεραιότητα αυτοί που ξέρουν ότι έχουν μεγαλύτερη πιθανότητα να υποστούν τον ασφαλιζόμενο κίνδυνο Αφού η ασφάλιση προσελκύει τους χειρότερους σύντομα θα

14

ανακαλύψει ότι δεν μπορεί να προσφέρει το ασφαλιστικό προϊόν καθόλου Εκτός και αν μπορεί να έχει κάποιο τέστ που να διακρίνει ποιοι είναι τα χειρότερα ρίσκα Όμως ακόμη και τότε είναι αρκετά πιθανό ορισμένοι να μην μπορούν να ασφαλιστούν καθόλου ή να επιβαρύνονται υπέρμετρα άτομα τα οποία για κοινωνικούς λόγους θα έπρεπε να βοηθηθούν Το πρόβλημα αυτό υπάρχει και είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλίσεις υγείας (2) laquoΟ ηθικός κίνδυνοςraquo (Moral hazard) Αν κάποιος ασφαλιστεί θα προσέχει λιγότερο από οτι θα έπρεπε Πάλι στις ασφαλίσεις υγείας πολλές εταιρείες (πχ στις ΗΠΑ) συνδέουν την ασφαλιστική κάλυψη με διάφορους ελέγχους για βλαπτικές συνήθειες (πχ κάπνισμα) ή παροτρύνσεις επιλογής υγιέστερου τρόπου ζωής

Τα φαινόμενα αυτά οδηγούν την αγορά είτε στο να μην υπάρχει καθόλου (να μην υπάρχει κάλυψη) ή να το κάνει ιδιαίτερα πλημμελώς

(3) Κοινοί μη ασφαλίσιμοι κίνδυνοι Ορισμένα ρίσκα ασφαλίζονται δύσκολα όπως τα Μη ανεξάρτητα ρίσκα που επηρεάζουν όλους εξίσου Τέτοια περίπτωση είναι ορισμένα ρίσκα η κατανομή των οποίων δεν είναι ανεξάρτητη στον πληθυσμό όταν υπάρχει αντικείμενο πληρωμής σε ένα δικαιούχο υπάρχει αυξημένη πιθανότητα να υπάρχουν αιτήσεις και από άλλους με αποτέλεσμα να μην υπάρχει εξισορρόπηση κινδύνων και να μην μπορεί να χρηματοδοτηθεί η παροχή με ευκολία Τέτοιου είδους κίνδυνοι είναι (αυτονοήτως) μεγάλες επιδημίες και μεταδοτικά νοσήματα Όμως σε αυτήν την κατηγορία εμπίπτουν και όλα τα ρίσκα τα οποία επηρεάζονται από την μακροοικονομία ndash αφού επηρεάζουν όλους εξίσου Ο πληθωρισμός και η ανεργία είναι οι δύο πιο σημαντικοί κίνδυνοι σε αυτήν την κατηγορία Με δεδομένο ότι οι συντάξεις είναι πληρωτέες για διάστημα πολύ μεγάλο που εκτείνεται σε δεκαετίες ολόκληρες η πιθανότητα ο κίνδυνος αυτός να επέλθει είναι πολύ μεγάλος Αφού ο πληθωρισμός θα επηρεάσει όλους τους συνταξιούχους εξίσου δεν υπάρχει δυνατότητα να ισοσταθμιστούν οι κίνδυνοι μεταξύ συνταξιούχων5 Αντίθετα χρηματοδότηση με το διανεμητικό σύστημα καθιστά τις κρατικές ασφαλίσεις πιο ανθεκτικές στον πληθωρισμό αφού τα έσοδά τους (οι μισθοί) θα αυξάνουν μαζί με τους μισθούς ακολουθώντας την πορεία των τιμών

Μια άλλη κατηγορία περίπτωσης που δεν μπορεί να ασφαλιστεί ικανοποιητικά από την ελεύθερη αγορά είναι αυτή του προϋπάρχοντος κινδύνου Αν κάποιος έχει ήδη διαγνωστεί να έχει μια χρόνια αρρώστια η θεραπεία της οποίας είναι ιδιαίτερα δαπανηρή (πχ AIDS)6 δεν θα μπορέσει να βρει ασφαλιστή Στην περίπτωση της ασφάλισης υγείας επίσης είναι προφανές ότι οι ασφαλιστικές εταιρείες θα προσπαθήσουν να χρεώσουν περισσότερο αυτούς που είναι χειρότερα ρίσκα ndash δηλαδή τους ασθενικούς και ανήμπορους οι οποίοι όμως είναι αυτοί που θα θέλαμε για κοινωνικούς λόγους να βοηθήσουμε περισσότερο

(4) Ιδιαίτερα πειστικός λόγος για την ανάγκη παρέμβασης ιδιαίτερα στην κάλυψη για σύνταξη δίδουν rsquoπατερναλιστικάrsquo επιχειρήματα Αν αφήσουμε ένα άνθρωπο να αποφασίσει μόνος του για πόση κάλυψη θα αποφασίσει να αποκτήσει είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί εκ των υστέρων ότι διάλεξε λιγότερο από ότι έπρεπε Για ψυχολογικούς και άλλους λόγους τα άτομα υποβαθμίζουν την πιθανότητα να χρειαστούν αποταμιεύσεις στο μέλλον Είναι σαν να κοιτούν το μέλλον μέσω από ένα τηλεσκόπιο ανάποδα ndash έχουν δηλαδή μια rsquoελαττωματική τηλεσκοπική δυνατότηταrsquo (Defective telescopic faculty) Σε περίπτωση που δεν αποταμιεύουν αρκετά η ύπαρξη διαφόρων κοινωνικών μηχανισμών

5 Υπάρχουν πολλά παραδείγματα μεγάλων ασφαλιστικών εταιρειών στην Βρετανία οι οποίες έχοντας εκδώσει συντάξεις με εγγύηση πληρωμών σε πραγματικούς όρους δεν μπόρεσαν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους με αποτέλεσμα την χρεοκοπία Πχ 6 Η πρόοδος της γενετικής με την δυνατότητα εκτίμησηςη της επέλευσης ασθενειών δεκαετίες πριν αυτές εκδηλωθούν καθιστά αυτόν τον παράγοντα ιδιαίτερα επίκαιρο

15

(δίχτυ ασφαλείας) τόνωσης του εισοδήματος ή παροχής υπηρεσιών προς φτωχούς ηλικιωμένους σημαίνει ότι το κόστος για την έλλειψη διορατικότητας του ατόμου θα το πληρώσει το κοινωνικό σύνολο αφού αυτό χρηματοδοτεί τις προνοιακές παροχές Αρα και για λόγους rsquoαυτοπροστασίαςrsquo το Κράτος δικαιούται να παρέμβει υποχρεώνοντας τους πολίτες να συμμετέχουν σε αναγκαστικά προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης όπως είναι οι ασφαλίσεις συντάξεων

Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo

Στα οικονομικά συχνά πρέπει να παραδεχτούμε ότι ακόμη και αν κάτι ισχύει απόλυτα στην θεωρία και σε ιδανικές συνθήκες ο πραγματικός κόσμος διαφέρει ουσιαστικά από τον κόσμο της θεωρίας Στην πραγματικότητα υπάρχουν εμπόδια και στρεβλώσεις στην λειτουργία της αγοράς τα οποία δεν μπορούν να απομακρυνθούν ούτε να καταργηθούν ndash όπου δηλαδή αυτό που είναι θεωρητικά καλύτερο δεν είναι εφικτό Σε τέτοιες περιπτώσεις εφαρμόζονται τα λεγόμενα rsquoοικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo (economics of the second best) τα οποία εξετάζουν με ποιόν τρόπο αλλάζουμε την χάραξη της διαδρομής αν ορισμένες στρεβλώσεις και εμπόδια δεν μπορούν να παρακαμφθούν Τα επιχειρήματα rsquoδεύτερης επιλογήςlsquo ndash συστηματοποιούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστονrsquo Σημειώνεται ότι αυτό μπορεί να διαφέρει ουσιωδώς από το βέλτιστο

Πάντως δεν πρέπει να λησμονεί κάποιος ότι σχεδόν πάντα η καλύτερη λύση είναι να διορθωθεί το εμπόδιο που αποτρέπει την rsquoπρώτη επιλογήrsquo αντί να αξιοποιηθεί μια παράκαμψη Πέρα από τα άλλα το βασικό κόστος που δημιουργείται είναι η τάση το εμπόδιο να μονιμοποιείται και να μπορεί να αλλάξει με πολύ μεγαλύτερη δυσκολία

Με δεδομένο ότι η κοινωνική πολιτική αναπτύχθηκε μετά τον ΒrsquoΠαγκόσμιο Πόλεμο υπάρχουν πλήθος επιλογές οι οποίες ήταν μονόδρομος τις δεκαετίες του 1950 και 1960 αλλά δεν είναι πλέον Αυτό μπορεί να έχει να κάνει με την ύπαρξη υποδομών (με πληροφορική την πιο συχνή αιτία αλλαγής) την εξέλιξη του χρηματοπιστωτικού τομέα αλλά και αλλαγές στην κοινωνία την σύνθεση και λειτουργία της οικογένειας κοκ Πολλές από τις αιτιάσεις που δικαιολογούν μεταρρυθμίσεις σήμερα αρχίζουν από μια παρατήρηση ότι όσα θεωρούνταν αυτονόητα όταν το σύστημα στήθηκε δεν ισχύουν πια (ή δεν ισχύουν στον ίδιο βαθμό) αντίστοιχα ότι λύσεις που δεν υπήρχαν τότε υφίστανται σήμερα

Στην περίπτωση της δικαιολόγησης της κρατικής εμπλοκής στις κοινωνικές ασφαλίσεις τριών ειδών τέτοια παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν

Πρώτον οι χρματαγορές είναι ανεπαρκώς ανεπτυγμένες Πολλές φορές το ίδιο εκφράζεται με την έκφραση ότι οι αγορές είναι rsquoρηχέςrsquo ndash δηλαδή γίνονται συναλλαγές αλλά σε μικρό όγκο με τρόπο ώστε οι αγορές να μην λειτουργούν lsquoσωστάrsquo Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλιστικές αγορές ακόμη και σε χώρες με πολύ πιο αναπτυγμένες χρηματοοικονομικό τομέα από την Ελλάδα Αν ισχύει αυτό τότε δεν θα υπάρχουν αρκετές επιχειρήσεις να συμμετέχουν στις αγορές και το κόστος πρόσβασης στις υπηρεσίες μπορεί να είναι τόσο ψηλό ώστε να είναι απαγορευτικό

Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην δυνατότητα μετατροπής εφάπαξ ποσού σε μηνιαία πληρωμή εφrsquo όρου ζωής ndash δηλαδή την παραγωγή lsquoραντώνrsquo ndashαπαραίτητο στοιχείο για να προσφερθούν συντάξεις από μη κρατικούς φορείς7 Η υπηρεσία αυτή είναι διαθέσιμη μεν και στην Ελλάδα αλλά το κόστος που χρεώνουν οι εταιρείες μπορεί να υπερβαίνει το 5 επί του κεφαλαίου ένα ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό αν αναλογιστεί κανείς ότι οι μακροχρόνιες αποδόσεις επενδύσεων σπάνια φθάνουν το

7 Οι υπολογισμοί που είναι απαραίτητοι για τον υπολογισμό ραντών αξιοποιούν πίνακες επιβίωσης και είναι μια βασική λειτουργία που προσφέρουν οι αναλογιστές στην ασφαλιστική αγορά

16

ποσοστό αυτό Η Ευρωπαϊκή χώρα όπου η υπηρεσία αυτή είναι πιο διαδεδομένη είναι η Βρετανία όπου η μετατροπή ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε ροές συντάξεων είναι υποχρεωτική

Δεύτερον το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό Αυτό μπορεί να είναι εξαιτίας τόσο του κόστους συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο) Περίπλοκες διαδικασίες η ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25 του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα Το κόστος αυτό σε τελική ανάλυση θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών ndash δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις

Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα ndash ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών Σε τέτοιες περιπτώσεις η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων Από την αντίθετη πλευρά η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής (πχ διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών)

Κρατική υποχρεωτική ασφάλιση μπορεί να εξοικονομεί σε πολλά από αυτά κόστη (κόστος μετακίνησης μάρκετινγκ) δυνατόν όμως η κρατική γραφειοκρατία να μην είναι καλύτερη από την ιδιωτική ndash αφού δεν υπάρχει ιδιαίτερη πίεση να λειτουργεί προς όφελος του πολίτη

Το αντεπιχείρημα αυτό ndash περί γραφειοκρατίας και περιορισμού της ndash είναι ένα παράδειγμα της τάσης να συγκρίνονται οι αστοχίες του ιδιωτικού τομέα με ένα εξιδανικευμένο μοντέλο του Δημοσίου Όμως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι και η δημόσια λειτουργία θα έχει προβλήματα ndash τα οποία πρέπει να προβλέπονται και να διορθώνονται ή τουλάχιστον να υπάρχει άποψη με ποιον τρόπο θα παραμένουν υπό έλεγχο Αυτό είναι η αφετηρία της σχολής της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης (New Public Management) η οποία από την δεκαετία του 1980 εξετάζει την λειτουργία του κράτους ως σύνολο παροχής υπηρεσιών προς τον πολίτη ο οποίος εξομοιώνεται με πελάτη που αγοράζει υπηρεσίες ndash με αντίστοιχες απαιτήσεις8

Διοικητικά θέματα επηρεάζονται άρδην από την τεχνολογία Εξελίξεις στην πληροφορική την τεχνητή νοημοσύνη την τηλεματική επιτρέπουν την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και επιτρέπουν την υλοποίηση πολλών από τις ιδέες της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης στην κοινωνική πολιτική Η τεχνολογική υστέρηση του Κράτους τα τελευταία χρόνια προσφέρει νέα επιχειρήματα και νέες δυνατότητες στην συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή υπηρεσιών Έτσι στην Ευρώπη όλο και περισσότερα συστήματα εισάγουν μια διάκριση μεταξύ κρατικής παροχής υπηρεσιών και κρατικής χρηματοδότησης Για παράδειγμα πολλά κράτη χορηγούν κουπόνια για παιδική προστασία τα οποία μπορούν να εξαργυρώνονται σε κρατικές ή σε ιδιωτικές δομές Η εισαγωγή

8 Στην Ελλάδα όπου η σχολή αυτή είχε μάλλον επιδερμική επιρροή αυτό παραφράζεται συχνά ως rsquoιδιωτικοοικονομικά κριτήριαrsquo

17

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Η παγίδα φτώχειας αντιμετωπίζεται με διάφορους τρόπους Ενας είναι η κλιμακωτή απώλεια δικαιωμάτων καθώς αυξάνεται το εισόδημα Άλλος είναι η παροχή ωφελημάτων με διαφορετικά κριτήρια (πχ Κοινωνική εργασία) ή σε είδος ή με κουπόνια ΟΜΩΣ πολλές από τις λύσεις καθιστούν το σύστημα πιο περίπλοκο επιβαρύνουν την διοίκησή του εντείνουν το στίγμα και επιβαρύνουν ελευθερίες

Μια ριζική αλλά ακριβή λύση που εξετάζεται τελευταία είναι το βασικό εισόδημα Αυτό εξαλείφει την παγίδα φτώχεια και τα αντικίνητρα εργασίας ταυτόχρονα αλλά πιθανώς με τεράστιο κόστος Το βασικό εισόδημα προκύπτει από την λογική της πρόνοιας Ένα ποσό που αποδίδεται σε όλους τους πολίτες χωρίς καμιά προϋπόθεση Αφού παίρνεις τα χρήματα αυτόματα είτε δουλέψεις είτε όχι δεν υπάρχει αντικίνητρο εργασίας ή κάποιας άλλης συμπεριφοράς ούτε και στίγμα

Το μέτρο αυτό είναι σίγουρα εξαιρετικά δαπανηρό αφού μοιράζει χρήματα σε όλους είτε τα χρειάζονται είτε όχι Θα πάρει λχ euro200 τον μήνα ο άνεργος νέοςαλλά θα τα πάρει και ο δισεκατομμυριούχος Μειώνεται το κόστος αν (α) πιάσουν δουλειά πολλοί που δεν θα δούλευαν καιή (β) επανακτάται το βασικό που δίδεται στους πλούσιους μέσω προοδευτικής φορολογίας εισοδήματος (πρέπει να δηλώνεται στην εφορία) (γ) χαμηλότερο κόστος γραφειοκρατίας στην πρόνοια αφού δεν χρειάζονται έλεγχοι (δ) αν αντικαταστήσει άλλα επιδόματα κατά του χαμηλού εισοδήματος αν όχι όλα ποια

Το βασικό εισόδημα ως ιδέα έχει μια μακριά ιστορία ως μέθοδος εξασφάλισης του ελάχιστου επίπεδου διαβίωσης σε όλους τους πολίτες Τελευταία το έχει προτείνει και ο Bill Gates το υποστηρίζει σαν απάντηση στις εξελίξεις στην αγορά εργασίας (χρήση ρομπότ κοκ) Έχει δοκιμαστεί σε περιπτώσεις ύπαρξης υψηλών εισπράξεων από πετρέλαια σε αραιοκατοικημένες περιοχές ndash πχ στην Αλάσκα δόθηκαν $2000χρόνο για 2 χρόνια όταν ανέβηκαν τιμές πετρελαίου

Στην Ευρώπη η Φιλανδία προέβη σε πείραμα το 2017 2000 άνεργοι που πήραν euro560μήνα χωρίς προϋπόθεση επί 2 χρόνια Η συμπεριφορά τους παρακολουθείτο και συγκρινόταν με άλλους ανέργους που ακολούθησαν την κανονική διαδικασία και έπαιρναν τα συνήθη επιδόματα Το πείραμα εγκαταλείφθηκε πρόωρα το 2019 λόγω υπερβολικού κόστους ndash θεωρήθηκε αποτυχημένο Αν και οι συμμετέχοντες είχαν πολύ λιγότερο άγχος πιο χαρούμενοι δεν δούλεψαν παραπάνω ndash έτσι δεν προέκυψαν τα οικονομικά οφέλη που περίμεναν αυτοί που το είχαν προτείνει

Το βασικό εισόδημα ως παράδειγμα του κοινωνικού ιστού ασφάλειας παίρνει μια ακραία θέση σε τρείς διαστάσεις Όπως δείχνει το πλαίσιο στον κοινωνικό ιστό μπορεί να υπάρχου άλλες λύσεις τόσο ως προς την στόχευση (ποιος το εισπράττει) τις προυποθέσεις να το πάρεις αλλά και τον τρόπο χορήγησης Πχ αν προσφέρεται μια υπηρεσία θα την πάρουν μόνο όσοι την δικαιούνται (δεν μπορείς να την μεταπωλήσεις όπως θα μπορούσες πχ αν δίδονταν κουπόνια ή βοήθεια σε είδος

Στόχευση (ποιος το δικαιούται)Χωρίς (όλοι) ndash κατηγορίες πληθυσμού ndash έμμεσος έλεγχος πόρων ndash έλεγχος πόρων

Προϋποθέσεις ή υποχρεώσεις δικαιούχωνΧωρίς προϋποθέσειςndash με διαφορετικής έντασης (ως την άρνηση)

ΧορήγησηΜετρητά - Κουπόνια που εξαργυρώνονται ndash βοήθεια σε είδος - υπηρεσίες

Αν και η αποτυχία του πειράματος της Φιλανδίας υπήρξε χτύπημα για αυτούς που προτείνουν το βασικό εισόδημα συζήτηση δεν έχει εγκαταλειφθεί Είναι χαρακτηριστικό ότι αποτελεί τμήμα των προεκλογικών προγραμμάτων Πράσινων και αριστερών κομμάτων στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια

5

Ανακεφαλαιώνοντας η κοινωνική πρόνοια σχετίζεται με τα εξής χαρακτηριστικά

Η Αφετηρία της είναι οι ανάγκες ndash οι οποίες συχνά μεταφράζονται ως η καταπολέμηση της φτώχειας Αυτό συνεπάγεται την συχνή χρήση τεχνικών επικέντρωσης ώστε να κατευθύνεται η βοήθεια επιλεκτικά εκεί που υπάρχει μεγαλύτερη ανάγκη Αυτό γίνεται με την χρήση κριτηρίων χαμηλού εισοδήματος ή άλλους δείκτες ανάγκης

Συχνά χαρακτηρίζεται από καθολικότητα και συνεπώς από περιορισμένες διακρίσεις Οι παροχές δεν αποκτώνται αλλά παρέχονται ενώ το δικαίωμα απορρέει από την ιδιότητα του πολίτη

Η χρηματοδότηση είναι συχνά από την γενική φορολογία και όχι από ειδικές εισφορές

Αποτελεί τμήμα του Κοινωνικού Ιστού Ασφάλειας Χορηγεί έμμεσες εγγυήσεις ότι η κοινωνία θα παρέμβει για να αποτρέψει (ορισμένες τουλάχιστον) ακραίες κοινωνικές καταστάσεις

Δύο διαφορετικές αφετηρίες κοινωνικής πολιτικής

Α Πρόνοια Τα συστήματα που έχουν την αφετηρία τους στην κοινωνική πρόνοια λέγονται συχνά laquoΣυστήματα Beveridgeraquo (Μπέβεριτζ)

Στην Αγγλία οι φαντάροι επέστρεψαν από τα χαρακώματα του Αrsquo Παγκοσμίου το 1920 με υποσχέσεις ότι θα έπαιρναν lsquoΣπίτια για ήρωεςrsquo Αντιθέτως αντιμετώπισαν ύφεση και ανεργία Κατά τον Βrsquo Παγκόσμιο (όπου στις απώλειες συμμετείχε ο άμαχος πληθυσμός λόγω των βομβαρδισμών) υπήρχε συμφωνία ότι δεν θα έπρεπε να γίνει το ίδιο Ο μεταπολεμικός κόσμος θα έπρεπε να είναι νέος ndash τόσο για τους πολεμιστές αλλά και για τους αμάχους αυτό θα έπρεπε να φανεί άμεσα όσο και αν η χώρα ήταν βομβαρδισμένη και φτωχή Ο Λόρδος Beveridge δημοσίευση το 1944 μια έκθεση που είχε το σχέδιο για κοινωνικό κράτος μετά τον πόλεμο Το σχέδιο περιείχε το Εθνικό Σύστημα Υγείας Συντάξεις για όλους στα 65 Μετά τον πόλεμο συνδυάστηκε με Κευνσιανή οικονομική πολιτική και έτσι οικοδομήθηκε η ευημερία την πρώτη γενιά μετά τον πόλεμο

Τέτοια συστήματα Beveridge υπάρχουν στις Αγγλοσαξωνικές χώρες (Αγγλία Ιρλανδία Αυστραλία) και στην Σκανδιναβία στον λεγόμενο lsquoπρώτο πυλώναrsquo των συντάξεων αλλά και στα συστήματα υγείας Συχνά ένα σύστημα Beveridge εθνικής σύνταξης ανταποκρίνεται στις ανάγκες κάλυψης της φτώχειας και συνοδεύεται από ιδιωτικά ή συλλογικά συστήματα που συμπληρώνουν την κάλυψη για όσους έχουν την οικονομική δυνατότητα

Β Κοινωνική ασφάλιση Συστήματα που έχουν την αφετηρία τους στην αυτο-προστασία και ανταποδοτικότητα λέγονται συχνά Συστήματα Bismarck Σε αυτά η κοινωνική προστασία προσφέρεται ως ανταμοιβή ndash ένα είδος lsquoμερίδιο στον καπιταλισμόrsquo

Στην Γερμανία το 1880 πρόβαλε ως μεγάλη απειλή το (τότε Μαρξιστικό και επαναστατικό) Σοσιαλδημοκρατικό κόμμα Η απειλή προέκυπτε από τον όγκο της εργατικής τάξης που έχοντας πρόσφατα μεταναστεύσει στις βιομηχανικές πόλεις αντιμετώπιζε τους εργοδότες ως εχθρούς Ο συντηρητικός Καγγελάριος Bismarck πρότεινε την συμμετοχή με εισφορές (εργοδότη και ασφαλισμένου) σε συστήματα πληρωμής εισφορών σαν μέθοδο lsquoενσωμάτωσηςrsquo του προλεταριάτου στον καπιταλισμό και ως πεδίο που θα μπορούσε να υπάρχει σύμπτωση συμφερόντων εργαζομένων και εργοδοτών Η γενική ασφάλιση της υγείας έγινε το 1883 η δε ασφάλιση για συντάξεις γήρατος το 1889

6

Ο πυρήνας του συστήματος στην Γερμανία χαρακτηρίζει την πλειοψηφία των ευρωπαϊκών συστημάτων Αυτόνομα ταμεία συγκεντρώνουν εισφορές από εργοδότες και ασφαλισμένους υποχρεωτικά Συντάξεις και άλλες παροχές πληρώνονται μόνο αν έχουν πληρωθεί ελάχιστες εισφορές για σειρά ετών Δηλαδή (όπως και στην ιδιωτική ασφάλιση) οι παροχές του συστήματος πρέπει να αποκτηθούν με την θεμελίωση ενός δικαιώματος και δεν προκύπτουν ως δικαίωμα ndash ούτε είναι άμεσης εφαρμογής όπως τα συστήματα Beveridge

Τέτοια συστήματα υπάρχουν στην Ηπειρωτική Ευρώπη ndash Γερμανία Αυστρία Βέλγιο Γαλλία Χαρακτηρίζονται από την ύπαρξη ταμείων τα οποία συχνά διοικούνται από τους lsquoκοινωνικούς εταίρουςrsquo (συνδικάτα + εργοδότες)

Μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο χώρες με συστήματα με διαφορετικές αφετηρίες προσπαθούσαν να αντιμετωπίσουν παρόμοια προβλήματα Αρα είχαν Ίδιες ή παρόμοιες επιδιώξεις (ανοικοδόμηση μετά τον πόλεμο ενσωμάτωση όλου του πληθυσμού) αλλά χρησιμοποιούσαν διαφορετικά μέσα Αποτέλεσμα είναι συστήματα που αρχίσανε διαφορετικά να αποκτούσαν κοινά στοιχεία Σε συστήματα πρόνοιας μετά την κάλυψη αναγκώνndash για επιπλέον δικαιώματα μπορούσαν να εισαχθούν (προαιρετικά) συστήματα εισφορών Συστήματα ασφάλισης τα πολλά κενά που υπήρχαν (ιδίως μετά τον πόλεμο) καλύπτονταν με παροχές για τις οποίες δεν προεισπραχθεί εισφορές Αυτό βοηθήθηκε όταν τα συστήματα ασφάλισης χρειάστηκε να ξαναλειτουργήσουν μετά τον Πόλεμο χωρίς αποθεματικά (αφού τα αποθεματικά είχαν καταστραφεί) -- σε lsquoδιανεμητική βάσηrsquo αυτό έφερε και την χρηματοδότηση των δύο ειδών πιο κοντά

Ετσι η συνύπαρξη των δύο συστημάτων ndash κοινωνικής πρόνοιας και κοινωνικής ασφάλισης - σε μια χώρα δεν είναι σπάνια Πχ Το Εθνικό Σύστημα Υγείας στην Ελλάδα είναι σύστημα καθολικής κάλυψης με λογική Beveridge που παρέχει υπηρεσίες υγείας ενώ αντίστοιχα συστήματα υγείας υπάρχουν και στη Ιταλία και Ισπανία Αντίθετα οι συντάξεις χρηματοδοτούνται μέσω ασφαλιστικών ταμείων ndash οι αρχές των οποίων είναι αυτές της ασφάλισης και της ανταπόδοσης αντί της πρόνοιας Όμως ακόμη και εκεί οι βασικές συντάξεις του ΟΓΑ οι συντάξεις ανασφαλίστων και στοιχεία των συντάξεων του ΙΚΑ (όπως τα κατώτατα όρια) έχουν στοιχεία καθολικότητας και πρόνοιας

Συνεπώς υπάρχει μια τάση σύγκλισης συστημάτων τα οποία στην αφετηρία τους μπορεί να υπάκουαν σε ξεχωριστή λογική

Βλέπουμε την τάση σύγκλισης στις Συντάξεις το μεγαλύτερο τμήμα των κοινωνικών δαπανών αλλά και ένα σημείο επαφής όπου υπάρχει μεγάλη επαφή με τον ιδιωτικό τομέα (αποταμίευση) Σε προνοιακά Συστήματα Beveridgersquo ή Καθολικής κάλυψης καταβάλλεται σύνταξη που σχετίζεται με τις ανάγκες για όλους που συμπληρώνουν κάποια ηλικία ndash συνήθως 65 (με τάση αύξησης στα 67) ndash όπως στην Αγγλία Δανία Αυστραλία Όμως μια ψηλή σύνταξη για όλους θα ήταν υπερβολικά ακριβή για το κράτος και την φορολογία Ετσι αυτά τα συστήματα συνδυάζονται με συλλογικά συστήματα που συμπληρώνουν εισοδήματα με επαγγελματικές συντάξεις αλλά και με κίνητρα (φορολογικά και άλλα) για να διαπραγματευτούν άτομα προσωπική σύνταξη Ετσι το κόστος μοιράζεται στους εργοδότες και στους ασφαλισμένους Αντιθέτως στα συστήματα Bismarck καταβάλλεται όπως στις ιδιωτικές ασφαλίσεις σύνταξη μετά συγκέντρωση εισφορών για ένα ελάχιστο χρόνο καταβολής εισφορών (αυτό που λέγεται lsquoθεμελίωσηrsquo σύνταξης) Όμως αυτό αφήνει κενά κάλυψης τα οποία συμπληρώνονται από το Κράτος ndash είτε εκ των προτέρων με πληρωμή εισφορών για λογαριασμό ασφαλισμένων (περίοδοι ανεργίας γεννήσεις παιδιών) ή εκ των υστέρων με επιχορηγήσεις για την κάλυψη ελλειμμάτων των ασφαλιστικών ταμείων Ετσι ακόμη και όταν Ταμεία Ασφάλισης είναι ανεξάρτητα από το κεντρικό κράτος σημαντικό τμήμα των πόρων τους έρχονται από το κράτος

7

Κάθε είδος συστήματος έχει ένα αρχικό στόχο που το χαρακτηρίζει Τα συστήματα πρόνοιας την κάλυψη αναγκών και έτσι την αποτροπή της φτώχειας Τα συστήματα ασφάλισης την υγιή χρηματοδότηση και έτσι την διατηρησιμότητα του συστήματος Όμως κάθε σύστημα πρέπει να καλύπτει κριτήρια και στις δύο διαστάσεις Ετσι κάθε σύστημα πρέπει να απαντά ταυτόχρονα σε δύο ερωτήσεις

Είναι οι συντάξεις επαρκείς για να εξασφαλίζουν τους συνταξιούχους Καταβάλλονται χωρίς πρόβλημα από την οικονομία σήμερα και στο μέλλον

Η Επάρκεια (Beveridge) συμπληρώνει Βιωσιμότητα (Bismarck) Η laquoΚοινωνική αποτελεσματικότηταraquo οφείλει να συμπληρώνει την laquoΟικονομική αποτελεσματικότηταraquo Αυτά μεταφράζονται σε Αποτροπή φτώχειας και εξασφάλιση ικανοποιητικής σχέσης εισοδήματος εργασίας σύνταξης (lsquoΑναπλήρωσηrsquo) Τα δύο κριτήρια πρέπει να ικανοποιούνται ταυτόχρονα ndash Πάντα μπορείς να πετύχεις το ένα θυσιάζοντας το άλλο

Αν σου λείπουν λεφτά κόβεις τις συντάξεις

Ή αυξάνεις τις συντάξεις και χρεωκοπείς το σύστημα

Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή

Στην Γερμανία η γενική ασφάλιση της υγείας εισήχθη το 1883 η δε ασφάλιση για συντάξεις γήρατος το 1889 Η εισαγωγή του θεσμού είχε ως συνειδητό στόχο την αφομοίωση της εργατικής τάξης στο καπιταλιστικό σύστημα και την εξουδετέρωση του επαναστατικού της δυναμικού (Μην ξεχνάμε ότι ο Σιδηρούς Καγκελάριος ήταν ακραιφνώς συντηρητικός) Η ανταπόκριση σε υπαρκτές κοινωνικές ανάγκες των εργαζομένων θα ήταν μια επένδυση στο σύστημα το οποίο συνεπώς δεν θα αμφισβητείτο τόσο ώστε να ανατραπεί

Ο πυρήνας του συστήματος στην Γερμανία χαρακτηρίζει την πλειοψηφία των ευρωπαϊκών συστημάτων

Αυτόνομα ταμεία συγκεντρώνουν εισφορές από εργοδότες και ασφαλισμένους υποχρεωτικά Συντάξεις και άλλες παροχές πληρώνονται μόνο αν έχουν πληρωθεί ελάχιστες εισφορές Δηλαδή (όπως και στην ιδιωτική ασφάλιση) οι παροχές του συστήματος πρέπει να αποκτηθούν με την θεμελίωση ενός δικαιώματος ανταμείβοντας την προσπάθεια του ίδιου του ασφαλισμένου πιθανώς μαζί με τον εργοδότη του

Στην Ελλάδα η κοινωνική ασφάλιση εισήχθη το 1934 γενικεύτηκε το 1998 όταν όλοι πλήρωναν κάποια εισφορά για να πάρουν κάποια σύνταξη και ολοκληρώθηκε τελικά με την λειτουργία του ΕΦΚΑ το 2017

Τι έχουμε στην Ελλάδα Στην Ελλάδα υπάρχει μια παράδοση κλαδικών ταμείων που παρείχαν υπηρεσίες κοινωνικής ασφάλισης σε συγκεκριμένους κλάδους ή και σε επιχειρήσεις Το παλαιότερο Ελληνικό Ταμείο είναι το ΝΑΤ (Ναυτικό Απομαχικό Ταμείο) που ασφαλίζει ναυτικούς ενώ στον 19ο αιώνα άρχισαν και τα Ταμεία της Εθνικής Τράπεζας το Ταμείο Τυπογράφων και άλλα Αποτέλεσμα ήδη από την δεκαετία του 1920 να υπάρχει μια πανσπερμία κλαδικών και επαγγελματικών ταμείων σε τομείς όπως οι τράπεζες και οι μεγαλύτερες βιομηχανίες

Η ταραχώδης ίδρυση και Εξάπλωση του ΙΚΑ

8

Στην Ελλάδα την δεκαετία του 1920 υπήρξε γρήγορη βιομηχανική ανάπτυξη Αυτό συνοδεύτηκε με απασχόληση των προσφύγων του 1922 αλλά και ενός διογκωνόμενου κύματος αστυφιλίας (μετανάστευση στις μεγάλες πόλεις) Ο ΕλΒενιζέλος διέγνωσε την ανάγκη ενός οργανισμού αυτοβοήθειας που παράλληλα θα βοηθούσε και την βιομηχανική ανάπτυξη Το ζητούμενο ήταν ένα σύστημα με ενιαία δομή συνεκτική φιλοσοφία που απέβλεπε στην συστηματική κάλυψη όλων των μισθωτών Το ΙΚΑ συνεπώς φιλοδοξούσε να παρέχει υπηρεσίες στο σύνολο του πληθυσμού και να αποτελεί μια γενική κοινωνική παρέμβαση ndash η οποία θα απευθυνόταν στους μισθωτούς του ιδιωτικού τομέα με προοπτική εξάπλωσης για να καλύψει την χώρα συνολικά

Ανατέθηκε σε ένα Τσέχο Αναλογιστή (Schumacher) της Κοινωνίας των Εθνών να φτιάξει ένα σχέδιο για ένα γενικό ασφαλιστικό ταμείο το οποίο θα αντικαταστούσε όλα τα προϋπάρχοντα Ταμεία Ο νόμος εισήχθη στην Βουλή το 1929 αλλά η Κυβέρνηση Βενιζέλου έπεσε εξαιτίας των αντιδράσεων των παλαιών ταμείων Στο μεταξύ η διεθνής κρίση έκανε τις αναζητήσεις πιο επίκαιρες και αγωνιώδεις Δεύτερη απόπειρα να περάσει ο νόμος έγινε από άλλη κεντροαριστερή κυβέρνηση Παπαναστασίου το 1932 Αν και πρόλαβε να ψηφίσει τον νόμο έπεσε και αυτή αμέσως μετά για τους ίδιους λόγους Τελικά ο νόμος που ίδρυε το ΙΚΑ πέρασε από την Δεξιά Κυβέρνηση Τσαλδάρη το 1934 Ο νόμος πέρασε εξαιτίας μιας κρίσιμης υποχώρησης αντί να καταργηθούν τα παλιά ταμεία το ΙΚΑ θα λειτουργούσε ως lsquoπόλος έλξηςrsquo απορροφώντας τα σταδιακά Στην πράξη αυτό δεν αποδείχθηκε εφικτό Το πρώτο υποκατάσταστημα του ΙΚΑ λειτούργησε το 1937 ndash τα εγκαίνια έκανε η δικτατορία Μεταξά η οποία έτσι καρπώθηκε το ΙΚΑ το οποίο όμως είναι δημιούργημα μάλλον βενιζελικό

Είναι σημαντικό ότι στις ΗΠΑ το εθνικό Σύστημα Κοινωνικής ασφάλισης (US Social Security) Ιδρύθηκε 6 μήνες μετά το ΙΚΑ Οι λόγοι ίδρυσης ήταν παρεμφερείς και τα δύο συστήματα μοιάζουν αφού και τα δύο ήταν η τελευταία λέξη της επιστήμης την δεκαετία του 1930 Αρα συγκρίσεις της πορείας των δύο συστημάτων είναι συχνά διαφωτιστικές

Το ΙΚΑ επανιδρύθηκε μετά την δεκαετία του πολέμου το 1951 και εξαπλώθηκε σταδιακά στην επικράτεια πηγαίνοντας από ΑθήναΘεσσαλονίκη σε μεγάλες πόλεις και σταματώντας τελικά σε πόλεις με πληθυσμό κάτω των 1000- μια διαδικασία που δεν ολοκληρώθηκε ως τα τέλη της δεκαετίας του 70 Αποτέλεσμα πολλοί εργαζόμενοι που έφθαναν σε ηλικίες συνταξιοδότησης τις δεκαετίες του 70 80 και αρχές του 90 να μην έχουν εργαστεί σε μέρη στα οποία ίσχυε η ασφάλιση του ΙΚΑ παρά μόνο λίγα χρόνια Αυτό θα μπορούσε να εξηγήσει για ποιο λόγο η μέση διάρκεια εισφορών (έτη ασφάλισης) των συντάξεων του ΙΚΑ μόλις πρόσφατα υπερέβη τα 20 χρόνια

Εκτός της γεωγραφικής εξάπλωσης το ΙΚΑ αυξανόταν με την απορρόφηση παλαιών ταμείων Ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ δεν καταργούσε παλαιά ταμεία Αντίθετα όριζε ότι καθώς παλαιά ταμεία βρισκόντουσαν σε δυσκολίες πληρωμής θα ενσωματώνονταν στο ΙΚΑ Η διαδικασία απορρόφησης παλαιών ταμείων ήταν ιδιαίτερα μακρόσυρτη οι τελευταίες εντάξεις ταμείων κύριας ασφάλισης (ορισμένων τραπεζικών ταμείων) με το παλιό καθεστώς έγιναν το 2006 Ταυτόχρονα αν και ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ απαγόρευε την ίδρυση νέων ταμείων ασφάλισης μισθωτών είχαμε την ίδρυση του ΤΑΠ-ΟΤΕ την απόσχιση των υπαλλήλων της ΔΕΗ από το ΙΚΑ κλπ Παράλληλα με δεδομένο ότι κάθε ένταξη ακολουθεί ξεχωριστούς κανόνες δημιουργούνται πολλαπλές ρυθμίσεις και ανισότητες μέσα στο ΙΚΑ αφού ο κάθε νέος κλάδος που εντάσσεται διατηρεί πολλές ιδιαιτερότητες

Το ΙΚΑ εξ αρχής κάλυπτε τους κινδύνους του γήρατος αναπηρίας θανάτου και ασθένειας όπου έδιδε παροχές τόσο σε είδος (νοσηλεία νοσοκομεία) όσο και σε χρήμα Κάλυψη για επικουρική σύνταξη παρέχει υποχρεωτικά για όσους δεν έχουν άλλη κάλυψη από το 1983 μέσω ενός ξεχωριστού λογαριασμού του ΤΕΑΜ (Ταμείου Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών)

9

Το 2002 το ΙΚΑ άλλαξε επίσημα ονομασία και έγινε ΙΚΑ-ΕΤΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Ασφάλισης Μισθωτών) Το παλαιό ΤΕΑΜ αποσχίστηκε και έγινε αυτόνομο ταμείο με τίτλο ΙΚΑ-ΕΤΕΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών) Από το 2016 αποτελεί τμήμα του Ενιαίου Φορέα Κοινωνικής ασφάλισης (ΕΦΚΑ) Αποτέλεσμα να πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ πραγματικής ενοποίησης και ενοποίησης της lsquoταμπέλας εισόδουrsquo

Οσον αφορά άλλους τομείς απασχόλησης ndash εκτός μισθωτών του ιδιωτικού τομέα - υπήρχε ένα μωσαϊκό με διαφορετικούς τομείς με διαφορετική φιλοσοφία λειτουργίας ο καθένας

ΟΙ δημόσιοι υπάλληλοι έπαιρναν σύνταξη χωρίς ασφάλιση ndash ως συνέχιση της σχέσης εργασίας τους με το κράτος Ο φορέας απονομής συντάξεων και κάλυψης δαπανών υγείας ήταν το Υπουργείο Οικονομικών Αρα δεν υπήρχε ταμείο Από το 2013 οι νέοι δημόσιοι υπάλληλοι ασφαλίζονταν στο ΙΚΑ Από το 2016 όλοι εντάχθηκαν στον ΕΦΚΑ

Πολλές ΔΕΚΟ (Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί) αλλά και Τράπεζες είχαν δικά τους ανεξάρτητα ταμεία Τα ταμεία αυτά εφάρμοζαν διατάξεις παρεμφερείς με το Δημόσιο αλλά οι (ολιγοπωλιακοί) εργοδότες κάλυπταν το μεγαλύτερο τμήμα του κόστους

ΟΙ αυτοτελώς απασχολούμενοι ασφαλίζονται (μόνο για κύρια σύνταξη και υγεία) σε τρία ταμεία ΤΕΒΕ (Επαγγελματοβιοτέχνες) ΤΑΕ (Ταμείο Εμπόρων) και ΤΣΑ (Ταμείο Αυτοκινητιστών) Τα λεγόμενα lsquoΕλεύθερα επαγγέλματαrsquo ndash δικηγόροι γιατροί μηχανικοί είχαν δικά τους αυτόνομα ταμεία Όλα ενσωματώθηκαν στον ΕΦΚΑ το 2017

Τέλος τα λεγόμενα rsquoελεύθερα επαγγέλματα΄ (γιατροί δικηγόροι μηχανικοί) έχουν δικά τους ταμεία τα οποία ασφαλίζουν την ιδιότητα και όχι την εργασία (πχ άνεργος απόφοιτος Πολυτεχνείου πληρώνει εισφορές στο ΤΣΜΕΔΕ κάθε μήνα αν είναι μέλος του ΤΕΕ)

Οι αγρότες ασφαλίζονται στον ΟΓΑ από το 1962 και έπαιρναν σύνταξη χωρίς να πληρώνουν εισφορές Οι αγρότισσες απέκτησαν δικό τους δικαίωμα σύνταξης το 1992 Ως το 1998 δεν υπήρχε πληρωμή εισφορών και όλοι οι αγρότες δικαιούνταν ενιαίας (rsquoβασικήςrsquo) σύνταξης προνοιακού χαρακτήρα μόλις συμπλήρωναν τα 65 Το 1998 έγινε ο κλάδος κύριας ασφάλισης στον οποίο καταβάλλονται εισφορές και προκύπτουν συντάξεις σημαντικά υψηλότερες από τις βασικές

Αποτέλεσμα της ύπαρξης αυτού του μωσαϊκού κάλυψης αλλά και της σταδιακής εξάπλωσης του ΙΚΑ είναι η ύπαρξη μεγάλων διαφορών και ανισοτήτων μεταξύ διαφορετικών ασφαλισμένων μεταξύ ταμείων αλλά και μέσα στο ίδιο ταμείο Αυτός ο κατακερματισμός και η πολυδιάσπαση αποτελούν ακόμη και τώρα βασική πηγή των προβλημάτων του Ελληνικού συστήματος αφού δημιουργούν προβλήματα τόσο στην βιωσιμότητα του συστήματος όσο και στην επάρκεια των συντάξεων Στο θέμα αυτό της πολυδιάσπασης θα επανέλθουμε στην Τρίτη ενότητα

Η ολοκλήρωση της κοινωνικής ασφάλισης θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι επιτεύχθηκε το 1998 αφού από τότε (κύρια σύνταξη ΟΓΑ) όλοι πληρώνουν κάποιες εισφορές για να πάρουν κάποια σύνταξη ndash αν και με ριζικά διαφορετικούς όρους Την δεκαετία του 2000 υπήρχαν οργανωτικές ενσωματώσεις ταμείων οι οποίες όμως διατηρούσαν όλες τις παλαιές ιδιαιτερότητες ndash lsquoΕνοποίηση ταμπέλας εισόδουrsquo Ενιαιοποίηση ασφάλισης τελικά επιτυγχάνεται επί Μνημονίων ndash ΕΦΚΑ 2017

10

32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo

Η χρήση του όρου rsquoασφάλισηrsquo παραπέμπει σε ομοιότητες με ιδιωτικές ασφαλίσεις Τι είναι όμως τα σημεία με τα οποία μοιάζει Τι είναι ασφάλιση Το κρίσιμο χαρακηριστικό είναι η συνεισφορά και οικοδόμηση δικαιώματος με πληρωμή εισφορών ndash κάτι σαν ένα αποταμιευτικό πρόγραμμα με συμβόλαιο H Κεντρική έννοια είναι η Ανταπόδοση δηλαδή στενή σχέση συνεισφοράς δικαιώματος Αξιοποιεί την αυτοβοήθεια όπου η κοινωνική ή κρατική συνεισφορά παίζει εφεδρικό ρόλο Για τον λόγο αυτό διακρίνεται από το Κεντρικό Κράτος και χορηγείται από αυτόνομους οργανισμούς

Περιλαμβάνεται στην δημοσιονομική έννοια της lsquoΓενικής Κυβέρνησηςrsquo που διακρίνεται από την lsquoΚεντρικήrsquo Κυβέρνηση Στην δημοσιονομική παρακολούθηση (χρέος έλλειμμα κλπ) είναι η γενική κυβέρνηση που έχει σημασία (δηλαδή τα ελλείμματα της κοινωνικής ασφάλισης συνυπολογίζονται με λχ το Υπουργείο Παιδείας ή Άμυνας

Συχνά σχετίζεται με εργασία Η συμμετοχή εργοδότη και ασφαλισμένου δημιουργεί ένα πεδίο σύμπτωσης συμφερόντων μεταξύ εργοδότη και ασφαλισμένου Συχνά η συμμετοχή στην ασφάλιση των εργαζομένων έχει και φορολογικά οφέλη για τον εργοδότη Ετσι οι Αυτοτελώς απασχολούμενοι βρίσκονται σε μειονεκτική θέση αφού δεν υπάρχει εργοδότης ndash εκεί η ασφάλιση είναι πιο κοντά σε αποταμίευση Είναι συχνές οι περιπτώσεις όπου αυτοτελώς απασχολούμενοι δεν συμπεριλαμβάνονται στο γενικό σύστημα

Το ΚΡΙΤΗΡΙΟ ΕΠΙΤΥΧΙΑΣ ΚΑΘΕ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ όταν και αν επέλθει ο ασφαλιστικός κίνδυνος δεν διαταράσσεται το βιοτικό επίπεδο δεν πέφτει δηλαδή η κατανάλωση

Ποια προγράμματα μπορεί να καλύψει η κοινωνική ασφάλιση Συντάξεις και προστασία γήρατος Συντάξεις και επαγγελματική ανικανότητα ndash συντάξεις αναπηρίας Επιζώντες ndash χήρες ορφανά κηδεία Υγεία ndash σε είδος (περίθαλψη φάρμακα γιατροί) και σε χρήμα (αναπλήρωση

εισοδήματος αν κάποιος αρρωστήσει) Ανεργία ndash αναπλήρωση εισοδήματος και προγράμματα επανεκπαίδευσης Μακροχρόνια φροντίδα ndash χρηματοδότηση και παροχή Άλλα ndash Κατοικία (στεγαστικά δάνεια παροχή στέγης)

Αντιθέτως κάποια προγράμματα συνήθως είναι εκτός Τέτοια είναι η προστασία κατώτερου εισοδήματος (ιστός ασφάλειας) Παιδεία και εκπαίδευση Οικογενειακές παροχές

Σε όλες τις ασφαλίσεις κεντρικό ρόλο παίζει η κάλυψη του ρίσκου και το γεγονός ότι η συγκέντρωση ανεξάρτητων πηγών ρίσκου σημαίνει ότι μπορεί μια επιχείρηση να αξιοποιήσει τον νόμο των μεγάλων αριθμών Μια ιδιωτική ασφαλιστική εταιρεία μπορεί να πουλά ασφαλιστική κάλυψη αφού κάτι που είναι απρόβλεπτο για το άτομο είναι προβλέψιμο όταν συνενωθούν πολλά ανεξάρτητα ρίσκα

Προκύπτουν δύο ερωτήματα Πρώτον αν η κοινωνική ασφάλιση είναι ασφάλιση τότε ποια είναι τα ρίσκα που καλύπτει Δεύτερον γιατί να την παρέχει το Κράτος και υποχρεωτικά Τα δύο ερωτήματα μπορούν να εκφραστούν απλούστερα ως επεξήγηση των δύο συστατικών του ονόματος (α) Γιατί rsquoασφάλισηrsquo και (β) γιατί rsquoκοινωνικήrsquo

Γιατί ασφάλιση Το ερώτημα είναι σχεδόν αυτονόητο Η κοινωνική ασφάλιση καλύπτει κινδύνους που σε κάποιο βαθμό καλύπτονται και από την ιδιωτική αγορά Ζωή (συντάξεις

11

γήρατος) Αναπηρία-ανικανότητα (συντάξεις αναπηρίας) Θάνατος (συντάξεις επιζώντων χηρείας) ασθένεια (ασφάλιση υγείας σε είδος περίθαλψη) παροδική απώλεια δυνατότητας άντλησης εισοδήματος (παροχές υγείας σε χρήμα) Παράλληλα καλύπτονται και rsquoκίνδυνοιrsquo που δύσκολα συναντώνται στην ιδιωτική ασφάλιση όπως ανεργία (κάλυψη ανεργίας) αλλά και στεγαστική κάλυψη (επιδότηση ενοικίου επιδοτούμενη απόκτηση κατοικίας)

1 η Μακροζωϊα ως ασφαλιστικός κίνδυνος Οσον αφορά ειδικότερα τις συντάξεις ο βασικός κίνδυνος που καλύπτεται είναι το ενδεχόμενο να επιζήσει κάποιος πέραν του σημείου για το οποίο επαρκούν οι αποταμιεύσεις του Μια σύνταξη αφού είναι ένα συμβόλαιο με ισόβια διάρκεια (ή ακόμη περισσότερο με διάρκεια όση οι τεκμαιρόμενες υποχρεώσεις του ασφαλισμένου ndash συντάξεις επιζώντων) διασφαλίζει ότι υπάρχουν αρκετοί πόροι καθόλη την διάρκεια ζωής (Είναι ασφάλιση μακροζωίας γιατί αν κάποιος ήξερε με βεβαιότητα ότι δεν θα ζήσει πέραν πχ των 65 δεν θα τον συνέφερε ποτέ να υπέγραφε ασφαλιστικό συμβόλαιο αόριστης διάρκειας)

Με τις συντάξεις γήρατος επιδοτούνται οι πιο μακρόβιοι από τους λιγότερο τυχερούς 2 Ετσι η ασφάλιση μεταφέρει πόρους από τους lsquoτυχερούςrsquo (που θα πεθάνουν νωρίς και δεν χρειάζονται πόρους) στους lsquoάτυχουςrsquo (που θα ζήσουν πολύ) Αν κάποιος γνωρίζει ότι θα πεθάνει πριν από το όριο ηλικίας πχ επειδή υπάρχει γενετική ασθένεια ή επειδή η γυναίκα του είναι μάντισσα τότε θα ξέρει δεν τον συμφέρει να ασφαλιστεί γιατί πληρώνει για κάτι που δεν θα γευτεί ο ίδιος

Η αναδιανομή μεταξύ ασφαλισμένων είναι εύκολη αν υπάρχει διασπορά ndash οπότε ο μέσος όρος πιο σίγουρος από ατομική πιθανότητα Αν αυξηθεί το προσδόκιμο επιβίωσης για όλουςndash δημιουργείται πρόβλημα χρηματοδότησης

Η ασφάλιση απέναντι στην μακροζωία μπορεί να προσφερθεί (και προσφέρεται) από ιδιωτικές εταιρείες με την μορφή μηνιαίων δόσεων rsquoσύνταξηςrsquo (annuity) η μαθηματική αναμονή των οποίων ισοδυναμεί με ένα εφάπαξ ποσό σε συγκεκριμένη ηλικία Στην ιδιωτική ασφάλιση όμως πρέπει να υπάρχει απόλυτη ανταποδοτικότητα μεταξύ εισφορών και παροχών Αλλιώς αν υπήρχε δηλαδή μεγαλύτερη γενναιοδωρία απέναντι σε μια κατηγορία (πχ αυτούς με χαμηλότερους εισφορές) θα αποχωρούσαν από την ασφάλιση οι πλουσιότεροι3 Ειδικότερα δεν υπάρχουν προβλέψεις για κατώτατη σύνταξη έτσι ώστε να μην υπολείπεται η σύνταξη ενός ποσού Η κατώτατη σύνταξη είναι ένα ιδιαίτερα κοινό χαρακτηριστικό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης

2 Ο κίνδυνος επαγγελματικής ατυχίας Οι συντάξεις κοινωνικές ασφαλίσεις μπορεί να θεωρηθούν ότι ασφαλίζουν και ένα επιπλέον κίνδυνο τον κίνδυνο επαγγελματικής ατυχίας Στην αρχή της εργασιακής του ζωής δεν μπορεί να ξέρει κάποιος μήπως στην διάρκεια των επόμενων 20-30 χρόνια δεν θα γίνει κάτι ώστε οι προσδοκίες του για την επαγγελματική του πορεία να διαψευσθούν ριζικά Σαν παράδειγμα οι δεξιότητες κάποιου ειδικού στην αναλογική τηλεφωνία δεν είναι χρήσιμα σε ψηφιακά συστήματα4 Η διασφάλιση ότι ότι και να γίνει στην διάρκεια της καριέρας κάποιου δεν πρόκειται να πέσουν οι αποδοχές του στην διάρκεια της συνταξιοδότησης πέραν ενός σημείου είναι κάτι που κάποιος που αποστρέφεται τον κίνδυνο (risk averse) θα επιθυμούσε να αποφύγει Η

2 Επειδή σε πολλές χώρες συμβαίνει οι πλουσιότεροι να ζούν και περισσότερο αυτό έχει υπολογιστεί ότι δρά ως παράγοντας αντίστροφα προοδευτικός ndash δηλαδή οι φτωχότεροι πληρώνουν για τους πλουσιότερους3 Η θα υπήρχε κίνητρο να γίνει μια άλλη ασφαλιστική εταιρεία που να προσελκύσει τους rsquoριγμένους πελάτεςrsquo4 Τα συχνά προγράμματα εθελούσιας εξόδου στον ΟΤΕ έχουν την αφετηρία τους σε αυτή την εξέλιξη

12

ύπαρξη ασφαλιστικής κάλυψης επιτρέπει την ανάληψη μεγαλύτερων κινδύνων στον επαγγελματικό προσανατολισμό

3 υποβοήθηση της αποταμίευσης Όπως και να έχει το θέμα τόσο οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης όσο και οι ασφαλίσεις του κλάδου Ζωής έχουν ως κοινό στοιχείο την υποβοήθηση της αποταμίευσης Και τα δύο είναι συμβολαιοποιημένα προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης Οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης έχουν το επιπλέον στοιχείο ότι καταβάλλονται σε μηνιαίες δόσεις εφόρου ζωής Ενώ στις ιδιωτικές συντάξεις η rsquoαπόδοσηrsquo των εισφορών εξαρτάται από τον τρόπο επένδυσης των εισφορών στις κοινωνικές ασφαλίσεις η rsquoαπόδοσηrsquo σχετίζεται με την ανάπτυξη της οικονομίας (και άρα του καθενός ασφαλισμένου προσωπικά) Όπως και στις ιδιωτικές ασφαλίσεις διευκολύνεται η λειτουργία της lsquoαποταμίευσης κύκλου ζωήςrsquo Βάσει της Υπόθεσης Κύκλου Ζωής αποταμιεύσεις θα λαμβάνουν χώρα κατά την διάρκεια της εργασιακής ζωής για να καλύψουν ανάγκες της μεγαλύτερης ηλικίας

Στο μέτρο που δεν συμπεριλαμβάνονται στην εξίσωση και οι κληρονομιές για τους περισσότερους ανθρώπους η αποταμίευση με ίδια μέσα (ή μέσω ασφαλιστικών συμβολαίων ή από τον κάθε άνθρωπο μόνο του χωρίς διαμεσολάβηση) είναι άμεσα συγκρίσιμη και μπορεί να υποκαταστήσει τις συντάξεις Η πιθανή σχέση υποκατάστασης μεταξύ αποταμιεύσεων και δικαιωμάτων στην σύνταξη έχει δώσει αφορμή σε ανησυχίες ότι η ανάπτυξη ενός συστήματος κοινωνικής ασφάλισης μπορεί να οδηγήσει σε μείωση της συνολικής ροπής προς αποταμίευση της συνολικής οικονομίας Το κατά πόσον ισχύει αυτός ο ισχυρισμός αποτελεί αντικείμενο μιας σειράς οικονομικών και οικονομετρικών ερευνών το αποτέλεσμα των οποίων υπεισέρχεται ουσιαστικά στο φλέγον θέμα της διεύρυνσης του ρόλου του ιδιωτικου τομέα στην παροχή συντάξεων

4 Υπαρξη αντασφαλιστή με την μορφή του Κράτους Το κράτος λειτουργεί ως ένα είδος αντασφαλιστής παρέχοντας εγγύηση εκπλήρωσης Αφού το κράτος έχει μεγαλύτερες οικονομικές δυνατότητες από μια εταιρεία μπορεί μια κρατική ασφάλιση να αναλαμβάνει μια ευρύτερη γκάμα κινδύνων και να συμπεριλαμβάνουν νέους κινδύνους που δεν είναι σήμερα γνωστοί (πχ μια καινούργια ασθένεια) Τα κρατικά ασφαλιστικά συμβόλαια που είναι πιο ασαφή είναι για αυτόν τον λόγο λιγότερο επιρρεπή στα προβλήματα που έχουν τα lsquoψιλά γράμματαrsquo σε ένα συμβόλαιο

34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo

Η άλλη όψη του νομίσματος αναφέρεται στην επεξήγηση της ανάμειξης του Κράτους Για ποιόν λόγο να είναι κοινωνική η κοινωνική ασφάλιση Ένα δεύτερο (υπο)ερώτημα είναι για ποιόν λόγο να είναι υποχρεωτική αφού υπάρχουν συστήματα όπου συντάξεις προσφέρονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις αλλά η ασφάλιση είναι υποχρεωτική και το ποσοστό εισφοράς καθορίζεται με νόμο (Χιλή) Τα επιχειρήματα χωρίζονται σε δύο είδη Πρώτον λόγοι για τους οποίους επιβάλλεται να γίνεται η προσφορά ασφάλισης μέσω του κράτους Δηλαδή καταστάσεις στις οποίες αν δεν γινόταν κάτι από το κράτος δεν θα γινόταν καθόλου Δεύτερον καταστάσεις στις οποίες το Κράτος έχει συγκριτικό πλεονέκτημα από τον ιδιωτικό τομέα Οι πρώτοι λόγοι αποκαλούνται lsquoεπιχειρήματα πρώτης επιλογήςrsquo τα δε δεύτερα rsquoεπιχειρήματα δεύτερης επιλογής΄(Second best arguments) αφού ακολουθούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστον΄

Λύσεις πρώτης επιλογής

(1) Η πρώτη λειτουργία για την οποία είναι απαραίτητη η κρατική εμπλοκή (ή οπωσδήποτε κάποιος νομικός καταναγκασμός) είναι η αναδιανομή εισοδήματος και πόρων από

13

πλούσιους σε φτωχούς ή από μια ομάδα σε άλλη Σε μια ελεύθερα λειτουργούσα αγορά δεν θα είναι δυνατή η διάκριση μεταξύ πελατών αφού ο ανταγωνισμός θα φροντίζει ώστε οι αποδόσεις να εξισώνονται σε όλη την αγορά Αν υπάρχουν για παράδειγμα κάποιοι οι οποίοι εισπράττουν λιγότερα από ότι τους αναλογεί θα υπάρχουν κίνητρα να προσφερθούν υπηρεσίες για αυτούς τουλάχιστον αντίστοιχες για αυτές που υπάρχουν αλλού Άρα η αναδιανομή προϋποθέτει οπωσδήποτε περιορισμούς στην ελεύθερη αγορά το οποίο κατrsquo ελάχιστον σημαίνει κάποιας μορφής καταναγκασμό αλλά πιο συχνά συνοδεύεται και από κρατική χρηματοδότηση

Οι κοινωνικές ασφαλίσεις προβαίνουν σε δύο ειδών αναδιανομές πόρων Πρώτον αναδιανομή μεταξύ μελών της ίδιας γενιάς Μέσω μηχανισμών όπως η κατώτατη σύνταξη ή η πίστωση συγκεκριμένων ατόμων με πλασματικά χρόνια ασφάλισης μπορούν να ευνοηθούν οι φτωχότεροι ή άλλες κατηγορίες αναξιοπαθούντων (πχ ανάπηροι ΑμεΑ μονογονικές οικογένειες κλπ) Μπορούμε να εφαρμόσουμε επίσης αναδιανομή λαμβάνοντας υπόψη τους πόρους ολόκληρης της εργασιακής ζωής που συμβαίνει όταν λαμβάνεται πρόνοια για αυτούς με λίγα ένσημα και αναδιανομή σε ένα χρονικό σημείο (πχ η πρακτική να χορηγούνται υψηλότερες αυξήσεις στις χαμηλότερες συντάξεις το ΕΚΑΣ) Επίσης θα μπορούσε να γίνει και αναδιανομή μεταξύ κοινωνικών ομάδων ndash ιδίως αν λειτουργούν ξεχωριστά ταμεία ανά επαγγελματική ομάδα (όπως στην Ελλάδα)

Δεύτερον αναδιανομή μεταξύ γενεών Η κοινωνική ασφάλιση μπορεί σχετικά εύκολα να χρησιμοποιείται για να μεταβιβάζει πόρους από την μια γενιά στην άλλη Η πρώτη γενιά ενός διανεμητικού συστήματος είναι συνήθως rsquoτυχερήrsquo αφού εισπράττει αναλογικά πολύ περισσότερο από αυτό που πλήρωσε Σε αντιστάθμισμα η τελευταία θα είναι άτυχη γιατί θα εισπράξει πολύ λιγότερο Τέτοιες εύνοιες σε συγκεκριμένες γενιές μπορεί να θεωρηθεί ότι εξισορροπούν γεγονότα όπως πολέμους οικονομικές καταστροφές κλπ που έχει υποστεί μια γενιά Γενικότερα οποιαδήποτε αυστηροποίηση των όρων συνταξιοδότησης (πχ αύξηση ορίων ηλικίας αύξηση εισφορών) έχει την δυνατότητα να αλλάξει το ισοζύγιο μεταξύ γενεών

Η αναδιανομή μπορεί να γίνεται για λόγους κοινωνικής δικαιοσύνης ή αποτελεσματικότητας

Δικαιοσύνη ndash μια γενιά μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι lsquoάτυχηrsquo Πχ η γενιά που βγήκε από τον Πόλεμο Η γενιά της κρίσης

Αποτελεσματικότητα ndash μπορεί χωρίς παρέμβαση να υπάρχει ανεπαρκής φροντίδα

(2) Περιπτώσεις rsquoαστοχιών της ελεύθερης αγοράς επιβάλλουν την κρατική παρέμβαση γιατι μπορεί να μην υπάρχει καθόλου ή ανεπαρκής παροχή Τέτοιες περιπτώσεις αποτελούν την lsquoκλασσικήrsquo δικαιολόγηση της κρατικής παρέμβασης αφού ακόμη και σε ιδανικές συνθήκες η λειτουργία της ελεύθερης αγοράς οδηγεί σε χειρότερα αποτελέσματα ή ακόμη χειρότερα σε ανυπαρξία αγοράς Στην περίπτωση της αβεβαιότητας και της ασφάλισης τέτοια προβλήματα είναι κοινά και είναι συνήθως αποτέλεσμα εγγενών ασσυμετριών πληροφόρησης Δηλαδή οι δύο πλευρές της αγοράς έχουν άνιση πληροφόρηση και στην προσπάθεια ο ένας να lsquoξεγελάσειrsquo τον άλλο καταλήγουν να καταστρέψουν την αγορά τελείως Τέτοιοι κίνδυνοι είναι η Αντεπιλογή (ασυμμετρία πριν υπογραφεί το συμβόλαιο) ο Ηθικός Κίνδυνος (ασυμμετρία μετά την υπογραφή του συμβολαίου και πριν να επέλθει ο κίνδυνος) και Ασφαλιστική Απάτη (ασυμμετρία μετά την εκδήλωση του κινδυνου)

Η Αντεπιλογή (adverse selection) Aν κάποιος προσφέρει ασφάλιση θα προσέλθουν κατά προτεραιότητα αυτοί που ξέρουν ότι έχουν μεγαλύτερη πιθανότητα να υποστούν τον ασφαλιζόμενο κίνδυνο Αφού η ασφάλιση προσελκύει τους χειρότερους σύντομα θα

14

ανακαλύψει ότι δεν μπορεί να προσφέρει το ασφαλιστικό προϊόν καθόλου Εκτός και αν μπορεί να έχει κάποιο τέστ που να διακρίνει ποιοι είναι τα χειρότερα ρίσκα Όμως ακόμη και τότε είναι αρκετά πιθανό ορισμένοι να μην μπορούν να ασφαλιστούν καθόλου ή να επιβαρύνονται υπέρμετρα άτομα τα οποία για κοινωνικούς λόγους θα έπρεπε να βοηθηθούν Το πρόβλημα αυτό υπάρχει και είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλίσεις υγείας (2) laquoΟ ηθικός κίνδυνοςraquo (Moral hazard) Αν κάποιος ασφαλιστεί θα προσέχει λιγότερο από οτι θα έπρεπε Πάλι στις ασφαλίσεις υγείας πολλές εταιρείες (πχ στις ΗΠΑ) συνδέουν την ασφαλιστική κάλυψη με διάφορους ελέγχους για βλαπτικές συνήθειες (πχ κάπνισμα) ή παροτρύνσεις επιλογής υγιέστερου τρόπου ζωής

Τα φαινόμενα αυτά οδηγούν την αγορά είτε στο να μην υπάρχει καθόλου (να μην υπάρχει κάλυψη) ή να το κάνει ιδιαίτερα πλημμελώς

(3) Κοινοί μη ασφαλίσιμοι κίνδυνοι Ορισμένα ρίσκα ασφαλίζονται δύσκολα όπως τα Μη ανεξάρτητα ρίσκα που επηρεάζουν όλους εξίσου Τέτοια περίπτωση είναι ορισμένα ρίσκα η κατανομή των οποίων δεν είναι ανεξάρτητη στον πληθυσμό όταν υπάρχει αντικείμενο πληρωμής σε ένα δικαιούχο υπάρχει αυξημένη πιθανότητα να υπάρχουν αιτήσεις και από άλλους με αποτέλεσμα να μην υπάρχει εξισορρόπηση κινδύνων και να μην μπορεί να χρηματοδοτηθεί η παροχή με ευκολία Τέτοιου είδους κίνδυνοι είναι (αυτονοήτως) μεγάλες επιδημίες και μεταδοτικά νοσήματα Όμως σε αυτήν την κατηγορία εμπίπτουν και όλα τα ρίσκα τα οποία επηρεάζονται από την μακροοικονομία ndash αφού επηρεάζουν όλους εξίσου Ο πληθωρισμός και η ανεργία είναι οι δύο πιο σημαντικοί κίνδυνοι σε αυτήν την κατηγορία Με δεδομένο ότι οι συντάξεις είναι πληρωτέες για διάστημα πολύ μεγάλο που εκτείνεται σε δεκαετίες ολόκληρες η πιθανότητα ο κίνδυνος αυτός να επέλθει είναι πολύ μεγάλος Αφού ο πληθωρισμός θα επηρεάσει όλους τους συνταξιούχους εξίσου δεν υπάρχει δυνατότητα να ισοσταθμιστούν οι κίνδυνοι μεταξύ συνταξιούχων5 Αντίθετα χρηματοδότηση με το διανεμητικό σύστημα καθιστά τις κρατικές ασφαλίσεις πιο ανθεκτικές στον πληθωρισμό αφού τα έσοδά τους (οι μισθοί) θα αυξάνουν μαζί με τους μισθούς ακολουθώντας την πορεία των τιμών

Μια άλλη κατηγορία περίπτωσης που δεν μπορεί να ασφαλιστεί ικανοποιητικά από την ελεύθερη αγορά είναι αυτή του προϋπάρχοντος κινδύνου Αν κάποιος έχει ήδη διαγνωστεί να έχει μια χρόνια αρρώστια η θεραπεία της οποίας είναι ιδιαίτερα δαπανηρή (πχ AIDS)6 δεν θα μπορέσει να βρει ασφαλιστή Στην περίπτωση της ασφάλισης υγείας επίσης είναι προφανές ότι οι ασφαλιστικές εταιρείες θα προσπαθήσουν να χρεώσουν περισσότερο αυτούς που είναι χειρότερα ρίσκα ndash δηλαδή τους ασθενικούς και ανήμπορους οι οποίοι όμως είναι αυτοί που θα θέλαμε για κοινωνικούς λόγους να βοηθήσουμε περισσότερο

(4) Ιδιαίτερα πειστικός λόγος για την ανάγκη παρέμβασης ιδιαίτερα στην κάλυψη για σύνταξη δίδουν rsquoπατερναλιστικάrsquo επιχειρήματα Αν αφήσουμε ένα άνθρωπο να αποφασίσει μόνος του για πόση κάλυψη θα αποφασίσει να αποκτήσει είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί εκ των υστέρων ότι διάλεξε λιγότερο από ότι έπρεπε Για ψυχολογικούς και άλλους λόγους τα άτομα υποβαθμίζουν την πιθανότητα να χρειαστούν αποταμιεύσεις στο μέλλον Είναι σαν να κοιτούν το μέλλον μέσω από ένα τηλεσκόπιο ανάποδα ndash έχουν δηλαδή μια rsquoελαττωματική τηλεσκοπική δυνατότηταrsquo (Defective telescopic faculty) Σε περίπτωση που δεν αποταμιεύουν αρκετά η ύπαρξη διαφόρων κοινωνικών μηχανισμών

5 Υπάρχουν πολλά παραδείγματα μεγάλων ασφαλιστικών εταιρειών στην Βρετανία οι οποίες έχοντας εκδώσει συντάξεις με εγγύηση πληρωμών σε πραγματικούς όρους δεν μπόρεσαν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους με αποτέλεσμα την χρεοκοπία Πχ 6 Η πρόοδος της γενετικής με την δυνατότητα εκτίμησηςη της επέλευσης ασθενειών δεκαετίες πριν αυτές εκδηλωθούν καθιστά αυτόν τον παράγοντα ιδιαίτερα επίκαιρο

15

(δίχτυ ασφαλείας) τόνωσης του εισοδήματος ή παροχής υπηρεσιών προς φτωχούς ηλικιωμένους σημαίνει ότι το κόστος για την έλλειψη διορατικότητας του ατόμου θα το πληρώσει το κοινωνικό σύνολο αφού αυτό χρηματοδοτεί τις προνοιακές παροχές Αρα και για λόγους rsquoαυτοπροστασίαςrsquo το Κράτος δικαιούται να παρέμβει υποχρεώνοντας τους πολίτες να συμμετέχουν σε αναγκαστικά προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης όπως είναι οι ασφαλίσεις συντάξεων

Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo

Στα οικονομικά συχνά πρέπει να παραδεχτούμε ότι ακόμη και αν κάτι ισχύει απόλυτα στην θεωρία και σε ιδανικές συνθήκες ο πραγματικός κόσμος διαφέρει ουσιαστικά από τον κόσμο της θεωρίας Στην πραγματικότητα υπάρχουν εμπόδια και στρεβλώσεις στην λειτουργία της αγοράς τα οποία δεν μπορούν να απομακρυνθούν ούτε να καταργηθούν ndash όπου δηλαδή αυτό που είναι θεωρητικά καλύτερο δεν είναι εφικτό Σε τέτοιες περιπτώσεις εφαρμόζονται τα λεγόμενα rsquoοικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo (economics of the second best) τα οποία εξετάζουν με ποιόν τρόπο αλλάζουμε την χάραξη της διαδρομής αν ορισμένες στρεβλώσεις και εμπόδια δεν μπορούν να παρακαμφθούν Τα επιχειρήματα rsquoδεύτερης επιλογήςlsquo ndash συστηματοποιούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστονrsquo Σημειώνεται ότι αυτό μπορεί να διαφέρει ουσιωδώς από το βέλτιστο

Πάντως δεν πρέπει να λησμονεί κάποιος ότι σχεδόν πάντα η καλύτερη λύση είναι να διορθωθεί το εμπόδιο που αποτρέπει την rsquoπρώτη επιλογήrsquo αντί να αξιοποιηθεί μια παράκαμψη Πέρα από τα άλλα το βασικό κόστος που δημιουργείται είναι η τάση το εμπόδιο να μονιμοποιείται και να μπορεί να αλλάξει με πολύ μεγαλύτερη δυσκολία

Με δεδομένο ότι η κοινωνική πολιτική αναπτύχθηκε μετά τον ΒrsquoΠαγκόσμιο Πόλεμο υπάρχουν πλήθος επιλογές οι οποίες ήταν μονόδρομος τις δεκαετίες του 1950 και 1960 αλλά δεν είναι πλέον Αυτό μπορεί να έχει να κάνει με την ύπαρξη υποδομών (με πληροφορική την πιο συχνή αιτία αλλαγής) την εξέλιξη του χρηματοπιστωτικού τομέα αλλά και αλλαγές στην κοινωνία την σύνθεση και λειτουργία της οικογένειας κοκ Πολλές από τις αιτιάσεις που δικαιολογούν μεταρρυθμίσεις σήμερα αρχίζουν από μια παρατήρηση ότι όσα θεωρούνταν αυτονόητα όταν το σύστημα στήθηκε δεν ισχύουν πια (ή δεν ισχύουν στον ίδιο βαθμό) αντίστοιχα ότι λύσεις που δεν υπήρχαν τότε υφίστανται σήμερα

Στην περίπτωση της δικαιολόγησης της κρατικής εμπλοκής στις κοινωνικές ασφαλίσεις τριών ειδών τέτοια παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν

Πρώτον οι χρματαγορές είναι ανεπαρκώς ανεπτυγμένες Πολλές φορές το ίδιο εκφράζεται με την έκφραση ότι οι αγορές είναι rsquoρηχέςrsquo ndash δηλαδή γίνονται συναλλαγές αλλά σε μικρό όγκο με τρόπο ώστε οι αγορές να μην λειτουργούν lsquoσωστάrsquo Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλιστικές αγορές ακόμη και σε χώρες με πολύ πιο αναπτυγμένες χρηματοοικονομικό τομέα από την Ελλάδα Αν ισχύει αυτό τότε δεν θα υπάρχουν αρκετές επιχειρήσεις να συμμετέχουν στις αγορές και το κόστος πρόσβασης στις υπηρεσίες μπορεί να είναι τόσο ψηλό ώστε να είναι απαγορευτικό

Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην δυνατότητα μετατροπής εφάπαξ ποσού σε μηνιαία πληρωμή εφrsquo όρου ζωής ndash δηλαδή την παραγωγή lsquoραντώνrsquo ndashαπαραίτητο στοιχείο για να προσφερθούν συντάξεις από μη κρατικούς φορείς7 Η υπηρεσία αυτή είναι διαθέσιμη μεν και στην Ελλάδα αλλά το κόστος που χρεώνουν οι εταιρείες μπορεί να υπερβαίνει το 5 επί του κεφαλαίου ένα ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό αν αναλογιστεί κανείς ότι οι μακροχρόνιες αποδόσεις επενδύσεων σπάνια φθάνουν το

7 Οι υπολογισμοί που είναι απαραίτητοι για τον υπολογισμό ραντών αξιοποιούν πίνακες επιβίωσης και είναι μια βασική λειτουργία που προσφέρουν οι αναλογιστές στην ασφαλιστική αγορά

16

ποσοστό αυτό Η Ευρωπαϊκή χώρα όπου η υπηρεσία αυτή είναι πιο διαδεδομένη είναι η Βρετανία όπου η μετατροπή ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε ροές συντάξεων είναι υποχρεωτική

Δεύτερον το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό Αυτό μπορεί να είναι εξαιτίας τόσο του κόστους συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο) Περίπλοκες διαδικασίες η ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25 του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα Το κόστος αυτό σε τελική ανάλυση θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών ndash δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις

Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα ndash ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών Σε τέτοιες περιπτώσεις η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων Από την αντίθετη πλευρά η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής (πχ διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών)

Κρατική υποχρεωτική ασφάλιση μπορεί να εξοικονομεί σε πολλά από αυτά κόστη (κόστος μετακίνησης μάρκετινγκ) δυνατόν όμως η κρατική γραφειοκρατία να μην είναι καλύτερη από την ιδιωτική ndash αφού δεν υπάρχει ιδιαίτερη πίεση να λειτουργεί προς όφελος του πολίτη

Το αντεπιχείρημα αυτό ndash περί γραφειοκρατίας και περιορισμού της ndash είναι ένα παράδειγμα της τάσης να συγκρίνονται οι αστοχίες του ιδιωτικού τομέα με ένα εξιδανικευμένο μοντέλο του Δημοσίου Όμως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι και η δημόσια λειτουργία θα έχει προβλήματα ndash τα οποία πρέπει να προβλέπονται και να διορθώνονται ή τουλάχιστον να υπάρχει άποψη με ποιον τρόπο θα παραμένουν υπό έλεγχο Αυτό είναι η αφετηρία της σχολής της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης (New Public Management) η οποία από την δεκαετία του 1980 εξετάζει την λειτουργία του κράτους ως σύνολο παροχής υπηρεσιών προς τον πολίτη ο οποίος εξομοιώνεται με πελάτη που αγοράζει υπηρεσίες ndash με αντίστοιχες απαιτήσεις8

Διοικητικά θέματα επηρεάζονται άρδην από την τεχνολογία Εξελίξεις στην πληροφορική την τεχνητή νοημοσύνη την τηλεματική επιτρέπουν την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και επιτρέπουν την υλοποίηση πολλών από τις ιδέες της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης στην κοινωνική πολιτική Η τεχνολογική υστέρηση του Κράτους τα τελευταία χρόνια προσφέρει νέα επιχειρήματα και νέες δυνατότητες στην συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή υπηρεσιών Έτσι στην Ευρώπη όλο και περισσότερα συστήματα εισάγουν μια διάκριση μεταξύ κρατικής παροχής υπηρεσιών και κρατικής χρηματοδότησης Για παράδειγμα πολλά κράτη χορηγούν κουπόνια για παιδική προστασία τα οποία μπορούν να εξαργυρώνονται σε κρατικές ή σε ιδιωτικές δομές Η εισαγωγή

8 Στην Ελλάδα όπου η σχολή αυτή είχε μάλλον επιδερμική επιρροή αυτό παραφράζεται συχνά ως rsquoιδιωτικοοικονομικά κριτήριαrsquo

17

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Ανακεφαλαιώνοντας η κοινωνική πρόνοια σχετίζεται με τα εξής χαρακτηριστικά

Η Αφετηρία της είναι οι ανάγκες ndash οι οποίες συχνά μεταφράζονται ως η καταπολέμηση της φτώχειας Αυτό συνεπάγεται την συχνή χρήση τεχνικών επικέντρωσης ώστε να κατευθύνεται η βοήθεια επιλεκτικά εκεί που υπάρχει μεγαλύτερη ανάγκη Αυτό γίνεται με την χρήση κριτηρίων χαμηλού εισοδήματος ή άλλους δείκτες ανάγκης

Συχνά χαρακτηρίζεται από καθολικότητα και συνεπώς από περιορισμένες διακρίσεις Οι παροχές δεν αποκτώνται αλλά παρέχονται ενώ το δικαίωμα απορρέει από την ιδιότητα του πολίτη

Η χρηματοδότηση είναι συχνά από την γενική φορολογία και όχι από ειδικές εισφορές

Αποτελεί τμήμα του Κοινωνικού Ιστού Ασφάλειας Χορηγεί έμμεσες εγγυήσεις ότι η κοινωνία θα παρέμβει για να αποτρέψει (ορισμένες τουλάχιστον) ακραίες κοινωνικές καταστάσεις

Δύο διαφορετικές αφετηρίες κοινωνικής πολιτικής

Α Πρόνοια Τα συστήματα που έχουν την αφετηρία τους στην κοινωνική πρόνοια λέγονται συχνά laquoΣυστήματα Beveridgeraquo (Μπέβεριτζ)

Στην Αγγλία οι φαντάροι επέστρεψαν από τα χαρακώματα του Αrsquo Παγκοσμίου το 1920 με υποσχέσεις ότι θα έπαιρναν lsquoΣπίτια για ήρωεςrsquo Αντιθέτως αντιμετώπισαν ύφεση και ανεργία Κατά τον Βrsquo Παγκόσμιο (όπου στις απώλειες συμμετείχε ο άμαχος πληθυσμός λόγω των βομβαρδισμών) υπήρχε συμφωνία ότι δεν θα έπρεπε να γίνει το ίδιο Ο μεταπολεμικός κόσμος θα έπρεπε να είναι νέος ndash τόσο για τους πολεμιστές αλλά και για τους αμάχους αυτό θα έπρεπε να φανεί άμεσα όσο και αν η χώρα ήταν βομβαρδισμένη και φτωχή Ο Λόρδος Beveridge δημοσίευση το 1944 μια έκθεση που είχε το σχέδιο για κοινωνικό κράτος μετά τον πόλεμο Το σχέδιο περιείχε το Εθνικό Σύστημα Υγείας Συντάξεις για όλους στα 65 Μετά τον πόλεμο συνδυάστηκε με Κευνσιανή οικονομική πολιτική και έτσι οικοδομήθηκε η ευημερία την πρώτη γενιά μετά τον πόλεμο

Τέτοια συστήματα Beveridge υπάρχουν στις Αγγλοσαξωνικές χώρες (Αγγλία Ιρλανδία Αυστραλία) και στην Σκανδιναβία στον λεγόμενο lsquoπρώτο πυλώναrsquo των συντάξεων αλλά και στα συστήματα υγείας Συχνά ένα σύστημα Beveridge εθνικής σύνταξης ανταποκρίνεται στις ανάγκες κάλυψης της φτώχειας και συνοδεύεται από ιδιωτικά ή συλλογικά συστήματα που συμπληρώνουν την κάλυψη για όσους έχουν την οικονομική δυνατότητα

Β Κοινωνική ασφάλιση Συστήματα που έχουν την αφετηρία τους στην αυτο-προστασία και ανταποδοτικότητα λέγονται συχνά Συστήματα Bismarck Σε αυτά η κοινωνική προστασία προσφέρεται ως ανταμοιβή ndash ένα είδος lsquoμερίδιο στον καπιταλισμόrsquo

Στην Γερμανία το 1880 πρόβαλε ως μεγάλη απειλή το (τότε Μαρξιστικό και επαναστατικό) Σοσιαλδημοκρατικό κόμμα Η απειλή προέκυπτε από τον όγκο της εργατικής τάξης που έχοντας πρόσφατα μεταναστεύσει στις βιομηχανικές πόλεις αντιμετώπιζε τους εργοδότες ως εχθρούς Ο συντηρητικός Καγγελάριος Bismarck πρότεινε την συμμετοχή με εισφορές (εργοδότη και ασφαλισμένου) σε συστήματα πληρωμής εισφορών σαν μέθοδο lsquoενσωμάτωσηςrsquo του προλεταριάτου στον καπιταλισμό και ως πεδίο που θα μπορούσε να υπάρχει σύμπτωση συμφερόντων εργαζομένων και εργοδοτών Η γενική ασφάλιση της υγείας έγινε το 1883 η δε ασφάλιση για συντάξεις γήρατος το 1889

6

Ο πυρήνας του συστήματος στην Γερμανία χαρακτηρίζει την πλειοψηφία των ευρωπαϊκών συστημάτων Αυτόνομα ταμεία συγκεντρώνουν εισφορές από εργοδότες και ασφαλισμένους υποχρεωτικά Συντάξεις και άλλες παροχές πληρώνονται μόνο αν έχουν πληρωθεί ελάχιστες εισφορές για σειρά ετών Δηλαδή (όπως και στην ιδιωτική ασφάλιση) οι παροχές του συστήματος πρέπει να αποκτηθούν με την θεμελίωση ενός δικαιώματος και δεν προκύπτουν ως δικαίωμα ndash ούτε είναι άμεσης εφαρμογής όπως τα συστήματα Beveridge

Τέτοια συστήματα υπάρχουν στην Ηπειρωτική Ευρώπη ndash Γερμανία Αυστρία Βέλγιο Γαλλία Χαρακτηρίζονται από την ύπαρξη ταμείων τα οποία συχνά διοικούνται από τους lsquoκοινωνικούς εταίρουςrsquo (συνδικάτα + εργοδότες)

Μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο χώρες με συστήματα με διαφορετικές αφετηρίες προσπαθούσαν να αντιμετωπίσουν παρόμοια προβλήματα Αρα είχαν Ίδιες ή παρόμοιες επιδιώξεις (ανοικοδόμηση μετά τον πόλεμο ενσωμάτωση όλου του πληθυσμού) αλλά χρησιμοποιούσαν διαφορετικά μέσα Αποτέλεσμα είναι συστήματα που αρχίσανε διαφορετικά να αποκτούσαν κοινά στοιχεία Σε συστήματα πρόνοιας μετά την κάλυψη αναγκώνndash για επιπλέον δικαιώματα μπορούσαν να εισαχθούν (προαιρετικά) συστήματα εισφορών Συστήματα ασφάλισης τα πολλά κενά που υπήρχαν (ιδίως μετά τον πόλεμο) καλύπτονταν με παροχές για τις οποίες δεν προεισπραχθεί εισφορές Αυτό βοηθήθηκε όταν τα συστήματα ασφάλισης χρειάστηκε να ξαναλειτουργήσουν μετά τον Πόλεμο χωρίς αποθεματικά (αφού τα αποθεματικά είχαν καταστραφεί) -- σε lsquoδιανεμητική βάσηrsquo αυτό έφερε και την χρηματοδότηση των δύο ειδών πιο κοντά

Ετσι η συνύπαρξη των δύο συστημάτων ndash κοινωνικής πρόνοιας και κοινωνικής ασφάλισης - σε μια χώρα δεν είναι σπάνια Πχ Το Εθνικό Σύστημα Υγείας στην Ελλάδα είναι σύστημα καθολικής κάλυψης με λογική Beveridge που παρέχει υπηρεσίες υγείας ενώ αντίστοιχα συστήματα υγείας υπάρχουν και στη Ιταλία και Ισπανία Αντίθετα οι συντάξεις χρηματοδοτούνται μέσω ασφαλιστικών ταμείων ndash οι αρχές των οποίων είναι αυτές της ασφάλισης και της ανταπόδοσης αντί της πρόνοιας Όμως ακόμη και εκεί οι βασικές συντάξεις του ΟΓΑ οι συντάξεις ανασφαλίστων και στοιχεία των συντάξεων του ΙΚΑ (όπως τα κατώτατα όρια) έχουν στοιχεία καθολικότητας και πρόνοιας

Συνεπώς υπάρχει μια τάση σύγκλισης συστημάτων τα οποία στην αφετηρία τους μπορεί να υπάκουαν σε ξεχωριστή λογική

Βλέπουμε την τάση σύγκλισης στις Συντάξεις το μεγαλύτερο τμήμα των κοινωνικών δαπανών αλλά και ένα σημείο επαφής όπου υπάρχει μεγάλη επαφή με τον ιδιωτικό τομέα (αποταμίευση) Σε προνοιακά Συστήματα Beveridgersquo ή Καθολικής κάλυψης καταβάλλεται σύνταξη που σχετίζεται με τις ανάγκες για όλους που συμπληρώνουν κάποια ηλικία ndash συνήθως 65 (με τάση αύξησης στα 67) ndash όπως στην Αγγλία Δανία Αυστραλία Όμως μια ψηλή σύνταξη για όλους θα ήταν υπερβολικά ακριβή για το κράτος και την φορολογία Ετσι αυτά τα συστήματα συνδυάζονται με συλλογικά συστήματα που συμπληρώνουν εισοδήματα με επαγγελματικές συντάξεις αλλά και με κίνητρα (φορολογικά και άλλα) για να διαπραγματευτούν άτομα προσωπική σύνταξη Ετσι το κόστος μοιράζεται στους εργοδότες και στους ασφαλισμένους Αντιθέτως στα συστήματα Bismarck καταβάλλεται όπως στις ιδιωτικές ασφαλίσεις σύνταξη μετά συγκέντρωση εισφορών για ένα ελάχιστο χρόνο καταβολής εισφορών (αυτό που λέγεται lsquoθεμελίωσηrsquo σύνταξης) Όμως αυτό αφήνει κενά κάλυψης τα οποία συμπληρώνονται από το Κράτος ndash είτε εκ των προτέρων με πληρωμή εισφορών για λογαριασμό ασφαλισμένων (περίοδοι ανεργίας γεννήσεις παιδιών) ή εκ των υστέρων με επιχορηγήσεις για την κάλυψη ελλειμμάτων των ασφαλιστικών ταμείων Ετσι ακόμη και όταν Ταμεία Ασφάλισης είναι ανεξάρτητα από το κεντρικό κράτος σημαντικό τμήμα των πόρων τους έρχονται από το κράτος

7

Κάθε είδος συστήματος έχει ένα αρχικό στόχο που το χαρακτηρίζει Τα συστήματα πρόνοιας την κάλυψη αναγκών και έτσι την αποτροπή της φτώχειας Τα συστήματα ασφάλισης την υγιή χρηματοδότηση και έτσι την διατηρησιμότητα του συστήματος Όμως κάθε σύστημα πρέπει να καλύπτει κριτήρια και στις δύο διαστάσεις Ετσι κάθε σύστημα πρέπει να απαντά ταυτόχρονα σε δύο ερωτήσεις

Είναι οι συντάξεις επαρκείς για να εξασφαλίζουν τους συνταξιούχους Καταβάλλονται χωρίς πρόβλημα από την οικονομία σήμερα και στο μέλλον

Η Επάρκεια (Beveridge) συμπληρώνει Βιωσιμότητα (Bismarck) Η laquoΚοινωνική αποτελεσματικότηταraquo οφείλει να συμπληρώνει την laquoΟικονομική αποτελεσματικότηταraquo Αυτά μεταφράζονται σε Αποτροπή φτώχειας και εξασφάλιση ικανοποιητικής σχέσης εισοδήματος εργασίας σύνταξης (lsquoΑναπλήρωσηrsquo) Τα δύο κριτήρια πρέπει να ικανοποιούνται ταυτόχρονα ndash Πάντα μπορείς να πετύχεις το ένα θυσιάζοντας το άλλο

Αν σου λείπουν λεφτά κόβεις τις συντάξεις

Ή αυξάνεις τις συντάξεις και χρεωκοπείς το σύστημα

Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή

Στην Γερμανία η γενική ασφάλιση της υγείας εισήχθη το 1883 η δε ασφάλιση για συντάξεις γήρατος το 1889 Η εισαγωγή του θεσμού είχε ως συνειδητό στόχο την αφομοίωση της εργατικής τάξης στο καπιταλιστικό σύστημα και την εξουδετέρωση του επαναστατικού της δυναμικού (Μην ξεχνάμε ότι ο Σιδηρούς Καγκελάριος ήταν ακραιφνώς συντηρητικός) Η ανταπόκριση σε υπαρκτές κοινωνικές ανάγκες των εργαζομένων θα ήταν μια επένδυση στο σύστημα το οποίο συνεπώς δεν θα αμφισβητείτο τόσο ώστε να ανατραπεί

Ο πυρήνας του συστήματος στην Γερμανία χαρακτηρίζει την πλειοψηφία των ευρωπαϊκών συστημάτων

Αυτόνομα ταμεία συγκεντρώνουν εισφορές από εργοδότες και ασφαλισμένους υποχρεωτικά Συντάξεις και άλλες παροχές πληρώνονται μόνο αν έχουν πληρωθεί ελάχιστες εισφορές Δηλαδή (όπως και στην ιδιωτική ασφάλιση) οι παροχές του συστήματος πρέπει να αποκτηθούν με την θεμελίωση ενός δικαιώματος ανταμείβοντας την προσπάθεια του ίδιου του ασφαλισμένου πιθανώς μαζί με τον εργοδότη του

Στην Ελλάδα η κοινωνική ασφάλιση εισήχθη το 1934 γενικεύτηκε το 1998 όταν όλοι πλήρωναν κάποια εισφορά για να πάρουν κάποια σύνταξη και ολοκληρώθηκε τελικά με την λειτουργία του ΕΦΚΑ το 2017

Τι έχουμε στην Ελλάδα Στην Ελλάδα υπάρχει μια παράδοση κλαδικών ταμείων που παρείχαν υπηρεσίες κοινωνικής ασφάλισης σε συγκεκριμένους κλάδους ή και σε επιχειρήσεις Το παλαιότερο Ελληνικό Ταμείο είναι το ΝΑΤ (Ναυτικό Απομαχικό Ταμείο) που ασφαλίζει ναυτικούς ενώ στον 19ο αιώνα άρχισαν και τα Ταμεία της Εθνικής Τράπεζας το Ταμείο Τυπογράφων και άλλα Αποτέλεσμα ήδη από την δεκαετία του 1920 να υπάρχει μια πανσπερμία κλαδικών και επαγγελματικών ταμείων σε τομείς όπως οι τράπεζες και οι μεγαλύτερες βιομηχανίες

Η ταραχώδης ίδρυση και Εξάπλωση του ΙΚΑ

8

Στην Ελλάδα την δεκαετία του 1920 υπήρξε γρήγορη βιομηχανική ανάπτυξη Αυτό συνοδεύτηκε με απασχόληση των προσφύγων του 1922 αλλά και ενός διογκωνόμενου κύματος αστυφιλίας (μετανάστευση στις μεγάλες πόλεις) Ο ΕλΒενιζέλος διέγνωσε την ανάγκη ενός οργανισμού αυτοβοήθειας που παράλληλα θα βοηθούσε και την βιομηχανική ανάπτυξη Το ζητούμενο ήταν ένα σύστημα με ενιαία δομή συνεκτική φιλοσοφία που απέβλεπε στην συστηματική κάλυψη όλων των μισθωτών Το ΙΚΑ συνεπώς φιλοδοξούσε να παρέχει υπηρεσίες στο σύνολο του πληθυσμού και να αποτελεί μια γενική κοινωνική παρέμβαση ndash η οποία θα απευθυνόταν στους μισθωτούς του ιδιωτικού τομέα με προοπτική εξάπλωσης για να καλύψει την χώρα συνολικά

Ανατέθηκε σε ένα Τσέχο Αναλογιστή (Schumacher) της Κοινωνίας των Εθνών να φτιάξει ένα σχέδιο για ένα γενικό ασφαλιστικό ταμείο το οποίο θα αντικαταστούσε όλα τα προϋπάρχοντα Ταμεία Ο νόμος εισήχθη στην Βουλή το 1929 αλλά η Κυβέρνηση Βενιζέλου έπεσε εξαιτίας των αντιδράσεων των παλαιών ταμείων Στο μεταξύ η διεθνής κρίση έκανε τις αναζητήσεις πιο επίκαιρες και αγωνιώδεις Δεύτερη απόπειρα να περάσει ο νόμος έγινε από άλλη κεντροαριστερή κυβέρνηση Παπαναστασίου το 1932 Αν και πρόλαβε να ψηφίσει τον νόμο έπεσε και αυτή αμέσως μετά για τους ίδιους λόγους Τελικά ο νόμος που ίδρυε το ΙΚΑ πέρασε από την Δεξιά Κυβέρνηση Τσαλδάρη το 1934 Ο νόμος πέρασε εξαιτίας μιας κρίσιμης υποχώρησης αντί να καταργηθούν τα παλιά ταμεία το ΙΚΑ θα λειτουργούσε ως lsquoπόλος έλξηςrsquo απορροφώντας τα σταδιακά Στην πράξη αυτό δεν αποδείχθηκε εφικτό Το πρώτο υποκατάσταστημα του ΙΚΑ λειτούργησε το 1937 ndash τα εγκαίνια έκανε η δικτατορία Μεταξά η οποία έτσι καρπώθηκε το ΙΚΑ το οποίο όμως είναι δημιούργημα μάλλον βενιζελικό

Είναι σημαντικό ότι στις ΗΠΑ το εθνικό Σύστημα Κοινωνικής ασφάλισης (US Social Security) Ιδρύθηκε 6 μήνες μετά το ΙΚΑ Οι λόγοι ίδρυσης ήταν παρεμφερείς και τα δύο συστήματα μοιάζουν αφού και τα δύο ήταν η τελευταία λέξη της επιστήμης την δεκαετία του 1930 Αρα συγκρίσεις της πορείας των δύο συστημάτων είναι συχνά διαφωτιστικές

Το ΙΚΑ επανιδρύθηκε μετά την δεκαετία του πολέμου το 1951 και εξαπλώθηκε σταδιακά στην επικράτεια πηγαίνοντας από ΑθήναΘεσσαλονίκη σε μεγάλες πόλεις και σταματώντας τελικά σε πόλεις με πληθυσμό κάτω των 1000- μια διαδικασία που δεν ολοκληρώθηκε ως τα τέλη της δεκαετίας του 70 Αποτέλεσμα πολλοί εργαζόμενοι που έφθαναν σε ηλικίες συνταξιοδότησης τις δεκαετίες του 70 80 και αρχές του 90 να μην έχουν εργαστεί σε μέρη στα οποία ίσχυε η ασφάλιση του ΙΚΑ παρά μόνο λίγα χρόνια Αυτό θα μπορούσε να εξηγήσει για ποιο λόγο η μέση διάρκεια εισφορών (έτη ασφάλισης) των συντάξεων του ΙΚΑ μόλις πρόσφατα υπερέβη τα 20 χρόνια

Εκτός της γεωγραφικής εξάπλωσης το ΙΚΑ αυξανόταν με την απορρόφηση παλαιών ταμείων Ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ δεν καταργούσε παλαιά ταμεία Αντίθετα όριζε ότι καθώς παλαιά ταμεία βρισκόντουσαν σε δυσκολίες πληρωμής θα ενσωματώνονταν στο ΙΚΑ Η διαδικασία απορρόφησης παλαιών ταμείων ήταν ιδιαίτερα μακρόσυρτη οι τελευταίες εντάξεις ταμείων κύριας ασφάλισης (ορισμένων τραπεζικών ταμείων) με το παλιό καθεστώς έγιναν το 2006 Ταυτόχρονα αν και ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ απαγόρευε την ίδρυση νέων ταμείων ασφάλισης μισθωτών είχαμε την ίδρυση του ΤΑΠ-ΟΤΕ την απόσχιση των υπαλλήλων της ΔΕΗ από το ΙΚΑ κλπ Παράλληλα με δεδομένο ότι κάθε ένταξη ακολουθεί ξεχωριστούς κανόνες δημιουργούνται πολλαπλές ρυθμίσεις και ανισότητες μέσα στο ΙΚΑ αφού ο κάθε νέος κλάδος που εντάσσεται διατηρεί πολλές ιδιαιτερότητες

Το ΙΚΑ εξ αρχής κάλυπτε τους κινδύνους του γήρατος αναπηρίας θανάτου και ασθένειας όπου έδιδε παροχές τόσο σε είδος (νοσηλεία νοσοκομεία) όσο και σε χρήμα Κάλυψη για επικουρική σύνταξη παρέχει υποχρεωτικά για όσους δεν έχουν άλλη κάλυψη από το 1983 μέσω ενός ξεχωριστού λογαριασμού του ΤΕΑΜ (Ταμείου Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών)

9

Το 2002 το ΙΚΑ άλλαξε επίσημα ονομασία και έγινε ΙΚΑ-ΕΤΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Ασφάλισης Μισθωτών) Το παλαιό ΤΕΑΜ αποσχίστηκε και έγινε αυτόνομο ταμείο με τίτλο ΙΚΑ-ΕΤΕΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών) Από το 2016 αποτελεί τμήμα του Ενιαίου Φορέα Κοινωνικής ασφάλισης (ΕΦΚΑ) Αποτέλεσμα να πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ πραγματικής ενοποίησης και ενοποίησης της lsquoταμπέλας εισόδουrsquo

Οσον αφορά άλλους τομείς απασχόλησης ndash εκτός μισθωτών του ιδιωτικού τομέα - υπήρχε ένα μωσαϊκό με διαφορετικούς τομείς με διαφορετική φιλοσοφία λειτουργίας ο καθένας

ΟΙ δημόσιοι υπάλληλοι έπαιρναν σύνταξη χωρίς ασφάλιση ndash ως συνέχιση της σχέσης εργασίας τους με το κράτος Ο φορέας απονομής συντάξεων και κάλυψης δαπανών υγείας ήταν το Υπουργείο Οικονομικών Αρα δεν υπήρχε ταμείο Από το 2013 οι νέοι δημόσιοι υπάλληλοι ασφαλίζονταν στο ΙΚΑ Από το 2016 όλοι εντάχθηκαν στον ΕΦΚΑ

Πολλές ΔΕΚΟ (Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί) αλλά και Τράπεζες είχαν δικά τους ανεξάρτητα ταμεία Τα ταμεία αυτά εφάρμοζαν διατάξεις παρεμφερείς με το Δημόσιο αλλά οι (ολιγοπωλιακοί) εργοδότες κάλυπταν το μεγαλύτερο τμήμα του κόστους

ΟΙ αυτοτελώς απασχολούμενοι ασφαλίζονται (μόνο για κύρια σύνταξη και υγεία) σε τρία ταμεία ΤΕΒΕ (Επαγγελματοβιοτέχνες) ΤΑΕ (Ταμείο Εμπόρων) και ΤΣΑ (Ταμείο Αυτοκινητιστών) Τα λεγόμενα lsquoΕλεύθερα επαγγέλματαrsquo ndash δικηγόροι γιατροί μηχανικοί είχαν δικά τους αυτόνομα ταμεία Όλα ενσωματώθηκαν στον ΕΦΚΑ το 2017

Τέλος τα λεγόμενα rsquoελεύθερα επαγγέλματα΄ (γιατροί δικηγόροι μηχανικοί) έχουν δικά τους ταμεία τα οποία ασφαλίζουν την ιδιότητα και όχι την εργασία (πχ άνεργος απόφοιτος Πολυτεχνείου πληρώνει εισφορές στο ΤΣΜΕΔΕ κάθε μήνα αν είναι μέλος του ΤΕΕ)

Οι αγρότες ασφαλίζονται στον ΟΓΑ από το 1962 και έπαιρναν σύνταξη χωρίς να πληρώνουν εισφορές Οι αγρότισσες απέκτησαν δικό τους δικαίωμα σύνταξης το 1992 Ως το 1998 δεν υπήρχε πληρωμή εισφορών και όλοι οι αγρότες δικαιούνταν ενιαίας (rsquoβασικήςrsquo) σύνταξης προνοιακού χαρακτήρα μόλις συμπλήρωναν τα 65 Το 1998 έγινε ο κλάδος κύριας ασφάλισης στον οποίο καταβάλλονται εισφορές και προκύπτουν συντάξεις σημαντικά υψηλότερες από τις βασικές

Αποτέλεσμα της ύπαρξης αυτού του μωσαϊκού κάλυψης αλλά και της σταδιακής εξάπλωσης του ΙΚΑ είναι η ύπαρξη μεγάλων διαφορών και ανισοτήτων μεταξύ διαφορετικών ασφαλισμένων μεταξύ ταμείων αλλά και μέσα στο ίδιο ταμείο Αυτός ο κατακερματισμός και η πολυδιάσπαση αποτελούν ακόμη και τώρα βασική πηγή των προβλημάτων του Ελληνικού συστήματος αφού δημιουργούν προβλήματα τόσο στην βιωσιμότητα του συστήματος όσο και στην επάρκεια των συντάξεων Στο θέμα αυτό της πολυδιάσπασης θα επανέλθουμε στην Τρίτη ενότητα

Η ολοκλήρωση της κοινωνικής ασφάλισης θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι επιτεύχθηκε το 1998 αφού από τότε (κύρια σύνταξη ΟΓΑ) όλοι πληρώνουν κάποιες εισφορές για να πάρουν κάποια σύνταξη ndash αν και με ριζικά διαφορετικούς όρους Την δεκαετία του 2000 υπήρχαν οργανωτικές ενσωματώσεις ταμείων οι οποίες όμως διατηρούσαν όλες τις παλαιές ιδιαιτερότητες ndash lsquoΕνοποίηση ταμπέλας εισόδουrsquo Ενιαιοποίηση ασφάλισης τελικά επιτυγχάνεται επί Μνημονίων ndash ΕΦΚΑ 2017

10

32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo

Η χρήση του όρου rsquoασφάλισηrsquo παραπέμπει σε ομοιότητες με ιδιωτικές ασφαλίσεις Τι είναι όμως τα σημεία με τα οποία μοιάζει Τι είναι ασφάλιση Το κρίσιμο χαρακηριστικό είναι η συνεισφορά και οικοδόμηση δικαιώματος με πληρωμή εισφορών ndash κάτι σαν ένα αποταμιευτικό πρόγραμμα με συμβόλαιο H Κεντρική έννοια είναι η Ανταπόδοση δηλαδή στενή σχέση συνεισφοράς δικαιώματος Αξιοποιεί την αυτοβοήθεια όπου η κοινωνική ή κρατική συνεισφορά παίζει εφεδρικό ρόλο Για τον λόγο αυτό διακρίνεται από το Κεντρικό Κράτος και χορηγείται από αυτόνομους οργανισμούς

Περιλαμβάνεται στην δημοσιονομική έννοια της lsquoΓενικής Κυβέρνησηςrsquo που διακρίνεται από την lsquoΚεντρικήrsquo Κυβέρνηση Στην δημοσιονομική παρακολούθηση (χρέος έλλειμμα κλπ) είναι η γενική κυβέρνηση που έχει σημασία (δηλαδή τα ελλείμματα της κοινωνικής ασφάλισης συνυπολογίζονται με λχ το Υπουργείο Παιδείας ή Άμυνας

Συχνά σχετίζεται με εργασία Η συμμετοχή εργοδότη και ασφαλισμένου δημιουργεί ένα πεδίο σύμπτωσης συμφερόντων μεταξύ εργοδότη και ασφαλισμένου Συχνά η συμμετοχή στην ασφάλιση των εργαζομένων έχει και φορολογικά οφέλη για τον εργοδότη Ετσι οι Αυτοτελώς απασχολούμενοι βρίσκονται σε μειονεκτική θέση αφού δεν υπάρχει εργοδότης ndash εκεί η ασφάλιση είναι πιο κοντά σε αποταμίευση Είναι συχνές οι περιπτώσεις όπου αυτοτελώς απασχολούμενοι δεν συμπεριλαμβάνονται στο γενικό σύστημα

Το ΚΡΙΤΗΡΙΟ ΕΠΙΤΥΧΙΑΣ ΚΑΘΕ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ όταν και αν επέλθει ο ασφαλιστικός κίνδυνος δεν διαταράσσεται το βιοτικό επίπεδο δεν πέφτει δηλαδή η κατανάλωση

Ποια προγράμματα μπορεί να καλύψει η κοινωνική ασφάλιση Συντάξεις και προστασία γήρατος Συντάξεις και επαγγελματική ανικανότητα ndash συντάξεις αναπηρίας Επιζώντες ndash χήρες ορφανά κηδεία Υγεία ndash σε είδος (περίθαλψη φάρμακα γιατροί) και σε χρήμα (αναπλήρωση

εισοδήματος αν κάποιος αρρωστήσει) Ανεργία ndash αναπλήρωση εισοδήματος και προγράμματα επανεκπαίδευσης Μακροχρόνια φροντίδα ndash χρηματοδότηση και παροχή Άλλα ndash Κατοικία (στεγαστικά δάνεια παροχή στέγης)

Αντιθέτως κάποια προγράμματα συνήθως είναι εκτός Τέτοια είναι η προστασία κατώτερου εισοδήματος (ιστός ασφάλειας) Παιδεία και εκπαίδευση Οικογενειακές παροχές

Σε όλες τις ασφαλίσεις κεντρικό ρόλο παίζει η κάλυψη του ρίσκου και το γεγονός ότι η συγκέντρωση ανεξάρτητων πηγών ρίσκου σημαίνει ότι μπορεί μια επιχείρηση να αξιοποιήσει τον νόμο των μεγάλων αριθμών Μια ιδιωτική ασφαλιστική εταιρεία μπορεί να πουλά ασφαλιστική κάλυψη αφού κάτι που είναι απρόβλεπτο για το άτομο είναι προβλέψιμο όταν συνενωθούν πολλά ανεξάρτητα ρίσκα

Προκύπτουν δύο ερωτήματα Πρώτον αν η κοινωνική ασφάλιση είναι ασφάλιση τότε ποια είναι τα ρίσκα που καλύπτει Δεύτερον γιατί να την παρέχει το Κράτος και υποχρεωτικά Τα δύο ερωτήματα μπορούν να εκφραστούν απλούστερα ως επεξήγηση των δύο συστατικών του ονόματος (α) Γιατί rsquoασφάλισηrsquo και (β) γιατί rsquoκοινωνικήrsquo

Γιατί ασφάλιση Το ερώτημα είναι σχεδόν αυτονόητο Η κοινωνική ασφάλιση καλύπτει κινδύνους που σε κάποιο βαθμό καλύπτονται και από την ιδιωτική αγορά Ζωή (συντάξεις

11

γήρατος) Αναπηρία-ανικανότητα (συντάξεις αναπηρίας) Θάνατος (συντάξεις επιζώντων χηρείας) ασθένεια (ασφάλιση υγείας σε είδος περίθαλψη) παροδική απώλεια δυνατότητας άντλησης εισοδήματος (παροχές υγείας σε χρήμα) Παράλληλα καλύπτονται και rsquoκίνδυνοιrsquo που δύσκολα συναντώνται στην ιδιωτική ασφάλιση όπως ανεργία (κάλυψη ανεργίας) αλλά και στεγαστική κάλυψη (επιδότηση ενοικίου επιδοτούμενη απόκτηση κατοικίας)

1 η Μακροζωϊα ως ασφαλιστικός κίνδυνος Οσον αφορά ειδικότερα τις συντάξεις ο βασικός κίνδυνος που καλύπτεται είναι το ενδεχόμενο να επιζήσει κάποιος πέραν του σημείου για το οποίο επαρκούν οι αποταμιεύσεις του Μια σύνταξη αφού είναι ένα συμβόλαιο με ισόβια διάρκεια (ή ακόμη περισσότερο με διάρκεια όση οι τεκμαιρόμενες υποχρεώσεις του ασφαλισμένου ndash συντάξεις επιζώντων) διασφαλίζει ότι υπάρχουν αρκετοί πόροι καθόλη την διάρκεια ζωής (Είναι ασφάλιση μακροζωίας γιατί αν κάποιος ήξερε με βεβαιότητα ότι δεν θα ζήσει πέραν πχ των 65 δεν θα τον συνέφερε ποτέ να υπέγραφε ασφαλιστικό συμβόλαιο αόριστης διάρκειας)

Με τις συντάξεις γήρατος επιδοτούνται οι πιο μακρόβιοι από τους λιγότερο τυχερούς 2 Ετσι η ασφάλιση μεταφέρει πόρους από τους lsquoτυχερούςrsquo (που θα πεθάνουν νωρίς και δεν χρειάζονται πόρους) στους lsquoάτυχουςrsquo (που θα ζήσουν πολύ) Αν κάποιος γνωρίζει ότι θα πεθάνει πριν από το όριο ηλικίας πχ επειδή υπάρχει γενετική ασθένεια ή επειδή η γυναίκα του είναι μάντισσα τότε θα ξέρει δεν τον συμφέρει να ασφαλιστεί γιατί πληρώνει για κάτι που δεν θα γευτεί ο ίδιος

Η αναδιανομή μεταξύ ασφαλισμένων είναι εύκολη αν υπάρχει διασπορά ndash οπότε ο μέσος όρος πιο σίγουρος από ατομική πιθανότητα Αν αυξηθεί το προσδόκιμο επιβίωσης για όλουςndash δημιουργείται πρόβλημα χρηματοδότησης

Η ασφάλιση απέναντι στην μακροζωία μπορεί να προσφερθεί (και προσφέρεται) από ιδιωτικές εταιρείες με την μορφή μηνιαίων δόσεων rsquoσύνταξηςrsquo (annuity) η μαθηματική αναμονή των οποίων ισοδυναμεί με ένα εφάπαξ ποσό σε συγκεκριμένη ηλικία Στην ιδιωτική ασφάλιση όμως πρέπει να υπάρχει απόλυτη ανταποδοτικότητα μεταξύ εισφορών και παροχών Αλλιώς αν υπήρχε δηλαδή μεγαλύτερη γενναιοδωρία απέναντι σε μια κατηγορία (πχ αυτούς με χαμηλότερους εισφορές) θα αποχωρούσαν από την ασφάλιση οι πλουσιότεροι3 Ειδικότερα δεν υπάρχουν προβλέψεις για κατώτατη σύνταξη έτσι ώστε να μην υπολείπεται η σύνταξη ενός ποσού Η κατώτατη σύνταξη είναι ένα ιδιαίτερα κοινό χαρακτηριστικό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης

2 Ο κίνδυνος επαγγελματικής ατυχίας Οι συντάξεις κοινωνικές ασφαλίσεις μπορεί να θεωρηθούν ότι ασφαλίζουν και ένα επιπλέον κίνδυνο τον κίνδυνο επαγγελματικής ατυχίας Στην αρχή της εργασιακής του ζωής δεν μπορεί να ξέρει κάποιος μήπως στην διάρκεια των επόμενων 20-30 χρόνια δεν θα γίνει κάτι ώστε οι προσδοκίες του για την επαγγελματική του πορεία να διαψευσθούν ριζικά Σαν παράδειγμα οι δεξιότητες κάποιου ειδικού στην αναλογική τηλεφωνία δεν είναι χρήσιμα σε ψηφιακά συστήματα4 Η διασφάλιση ότι ότι και να γίνει στην διάρκεια της καριέρας κάποιου δεν πρόκειται να πέσουν οι αποδοχές του στην διάρκεια της συνταξιοδότησης πέραν ενός σημείου είναι κάτι που κάποιος που αποστρέφεται τον κίνδυνο (risk averse) θα επιθυμούσε να αποφύγει Η

2 Επειδή σε πολλές χώρες συμβαίνει οι πλουσιότεροι να ζούν και περισσότερο αυτό έχει υπολογιστεί ότι δρά ως παράγοντας αντίστροφα προοδευτικός ndash δηλαδή οι φτωχότεροι πληρώνουν για τους πλουσιότερους3 Η θα υπήρχε κίνητρο να γίνει μια άλλη ασφαλιστική εταιρεία που να προσελκύσει τους rsquoριγμένους πελάτεςrsquo4 Τα συχνά προγράμματα εθελούσιας εξόδου στον ΟΤΕ έχουν την αφετηρία τους σε αυτή την εξέλιξη

12

ύπαρξη ασφαλιστικής κάλυψης επιτρέπει την ανάληψη μεγαλύτερων κινδύνων στον επαγγελματικό προσανατολισμό

3 υποβοήθηση της αποταμίευσης Όπως και να έχει το θέμα τόσο οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης όσο και οι ασφαλίσεις του κλάδου Ζωής έχουν ως κοινό στοιχείο την υποβοήθηση της αποταμίευσης Και τα δύο είναι συμβολαιοποιημένα προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης Οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης έχουν το επιπλέον στοιχείο ότι καταβάλλονται σε μηνιαίες δόσεις εφόρου ζωής Ενώ στις ιδιωτικές συντάξεις η rsquoαπόδοσηrsquo των εισφορών εξαρτάται από τον τρόπο επένδυσης των εισφορών στις κοινωνικές ασφαλίσεις η rsquoαπόδοσηrsquo σχετίζεται με την ανάπτυξη της οικονομίας (και άρα του καθενός ασφαλισμένου προσωπικά) Όπως και στις ιδιωτικές ασφαλίσεις διευκολύνεται η λειτουργία της lsquoαποταμίευσης κύκλου ζωήςrsquo Βάσει της Υπόθεσης Κύκλου Ζωής αποταμιεύσεις θα λαμβάνουν χώρα κατά την διάρκεια της εργασιακής ζωής για να καλύψουν ανάγκες της μεγαλύτερης ηλικίας

Στο μέτρο που δεν συμπεριλαμβάνονται στην εξίσωση και οι κληρονομιές για τους περισσότερους ανθρώπους η αποταμίευση με ίδια μέσα (ή μέσω ασφαλιστικών συμβολαίων ή από τον κάθε άνθρωπο μόνο του χωρίς διαμεσολάβηση) είναι άμεσα συγκρίσιμη και μπορεί να υποκαταστήσει τις συντάξεις Η πιθανή σχέση υποκατάστασης μεταξύ αποταμιεύσεων και δικαιωμάτων στην σύνταξη έχει δώσει αφορμή σε ανησυχίες ότι η ανάπτυξη ενός συστήματος κοινωνικής ασφάλισης μπορεί να οδηγήσει σε μείωση της συνολικής ροπής προς αποταμίευση της συνολικής οικονομίας Το κατά πόσον ισχύει αυτός ο ισχυρισμός αποτελεί αντικείμενο μιας σειράς οικονομικών και οικονομετρικών ερευνών το αποτέλεσμα των οποίων υπεισέρχεται ουσιαστικά στο φλέγον θέμα της διεύρυνσης του ρόλου του ιδιωτικου τομέα στην παροχή συντάξεων

4 Υπαρξη αντασφαλιστή με την μορφή του Κράτους Το κράτος λειτουργεί ως ένα είδος αντασφαλιστής παρέχοντας εγγύηση εκπλήρωσης Αφού το κράτος έχει μεγαλύτερες οικονομικές δυνατότητες από μια εταιρεία μπορεί μια κρατική ασφάλιση να αναλαμβάνει μια ευρύτερη γκάμα κινδύνων και να συμπεριλαμβάνουν νέους κινδύνους που δεν είναι σήμερα γνωστοί (πχ μια καινούργια ασθένεια) Τα κρατικά ασφαλιστικά συμβόλαια που είναι πιο ασαφή είναι για αυτόν τον λόγο λιγότερο επιρρεπή στα προβλήματα που έχουν τα lsquoψιλά γράμματαrsquo σε ένα συμβόλαιο

34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo

Η άλλη όψη του νομίσματος αναφέρεται στην επεξήγηση της ανάμειξης του Κράτους Για ποιόν λόγο να είναι κοινωνική η κοινωνική ασφάλιση Ένα δεύτερο (υπο)ερώτημα είναι για ποιόν λόγο να είναι υποχρεωτική αφού υπάρχουν συστήματα όπου συντάξεις προσφέρονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις αλλά η ασφάλιση είναι υποχρεωτική και το ποσοστό εισφοράς καθορίζεται με νόμο (Χιλή) Τα επιχειρήματα χωρίζονται σε δύο είδη Πρώτον λόγοι για τους οποίους επιβάλλεται να γίνεται η προσφορά ασφάλισης μέσω του κράτους Δηλαδή καταστάσεις στις οποίες αν δεν γινόταν κάτι από το κράτος δεν θα γινόταν καθόλου Δεύτερον καταστάσεις στις οποίες το Κράτος έχει συγκριτικό πλεονέκτημα από τον ιδιωτικό τομέα Οι πρώτοι λόγοι αποκαλούνται lsquoεπιχειρήματα πρώτης επιλογήςrsquo τα δε δεύτερα rsquoεπιχειρήματα δεύτερης επιλογής΄(Second best arguments) αφού ακολουθούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστον΄

Λύσεις πρώτης επιλογής

(1) Η πρώτη λειτουργία για την οποία είναι απαραίτητη η κρατική εμπλοκή (ή οπωσδήποτε κάποιος νομικός καταναγκασμός) είναι η αναδιανομή εισοδήματος και πόρων από

13

πλούσιους σε φτωχούς ή από μια ομάδα σε άλλη Σε μια ελεύθερα λειτουργούσα αγορά δεν θα είναι δυνατή η διάκριση μεταξύ πελατών αφού ο ανταγωνισμός θα φροντίζει ώστε οι αποδόσεις να εξισώνονται σε όλη την αγορά Αν υπάρχουν για παράδειγμα κάποιοι οι οποίοι εισπράττουν λιγότερα από ότι τους αναλογεί θα υπάρχουν κίνητρα να προσφερθούν υπηρεσίες για αυτούς τουλάχιστον αντίστοιχες για αυτές που υπάρχουν αλλού Άρα η αναδιανομή προϋποθέτει οπωσδήποτε περιορισμούς στην ελεύθερη αγορά το οποίο κατrsquo ελάχιστον σημαίνει κάποιας μορφής καταναγκασμό αλλά πιο συχνά συνοδεύεται και από κρατική χρηματοδότηση

Οι κοινωνικές ασφαλίσεις προβαίνουν σε δύο ειδών αναδιανομές πόρων Πρώτον αναδιανομή μεταξύ μελών της ίδιας γενιάς Μέσω μηχανισμών όπως η κατώτατη σύνταξη ή η πίστωση συγκεκριμένων ατόμων με πλασματικά χρόνια ασφάλισης μπορούν να ευνοηθούν οι φτωχότεροι ή άλλες κατηγορίες αναξιοπαθούντων (πχ ανάπηροι ΑμεΑ μονογονικές οικογένειες κλπ) Μπορούμε να εφαρμόσουμε επίσης αναδιανομή λαμβάνοντας υπόψη τους πόρους ολόκληρης της εργασιακής ζωής που συμβαίνει όταν λαμβάνεται πρόνοια για αυτούς με λίγα ένσημα και αναδιανομή σε ένα χρονικό σημείο (πχ η πρακτική να χορηγούνται υψηλότερες αυξήσεις στις χαμηλότερες συντάξεις το ΕΚΑΣ) Επίσης θα μπορούσε να γίνει και αναδιανομή μεταξύ κοινωνικών ομάδων ndash ιδίως αν λειτουργούν ξεχωριστά ταμεία ανά επαγγελματική ομάδα (όπως στην Ελλάδα)

Δεύτερον αναδιανομή μεταξύ γενεών Η κοινωνική ασφάλιση μπορεί σχετικά εύκολα να χρησιμοποιείται για να μεταβιβάζει πόρους από την μια γενιά στην άλλη Η πρώτη γενιά ενός διανεμητικού συστήματος είναι συνήθως rsquoτυχερήrsquo αφού εισπράττει αναλογικά πολύ περισσότερο από αυτό που πλήρωσε Σε αντιστάθμισμα η τελευταία θα είναι άτυχη γιατί θα εισπράξει πολύ λιγότερο Τέτοιες εύνοιες σε συγκεκριμένες γενιές μπορεί να θεωρηθεί ότι εξισορροπούν γεγονότα όπως πολέμους οικονομικές καταστροφές κλπ που έχει υποστεί μια γενιά Γενικότερα οποιαδήποτε αυστηροποίηση των όρων συνταξιοδότησης (πχ αύξηση ορίων ηλικίας αύξηση εισφορών) έχει την δυνατότητα να αλλάξει το ισοζύγιο μεταξύ γενεών

Η αναδιανομή μπορεί να γίνεται για λόγους κοινωνικής δικαιοσύνης ή αποτελεσματικότητας

Δικαιοσύνη ndash μια γενιά μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι lsquoάτυχηrsquo Πχ η γενιά που βγήκε από τον Πόλεμο Η γενιά της κρίσης

Αποτελεσματικότητα ndash μπορεί χωρίς παρέμβαση να υπάρχει ανεπαρκής φροντίδα

(2) Περιπτώσεις rsquoαστοχιών της ελεύθερης αγοράς επιβάλλουν την κρατική παρέμβαση γιατι μπορεί να μην υπάρχει καθόλου ή ανεπαρκής παροχή Τέτοιες περιπτώσεις αποτελούν την lsquoκλασσικήrsquo δικαιολόγηση της κρατικής παρέμβασης αφού ακόμη και σε ιδανικές συνθήκες η λειτουργία της ελεύθερης αγοράς οδηγεί σε χειρότερα αποτελέσματα ή ακόμη χειρότερα σε ανυπαρξία αγοράς Στην περίπτωση της αβεβαιότητας και της ασφάλισης τέτοια προβλήματα είναι κοινά και είναι συνήθως αποτέλεσμα εγγενών ασσυμετριών πληροφόρησης Δηλαδή οι δύο πλευρές της αγοράς έχουν άνιση πληροφόρηση και στην προσπάθεια ο ένας να lsquoξεγελάσειrsquo τον άλλο καταλήγουν να καταστρέψουν την αγορά τελείως Τέτοιοι κίνδυνοι είναι η Αντεπιλογή (ασυμμετρία πριν υπογραφεί το συμβόλαιο) ο Ηθικός Κίνδυνος (ασυμμετρία μετά την υπογραφή του συμβολαίου και πριν να επέλθει ο κίνδυνος) και Ασφαλιστική Απάτη (ασυμμετρία μετά την εκδήλωση του κινδυνου)

Η Αντεπιλογή (adverse selection) Aν κάποιος προσφέρει ασφάλιση θα προσέλθουν κατά προτεραιότητα αυτοί που ξέρουν ότι έχουν μεγαλύτερη πιθανότητα να υποστούν τον ασφαλιζόμενο κίνδυνο Αφού η ασφάλιση προσελκύει τους χειρότερους σύντομα θα

14

ανακαλύψει ότι δεν μπορεί να προσφέρει το ασφαλιστικό προϊόν καθόλου Εκτός και αν μπορεί να έχει κάποιο τέστ που να διακρίνει ποιοι είναι τα χειρότερα ρίσκα Όμως ακόμη και τότε είναι αρκετά πιθανό ορισμένοι να μην μπορούν να ασφαλιστούν καθόλου ή να επιβαρύνονται υπέρμετρα άτομα τα οποία για κοινωνικούς λόγους θα έπρεπε να βοηθηθούν Το πρόβλημα αυτό υπάρχει και είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλίσεις υγείας (2) laquoΟ ηθικός κίνδυνοςraquo (Moral hazard) Αν κάποιος ασφαλιστεί θα προσέχει λιγότερο από οτι θα έπρεπε Πάλι στις ασφαλίσεις υγείας πολλές εταιρείες (πχ στις ΗΠΑ) συνδέουν την ασφαλιστική κάλυψη με διάφορους ελέγχους για βλαπτικές συνήθειες (πχ κάπνισμα) ή παροτρύνσεις επιλογής υγιέστερου τρόπου ζωής

Τα φαινόμενα αυτά οδηγούν την αγορά είτε στο να μην υπάρχει καθόλου (να μην υπάρχει κάλυψη) ή να το κάνει ιδιαίτερα πλημμελώς

(3) Κοινοί μη ασφαλίσιμοι κίνδυνοι Ορισμένα ρίσκα ασφαλίζονται δύσκολα όπως τα Μη ανεξάρτητα ρίσκα που επηρεάζουν όλους εξίσου Τέτοια περίπτωση είναι ορισμένα ρίσκα η κατανομή των οποίων δεν είναι ανεξάρτητη στον πληθυσμό όταν υπάρχει αντικείμενο πληρωμής σε ένα δικαιούχο υπάρχει αυξημένη πιθανότητα να υπάρχουν αιτήσεις και από άλλους με αποτέλεσμα να μην υπάρχει εξισορρόπηση κινδύνων και να μην μπορεί να χρηματοδοτηθεί η παροχή με ευκολία Τέτοιου είδους κίνδυνοι είναι (αυτονοήτως) μεγάλες επιδημίες και μεταδοτικά νοσήματα Όμως σε αυτήν την κατηγορία εμπίπτουν και όλα τα ρίσκα τα οποία επηρεάζονται από την μακροοικονομία ndash αφού επηρεάζουν όλους εξίσου Ο πληθωρισμός και η ανεργία είναι οι δύο πιο σημαντικοί κίνδυνοι σε αυτήν την κατηγορία Με δεδομένο ότι οι συντάξεις είναι πληρωτέες για διάστημα πολύ μεγάλο που εκτείνεται σε δεκαετίες ολόκληρες η πιθανότητα ο κίνδυνος αυτός να επέλθει είναι πολύ μεγάλος Αφού ο πληθωρισμός θα επηρεάσει όλους τους συνταξιούχους εξίσου δεν υπάρχει δυνατότητα να ισοσταθμιστούν οι κίνδυνοι μεταξύ συνταξιούχων5 Αντίθετα χρηματοδότηση με το διανεμητικό σύστημα καθιστά τις κρατικές ασφαλίσεις πιο ανθεκτικές στον πληθωρισμό αφού τα έσοδά τους (οι μισθοί) θα αυξάνουν μαζί με τους μισθούς ακολουθώντας την πορεία των τιμών

Μια άλλη κατηγορία περίπτωσης που δεν μπορεί να ασφαλιστεί ικανοποιητικά από την ελεύθερη αγορά είναι αυτή του προϋπάρχοντος κινδύνου Αν κάποιος έχει ήδη διαγνωστεί να έχει μια χρόνια αρρώστια η θεραπεία της οποίας είναι ιδιαίτερα δαπανηρή (πχ AIDS)6 δεν θα μπορέσει να βρει ασφαλιστή Στην περίπτωση της ασφάλισης υγείας επίσης είναι προφανές ότι οι ασφαλιστικές εταιρείες θα προσπαθήσουν να χρεώσουν περισσότερο αυτούς που είναι χειρότερα ρίσκα ndash δηλαδή τους ασθενικούς και ανήμπορους οι οποίοι όμως είναι αυτοί που θα θέλαμε για κοινωνικούς λόγους να βοηθήσουμε περισσότερο

(4) Ιδιαίτερα πειστικός λόγος για την ανάγκη παρέμβασης ιδιαίτερα στην κάλυψη για σύνταξη δίδουν rsquoπατερναλιστικάrsquo επιχειρήματα Αν αφήσουμε ένα άνθρωπο να αποφασίσει μόνος του για πόση κάλυψη θα αποφασίσει να αποκτήσει είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί εκ των υστέρων ότι διάλεξε λιγότερο από ότι έπρεπε Για ψυχολογικούς και άλλους λόγους τα άτομα υποβαθμίζουν την πιθανότητα να χρειαστούν αποταμιεύσεις στο μέλλον Είναι σαν να κοιτούν το μέλλον μέσω από ένα τηλεσκόπιο ανάποδα ndash έχουν δηλαδή μια rsquoελαττωματική τηλεσκοπική δυνατότηταrsquo (Defective telescopic faculty) Σε περίπτωση που δεν αποταμιεύουν αρκετά η ύπαρξη διαφόρων κοινωνικών μηχανισμών

5 Υπάρχουν πολλά παραδείγματα μεγάλων ασφαλιστικών εταιρειών στην Βρετανία οι οποίες έχοντας εκδώσει συντάξεις με εγγύηση πληρωμών σε πραγματικούς όρους δεν μπόρεσαν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους με αποτέλεσμα την χρεοκοπία Πχ 6 Η πρόοδος της γενετικής με την δυνατότητα εκτίμησηςη της επέλευσης ασθενειών δεκαετίες πριν αυτές εκδηλωθούν καθιστά αυτόν τον παράγοντα ιδιαίτερα επίκαιρο

15

(δίχτυ ασφαλείας) τόνωσης του εισοδήματος ή παροχής υπηρεσιών προς φτωχούς ηλικιωμένους σημαίνει ότι το κόστος για την έλλειψη διορατικότητας του ατόμου θα το πληρώσει το κοινωνικό σύνολο αφού αυτό χρηματοδοτεί τις προνοιακές παροχές Αρα και για λόγους rsquoαυτοπροστασίαςrsquo το Κράτος δικαιούται να παρέμβει υποχρεώνοντας τους πολίτες να συμμετέχουν σε αναγκαστικά προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης όπως είναι οι ασφαλίσεις συντάξεων

Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo

Στα οικονομικά συχνά πρέπει να παραδεχτούμε ότι ακόμη και αν κάτι ισχύει απόλυτα στην θεωρία και σε ιδανικές συνθήκες ο πραγματικός κόσμος διαφέρει ουσιαστικά από τον κόσμο της θεωρίας Στην πραγματικότητα υπάρχουν εμπόδια και στρεβλώσεις στην λειτουργία της αγοράς τα οποία δεν μπορούν να απομακρυνθούν ούτε να καταργηθούν ndash όπου δηλαδή αυτό που είναι θεωρητικά καλύτερο δεν είναι εφικτό Σε τέτοιες περιπτώσεις εφαρμόζονται τα λεγόμενα rsquoοικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo (economics of the second best) τα οποία εξετάζουν με ποιόν τρόπο αλλάζουμε την χάραξη της διαδρομής αν ορισμένες στρεβλώσεις και εμπόδια δεν μπορούν να παρακαμφθούν Τα επιχειρήματα rsquoδεύτερης επιλογήςlsquo ndash συστηματοποιούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστονrsquo Σημειώνεται ότι αυτό μπορεί να διαφέρει ουσιωδώς από το βέλτιστο

Πάντως δεν πρέπει να λησμονεί κάποιος ότι σχεδόν πάντα η καλύτερη λύση είναι να διορθωθεί το εμπόδιο που αποτρέπει την rsquoπρώτη επιλογήrsquo αντί να αξιοποιηθεί μια παράκαμψη Πέρα από τα άλλα το βασικό κόστος που δημιουργείται είναι η τάση το εμπόδιο να μονιμοποιείται και να μπορεί να αλλάξει με πολύ μεγαλύτερη δυσκολία

Με δεδομένο ότι η κοινωνική πολιτική αναπτύχθηκε μετά τον ΒrsquoΠαγκόσμιο Πόλεμο υπάρχουν πλήθος επιλογές οι οποίες ήταν μονόδρομος τις δεκαετίες του 1950 και 1960 αλλά δεν είναι πλέον Αυτό μπορεί να έχει να κάνει με την ύπαρξη υποδομών (με πληροφορική την πιο συχνή αιτία αλλαγής) την εξέλιξη του χρηματοπιστωτικού τομέα αλλά και αλλαγές στην κοινωνία την σύνθεση και λειτουργία της οικογένειας κοκ Πολλές από τις αιτιάσεις που δικαιολογούν μεταρρυθμίσεις σήμερα αρχίζουν από μια παρατήρηση ότι όσα θεωρούνταν αυτονόητα όταν το σύστημα στήθηκε δεν ισχύουν πια (ή δεν ισχύουν στον ίδιο βαθμό) αντίστοιχα ότι λύσεις που δεν υπήρχαν τότε υφίστανται σήμερα

Στην περίπτωση της δικαιολόγησης της κρατικής εμπλοκής στις κοινωνικές ασφαλίσεις τριών ειδών τέτοια παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν

Πρώτον οι χρματαγορές είναι ανεπαρκώς ανεπτυγμένες Πολλές φορές το ίδιο εκφράζεται με την έκφραση ότι οι αγορές είναι rsquoρηχέςrsquo ndash δηλαδή γίνονται συναλλαγές αλλά σε μικρό όγκο με τρόπο ώστε οι αγορές να μην λειτουργούν lsquoσωστάrsquo Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλιστικές αγορές ακόμη και σε χώρες με πολύ πιο αναπτυγμένες χρηματοοικονομικό τομέα από την Ελλάδα Αν ισχύει αυτό τότε δεν θα υπάρχουν αρκετές επιχειρήσεις να συμμετέχουν στις αγορές και το κόστος πρόσβασης στις υπηρεσίες μπορεί να είναι τόσο ψηλό ώστε να είναι απαγορευτικό

Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην δυνατότητα μετατροπής εφάπαξ ποσού σε μηνιαία πληρωμή εφrsquo όρου ζωής ndash δηλαδή την παραγωγή lsquoραντώνrsquo ndashαπαραίτητο στοιχείο για να προσφερθούν συντάξεις από μη κρατικούς φορείς7 Η υπηρεσία αυτή είναι διαθέσιμη μεν και στην Ελλάδα αλλά το κόστος που χρεώνουν οι εταιρείες μπορεί να υπερβαίνει το 5 επί του κεφαλαίου ένα ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό αν αναλογιστεί κανείς ότι οι μακροχρόνιες αποδόσεις επενδύσεων σπάνια φθάνουν το

7 Οι υπολογισμοί που είναι απαραίτητοι για τον υπολογισμό ραντών αξιοποιούν πίνακες επιβίωσης και είναι μια βασική λειτουργία που προσφέρουν οι αναλογιστές στην ασφαλιστική αγορά

16

ποσοστό αυτό Η Ευρωπαϊκή χώρα όπου η υπηρεσία αυτή είναι πιο διαδεδομένη είναι η Βρετανία όπου η μετατροπή ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε ροές συντάξεων είναι υποχρεωτική

Δεύτερον το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό Αυτό μπορεί να είναι εξαιτίας τόσο του κόστους συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο) Περίπλοκες διαδικασίες η ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25 του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα Το κόστος αυτό σε τελική ανάλυση θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών ndash δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις

Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα ndash ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών Σε τέτοιες περιπτώσεις η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων Από την αντίθετη πλευρά η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής (πχ διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών)

Κρατική υποχρεωτική ασφάλιση μπορεί να εξοικονομεί σε πολλά από αυτά κόστη (κόστος μετακίνησης μάρκετινγκ) δυνατόν όμως η κρατική γραφειοκρατία να μην είναι καλύτερη από την ιδιωτική ndash αφού δεν υπάρχει ιδιαίτερη πίεση να λειτουργεί προς όφελος του πολίτη

Το αντεπιχείρημα αυτό ndash περί γραφειοκρατίας και περιορισμού της ndash είναι ένα παράδειγμα της τάσης να συγκρίνονται οι αστοχίες του ιδιωτικού τομέα με ένα εξιδανικευμένο μοντέλο του Δημοσίου Όμως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι και η δημόσια λειτουργία θα έχει προβλήματα ndash τα οποία πρέπει να προβλέπονται και να διορθώνονται ή τουλάχιστον να υπάρχει άποψη με ποιον τρόπο θα παραμένουν υπό έλεγχο Αυτό είναι η αφετηρία της σχολής της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης (New Public Management) η οποία από την δεκαετία του 1980 εξετάζει την λειτουργία του κράτους ως σύνολο παροχής υπηρεσιών προς τον πολίτη ο οποίος εξομοιώνεται με πελάτη που αγοράζει υπηρεσίες ndash με αντίστοιχες απαιτήσεις8

Διοικητικά θέματα επηρεάζονται άρδην από την τεχνολογία Εξελίξεις στην πληροφορική την τεχνητή νοημοσύνη την τηλεματική επιτρέπουν την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και επιτρέπουν την υλοποίηση πολλών από τις ιδέες της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης στην κοινωνική πολιτική Η τεχνολογική υστέρηση του Κράτους τα τελευταία χρόνια προσφέρει νέα επιχειρήματα και νέες δυνατότητες στην συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή υπηρεσιών Έτσι στην Ευρώπη όλο και περισσότερα συστήματα εισάγουν μια διάκριση μεταξύ κρατικής παροχής υπηρεσιών και κρατικής χρηματοδότησης Για παράδειγμα πολλά κράτη χορηγούν κουπόνια για παιδική προστασία τα οποία μπορούν να εξαργυρώνονται σε κρατικές ή σε ιδιωτικές δομές Η εισαγωγή

8 Στην Ελλάδα όπου η σχολή αυτή είχε μάλλον επιδερμική επιρροή αυτό παραφράζεται συχνά ως rsquoιδιωτικοοικονομικά κριτήριαrsquo

17

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Ο πυρήνας του συστήματος στην Γερμανία χαρακτηρίζει την πλειοψηφία των ευρωπαϊκών συστημάτων Αυτόνομα ταμεία συγκεντρώνουν εισφορές από εργοδότες και ασφαλισμένους υποχρεωτικά Συντάξεις και άλλες παροχές πληρώνονται μόνο αν έχουν πληρωθεί ελάχιστες εισφορές για σειρά ετών Δηλαδή (όπως και στην ιδιωτική ασφάλιση) οι παροχές του συστήματος πρέπει να αποκτηθούν με την θεμελίωση ενός δικαιώματος και δεν προκύπτουν ως δικαίωμα ndash ούτε είναι άμεσης εφαρμογής όπως τα συστήματα Beveridge

Τέτοια συστήματα υπάρχουν στην Ηπειρωτική Ευρώπη ndash Γερμανία Αυστρία Βέλγιο Γαλλία Χαρακτηρίζονται από την ύπαρξη ταμείων τα οποία συχνά διοικούνται από τους lsquoκοινωνικούς εταίρουςrsquo (συνδικάτα + εργοδότες)

Μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο χώρες με συστήματα με διαφορετικές αφετηρίες προσπαθούσαν να αντιμετωπίσουν παρόμοια προβλήματα Αρα είχαν Ίδιες ή παρόμοιες επιδιώξεις (ανοικοδόμηση μετά τον πόλεμο ενσωμάτωση όλου του πληθυσμού) αλλά χρησιμοποιούσαν διαφορετικά μέσα Αποτέλεσμα είναι συστήματα που αρχίσανε διαφορετικά να αποκτούσαν κοινά στοιχεία Σε συστήματα πρόνοιας μετά την κάλυψη αναγκώνndash για επιπλέον δικαιώματα μπορούσαν να εισαχθούν (προαιρετικά) συστήματα εισφορών Συστήματα ασφάλισης τα πολλά κενά που υπήρχαν (ιδίως μετά τον πόλεμο) καλύπτονταν με παροχές για τις οποίες δεν προεισπραχθεί εισφορές Αυτό βοηθήθηκε όταν τα συστήματα ασφάλισης χρειάστηκε να ξαναλειτουργήσουν μετά τον Πόλεμο χωρίς αποθεματικά (αφού τα αποθεματικά είχαν καταστραφεί) -- σε lsquoδιανεμητική βάσηrsquo αυτό έφερε και την χρηματοδότηση των δύο ειδών πιο κοντά

Ετσι η συνύπαρξη των δύο συστημάτων ndash κοινωνικής πρόνοιας και κοινωνικής ασφάλισης - σε μια χώρα δεν είναι σπάνια Πχ Το Εθνικό Σύστημα Υγείας στην Ελλάδα είναι σύστημα καθολικής κάλυψης με λογική Beveridge που παρέχει υπηρεσίες υγείας ενώ αντίστοιχα συστήματα υγείας υπάρχουν και στη Ιταλία και Ισπανία Αντίθετα οι συντάξεις χρηματοδοτούνται μέσω ασφαλιστικών ταμείων ndash οι αρχές των οποίων είναι αυτές της ασφάλισης και της ανταπόδοσης αντί της πρόνοιας Όμως ακόμη και εκεί οι βασικές συντάξεις του ΟΓΑ οι συντάξεις ανασφαλίστων και στοιχεία των συντάξεων του ΙΚΑ (όπως τα κατώτατα όρια) έχουν στοιχεία καθολικότητας και πρόνοιας

Συνεπώς υπάρχει μια τάση σύγκλισης συστημάτων τα οποία στην αφετηρία τους μπορεί να υπάκουαν σε ξεχωριστή λογική

Βλέπουμε την τάση σύγκλισης στις Συντάξεις το μεγαλύτερο τμήμα των κοινωνικών δαπανών αλλά και ένα σημείο επαφής όπου υπάρχει μεγάλη επαφή με τον ιδιωτικό τομέα (αποταμίευση) Σε προνοιακά Συστήματα Beveridgersquo ή Καθολικής κάλυψης καταβάλλεται σύνταξη που σχετίζεται με τις ανάγκες για όλους που συμπληρώνουν κάποια ηλικία ndash συνήθως 65 (με τάση αύξησης στα 67) ndash όπως στην Αγγλία Δανία Αυστραλία Όμως μια ψηλή σύνταξη για όλους θα ήταν υπερβολικά ακριβή για το κράτος και την φορολογία Ετσι αυτά τα συστήματα συνδυάζονται με συλλογικά συστήματα που συμπληρώνουν εισοδήματα με επαγγελματικές συντάξεις αλλά και με κίνητρα (φορολογικά και άλλα) για να διαπραγματευτούν άτομα προσωπική σύνταξη Ετσι το κόστος μοιράζεται στους εργοδότες και στους ασφαλισμένους Αντιθέτως στα συστήματα Bismarck καταβάλλεται όπως στις ιδιωτικές ασφαλίσεις σύνταξη μετά συγκέντρωση εισφορών για ένα ελάχιστο χρόνο καταβολής εισφορών (αυτό που λέγεται lsquoθεμελίωσηrsquo σύνταξης) Όμως αυτό αφήνει κενά κάλυψης τα οποία συμπληρώνονται από το Κράτος ndash είτε εκ των προτέρων με πληρωμή εισφορών για λογαριασμό ασφαλισμένων (περίοδοι ανεργίας γεννήσεις παιδιών) ή εκ των υστέρων με επιχορηγήσεις για την κάλυψη ελλειμμάτων των ασφαλιστικών ταμείων Ετσι ακόμη και όταν Ταμεία Ασφάλισης είναι ανεξάρτητα από το κεντρικό κράτος σημαντικό τμήμα των πόρων τους έρχονται από το κράτος

7

Κάθε είδος συστήματος έχει ένα αρχικό στόχο που το χαρακτηρίζει Τα συστήματα πρόνοιας την κάλυψη αναγκών και έτσι την αποτροπή της φτώχειας Τα συστήματα ασφάλισης την υγιή χρηματοδότηση και έτσι την διατηρησιμότητα του συστήματος Όμως κάθε σύστημα πρέπει να καλύπτει κριτήρια και στις δύο διαστάσεις Ετσι κάθε σύστημα πρέπει να απαντά ταυτόχρονα σε δύο ερωτήσεις

Είναι οι συντάξεις επαρκείς για να εξασφαλίζουν τους συνταξιούχους Καταβάλλονται χωρίς πρόβλημα από την οικονομία σήμερα και στο μέλλον

Η Επάρκεια (Beveridge) συμπληρώνει Βιωσιμότητα (Bismarck) Η laquoΚοινωνική αποτελεσματικότηταraquo οφείλει να συμπληρώνει την laquoΟικονομική αποτελεσματικότηταraquo Αυτά μεταφράζονται σε Αποτροπή φτώχειας και εξασφάλιση ικανοποιητικής σχέσης εισοδήματος εργασίας σύνταξης (lsquoΑναπλήρωσηrsquo) Τα δύο κριτήρια πρέπει να ικανοποιούνται ταυτόχρονα ndash Πάντα μπορείς να πετύχεις το ένα θυσιάζοντας το άλλο

Αν σου λείπουν λεφτά κόβεις τις συντάξεις

Ή αυξάνεις τις συντάξεις και χρεωκοπείς το σύστημα

Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή

Στην Γερμανία η γενική ασφάλιση της υγείας εισήχθη το 1883 η δε ασφάλιση για συντάξεις γήρατος το 1889 Η εισαγωγή του θεσμού είχε ως συνειδητό στόχο την αφομοίωση της εργατικής τάξης στο καπιταλιστικό σύστημα και την εξουδετέρωση του επαναστατικού της δυναμικού (Μην ξεχνάμε ότι ο Σιδηρούς Καγκελάριος ήταν ακραιφνώς συντηρητικός) Η ανταπόκριση σε υπαρκτές κοινωνικές ανάγκες των εργαζομένων θα ήταν μια επένδυση στο σύστημα το οποίο συνεπώς δεν θα αμφισβητείτο τόσο ώστε να ανατραπεί

Ο πυρήνας του συστήματος στην Γερμανία χαρακτηρίζει την πλειοψηφία των ευρωπαϊκών συστημάτων

Αυτόνομα ταμεία συγκεντρώνουν εισφορές από εργοδότες και ασφαλισμένους υποχρεωτικά Συντάξεις και άλλες παροχές πληρώνονται μόνο αν έχουν πληρωθεί ελάχιστες εισφορές Δηλαδή (όπως και στην ιδιωτική ασφάλιση) οι παροχές του συστήματος πρέπει να αποκτηθούν με την θεμελίωση ενός δικαιώματος ανταμείβοντας την προσπάθεια του ίδιου του ασφαλισμένου πιθανώς μαζί με τον εργοδότη του

Στην Ελλάδα η κοινωνική ασφάλιση εισήχθη το 1934 γενικεύτηκε το 1998 όταν όλοι πλήρωναν κάποια εισφορά για να πάρουν κάποια σύνταξη και ολοκληρώθηκε τελικά με την λειτουργία του ΕΦΚΑ το 2017

Τι έχουμε στην Ελλάδα Στην Ελλάδα υπάρχει μια παράδοση κλαδικών ταμείων που παρείχαν υπηρεσίες κοινωνικής ασφάλισης σε συγκεκριμένους κλάδους ή και σε επιχειρήσεις Το παλαιότερο Ελληνικό Ταμείο είναι το ΝΑΤ (Ναυτικό Απομαχικό Ταμείο) που ασφαλίζει ναυτικούς ενώ στον 19ο αιώνα άρχισαν και τα Ταμεία της Εθνικής Τράπεζας το Ταμείο Τυπογράφων και άλλα Αποτέλεσμα ήδη από την δεκαετία του 1920 να υπάρχει μια πανσπερμία κλαδικών και επαγγελματικών ταμείων σε τομείς όπως οι τράπεζες και οι μεγαλύτερες βιομηχανίες

Η ταραχώδης ίδρυση και Εξάπλωση του ΙΚΑ

8

Στην Ελλάδα την δεκαετία του 1920 υπήρξε γρήγορη βιομηχανική ανάπτυξη Αυτό συνοδεύτηκε με απασχόληση των προσφύγων του 1922 αλλά και ενός διογκωνόμενου κύματος αστυφιλίας (μετανάστευση στις μεγάλες πόλεις) Ο ΕλΒενιζέλος διέγνωσε την ανάγκη ενός οργανισμού αυτοβοήθειας που παράλληλα θα βοηθούσε και την βιομηχανική ανάπτυξη Το ζητούμενο ήταν ένα σύστημα με ενιαία δομή συνεκτική φιλοσοφία που απέβλεπε στην συστηματική κάλυψη όλων των μισθωτών Το ΙΚΑ συνεπώς φιλοδοξούσε να παρέχει υπηρεσίες στο σύνολο του πληθυσμού και να αποτελεί μια γενική κοινωνική παρέμβαση ndash η οποία θα απευθυνόταν στους μισθωτούς του ιδιωτικού τομέα με προοπτική εξάπλωσης για να καλύψει την χώρα συνολικά

Ανατέθηκε σε ένα Τσέχο Αναλογιστή (Schumacher) της Κοινωνίας των Εθνών να φτιάξει ένα σχέδιο για ένα γενικό ασφαλιστικό ταμείο το οποίο θα αντικαταστούσε όλα τα προϋπάρχοντα Ταμεία Ο νόμος εισήχθη στην Βουλή το 1929 αλλά η Κυβέρνηση Βενιζέλου έπεσε εξαιτίας των αντιδράσεων των παλαιών ταμείων Στο μεταξύ η διεθνής κρίση έκανε τις αναζητήσεις πιο επίκαιρες και αγωνιώδεις Δεύτερη απόπειρα να περάσει ο νόμος έγινε από άλλη κεντροαριστερή κυβέρνηση Παπαναστασίου το 1932 Αν και πρόλαβε να ψηφίσει τον νόμο έπεσε και αυτή αμέσως μετά για τους ίδιους λόγους Τελικά ο νόμος που ίδρυε το ΙΚΑ πέρασε από την Δεξιά Κυβέρνηση Τσαλδάρη το 1934 Ο νόμος πέρασε εξαιτίας μιας κρίσιμης υποχώρησης αντί να καταργηθούν τα παλιά ταμεία το ΙΚΑ θα λειτουργούσε ως lsquoπόλος έλξηςrsquo απορροφώντας τα σταδιακά Στην πράξη αυτό δεν αποδείχθηκε εφικτό Το πρώτο υποκατάσταστημα του ΙΚΑ λειτούργησε το 1937 ndash τα εγκαίνια έκανε η δικτατορία Μεταξά η οποία έτσι καρπώθηκε το ΙΚΑ το οποίο όμως είναι δημιούργημα μάλλον βενιζελικό

Είναι σημαντικό ότι στις ΗΠΑ το εθνικό Σύστημα Κοινωνικής ασφάλισης (US Social Security) Ιδρύθηκε 6 μήνες μετά το ΙΚΑ Οι λόγοι ίδρυσης ήταν παρεμφερείς και τα δύο συστήματα μοιάζουν αφού και τα δύο ήταν η τελευταία λέξη της επιστήμης την δεκαετία του 1930 Αρα συγκρίσεις της πορείας των δύο συστημάτων είναι συχνά διαφωτιστικές

Το ΙΚΑ επανιδρύθηκε μετά την δεκαετία του πολέμου το 1951 και εξαπλώθηκε σταδιακά στην επικράτεια πηγαίνοντας από ΑθήναΘεσσαλονίκη σε μεγάλες πόλεις και σταματώντας τελικά σε πόλεις με πληθυσμό κάτω των 1000- μια διαδικασία που δεν ολοκληρώθηκε ως τα τέλη της δεκαετίας του 70 Αποτέλεσμα πολλοί εργαζόμενοι που έφθαναν σε ηλικίες συνταξιοδότησης τις δεκαετίες του 70 80 και αρχές του 90 να μην έχουν εργαστεί σε μέρη στα οποία ίσχυε η ασφάλιση του ΙΚΑ παρά μόνο λίγα χρόνια Αυτό θα μπορούσε να εξηγήσει για ποιο λόγο η μέση διάρκεια εισφορών (έτη ασφάλισης) των συντάξεων του ΙΚΑ μόλις πρόσφατα υπερέβη τα 20 χρόνια

Εκτός της γεωγραφικής εξάπλωσης το ΙΚΑ αυξανόταν με την απορρόφηση παλαιών ταμείων Ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ δεν καταργούσε παλαιά ταμεία Αντίθετα όριζε ότι καθώς παλαιά ταμεία βρισκόντουσαν σε δυσκολίες πληρωμής θα ενσωματώνονταν στο ΙΚΑ Η διαδικασία απορρόφησης παλαιών ταμείων ήταν ιδιαίτερα μακρόσυρτη οι τελευταίες εντάξεις ταμείων κύριας ασφάλισης (ορισμένων τραπεζικών ταμείων) με το παλιό καθεστώς έγιναν το 2006 Ταυτόχρονα αν και ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ απαγόρευε την ίδρυση νέων ταμείων ασφάλισης μισθωτών είχαμε την ίδρυση του ΤΑΠ-ΟΤΕ την απόσχιση των υπαλλήλων της ΔΕΗ από το ΙΚΑ κλπ Παράλληλα με δεδομένο ότι κάθε ένταξη ακολουθεί ξεχωριστούς κανόνες δημιουργούνται πολλαπλές ρυθμίσεις και ανισότητες μέσα στο ΙΚΑ αφού ο κάθε νέος κλάδος που εντάσσεται διατηρεί πολλές ιδιαιτερότητες

Το ΙΚΑ εξ αρχής κάλυπτε τους κινδύνους του γήρατος αναπηρίας θανάτου και ασθένειας όπου έδιδε παροχές τόσο σε είδος (νοσηλεία νοσοκομεία) όσο και σε χρήμα Κάλυψη για επικουρική σύνταξη παρέχει υποχρεωτικά για όσους δεν έχουν άλλη κάλυψη από το 1983 μέσω ενός ξεχωριστού λογαριασμού του ΤΕΑΜ (Ταμείου Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών)

9

Το 2002 το ΙΚΑ άλλαξε επίσημα ονομασία και έγινε ΙΚΑ-ΕΤΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Ασφάλισης Μισθωτών) Το παλαιό ΤΕΑΜ αποσχίστηκε και έγινε αυτόνομο ταμείο με τίτλο ΙΚΑ-ΕΤΕΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών) Από το 2016 αποτελεί τμήμα του Ενιαίου Φορέα Κοινωνικής ασφάλισης (ΕΦΚΑ) Αποτέλεσμα να πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ πραγματικής ενοποίησης και ενοποίησης της lsquoταμπέλας εισόδουrsquo

Οσον αφορά άλλους τομείς απασχόλησης ndash εκτός μισθωτών του ιδιωτικού τομέα - υπήρχε ένα μωσαϊκό με διαφορετικούς τομείς με διαφορετική φιλοσοφία λειτουργίας ο καθένας

ΟΙ δημόσιοι υπάλληλοι έπαιρναν σύνταξη χωρίς ασφάλιση ndash ως συνέχιση της σχέσης εργασίας τους με το κράτος Ο φορέας απονομής συντάξεων και κάλυψης δαπανών υγείας ήταν το Υπουργείο Οικονομικών Αρα δεν υπήρχε ταμείο Από το 2013 οι νέοι δημόσιοι υπάλληλοι ασφαλίζονταν στο ΙΚΑ Από το 2016 όλοι εντάχθηκαν στον ΕΦΚΑ

Πολλές ΔΕΚΟ (Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί) αλλά και Τράπεζες είχαν δικά τους ανεξάρτητα ταμεία Τα ταμεία αυτά εφάρμοζαν διατάξεις παρεμφερείς με το Δημόσιο αλλά οι (ολιγοπωλιακοί) εργοδότες κάλυπταν το μεγαλύτερο τμήμα του κόστους

ΟΙ αυτοτελώς απασχολούμενοι ασφαλίζονται (μόνο για κύρια σύνταξη και υγεία) σε τρία ταμεία ΤΕΒΕ (Επαγγελματοβιοτέχνες) ΤΑΕ (Ταμείο Εμπόρων) και ΤΣΑ (Ταμείο Αυτοκινητιστών) Τα λεγόμενα lsquoΕλεύθερα επαγγέλματαrsquo ndash δικηγόροι γιατροί μηχανικοί είχαν δικά τους αυτόνομα ταμεία Όλα ενσωματώθηκαν στον ΕΦΚΑ το 2017

Τέλος τα λεγόμενα rsquoελεύθερα επαγγέλματα΄ (γιατροί δικηγόροι μηχανικοί) έχουν δικά τους ταμεία τα οποία ασφαλίζουν την ιδιότητα και όχι την εργασία (πχ άνεργος απόφοιτος Πολυτεχνείου πληρώνει εισφορές στο ΤΣΜΕΔΕ κάθε μήνα αν είναι μέλος του ΤΕΕ)

Οι αγρότες ασφαλίζονται στον ΟΓΑ από το 1962 και έπαιρναν σύνταξη χωρίς να πληρώνουν εισφορές Οι αγρότισσες απέκτησαν δικό τους δικαίωμα σύνταξης το 1992 Ως το 1998 δεν υπήρχε πληρωμή εισφορών και όλοι οι αγρότες δικαιούνταν ενιαίας (rsquoβασικήςrsquo) σύνταξης προνοιακού χαρακτήρα μόλις συμπλήρωναν τα 65 Το 1998 έγινε ο κλάδος κύριας ασφάλισης στον οποίο καταβάλλονται εισφορές και προκύπτουν συντάξεις σημαντικά υψηλότερες από τις βασικές

Αποτέλεσμα της ύπαρξης αυτού του μωσαϊκού κάλυψης αλλά και της σταδιακής εξάπλωσης του ΙΚΑ είναι η ύπαρξη μεγάλων διαφορών και ανισοτήτων μεταξύ διαφορετικών ασφαλισμένων μεταξύ ταμείων αλλά και μέσα στο ίδιο ταμείο Αυτός ο κατακερματισμός και η πολυδιάσπαση αποτελούν ακόμη και τώρα βασική πηγή των προβλημάτων του Ελληνικού συστήματος αφού δημιουργούν προβλήματα τόσο στην βιωσιμότητα του συστήματος όσο και στην επάρκεια των συντάξεων Στο θέμα αυτό της πολυδιάσπασης θα επανέλθουμε στην Τρίτη ενότητα

Η ολοκλήρωση της κοινωνικής ασφάλισης θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι επιτεύχθηκε το 1998 αφού από τότε (κύρια σύνταξη ΟΓΑ) όλοι πληρώνουν κάποιες εισφορές για να πάρουν κάποια σύνταξη ndash αν και με ριζικά διαφορετικούς όρους Την δεκαετία του 2000 υπήρχαν οργανωτικές ενσωματώσεις ταμείων οι οποίες όμως διατηρούσαν όλες τις παλαιές ιδιαιτερότητες ndash lsquoΕνοποίηση ταμπέλας εισόδουrsquo Ενιαιοποίηση ασφάλισης τελικά επιτυγχάνεται επί Μνημονίων ndash ΕΦΚΑ 2017

10

32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo

Η χρήση του όρου rsquoασφάλισηrsquo παραπέμπει σε ομοιότητες με ιδιωτικές ασφαλίσεις Τι είναι όμως τα σημεία με τα οποία μοιάζει Τι είναι ασφάλιση Το κρίσιμο χαρακηριστικό είναι η συνεισφορά και οικοδόμηση δικαιώματος με πληρωμή εισφορών ndash κάτι σαν ένα αποταμιευτικό πρόγραμμα με συμβόλαιο H Κεντρική έννοια είναι η Ανταπόδοση δηλαδή στενή σχέση συνεισφοράς δικαιώματος Αξιοποιεί την αυτοβοήθεια όπου η κοινωνική ή κρατική συνεισφορά παίζει εφεδρικό ρόλο Για τον λόγο αυτό διακρίνεται από το Κεντρικό Κράτος και χορηγείται από αυτόνομους οργανισμούς

Περιλαμβάνεται στην δημοσιονομική έννοια της lsquoΓενικής Κυβέρνησηςrsquo που διακρίνεται από την lsquoΚεντρικήrsquo Κυβέρνηση Στην δημοσιονομική παρακολούθηση (χρέος έλλειμμα κλπ) είναι η γενική κυβέρνηση που έχει σημασία (δηλαδή τα ελλείμματα της κοινωνικής ασφάλισης συνυπολογίζονται με λχ το Υπουργείο Παιδείας ή Άμυνας

Συχνά σχετίζεται με εργασία Η συμμετοχή εργοδότη και ασφαλισμένου δημιουργεί ένα πεδίο σύμπτωσης συμφερόντων μεταξύ εργοδότη και ασφαλισμένου Συχνά η συμμετοχή στην ασφάλιση των εργαζομένων έχει και φορολογικά οφέλη για τον εργοδότη Ετσι οι Αυτοτελώς απασχολούμενοι βρίσκονται σε μειονεκτική θέση αφού δεν υπάρχει εργοδότης ndash εκεί η ασφάλιση είναι πιο κοντά σε αποταμίευση Είναι συχνές οι περιπτώσεις όπου αυτοτελώς απασχολούμενοι δεν συμπεριλαμβάνονται στο γενικό σύστημα

Το ΚΡΙΤΗΡΙΟ ΕΠΙΤΥΧΙΑΣ ΚΑΘΕ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ όταν και αν επέλθει ο ασφαλιστικός κίνδυνος δεν διαταράσσεται το βιοτικό επίπεδο δεν πέφτει δηλαδή η κατανάλωση

Ποια προγράμματα μπορεί να καλύψει η κοινωνική ασφάλιση Συντάξεις και προστασία γήρατος Συντάξεις και επαγγελματική ανικανότητα ndash συντάξεις αναπηρίας Επιζώντες ndash χήρες ορφανά κηδεία Υγεία ndash σε είδος (περίθαλψη φάρμακα γιατροί) και σε χρήμα (αναπλήρωση

εισοδήματος αν κάποιος αρρωστήσει) Ανεργία ndash αναπλήρωση εισοδήματος και προγράμματα επανεκπαίδευσης Μακροχρόνια φροντίδα ndash χρηματοδότηση και παροχή Άλλα ndash Κατοικία (στεγαστικά δάνεια παροχή στέγης)

Αντιθέτως κάποια προγράμματα συνήθως είναι εκτός Τέτοια είναι η προστασία κατώτερου εισοδήματος (ιστός ασφάλειας) Παιδεία και εκπαίδευση Οικογενειακές παροχές

Σε όλες τις ασφαλίσεις κεντρικό ρόλο παίζει η κάλυψη του ρίσκου και το γεγονός ότι η συγκέντρωση ανεξάρτητων πηγών ρίσκου σημαίνει ότι μπορεί μια επιχείρηση να αξιοποιήσει τον νόμο των μεγάλων αριθμών Μια ιδιωτική ασφαλιστική εταιρεία μπορεί να πουλά ασφαλιστική κάλυψη αφού κάτι που είναι απρόβλεπτο για το άτομο είναι προβλέψιμο όταν συνενωθούν πολλά ανεξάρτητα ρίσκα

Προκύπτουν δύο ερωτήματα Πρώτον αν η κοινωνική ασφάλιση είναι ασφάλιση τότε ποια είναι τα ρίσκα που καλύπτει Δεύτερον γιατί να την παρέχει το Κράτος και υποχρεωτικά Τα δύο ερωτήματα μπορούν να εκφραστούν απλούστερα ως επεξήγηση των δύο συστατικών του ονόματος (α) Γιατί rsquoασφάλισηrsquo και (β) γιατί rsquoκοινωνικήrsquo

Γιατί ασφάλιση Το ερώτημα είναι σχεδόν αυτονόητο Η κοινωνική ασφάλιση καλύπτει κινδύνους που σε κάποιο βαθμό καλύπτονται και από την ιδιωτική αγορά Ζωή (συντάξεις

11

γήρατος) Αναπηρία-ανικανότητα (συντάξεις αναπηρίας) Θάνατος (συντάξεις επιζώντων χηρείας) ασθένεια (ασφάλιση υγείας σε είδος περίθαλψη) παροδική απώλεια δυνατότητας άντλησης εισοδήματος (παροχές υγείας σε χρήμα) Παράλληλα καλύπτονται και rsquoκίνδυνοιrsquo που δύσκολα συναντώνται στην ιδιωτική ασφάλιση όπως ανεργία (κάλυψη ανεργίας) αλλά και στεγαστική κάλυψη (επιδότηση ενοικίου επιδοτούμενη απόκτηση κατοικίας)

1 η Μακροζωϊα ως ασφαλιστικός κίνδυνος Οσον αφορά ειδικότερα τις συντάξεις ο βασικός κίνδυνος που καλύπτεται είναι το ενδεχόμενο να επιζήσει κάποιος πέραν του σημείου για το οποίο επαρκούν οι αποταμιεύσεις του Μια σύνταξη αφού είναι ένα συμβόλαιο με ισόβια διάρκεια (ή ακόμη περισσότερο με διάρκεια όση οι τεκμαιρόμενες υποχρεώσεις του ασφαλισμένου ndash συντάξεις επιζώντων) διασφαλίζει ότι υπάρχουν αρκετοί πόροι καθόλη την διάρκεια ζωής (Είναι ασφάλιση μακροζωίας γιατί αν κάποιος ήξερε με βεβαιότητα ότι δεν θα ζήσει πέραν πχ των 65 δεν θα τον συνέφερε ποτέ να υπέγραφε ασφαλιστικό συμβόλαιο αόριστης διάρκειας)

Με τις συντάξεις γήρατος επιδοτούνται οι πιο μακρόβιοι από τους λιγότερο τυχερούς 2 Ετσι η ασφάλιση μεταφέρει πόρους από τους lsquoτυχερούςrsquo (που θα πεθάνουν νωρίς και δεν χρειάζονται πόρους) στους lsquoάτυχουςrsquo (που θα ζήσουν πολύ) Αν κάποιος γνωρίζει ότι θα πεθάνει πριν από το όριο ηλικίας πχ επειδή υπάρχει γενετική ασθένεια ή επειδή η γυναίκα του είναι μάντισσα τότε θα ξέρει δεν τον συμφέρει να ασφαλιστεί γιατί πληρώνει για κάτι που δεν θα γευτεί ο ίδιος

Η αναδιανομή μεταξύ ασφαλισμένων είναι εύκολη αν υπάρχει διασπορά ndash οπότε ο μέσος όρος πιο σίγουρος από ατομική πιθανότητα Αν αυξηθεί το προσδόκιμο επιβίωσης για όλουςndash δημιουργείται πρόβλημα χρηματοδότησης

Η ασφάλιση απέναντι στην μακροζωία μπορεί να προσφερθεί (και προσφέρεται) από ιδιωτικές εταιρείες με την μορφή μηνιαίων δόσεων rsquoσύνταξηςrsquo (annuity) η μαθηματική αναμονή των οποίων ισοδυναμεί με ένα εφάπαξ ποσό σε συγκεκριμένη ηλικία Στην ιδιωτική ασφάλιση όμως πρέπει να υπάρχει απόλυτη ανταποδοτικότητα μεταξύ εισφορών και παροχών Αλλιώς αν υπήρχε δηλαδή μεγαλύτερη γενναιοδωρία απέναντι σε μια κατηγορία (πχ αυτούς με χαμηλότερους εισφορές) θα αποχωρούσαν από την ασφάλιση οι πλουσιότεροι3 Ειδικότερα δεν υπάρχουν προβλέψεις για κατώτατη σύνταξη έτσι ώστε να μην υπολείπεται η σύνταξη ενός ποσού Η κατώτατη σύνταξη είναι ένα ιδιαίτερα κοινό χαρακτηριστικό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης

2 Ο κίνδυνος επαγγελματικής ατυχίας Οι συντάξεις κοινωνικές ασφαλίσεις μπορεί να θεωρηθούν ότι ασφαλίζουν και ένα επιπλέον κίνδυνο τον κίνδυνο επαγγελματικής ατυχίας Στην αρχή της εργασιακής του ζωής δεν μπορεί να ξέρει κάποιος μήπως στην διάρκεια των επόμενων 20-30 χρόνια δεν θα γίνει κάτι ώστε οι προσδοκίες του για την επαγγελματική του πορεία να διαψευσθούν ριζικά Σαν παράδειγμα οι δεξιότητες κάποιου ειδικού στην αναλογική τηλεφωνία δεν είναι χρήσιμα σε ψηφιακά συστήματα4 Η διασφάλιση ότι ότι και να γίνει στην διάρκεια της καριέρας κάποιου δεν πρόκειται να πέσουν οι αποδοχές του στην διάρκεια της συνταξιοδότησης πέραν ενός σημείου είναι κάτι που κάποιος που αποστρέφεται τον κίνδυνο (risk averse) θα επιθυμούσε να αποφύγει Η

2 Επειδή σε πολλές χώρες συμβαίνει οι πλουσιότεροι να ζούν και περισσότερο αυτό έχει υπολογιστεί ότι δρά ως παράγοντας αντίστροφα προοδευτικός ndash δηλαδή οι φτωχότεροι πληρώνουν για τους πλουσιότερους3 Η θα υπήρχε κίνητρο να γίνει μια άλλη ασφαλιστική εταιρεία που να προσελκύσει τους rsquoριγμένους πελάτεςrsquo4 Τα συχνά προγράμματα εθελούσιας εξόδου στον ΟΤΕ έχουν την αφετηρία τους σε αυτή την εξέλιξη

12

ύπαρξη ασφαλιστικής κάλυψης επιτρέπει την ανάληψη μεγαλύτερων κινδύνων στον επαγγελματικό προσανατολισμό

3 υποβοήθηση της αποταμίευσης Όπως και να έχει το θέμα τόσο οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης όσο και οι ασφαλίσεις του κλάδου Ζωής έχουν ως κοινό στοιχείο την υποβοήθηση της αποταμίευσης Και τα δύο είναι συμβολαιοποιημένα προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης Οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης έχουν το επιπλέον στοιχείο ότι καταβάλλονται σε μηνιαίες δόσεις εφόρου ζωής Ενώ στις ιδιωτικές συντάξεις η rsquoαπόδοσηrsquo των εισφορών εξαρτάται από τον τρόπο επένδυσης των εισφορών στις κοινωνικές ασφαλίσεις η rsquoαπόδοσηrsquo σχετίζεται με την ανάπτυξη της οικονομίας (και άρα του καθενός ασφαλισμένου προσωπικά) Όπως και στις ιδιωτικές ασφαλίσεις διευκολύνεται η λειτουργία της lsquoαποταμίευσης κύκλου ζωήςrsquo Βάσει της Υπόθεσης Κύκλου Ζωής αποταμιεύσεις θα λαμβάνουν χώρα κατά την διάρκεια της εργασιακής ζωής για να καλύψουν ανάγκες της μεγαλύτερης ηλικίας

Στο μέτρο που δεν συμπεριλαμβάνονται στην εξίσωση και οι κληρονομιές για τους περισσότερους ανθρώπους η αποταμίευση με ίδια μέσα (ή μέσω ασφαλιστικών συμβολαίων ή από τον κάθε άνθρωπο μόνο του χωρίς διαμεσολάβηση) είναι άμεσα συγκρίσιμη και μπορεί να υποκαταστήσει τις συντάξεις Η πιθανή σχέση υποκατάστασης μεταξύ αποταμιεύσεων και δικαιωμάτων στην σύνταξη έχει δώσει αφορμή σε ανησυχίες ότι η ανάπτυξη ενός συστήματος κοινωνικής ασφάλισης μπορεί να οδηγήσει σε μείωση της συνολικής ροπής προς αποταμίευση της συνολικής οικονομίας Το κατά πόσον ισχύει αυτός ο ισχυρισμός αποτελεί αντικείμενο μιας σειράς οικονομικών και οικονομετρικών ερευνών το αποτέλεσμα των οποίων υπεισέρχεται ουσιαστικά στο φλέγον θέμα της διεύρυνσης του ρόλου του ιδιωτικου τομέα στην παροχή συντάξεων

4 Υπαρξη αντασφαλιστή με την μορφή του Κράτους Το κράτος λειτουργεί ως ένα είδος αντασφαλιστής παρέχοντας εγγύηση εκπλήρωσης Αφού το κράτος έχει μεγαλύτερες οικονομικές δυνατότητες από μια εταιρεία μπορεί μια κρατική ασφάλιση να αναλαμβάνει μια ευρύτερη γκάμα κινδύνων και να συμπεριλαμβάνουν νέους κινδύνους που δεν είναι σήμερα γνωστοί (πχ μια καινούργια ασθένεια) Τα κρατικά ασφαλιστικά συμβόλαια που είναι πιο ασαφή είναι για αυτόν τον λόγο λιγότερο επιρρεπή στα προβλήματα που έχουν τα lsquoψιλά γράμματαrsquo σε ένα συμβόλαιο

34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo

Η άλλη όψη του νομίσματος αναφέρεται στην επεξήγηση της ανάμειξης του Κράτους Για ποιόν λόγο να είναι κοινωνική η κοινωνική ασφάλιση Ένα δεύτερο (υπο)ερώτημα είναι για ποιόν λόγο να είναι υποχρεωτική αφού υπάρχουν συστήματα όπου συντάξεις προσφέρονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις αλλά η ασφάλιση είναι υποχρεωτική και το ποσοστό εισφοράς καθορίζεται με νόμο (Χιλή) Τα επιχειρήματα χωρίζονται σε δύο είδη Πρώτον λόγοι για τους οποίους επιβάλλεται να γίνεται η προσφορά ασφάλισης μέσω του κράτους Δηλαδή καταστάσεις στις οποίες αν δεν γινόταν κάτι από το κράτος δεν θα γινόταν καθόλου Δεύτερον καταστάσεις στις οποίες το Κράτος έχει συγκριτικό πλεονέκτημα από τον ιδιωτικό τομέα Οι πρώτοι λόγοι αποκαλούνται lsquoεπιχειρήματα πρώτης επιλογήςrsquo τα δε δεύτερα rsquoεπιχειρήματα δεύτερης επιλογής΄(Second best arguments) αφού ακολουθούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστον΄

Λύσεις πρώτης επιλογής

(1) Η πρώτη λειτουργία για την οποία είναι απαραίτητη η κρατική εμπλοκή (ή οπωσδήποτε κάποιος νομικός καταναγκασμός) είναι η αναδιανομή εισοδήματος και πόρων από

13

πλούσιους σε φτωχούς ή από μια ομάδα σε άλλη Σε μια ελεύθερα λειτουργούσα αγορά δεν θα είναι δυνατή η διάκριση μεταξύ πελατών αφού ο ανταγωνισμός θα φροντίζει ώστε οι αποδόσεις να εξισώνονται σε όλη την αγορά Αν υπάρχουν για παράδειγμα κάποιοι οι οποίοι εισπράττουν λιγότερα από ότι τους αναλογεί θα υπάρχουν κίνητρα να προσφερθούν υπηρεσίες για αυτούς τουλάχιστον αντίστοιχες για αυτές που υπάρχουν αλλού Άρα η αναδιανομή προϋποθέτει οπωσδήποτε περιορισμούς στην ελεύθερη αγορά το οποίο κατrsquo ελάχιστον σημαίνει κάποιας μορφής καταναγκασμό αλλά πιο συχνά συνοδεύεται και από κρατική χρηματοδότηση

Οι κοινωνικές ασφαλίσεις προβαίνουν σε δύο ειδών αναδιανομές πόρων Πρώτον αναδιανομή μεταξύ μελών της ίδιας γενιάς Μέσω μηχανισμών όπως η κατώτατη σύνταξη ή η πίστωση συγκεκριμένων ατόμων με πλασματικά χρόνια ασφάλισης μπορούν να ευνοηθούν οι φτωχότεροι ή άλλες κατηγορίες αναξιοπαθούντων (πχ ανάπηροι ΑμεΑ μονογονικές οικογένειες κλπ) Μπορούμε να εφαρμόσουμε επίσης αναδιανομή λαμβάνοντας υπόψη τους πόρους ολόκληρης της εργασιακής ζωής που συμβαίνει όταν λαμβάνεται πρόνοια για αυτούς με λίγα ένσημα και αναδιανομή σε ένα χρονικό σημείο (πχ η πρακτική να χορηγούνται υψηλότερες αυξήσεις στις χαμηλότερες συντάξεις το ΕΚΑΣ) Επίσης θα μπορούσε να γίνει και αναδιανομή μεταξύ κοινωνικών ομάδων ndash ιδίως αν λειτουργούν ξεχωριστά ταμεία ανά επαγγελματική ομάδα (όπως στην Ελλάδα)

Δεύτερον αναδιανομή μεταξύ γενεών Η κοινωνική ασφάλιση μπορεί σχετικά εύκολα να χρησιμοποιείται για να μεταβιβάζει πόρους από την μια γενιά στην άλλη Η πρώτη γενιά ενός διανεμητικού συστήματος είναι συνήθως rsquoτυχερήrsquo αφού εισπράττει αναλογικά πολύ περισσότερο από αυτό που πλήρωσε Σε αντιστάθμισμα η τελευταία θα είναι άτυχη γιατί θα εισπράξει πολύ λιγότερο Τέτοιες εύνοιες σε συγκεκριμένες γενιές μπορεί να θεωρηθεί ότι εξισορροπούν γεγονότα όπως πολέμους οικονομικές καταστροφές κλπ που έχει υποστεί μια γενιά Γενικότερα οποιαδήποτε αυστηροποίηση των όρων συνταξιοδότησης (πχ αύξηση ορίων ηλικίας αύξηση εισφορών) έχει την δυνατότητα να αλλάξει το ισοζύγιο μεταξύ γενεών

Η αναδιανομή μπορεί να γίνεται για λόγους κοινωνικής δικαιοσύνης ή αποτελεσματικότητας

Δικαιοσύνη ndash μια γενιά μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι lsquoάτυχηrsquo Πχ η γενιά που βγήκε από τον Πόλεμο Η γενιά της κρίσης

Αποτελεσματικότητα ndash μπορεί χωρίς παρέμβαση να υπάρχει ανεπαρκής φροντίδα

(2) Περιπτώσεις rsquoαστοχιών της ελεύθερης αγοράς επιβάλλουν την κρατική παρέμβαση γιατι μπορεί να μην υπάρχει καθόλου ή ανεπαρκής παροχή Τέτοιες περιπτώσεις αποτελούν την lsquoκλασσικήrsquo δικαιολόγηση της κρατικής παρέμβασης αφού ακόμη και σε ιδανικές συνθήκες η λειτουργία της ελεύθερης αγοράς οδηγεί σε χειρότερα αποτελέσματα ή ακόμη χειρότερα σε ανυπαρξία αγοράς Στην περίπτωση της αβεβαιότητας και της ασφάλισης τέτοια προβλήματα είναι κοινά και είναι συνήθως αποτέλεσμα εγγενών ασσυμετριών πληροφόρησης Δηλαδή οι δύο πλευρές της αγοράς έχουν άνιση πληροφόρηση και στην προσπάθεια ο ένας να lsquoξεγελάσειrsquo τον άλλο καταλήγουν να καταστρέψουν την αγορά τελείως Τέτοιοι κίνδυνοι είναι η Αντεπιλογή (ασυμμετρία πριν υπογραφεί το συμβόλαιο) ο Ηθικός Κίνδυνος (ασυμμετρία μετά την υπογραφή του συμβολαίου και πριν να επέλθει ο κίνδυνος) και Ασφαλιστική Απάτη (ασυμμετρία μετά την εκδήλωση του κινδυνου)

Η Αντεπιλογή (adverse selection) Aν κάποιος προσφέρει ασφάλιση θα προσέλθουν κατά προτεραιότητα αυτοί που ξέρουν ότι έχουν μεγαλύτερη πιθανότητα να υποστούν τον ασφαλιζόμενο κίνδυνο Αφού η ασφάλιση προσελκύει τους χειρότερους σύντομα θα

14

ανακαλύψει ότι δεν μπορεί να προσφέρει το ασφαλιστικό προϊόν καθόλου Εκτός και αν μπορεί να έχει κάποιο τέστ που να διακρίνει ποιοι είναι τα χειρότερα ρίσκα Όμως ακόμη και τότε είναι αρκετά πιθανό ορισμένοι να μην μπορούν να ασφαλιστούν καθόλου ή να επιβαρύνονται υπέρμετρα άτομα τα οποία για κοινωνικούς λόγους θα έπρεπε να βοηθηθούν Το πρόβλημα αυτό υπάρχει και είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλίσεις υγείας (2) laquoΟ ηθικός κίνδυνοςraquo (Moral hazard) Αν κάποιος ασφαλιστεί θα προσέχει λιγότερο από οτι θα έπρεπε Πάλι στις ασφαλίσεις υγείας πολλές εταιρείες (πχ στις ΗΠΑ) συνδέουν την ασφαλιστική κάλυψη με διάφορους ελέγχους για βλαπτικές συνήθειες (πχ κάπνισμα) ή παροτρύνσεις επιλογής υγιέστερου τρόπου ζωής

Τα φαινόμενα αυτά οδηγούν την αγορά είτε στο να μην υπάρχει καθόλου (να μην υπάρχει κάλυψη) ή να το κάνει ιδιαίτερα πλημμελώς

(3) Κοινοί μη ασφαλίσιμοι κίνδυνοι Ορισμένα ρίσκα ασφαλίζονται δύσκολα όπως τα Μη ανεξάρτητα ρίσκα που επηρεάζουν όλους εξίσου Τέτοια περίπτωση είναι ορισμένα ρίσκα η κατανομή των οποίων δεν είναι ανεξάρτητη στον πληθυσμό όταν υπάρχει αντικείμενο πληρωμής σε ένα δικαιούχο υπάρχει αυξημένη πιθανότητα να υπάρχουν αιτήσεις και από άλλους με αποτέλεσμα να μην υπάρχει εξισορρόπηση κινδύνων και να μην μπορεί να χρηματοδοτηθεί η παροχή με ευκολία Τέτοιου είδους κίνδυνοι είναι (αυτονοήτως) μεγάλες επιδημίες και μεταδοτικά νοσήματα Όμως σε αυτήν την κατηγορία εμπίπτουν και όλα τα ρίσκα τα οποία επηρεάζονται από την μακροοικονομία ndash αφού επηρεάζουν όλους εξίσου Ο πληθωρισμός και η ανεργία είναι οι δύο πιο σημαντικοί κίνδυνοι σε αυτήν την κατηγορία Με δεδομένο ότι οι συντάξεις είναι πληρωτέες για διάστημα πολύ μεγάλο που εκτείνεται σε δεκαετίες ολόκληρες η πιθανότητα ο κίνδυνος αυτός να επέλθει είναι πολύ μεγάλος Αφού ο πληθωρισμός θα επηρεάσει όλους τους συνταξιούχους εξίσου δεν υπάρχει δυνατότητα να ισοσταθμιστούν οι κίνδυνοι μεταξύ συνταξιούχων5 Αντίθετα χρηματοδότηση με το διανεμητικό σύστημα καθιστά τις κρατικές ασφαλίσεις πιο ανθεκτικές στον πληθωρισμό αφού τα έσοδά τους (οι μισθοί) θα αυξάνουν μαζί με τους μισθούς ακολουθώντας την πορεία των τιμών

Μια άλλη κατηγορία περίπτωσης που δεν μπορεί να ασφαλιστεί ικανοποιητικά από την ελεύθερη αγορά είναι αυτή του προϋπάρχοντος κινδύνου Αν κάποιος έχει ήδη διαγνωστεί να έχει μια χρόνια αρρώστια η θεραπεία της οποίας είναι ιδιαίτερα δαπανηρή (πχ AIDS)6 δεν θα μπορέσει να βρει ασφαλιστή Στην περίπτωση της ασφάλισης υγείας επίσης είναι προφανές ότι οι ασφαλιστικές εταιρείες θα προσπαθήσουν να χρεώσουν περισσότερο αυτούς που είναι χειρότερα ρίσκα ndash δηλαδή τους ασθενικούς και ανήμπορους οι οποίοι όμως είναι αυτοί που θα θέλαμε για κοινωνικούς λόγους να βοηθήσουμε περισσότερο

(4) Ιδιαίτερα πειστικός λόγος για την ανάγκη παρέμβασης ιδιαίτερα στην κάλυψη για σύνταξη δίδουν rsquoπατερναλιστικάrsquo επιχειρήματα Αν αφήσουμε ένα άνθρωπο να αποφασίσει μόνος του για πόση κάλυψη θα αποφασίσει να αποκτήσει είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί εκ των υστέρων ότι διάλεξε λιγότερο από ότι έπρεπε Για ψυχολογικούς και άλλους λόγους τα άτομα υποβαθμίζουν την πιθανότητα να χρειαστούν αποταμιεύσεις στο μέλλον Είναι σαν να κοιτούν το μέλλον μέσω από ένα τηλεσκόπιο ανάποδα ndash έχουν δηλαδή μια rsquoελαττωματική τηλεσκοπική δυνατότηταrsquo (Defective telescopic faculty) Σε περίπτωση που δεν αποταμιεύουν αρκετά η ύπαρξη διαφόρων κοινωνικών μηχανισμών

5 Υπάρχουν πολλά παραδείγματα μεγάλων ασφαλιστικών εταιρειών στην Βρετανία οι οποίες έχοντας εκδώσει συντάξεις με εγγύηση πληρωμών σε πραγματικούς όρους δεν μπόρεσαν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους με αποτέλεσμα την χρεοκοπία Πχ 6 Η πρόοδος της γενετικής με την δυνατότητα εκτίμησηςη της επέλευσης ασθενειών δεκαετίες πριν αυτές εκδηλωθούν καθιστά αυτόν τον παράγοντα ιδιαίτερα επίκαιρο

15

(δίχτυ ασφαλείας) τόνωσης του εισοδήματος ή παροχής υπηρεσιών προς φτωχούς ηλικιωμένους σημαίνει ότι το κόστος για την έλλειψη διορατικότητας του ατόμου θα το πληρώσει το κοινωνικό σύνολο αφού αυτό χρηματοδοτεί τις προνοιακές παροχές Αρα και για λόγους rsquoαυτοπροστασίαςrsquo το Κράτος δικαιούται να παρέμβει υποχρεώνοντας τους πολίτες να συμμετέχουν σε αναγκαστικά προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης όπως είναι οι ασφαλίσεις συντάξεων

Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo

Στα οικονομικά συχνά πρέπει να παραδεχτούμε ότι ακόμη και αν κάτι ισχύει απόλυτα στην θεωρία και σε ιδανικές συνθήκες ο πραγματικός κόσμος διαφέρει ουσιαστικά από τον κόσμο της θεωρίας Στην πραγματικότητα υπάρχουν εμπόδια και στρεβλώσεις στην λειτουργία της αγοράς τα οποία δεν μπορούν να απομακρυνθούν ούτε να καταργηθούν ndash όπου δηλαδή αυτό που είναι θεωρητικά καλύτερο δεν είναι εφικτό Σε τέτοιες περιπτώσεις εφαρμόζονται τα λεγόμενα rsquoοικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo (economics of the second best) τα οποία εξετάζουν με ποιόν τρόπο αλλάζουμε την χάραξη της διαδρομής αν ορισμένες στρεβλώσεις και εμπόδια δεν μπορούν να παρακαμφθούν Τα επιχειρήματα rsquoδεύτερης επιλογήςlsquo ndash συστηματοποιούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστονrsquo Σημειώνεται ότι αυτό μπορεί να διαφέρει ουσιωδώς από το βέλτιστο

Πάντως δεν πρέπει να λησμονεί κάποιος ότι σχεδόν πάντα η καλύτερη λύση είναι να διορθωθεί το εμπόδιο που αποτρέπει την rsquoπρώτη επιλογήrsquo αντί να αξιοποιηθεί μια παράκαμψη Πέρα από τα άλλα το βασικό κόστος που δημιουργείται είναι η τάση το εμπόδιο να μονιμοποιείται και να μπορεί να αλλάξει με πολύ μεγαλύτερη δυσκολία

Με δεδομένο ότι η κοινωνική πολιτική αναπτύχθηκε μετά τον ΒrsquoΠαγκόσμιο Πόλεμο υπάρχουν πλήθος επιλογές οι οποίες ήταν μονόδρομος τις δεκαετίες του 1950 και 1960 αλλά δεν είναι πλέον Αυτό μπορεί να έχει να κάνει με την ύπαρξη υποδομών (με πληροφορική την πιο συχνή αιτία αλλαγής) την εξέλιξη του χρηματοπιστωτικού τομέα αλλά και αλλαγές στην κοινωνία την σύνθεση και λειτουργία της οικογένειας κοκ Πολλές από τις αιτιάσεις που δικαιολογούν μεταρρυθμίσεις σήμερα αρχίζουν από μια παρατήρηση ότι όσα θεωρούνταν αυτονόητα όταν το σύστημα στήθηκε δεν ισχύουν πια (ή δεν ισχύουν στον ίδιο βαθμό) αντίστοιχα ότι λύσεις που δεν υπήρχαν τότε υφίστανται σήμερα

Στην περίπτωση της δικαιολόγησης της κρατικής εμπλοκής στις κοινωνικές ασφαλίσεις τριών ειδών τέτοια παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν

Πρώτον οι χρματαγορές είναι ανεπαρκώς ανεπτυγμένες Πολλές φορές το ίδιο εκφράζεται με την έκφραση ότι οι αγορές είναι rsquoρηχέςrsquo ndash δηλαδή γίνονται συναλλαγές αλλά σε μικρό όγκο με τρόπο ώστε οι αγορές να μην λειτουργούν lsquoσωστάrsquo Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλιστικές αγορές ακόμη και σε χώρες με πολύ πιο αναπτυγμένες χρηματοοικονομικό τομέα από την Ελλάδα Αν ισχύει αυτό τότε δεν θα υπάρχουν αρκετές επιχειρήσεις να συμμετέχουν στις αγορές και το κόστος πρόσβασης στις υπηρεσίες μπορεί να είναι τόσο ψηλό ώστε να είναι απαγορευτικό

Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην δυνατότητα μετατροπής εφάπαξ ποσού σε μηνιαία πληρωμή εφrsquo όρου ζωής ndash δηλαδή την παραγωγή lsquoραντώνrsquo ndashαπαραίτητο στοιχείο για να προσφερθούν συντάξεις από μη κρατικούς φορείς7 Η υπηρεσία αυτή είναι διαθέσιμη μεν και στην Ελλάδα αλλά το κόστος που χρεώνουν οι εταιρείες μπορεί να υπερβαίνει το 5 επί του κεφαλαίου ένα ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό αν αναλογιστεί κανείς ότι οι μακροχρόνιες αποδόσεις επενδύσεων σπάνια φθάνουν το

7 Οι υπολογισμοί που είναι απαραίτητοι για τον υπολογισμό ραντών αξιοποιούν πίνακες επιβίωσης και είναι μια βασική λειτουργία που προσφέρουν οι αναλογιστές στην ασφαλιστική αγορά

16

ποσοστό αυτό Η Ευρωπαϊκή χώρα όπου η υπηρεσία αυτή είναι πιο διαδεδομένη είναι η Βρετανία όπου η μετατροπή ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε ροές συντάξεων είναι υποχρεωτική

Δεύτερον το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό Αυτό μπορεί να είναι εξαιτίας τόσο του κόστους συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο) Περίπλοκες διαδικασίες η ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25 του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα Το κόστος αυτό σε τελική ανάλυση θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών ndash δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις

Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα ndash ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών Σε τέτοιες περιπτώσεις η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων Από την αντίθετη πλευρά η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής (πχ διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών)

Κρατική υποχρεωτική ασφάλιση μπορεί να εξοικονομεί σε πολλά από αυτά κόστη (κόστος μετακίνησης μάρκετινγκ) δυνατόν όμως η κρατική γραφειοκρατία να μην είναι καλύτερη από την ιδιωτική ndash αφού δεν υπάρχει ιδιαίτερη πίεση να λειτουργεί προς όφελος του πολίτη

Το αντεπιχείρημα αυτό ndash περί γραφειοκρατίας και περιορισμού της ndash είναι ένα παράδειγμα της τάσης να συγκρίνονται οι αστοχίες του ιδιωτικού τομέα με ένα εξιδανικευμένο μοντέλο του Δημοσίου Όμως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι και η δημόσια λειτουργία θα έχει προβλήματα ndash τα οποία πρέπει να προβλέπονται και να διορθώνονται ή τουλάχιστον να υπάρχει άποψη με ποιον τρόπο θα παραμένουν υπό έλεγχο Αυτό είναι η αφετηρία της σχολής της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης (New Public Management) η οποία από την δεκαετία του 1980 εξετάζει την λειτουργία του κράτους ως σύνολο παροχής υπηρεσιών προς τον πολίτη ο οποίος εξομοιώνεται με πελάτη που αγοράζει υπηρεσίες ndash με αντίστοιχες απαιτήσεις8

Διοικητικά θέματα επηρεάζονται άρδην από την τεχνολογία Εξελίξεις στην πληροφορική την τεχνητή νοημοσύνη την τηλεματική επιτρέπουν την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και επιτρέπουν την υλοποίηση πολλών από τις ιδέες της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης στην κοινωνική πολιτική Η τεχνολογική υστέρηση του Κράτους τα τελευταία χρόνια προσφέρει νέα επιχειρήματα και νέες δυνατότητες στην συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή υπηρεσιών Έτσι στην Ευρώπη όλο και περισσότερα συστήματα εισάγουν μια διάκριση μεταξύ κρατικής παροχής υπηρεσιών και κρατικής χρηματοδότησης Για παράδειγμα πολλά κράτη χορηγούν κουπόνια για παιδική προστασία τα οποία μπορούν να εξαργυρώνονται σε κρατικές ή σε ιδιωτικές δομές Η εισαγωγή

8 Στην Ελλάδα όπου η σχολή αυτή είχε μάλλον επιδερμική επιρροή αυτό παραφράζεται συχνά ως rsquoιδιωτικοοικονομικά κριτήριαrsquo

17

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Κάθε είδος συστήματος έχει ένα αρχικό στόχο που το χαρακτηρίζει Τα συστήματα πρόνοιας την κάλυψη αναγκών και έτσι την αποτροπή της φτώχειας Τα συστήματα ασφάλισης την υγιή χρηματοδότηση και έτσι την διατηρησιμότητα του συστήματος Όμως κάθε σύστημα πρέπει να καλύπτει κριτήρια και στις δύο διαστάσεις Ετσι κάθε σύστημα πρέπει να απαντά ταυτόχρονα σε δύο ερωτήσεις

Είναι οι συντάξεις επαρκείς για να εξασφαλίζουν τους συνταξιούχους Καταβάλλονται χωρίς πρόβλημα από την οικονομία σήμερα και στο μέλλον

Η Επάρκεια (Beveridge) συμπληρώνει Βιωσιμότητα (Bismarck) Η laquoΚοινωνική αποτελεσματικότηταraquo οφείλει να συμπληρώνει την laquoΟικονομική αποτελεσματικότηταraquo Αυτά μεταφράζονται σε Αποτροπή φτώχειας και εξασφάλιση ικανοποιητικής σχέσης εισοδήματος εργασίας σύνταξης (lsquoΑναπλήρωσηrsquo) Τα δύο κριτήρια πρέπει να ικανοποιούνται ταυτόχρονα ndash Πάντα μπορείς να πετύχεις το ένα θυσιάζοντας το άλλο

Αν σου λείπουν λεφτά κόβεις τις συντάξεις

Ή αυξάνεις τις συντάξεις και χρεωκοπείς το σύστημα

Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή

Στην Γερμανία η γενική ασφάλιση της υγείας εισήχθη το 1883 η δε ασφάλιση για συντάξεις γήρατος το 1889 Η εισαγωγή του θεσμού είχε ως συνειδητό στόχο την αφομοίωση της εργατικής τάξης στο καπιταλιστικό σύστημα και την εξουδετέρωση του επαναστατικού της δυναμικού (Μην ξεχνάμε ότι ο Σιδηρούς Καγκελάριος ήταν ακραιφνώς συντηρητικός) Η ανταπόκριση σε υπαρκτές κοινωνικές ανάγκες των εργαζομένων θα ήταν μια επένδυση στο σύστημα το οποίο συνεπώς δεν θα αμφισβητείτο τόσο ώστε να ανατραπεί

Ο πυρήνας του συστήματος στην Γερμανία χαρακτηρίζει την πλειοψηφία των ευρωπαϊκών συστημάτων

Αυτόνομα ταμεία συγκεντρώνουν εισφορές από εργοδότες και ασφαλισμένους υποχρεωτικά Συντάξεις και άλλες παροχές πληρώνονται μόνο αν έχουν πληρωθεί ελάχιστες εισφορές Δηλαδή (όπως και στην ιδιωτική ασφάλιση) οι παροχές του συστήματος πρέπει να αποκτηθούν με την θεμελίωση ενός δικαιώματος ανταμείβοντας την προσπάθεια του ίδιου του ασφαλισμένου πιθανώς μαζί με τον εργοδότη του

Στην Ελλάδα η κοινωνική ασφάλιση εισήχθη το 1934 γενικεύτηκε το 1998 όταν όλοι πλήρωναν κάποια εισφορά για να πάρουν κάποια σύνταξη και ολοκληρώθηκε τελικά με την λειτουργία του ΕΦΚΑ το 2017

Τι έχουμε στην Ελλάδα Στην Ελλάδα υπάρχει μια παράδοση κλαδικών ταμείων που παρείχαν υπηρεσίες κοινωνικής ασφάλισης σε συγκεκριμένους κλάδους ή και σε επιχειρήσεις Το παλαιότερο Ελληνικό Ταμείο είναι το ΝΑΤ (Ναυτικό Απομαχικό Ταμείο) που ασφαλίζει ναυτικούς ενώ στον 19ο αιώνα άρχισαν και τα Ταμεία της Εθνικής Τράπεζας το Ταμείο Τυπογράφων και άλλα Αποτέλεσμα ήδη από την δεκαετία του 1920 να υπάρχει μια πανσπερμία κλαδικών και επαγγελματικών ταμείων σε τομείς όπως οι τράπεζες και οι μεγαλύτερες βιομηχανίες

Η ταραχώδης ίδρυση και Εξάπλωση του ΙΚΑ

8

Στην Ελλάδα την δεκαετία του 1920 υπήρξε γρήγορη βιομηχανική ανάπτυξη Αυτό συνοδεύτηκε με απασχόληση των προσφύγων του 1922 αλλά και ενός διογκωνόμενου κύματος αστυφιλίας (μετανάστευση στις μεγάλες πόλεις) Ο ΕλΒενιζέλος διέγνωσε την ανάγκη ενός οργανισμού αυτοβοήθειας που παράλληλα θα βοηθούσε και την βιομηχανική ανάπτυξη Το ζητούμενο ήταν ένα σύστημα με ενιαία δομή συνεκτική φιλοσοφία που απέβλεπε στην συστηματική κάλυψη όλων των μισθωτών Το ΙΚΑ συνεπώς φιλοδοξούσε να παρέχει υπηρεσίες στο σύνολο του πληθυσμού και να αποτελεί μια γενική κοινωνική παρέμβαση ndash η οποία θα απευθυνόταν στους μισθωτούς του ιδιωτικού τομέα με προοπτική εξάπλωσης για να καλύψει την χώρα συνολικά

Ανατέθηκε σε ένα Τσέχο Αναλογιστή (Schumacher) της Κοινωνίας των Εθνών να φτιάξει ένα σχέδιο για ένα γενικό ασφαλιστικό ταμείο το οποίο θα αντικαταστούσε όλα τα προϋπάρχοντα Ταμεία Ο νόμος εισήχθη στην Βουλή το 1929 αλλά η Κυβέρνηση Βενιζέλου έπεσε εξαιτίας των αντιδράσεων των παλαιών ταμείων Στο μεταξύ η διεθνής κρίση έκανε τις αναζητήσεις πιο επίκαιρες και αγωνιώδεις Δεύτερη απόπειρα να περάσει ο νόμος έγινε από άλλη κεντροαριστερή κυβέρνηση Παπαναστασίου το 1932 Αν και πρόλαβε να ψηφίσει τον νόμο έπεσε και αυτή αμέσως μετά για τους ίδιους λόγους Τελικά ο νόμος που ίδρυε το ΙΚΑ πέρασε από την Δεξιά Κυβέρνηση Τσαλδάρη το 1934 Ο νόμος πέρασε εξαιτίας μιας κρίσιμης υποχώρησης αντί να καταργηθούν τα παλιά ταμεία το ΙΚΑ θα λειτουργούσε ως lsquoπόλος έλξηςrsquo απορροφώντας τα σταδιακά Στην πράξη αυτό δεν αποδείχθηκε εφικτό Το πρώτο υποκατάσταστημα του ΙΚΑ λειτούργησε το 1937 ndash τα εγκαίνια έκανε η δικτατορία Μεταξά η οποία έτσι καρπώθηκε το ΙΚΑ το οποίο όμως είναι δημιούργημα μάλλον βενιζελικό

Είναι σημαντικό ότι στις ΗΠΑ το εθνικό Σύστημα Κοινωνικής ασφάλισης (US Social Security) Ιδρύθηκε 6 μήνες μετά το ΙΚΑ Οι λόγοι ίδρυσης ήταν παρεμφερείς και τα δύο συστήματα μοιάζουν αφού και τα δύο ήταν η τελευταία λέξη της επιστήμης την δεκαετία του 1930 Αρα συγκρίσεις της πορείας των δύο συστημάτων είναι συχνά διαφωτιστικές

Το ΙΚΑ επανιδρύθηκε μετά την δεκαετία του πολέμου το 1951 και εξαπλώθηκε σταδιακά στην επικράτεια πηγαίνοντας από ΑθήναΘεσσαλονίκη σε μεγάλες πόλεις και σταματώντας τελικά σε πόλεις με πληθυσμό κάτω των 1000- μια διαδικασία που δεν ολοκληρώθηκε ως τα τέλη της δεκαετίας του 70 Αποτέλεσμα πολλοί εργαζόμενοι που έφθαναν σε ηλικίες συνταξιοδότησης τις δεκαετίες του 70 80 και αρχές του 90 να μην έχουν εργαστεί σε μέρη στα οποία ίσχυε η ασφάλιση του ΙΚΑ παρά μόνο λίγα χρόνια Αυτό θα μπορούσε να εξηγήσει για ποιο λόγο η μέση διάρκεια εισφορών (έτη ασφάλισης) των συντάξεων του ΙΚΑ μόλις πρόσφατα υπερέβη τα 20 χρόνια

Εκτός της γεωγραφικής εξάπλωσης το ΙΚΑ αυξανόταν με την απορρόφηση παλαιών ταμείων Ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ δεν καταργούσε παλαιά ταμεία Αντίθετα όριζε ότι καθώς παλαιά ταμεία βρισκόντουσαν σε δυσκολίες πληρωμής θα ενσωματώνονταν στο ΙΚΑ Η διαδικασία απορρόφησης παλαιών ταμείων ήταν ιδιαίτερα μακρόσυρτη οι τελευταίες εντάξεις ταμείων κύριας ασφάλισης (ορισμένων τραπεζικών ταμείων) με το παλιό καθεστώς έγιναν το 2006 Ταυτόχρονα αν και ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ απαγόρευε την ίδρυση νέων ταμείων ασφάλισης μισθωτών είχαμε την ίδρυση του ΤΑΠ-ΟΤΕ την απόσχιση των υπαλλήλων της ΔΕΗ από το ΙΚΑ κλπ Παράλληλα με δεδομένο ότι κάθε ένταξη ακολουθεί ξεχωριστούς κανόνες δημιουργούνται πολλαπλές ρυθμίσεις και ανισότητες μέσα στο ΙΚΑ αφού ο κάθε νέος κλάδος που εντάσσεται διατηρεί πολλές ιδιαιτερότητες

Το ΙΚΑ εξ αρχής κάλυπτε τους κινδύνους του γήρατος αναπηρίας θανάτου και ασθένειας όπου έδιδε παροχές τόσο σε είδος (νοσηλεία νοσοκομεία) όσο και σε χρήμα Κάλυψη για επικουρική σύνταξη παρέχει υποχρεωτικά για όσους δεν έχουν άλλη κάλυψη από το 1983 μέσω ενός ξεχωριστού λογαριασμού του ΤΕΑΜ (Ταμείου Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών)

9

Το 2002 το ΙΚΑ άλλαξε επίσημα ονομασία και έγινε ΙΚΑ-ΕΤΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Ασφάλισης Μισθωτών) Το παλαιό ΤΕΑΜ αποσχίστηκε και έγινε αυτόνομο ταμείο με τίτλο ΙΚΑ-ΕΤΕΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών) Από το 2016 αποτελεί τμήμα του Ενιαίου Φορέα Κοινωνικής ασφάλισης (ΕΦΚΑ) Αποτέλεσμα να πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ πραγματικής ενοποίησης και ενοποίησης της lsquoταμπέλας εισόδουrsquo

Οσον αφορά άλλους τομείς απασχόλησης ndash εκτός μισθωτών του ιδιωτικού τομέα - υπήρχε ένα μωσαϊκό με διαφορετικούς τομείς με διαφορετική φιλοσοφία λειτουργίας ο καθένας

ΟΙ δημόσιοι υπάλληλοι έπαιρναν σύνταξη χωρίς ασφάλιση ndash ως συνέχιση της σχέσης εργασίας τους με το κράτος Ο φορέας απονομής συντάξεων και κάλυψης δαπανών υγείας ήταν το Υπουργείο Οικονομικών Αρα δεν υπήρχε ταμείο Από το 2013 οι νέοι δημόσιοι υπάλληλοι ασφαλίζονταν στο ΙΚΑ Από το 2016 όλοι εντάχθηκαν στον ΕΦΚΑ

Πολλές ΔΕΚΟ (Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί) αλλά και Τράπεζες είχαν δικά τους ανεξάρτητα ταμεία Τα ταμεία αυτά εφάρμοζαν διατάξεις παρεμφερείς με το Δημόσιο αλλά οι (ολιγοπωλιακοί) εργοδότες κάλυπταν το μεγαλύτερο τμήμα του κόστους

ΟΙ αυτοτελώς απασχολούμενοι ασφαλίζονται (μόνο για κύρια σύνταξη και υγεία) σε τρία ταμεία ΤΕΒΕ (Επαγγελματοβιοτέχνες) ΤΑΕ (Ταμείο Εμπόρων) και ΤΣΑ (Ταμείο Αυτοκινητιστών) Τα λεγόμενα lsquoΕλεύθερα επαγγέλματαrsquo ndash δικηγόροι γιατροί μηχανικοί είχαν δικά τους αυτόνομα ταμεία Όλα ενσωματώθηκαν στον ΕΦΚΑ το 2017

Τέλος τα λεγόμενα rsquoελεύθερα επαγγέλματα΄ (γιατροί δικηγόροι μηχανικοί) έχουν δικά τους ταμεία τα οποία ασφαλίζουν την ιδιότητα και όχι την εργασία (πχ άνεργος απόφοιτος Πολυτεχνείου πληρώνει εισφορές στο ΤΣΜΕΔΕ κάθε μήνα αν είναι μέλος του ΤΕΕ)

Οι αγρότες ασφαλίζονται στον ΟΓΑ από το 1962 και έπαιρναν σύνταξη χωρίς να πληρώνουν εισφορές Οι αγρότισσες απέκτησαν δικό τους δικαίωμα σύνταξης το 1992 Ως το 1998 δεν υπήρχε πληρωμή εισφορών και όλοι οι αγρότες δικαιούνταν ενιαίας (rsquoβασικήςrsquo) σύνταξης προνοιακού χαρακτήρα μόλις συμπλήρωναν τα 65 Το 1998 έγινε ο κλάδος κύριας ασφάλισης στον οποίο καταβάλλονται εισφορές και προκύπτουν συντάξεις σημαντικά υψηλότερες από τις βασικές

Αποτέλεσμα της ύπαρξης αυτού του μωσαϊκού κάλυψης αλλά και της σταδιακής εξάπλωσης του ΙΚΑ είναι η ύπαρξη μεγάλων διαφορών και ανισοτήτων μεταξύ διαφορετικών ασφαλισμένων μεταξύ ταμείων αλλά και μέσα στο ίδιο ταμείο Αυτός ο κατακερματισμός και η πολυδιάσπαση αποτελούν ακόμη και τώρα βασική πηγή των προβλημάτων του Ελληνικού συστήματος αφού δημιουργούν προβλήματα τόσο στην βιωσιμότητα του συστήματος όσο και στην επάρκεια των συντάξεων Στο θέμα αυτό της πολυδιάσπασης θα επανέλθουμε στην Τρίτη ενότητα

Η ολοκλήρωση της κοινωνικής ασφάλισης θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι επιτεύχθηκε το 1998 αφού από τότε (κύρια σύνταξη ΟΓΑ) όλοι πληρώνουν κάποιες εισφορές για να πάρουν κάποια σύνταξη ndash αν και με ριζικά διαφορετικούς όρους Την δεκαετία του 2000 υπήρχαν οργανωτικές ενσωματώσεις ταμείων οι οποίες όμως διατηρούσαν όλες τις παλαιές ιδιαιτερότητες ndash lsquoΕνοποίηση ταμπέλας εισόδουrsquo Ενιαιοποίηση ασφάλισης τελικά επιτυγχάνεται επί Μνημονίων ndash ΕΦΚΑ 2017

10

32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo

Η χρήση του όρου rsquoασφάλισηrsquo παραπέμπει σε ομοιότητες με ιδιωτικές ασφαλίσεις Τι είναι όμως τα σημεία με τα οποία μοιάζει Τι είναι ασφάλιση Το κρίσιμο χαρακηριστικό είναι η συνεισφορά και οικοδόμηση δικαιώματος με πληρωμή εισφορών ndash κάτι σαν ένα αποταμιευτικό πρόγραμμα με συμβόλαιο H Κεντρική έννοια είναι η Ανταπόδοση δηλαδή στενή σχέση συνεισφοράς δικαιώματος Αξιοποιεί την αυτοβοήθεια όπου η κοινωνική ή κρατική συνεισφορά παίζει εφεδρικό ρόλο Για τον λόγο αυτό διακρίνεται από το Κεντρικό Κράτος και χορηγείται από αυτόνομους οργανισμούς

Περιλαμβάνεται στην δημοσιονομική έννοια της lsquoΓενικής Κυβέρνησηςrsquo που διακρίνεται από την lsquoΚεντρικήrsquo Κυβέρνηση Στην δημοσιονομική παρακολούθηση (χρέος έλλειμμα κλπ) είναι η γενική κυβέρνηση που έχει σημασία (δηλαδή τα ελλείμματα της κοινωνικής ασφάλισης συνυπολογίζονται με λχ το Υπουργείο Παιδείας ή Άμυνας

Συχνά σχετίζεται με εργασία Η συμμετοχή εργοδότη και ασφαλισμένου δημιουργεί ένα πεδίο σύμπτωσης συμφερόντων μεταξύ εργοδότη και ασφαλισμένου Συχνά η συμμετοχή στην ασφάλιση των εργαζομένων έχει και φορολογικά οφέλη για τον εργοδότη Ετσι οι Αυτοτελώς απασχολούμενοι βρίσκονται σε μειονεκτική θέση αφού δεν υπάρχει εργοδότης ndash εκεί η ασφάλιση είναι πιο κοντά σε αποταμίευση Είναι συχνές οι περιπτώσεις όπου αυτοτελώς απασχολούμενοι δεν συμπεριλαμβάνονται στο γενικό σύστημα

Το ΚΡΙΤΗΡΙΟ ΕΠΙΤΥΧΙΑΣ ΚΑΘΕ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ όταν και αν επέλθει ο ασφαλιστικός κίνδυνος δεν διαταράσσεται το βιοτικό επίπεδο δεν πέφτει δηλαδή η κατανάλωση

Ποια προγράμματα μπορεί να καλύψει η κοινωνική ασφάλιση Συντάξεις και προστασία γήρατος Συντάξεις και επαγγελματική ανικανότητα ndash συντάξεις αναπηρίας Επιζώντες ndash χήρες ορφανά κηδεία Υγεία ndash σε είδος (περίθαλψη φάρμακα γιατροί) και σε χρήμα (αναπλήρωση

εισοδήματος αν κάποιος αρρωστήσει) Ανεργία ndash αναπλήρωση εισοδήματος και προγράμματα επανεκπαίδευσης Μακροχρόνια φροντίδα ndash χρηματοδότηση και παροχή Άλλα ndash Κατοικία (στεγαστικά δάνεια παροχή στέγης)

Αντιθέτως κάποια προγράμματα συνήθως είναι εκτός Τέτοια είναι η προστασία κατώτερου εισοδήματος (ιστός ασφάλειας) Παιδεία και εκπαίδευση Οικογενειακές παροχές

Σε όλες τις ασφαλίσεις κεντρικό ρόλο παίζει η κάλυψη του ρίσκου και το γεγονός ότι η συγκέντρωση ανεξάρτητων πηγών ρίσκου σημαίνει ότι μπορεί μια επιχείρηση να αξιοποιήσει τον νόμο των μεγάλων αριθμών Μια ιδιωτική ασφαλιστική εταιρεία μπορεί να πουλά ασφαλιστική κάλυψη αφού κάτι που είναι απρόβλεπτο για το άτομο είναι προβλέψιμο όταν συνενωθούν πολλά ανεξάρτητα ρίσκα

Προκύπτουν δύο ερωτήματα Πρώτον αν η κοινωνική ασφάλιση είναι ασφάλιση τότε ποια είναι τα ρίσκα που καλύπτει Δεύτερον γιατί να την παρέχει το Κράτος και υποχρεωτικά Τα δύο ερωτήματα μπορούν να εκφραστούν απλούστερα ως επεξήγηση των δύο συστατικών του ονόματος (α) Γιατί rsquoασφάλισηrsquo και (β) γιατί rsquoκοινωνικήrsquo

Γιατί ασφάλιση Το ερώτημα είναι σχεδόν αυτονόητο Η κοινωνική ασφάλιση καλύπτει κινδύνους που σε κάποιο βαθμό καλύπτονται και από την ιδιωτική αγορά Ζωή (συντάξεις

11

γήρατος) Αναπηρία-ανικανότητα (συντάξεις αναπηρίας) Θάνατος (συντάξεις επιζώντων χηρείας) ασθένεια (ασφάλιση υγείας σε είδος περίθαλψη) παροδική απώλεια δυνατότητας άντλησης εισοδήματος (παροχές υγείας σε χρήμα) Παράλληλα καλύπτονται και rsquoκίνδυνοιrsquo που δύσκολα συναντώνται στην ιδιωτική ασφάλιση όπως ανεργία (κάλυψη ανεργίας) αλλά και στεγαστική κάλυψη (επιδότηση ενοικίου επιδοτούμενη απόκτηση κατοικίας)

1 η Μακροζωϊα ως ασφαλιστικός κίνδυνος Οσον αφορά ειδικότερα τις συντάξεις ο βασικός κίνδυνος που καλύπτεται είναι το ενδεχόμενο να επιζήσει κάποιος πέραν του σημείου για το οποίο επαρκούν οι αποταμιεύσεις του Μια σύνταξη αφού είναι ένα συμβόλαιο με ισόβια διάρκεια (ή ακόμη περισσότερο με διάρκεια όση οι τεκμαιρόμενες υποχρεώσεις του ασφαλισμένου ndash συντάξεις επιζώντων) διασφαλίζει ότι υπάρχουν αρκετοί πόροι καθόλη την διάρκεια ζωής (Είναι ασφάλιση μακροζωίας γιατί αν κάποιος ήξερε με βεβαιότητα ότι δεν θα ζήσει πέραν πχ των 65 δεν θα τον συνέφερε ποτέ να υπέγραφε ασφαλιστικό συμβόλαιο αόριστης διάρκειας)

Με τις συντάξεις γήρατος επιδοτούνται οι πιο μακρόβιοι από τους λιγότερο τυχερούς 2 Ετσι η ασφάλιση μεταφέρει πόρους από τους lsquoτυχερούςrsquo (που θα πεθάνουν νωρίς και δεν χρειάζονται πόρους) στους lsquoάτυχουςrsquo (που θα ζήσουν πολύ) Αν κάποιος γνωρίζει ότι θα πεθάνει πριν από το όριο ηλικίας πχ επειδή υπάρχει γενετική ασθένεια ή επειδή η γυναίκα του είναι μάντισσα τότε θα ξέρει δεν τον συμφέρει να ασφαλιστεί γιατί πληρώνει για κάτι που δεν θα γευτεί ο ίδιος

Η αναδιανομή μεταξύ ασφαλισμένων είναι εύκολη αν υπάρχει διασπορά ndash οπότε ο μέσος όρος πιο σίγουρος από ατομική πιθανότητα Αν αυξηθεί το προσδόκιμο επιβίωσης για όλουςndash δημιουργείται πρόβλημα χρηματοδότησης

Η ασφάλιση απέναντι στην μακροζωία μπορεί να προσφερθεί (και προσφέρεται) από ιδιωτικές εταιρείες με την μορφή μηνιαίων δόσεων rsquoσύνταξηςrsquo (annuity) η μαθηματική αναμονή των οποίων ισοδυναμεί με ένα εφάπαξ ποσό σε συγκεκριμένη ηλικία Στην ιδιωτική ασφάλιση όμως πρέπει να υπάρχει απόλυτη ανταποδοτικότητα μεταξύ εισφορών και παροχών Αλλιώς αν υπήρχε δηλαδή μεγαλύτερη γενναιοδωρία απέναντι σε μια κατηγορία (πχ αυτούς με χαμηλότερους εισφορές) θα αποχωρούσαν από την ασφάλιση οι πλουσιότεροι3 Ειδικότερα δεν υπάρχουν προβλέψεις για κατώτατη σύνταξη έτσι ώστε να μην υπολείπεται η σύνταξη ενός ποσού Η κατώτατη σύνταξη είναι ένα ιδιαίτερα κοινό χαρακτηριστικό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης

2 Ο κίνδυνος επαγγελματικής ατυχίας Οι συντάξεις κοινωνικές ασφαλίσεις μπορεί να θεωρηθούν ότι ασφαλίζουν και ένα επιπλέον κίνδυνο τον κίνδυνο επαγγελματικής ατυχίας Στην αρχή της εργασιακής του ζωής δεν μπορεί να ξέρει κάποιος μήπως στην διάρκεια των επόμενων 20-30 χρόνια δεν θα γίνει κάτι ώστε οι προσδοκίες του για την επαγγελματική του πορεία να διαψευσθούν ριζικά Σαν παράδειγμα οι δεξιότητες κάποιου ειδικού στην αναλογική τηλεφωνία δεν είναι χρήσιμα σε ψηφιακά συστήματα4 Η διασφάλιση ότι ότι και να γίνει στην διάρκεια της καριέρας κάποιου δεν πρόκειται να πέσουν οι αποδοχές του στην διάρκεια της συνταξιοδότησης πέραν ενός σημείου είναι κάτι που κάποιος που αποστρέφεται τον κίνδυνο (risk averse) θα επιθυμούσε να αποφύγει Η

2 Επειδή σε πολλές χώρες συμβαίνει οι πλουσιότεροι να ζούν και περισσότερο αυτό έχει υπολογιστεί ότι δρά ως παράγοντας αντίστροφα προοδευτικός ndash δηλαδή οι φτωχότεροι πληρώνουν για τους πλουσιότερους3 Η θα υπήρχε κίνητρο να γίνει μια άλλη ασφαλιστική εταιρεία που να προσελκύσει τους rsquoριγμένους πελάτεςrsquo4 Τα συχνά προγράμματα εθελούσιας εξόδου στον ΟΤΕ έχουν την αφετηρία τους σε αυτή την εξέλιξη

12

ύπαρξη ασφαλιστικής κάλυψης επιτρέπει την ανάληψη μεγαλύτερων κινδύνων στον επαγγελματικό προσανατολισμό

3 υποβοήθηση της αποταμίευσης Όπως και να έχει το θέμα τόσο οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης όσο και οι ασφαλίσεις του κλάδου Ζωής έχουν ως κοινό στοιχείο την υποβοήθηση της αποταμίευσης Και τα δύο είναι συμβολαιοποιημένα προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης Οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης έχουν το επιπλέον στοιχείο ότι καταβάλλονται σε μηνιαίες δόσεις εφόρου ζωής Ενώ στις ιδιωτικές συντάξεις η rsquoαπόδοσηrsquo των εισφορών εξαρτάται από τον τρόπο επένδυσης των εισφορών στις κοινωνικές ασφαλίσεις η rsquoαπόδοσηrsquo σχετίζεται με την ανάπτυξη της οικονομίας (και άρα του καθενός ασφαλισμένου προσωπικά) Όπως και στις ιδιωτικές ασφαλίσεις διευκολύνεται η λειτουργία της lsquoαποταμίευσης κύκλου ζωήςrsquo Βάσει της Υπόθεσης Κύκλου Ζωής αποταμιεύσεις θα λαμβάνουν χώρα κατά την διάρκεια της εργασιακής ζωής για να καλύψουν ανάγκες της μεγαλύτερης ηλικίας

Στο μέτρο που δεν συμπεριλαμβάνονται στην εξίσωση και οι κληρονομιές για τους περισσότερους ανθρώπους η αποταμίευση με ίδια μέσα (ή μέσω ασφαλιστικών συμβολαίων ή από τον κάθε άνθρωπο μόνο του χωρίς διαμεσολάβηση) είναι άμεσα συγκρίσιμη και μπορεί να υποκαταστήσει τις συντάξεις Η πιθανή σχέση υποκατάστασης μεταξύ αποταμιεύσεων και δικαιωμάτων στην σύνταξη έχει δώσει αφορμή σε ανησυχίες ότι η ανάπτυξη ενός συστήματος κοινωνικής ασφάλισης μπορεί να οδηγήσει σε μείωση της συνολικής ροπής προς αποταμίευση της συνολικής οικονομίας Το κατά πόσον ισχύει αυτός ο ισχυρισμός αποτελεί αντικείμενο μιας σειράς οικονομικών και οικονομετρικών ερευνών το αποτέλεσμα των οποίων υπεισέρχεται ουσιαστικά στο φλέγον θέμα της διεύρυνσης του ρόλου του ιδιωτικου τομέα στην παροχή συντάξεων

4 Υπαρξη αντασφαλιστή με την μορφή του Κράτους Το κράτος λειτουργεί ως ένα είδος αντασφαλιστής παρέχοντας εγγύηση εκπλήρωσης Αφού το κράτος έχει μεγαλύτερες οικονομικές δυνατότητες από μια εταιρεία μπορεί μια κρατική ασφάλιση να αναλαμβάνει μια ευρύτερη γκάμα κινδύνων και να συμπεριλαμβάνουν νέους κινδύνους που δεν είναι σήμερα γνωστοί (πχ μια καινούργια ασθένεια) Τα κρατικά ασφαλιστικά συμβόλαια που είναι πιο ασαφή είναι για αυτόν τον λόγο λιγότερο επιρρεπή στα προβλήματα που έχουν τα lsquoψιλά γράμματαrsquo σε ένα συμβόλαιο

34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo

Η άλλη όψη του νομίσματος αναφέρεται στην επεξήγηση της ανάμειξης του Κράτους Για ποιόν λόγο να είναι κοινωνική η κοινωνική ασφάλιση Ένα δεύτερο (υπο)ερώτημα είναι για ποιόν λόγο να είναι υποχρεωτική αφού υπάρχουν συστήματα όπου συντάξεις προσφέρονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις αλλά η ασφάλιση είναι υποχρεωτική και το ποσοστό εισφοράς καθορίζεται με νόμο (Χιλή) Τα επιχειρήματα χωρίζονται σε δύο είδη Πρώτον λόγοι για τους οποίους επιβάλλεται να γίνεται η προσφορά ασφάλισης μέσω του κράτους Δηλαδή καταστάσεις στις οποίες αν δεν γινόταν κάτι από το κράτος δεν θα γινόταν καθόλου Δεύτερον καταστάσεις στις οποίες το Κράτος έχει συγκριτικό πλεονέκτημα από τον ιδιωτικό τομέα Οι πρώτοι λόγοι αποκαλούνται lsquoεπιχειρήματα πρώτης επιλογήςrsquo τα δε δεύτερα rsquoεπιχειρήματα δεύτερης επιλογής΄(Second best arguments) αφού ακολουθούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστον΄

Λύσεις πρώτης επιλογής

(1) Η πρώτη λειτουργία για την οποία είναι απαραίτητη η κρατική εμπλοκή (ή οπωσδήποτε κάποιος νομικός καταναγκασμός) είναι η αναδιανομή εισοδήματος και πόρων από

13

πλούσιους σε φτωχούς ή από μια ομάδα σε άλλη Σε μια ελεύθερα λειτουργούσα αγορά δεν θα είναι δυνατή η διάκριση μεταξύ πελατών αφού ο ανταγωνισμός θα φροντίζει ώστε οι αποδόσεις να εξισώνονται σε όλη την αγορά Αν υπάρχουν για παράδειγμα κάποιοι οι οποίοι εισπράττουν λιγότερα από ότι τους αναλογεί θα υπάρχουν κίνητρα να προσφερθούν υπηρεσίες για αυτούς τουλάχιστον αντίστοιχες για αυτές που υπάρχουν αλλού Άρα η αναδιανομή προϋποθέτει οπωσδήποτε περιορισμούς στην ελεύθερη αγορά το οποίο κατrsquo ελάχιστον σημαίνει κάποιας μορφής καταναγκασμό αλλά πιο συχνά συνοδεύεται και από κρατική χρηματοδότηση

Οι κοινωνικές ασφαλίσεις προβαίνουν σε δύο ειδών αναδιανομές πόρων Πρώτον αναδιανομή μεταξύ μελών της ίδιας γενιάς Μέσω μηχανισμών όπως η κατώτατη σύνταξη ή η πίστωση συγκεκριμένων ατόμων με πλασματικά χρόνια ασφάλισης μπορούν να ευνοηθούν οι φτωχότεροι ή άλλες κατηγορίες αναξιοπαθούντων (πχ ανάπηροι ΑμεΑ μονογονικές οικογένειες κλπ) Μπορούμε να εφαρμόσουμε επίσης αναδιανομή λαμβάνοντας υπόψη τους πόρους ολόκληρης της εργασιακής ζωής που συμβαίνει όταν λαμβάνεται πρόνοια για αυτούς με λίγα ένσημα και αναδιανομή σε ένα χρονικό σημείο (πχ η πρακτική να χορηγούνται υψηλότερες αυξήσεις στις χαμηλότερες συντάξεις το ΕΚΑΣ) Επίσης θα μπορούσε να γίνει και αναδιανομή μεταξύ κοινωνικών ομάδων ndash ιδίως αν λειτουργούν ξεχωριστά ταμεία ανά επαγγελματική ομάδα (όπως στην Ελλάδα)

Δεύτερον αναδιανομή μεταξύ γενεών Η κοινωνική ασφάλιση μπορεί σχετικά εύκολα να χρησιμοποιείται για να μεταβιβάζει πόρους από την μια γενιά στην άλλη Η πρώτη γενιά ενός διανεμητικού συστήματος είναι συνήθως rsquoτυχερήrsquo αφού εισπράττει αναλογικά πολύ περισσότερο από αυτό που πλήρωσε Σε αντιστάθμισμα η τελευταία θα είναι άτυχη γιατί θα εισπράξει πολύ λιγότερο Τέτοιες εύνοιες σε συγκεκριμένες γενιές μπορεί να θεωρηθεί ότι εξισορροπούν γεγονότα όπως πολέμους οικονομικές καταστροφές κλπ που έχει υποστεί μια γενιά Γενικότερα οποιαδήποτε αυστηροποίηση των όρων συνταξιοδότησης (πχ αύξηση ορίων ηλικίας αύξηση εισφορών) έχει την δυνατότητα να αλλάξει το ισοζύγιο μεταξύ γενεών

Η αναδιανομή μπορεί να γίνεται για λόγους κοινωνικής δικαιοσύνης ή αποτελεσματικότητας

Δικαιοσύνη ndash μια γενιά μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι lsquoάτυχηrsquo Πχ η γενιά που βγήκε από τον Πόλεμο Η γενιά της κρίσης

Αποτελεσματικότητα ndash μπορεί χωρίς παρέμβαση να υπάρχει ανεπαρκής φροντίδα

(2) Περιπτώσεις rsquoαστοχιών της ελεύθερης αγοράς επιβάλλουν την κρατική παρέμβαση γιατι μπορεί να μην υπάρχει καθόλου ή ανεπαρκής παροχή Τέτοιες περιπτώσεις αποτελούν την lsquoκλασσικήrsquo δικαιολόγηση της κρατικής παρέμβασης αφού ακόμη και σε ιδανικές συνθήκες η λειτουργία της ελεύθερης αγοράς οδηγεί σε χειρότερα αποτελέσματα ή ακόμη χειρότερα σε ανυπαρξία αγοράς Στην περίπτωση της αβεβαιότητας και της ασφάλισης τέτοια προβλήματα είναι κοινά και είναι συνήθως αποτέλεσμα εγγενών ασσυμετριών πληροφόρησης Δηλαδή οι δύο πλευρές της αγοράς έχουν άνιση πληροφόρηση και στην προσπάθεια ο ένας να lsquoξεγελάσειrsquo τον άλλο καταλήγουν να καταστρέψουν την αγορά τελείως Τέτοιοι κίνδυνοι είναι η Αντεπιλογή (ασυμμετρία πριν υπογραφεί το συμβόλαιο) ο Ηθικός Κίνδυνος (ασυμμετρία μετά την υπογραφή του συμβολαίου και πριν να επέλθει ο κίνδυνος) και Ασφαλιστική Απάτη (ασυμμετρία μετά την εκδήλωση του κινδυνου)

Η Αντεπιλογή (adverse selection) Aν κάποιος προσφέρει ασφάλιση θα προσέλθουν κατά προτεραιότητα αυτοί που ξέρουν ότι έχουν μεγαλύτερη πιθανότητα να υποστούν τον ασφαλιζόμενο κίνδυνο Αφού η ασφάλιση προσελκύει τους χειρότερους σύντομα θα

14

ανακαλύψει ότι δεν μπορεί να προσφέρει το ασφαλιστικό προϊόν καθόλου Εκτός και αν μπορεί να έχει κάποιο τέστ που να διακρίνει ποιοι είναι τα χειρότερα ρίσκα Όμως ακόμη και τότε είναι αρκετά πιθανό ορισμένοι να μην μπορούν να ασφαλιστούν καθόλου ή να επιβαρύνονται υπέρμετρα άτομα τα οποία για κοινωνικούς λόγους θα έπρεπε να βοηθηθούν Το πρόβλημα αυτό υπάρχει και είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλίσεις υγείας (2) laquoΟ ηθικός κίνδυνοςraquo (Moral hazard) Αν κάποιος ασφαλιστεί θα προσέχει λιγότερο από οτι θα έπρεπε Πάλι στις ασφαλίσεις υγείας πολλές εταιρείες (πχ στις ΗΠΑ) συνδέουν την ασφαλιστική κάλυψη με διάφορους ελέγχους για βλαπτικές συνήθειες (πχ κάπνισμα) ή παροτρύνσεις επιλογής υγιέστερου τρόπου ζωής

Τα φαινόμενα αυτά οδηγούν την αγορά είτε στο να μην υπάρχει καθόλου (να μην υπάρχει κάλυψη) ή να το κάνει ιδιαίτερα πλημμελώς

(3) Κοινοί μη ασφαλίσιμοι κίνδυνοι Ορισμένα ρίσκα ασφαλίζονται δύσκολα όπως τα Μη ανεξάρτητα ρίσκα που επηρεάζουν όλους εξίσου Τέτοια περίπτωση είναι ορισμένα ρίσκα η κατανομή των οποίων δεν είναι ανεξάρτητη στον πληθυσμό όταν υπάρχει αντικείμενο πληρωμής σε ένα δικαιούχο υπάρχει αυξημένη πιθανότητα να υπάρχουν αιτήσεις και από άλλους με αποτέλεσμα να μην υπάρχει εξισορρόπηση κινδύνων και να μην μπορεί να χρηματοδοτηθεί η παροχή με ευκολία Τέτοιου είδους κίνδυνοι είναι (αυτονοήτως) μεγάλες επιδημίες και μεταδοτικά νοσήματα Όμως σε αυτήν την κατηγορία εμπίπτουν και όλα τα ρίσκα τα οποία επηρεάζονται από την μακροοικονομία ndash αφού επηρεάζουν όλους εξίσου Ο πληθωρισμός και η ανεργία είναι οι δύο πιο σημαντικοί κίνδυνοι σε αυτήν την κατηγορία Με δεδομένο ότι οι συντάξεις είναι πληρωτέες για διάστημα πολύ μεγάλο που εκτείνεται σε δεκαετίες ολόκληρες η πιθανότητα ο κίνδυνος αυτός να επέλθει είναι πολύ μεγάλος Αφού ο πληθωρισμός θα επηρεάσει όλους τους συνταξιούχους εξίσου δεν υπάρχει δυνατότητα να ισοσταθμιστούν οι κίνδυνοι μεταξύ συνταξιούχων5 Αντίθετα χρηματοδότηση με το διανεμητικό σύστημα καθιστά τις κρατικές ασφαλίσεις πιο ανθεκτικές στον πληθωρισμό αφού τα έσοδά τους (οι μισθοί) θα αυξάνουν μαζί με τους μισθούς ακολουθώντας την πορεία των τιμών

Μια άλλη κατηγορία περίπτωσης που δεν μπορεί να ασφαλιστεί ικανοποιητικά από την ελεύθερη αγορά είναι αυτή του προϋπάρχοντος κινδύνου Αν κάποιος έχει ήδη διαγνωστεί να έχει μια χρόνια αρρώστια η θεραπεία της οποίας είναι ιδιαίτερα δαπανηρή (πχ AIDS)6 δεν θα μπορέσει να βρει ασφαλιστή Στην περίπτωση της ασφάλισης υγείας επίσης είναι προφανές ότι οι ασφαλιστικές εταιρείες θα προσπαθήσουν να χρεώσουν περισσότερο αυτούς που είναι χειρότερα ρίσκα ndash δηλαδή τους ασθενικούς και ανήμπορους οι οποίοι όμως είναι αυτοί που θα θέλαμε για κοινωνικούς λόγους να βοηθήσουμε περισσότερο

(4) Ιδιαίτερα πειστικός λόγος για την ανάγκη παρέμβασης ιδιαίτερα στην κάλυψη για σύνταξη δίδουν rsquoπατερναλιστικάrsquo επιχειρήματα Αν αφήσουμε ένα άνθρωπο να αποφασίσει μόνος του για πόση κάλυψη θα αποφασίσει να αποκτήσει είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί εκ των υστέρων ότι διάλεξε λιγότερο από ότι έπρεπε Για ψυχολογικούς και άλλους λόγους τα άτομα υποβαθμίζουν την πιθανότητα να χρειαστούν αποταμιεύσεις στο μέλλον Είναι σαν να κοιτούν το μέλλον μέσω από ένα τηλεσκόπιο ανάποδα ndash έχουν δηλαδή μια rsquoελαττωματική τηλεσκοπική δυνατότηταrsquo (Defective telescopic faculty) Σε περίπτωση που δεν αποταμιεύουν αρκετά η ύπαρξη διαφόρων κοινωνικών μηχανισμών

5 Υπάρχουν πολλά παραδείγματα μεγάλων ασφαλιστικών εταιρειών στην Βρετανία οι οποίες έχοντας εκδώσει συντάξεις με εγγύηση πληρωμών σε πραγματικούς όρους δεν μπόρεσαν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους με αποτέλεσμα την χρεοκοπία Πχ 6 Η πρόοδος της γενετικής με την δυνατότητα εκτίμησηςη της επέλευσης ασθενειών δεκαετίες πριν αυτές εκδηλωθούν καθιστά αυτόν τον παράγοντα ιδιαίτερα επίκαιρο

15

(δίχτυ ασφαλείας) τόνωσης του εισοδήματος ή παροχής υπηρεσιών προς φτωχούς ηλικιωμένους σημαίνει ότι το κόστος για την έλλειψη διορατικότητας του ατόμου θα το πληρώσει το κοινωνικό σύνολο αφού αυτό χρηματοδοτεί τις προνοιακές παροχές Αρα και για λόγους rsquoαυτοπροστασίαςrsquo το Κράτος δικαιούται να παρέμβει υποχρεώνοντας τους πολίτες να συμμετέχουν σε αναγκαστικά προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης όπως είναι οι ασφαλίσεις συντάξεων

Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo

Στα οικονομικά συχνά πρέπει να παραδεχτούμε ότι ακόμη και αν κάτι ισχύει απόλυτα στην θεωρία και σε ιδανικές συνθήκες ο πραγματικός κόσμος διαφέρει ουσιαστικά από τον κόσμο της θεωρίας Στην πραγματικότητα υπάρχουν εμπόδια και στρεβλώσεις στην λειτουργία της αγοράς τα οποία δεν μπορούν να απομακρυνθούν ούτε να καταργηθούν ndash όπου δηλαδή αυτό που είναι θεωρητικά καλύτερο δεν είναι εφικτό Σε τέτοιες περιπτώσεις εφαρμόζονται τα λεγόμενα rsquoοικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo (economics of the second best) τα οποία εξετάζουν με ποιόν τρόπο αλλάζουμε την χάραξη της διαδρομής αν ορισμένες στρεβλώσεις και εμπόδια δεν μπορούν να παρακαμφθούν Τα επιχειρήματα rsquoδεύτερης επιλογήςlsquo ndash συστηματοποιούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστονrsquo Σημειώνεται ότι αυτό μπορεί να διαφέρει ουσιωδώς από το βέλτιστο

Πάντως δεν πρέπει να λησμονεί κάποιος ότι σχεδόν πάντα η καλύτερη λύση είναι να διορθωθεί το εμπόδιο που αποτρέπει την rsquoπρώτη επιλογήrsquo αντί να αξιοποιηθεί μια παράκαμψη Πέρα από τα άλλα το βασικό κόστος που δημιουργείται είναι η τάση το εμπόδιο να μονιμοποιείται και να μπορεί να αλλάξει με πολύ μεγαλύτερη δυσκολία

Με δεδομένο ότι η κοινωνική πολιτική αναπτύχθηκε μετά τον ΒrsquoΠαγκόσμιο Πόλεμο υπάρχουν πλήθος επιλογές οι οποίες ήταν μονόδρομος τις δεκαετίες του 1950 και 1960 αλλά δεν είναι πλέον Αυτό μπορεί να έχει να κάνει με την ύπαρξη υποδομών (με πληροφορική την πιο συχνή αιτία αλλαγής) την εξέλιξη του χρηματοπιστωτικού τομέα αλλά και αλλαγές στην κοινωνία την σύνθεση και λειτουργία της οικογένειας κοκ Πολλές από τις αιτιάσεις που δικαιολογούν μεταρρυθμίσεις σήμερα αρχίζουν από μια παρατήρηση ότι όσα θεωρούνταν αυτονόητα όταν το σύστημα στήθηκε δεν ισχύουν πια (ή δεν ισχύουν στον ίδιο βαθμό) αντίστοιχα ότι λύσεις που δεν υπήρχαν τότε υφίστανται σήμερα

Στην περίπτωση της δικαιολόγησης της κρατικής εμπλοκής στις κοινωνικές ασφαλίσεις τριών ειδών τέτοια παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν

Πρώτον οι χρματαγορές είναι ανεπαρκώς ανεπτυγμένες Πολλές φορές το ίδιο εκφράζεται με την έκφραση ότι οι αγορές είναι rsquoρηχέςrsquo ndash δηλαδή γίνονται συναλλαγές αλλά σε μικρό όγκο με τρόπο ώστε οι αγορές να μην λειτουργούν lsquoσωστάrsquo Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλιστικές αγορές ακόμη και σε χώρες με πολύ πιο αναπτυγμένες χρηματοοικονομικό τομέα από την Ελλάδα Αν ισχύει αυτό τότε δεν θα υπάρχουν αρκετές επιχειρήσεις να συμμετέχουν στις αγορές και το κόστος πρόσβασης στις υπηρεσίες μπορεί να είναι τόσο ψηλό ώστε να είναι απαγορευτικό

Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην δυνατότητα μετατροπής εφάπαξ ποσού σε μηνιαία πληρωμή εφrsquo όρου ζωής ndash δηλαδή την παραγωγή lsquoραντώνrsquo ndashαπαραίτητο στοιχείο για να προσφερθούν συντάξεις από μη κρατικούς φορείς7 Η υπηρεσία αυτή είναι διαθέσιμη μεν και στην Ελλάδα αλλά το κόστος που χρεώνουν οι εταιρείες μπορεί να υπερβαίνει το 5 επί του κεφαλαίου ένα ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό αν αναλογιστεί κανείς ότι οι μακροχρόνιες αποδόσεις επενδύσεων σπάνια φθάνουν το

7 Οι υπολογισμοί που είναι απαραίτητοι για τον υπολογισμό ραντών αξιοποιούν πίνακες επιβίωσης και είναι μια βασική λειτουργία που προσφέρουν οι αναλογιστές στην ασφαλιστική αγορά

16

ποσοστό αυτό Η Ευρωπαϊκή χώρα όπου η υπηρεσία αυτή είναι πιο διαδεδομένη είναι η Βρετανία όπου η μετατροπή ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε ροές συντάξεων είναι υποχρεωτική

Δεύτερον το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό Αυτό μπορεί να είναι εξαιτίας τόσο του κόστους συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο) Περίπλοκες διαδικασίες η ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25 του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα Το κόστος αυτό σε τελική ανάλυση θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών ndash δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις

Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα ndash ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών Σε τέτοιες περιπτώσεις η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων Από την αντίθετη πλευρά η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής (πχ διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών)

Κρατική υποχρεωτική ασφάλιση μπορεί να εξοικονομεί σε πολλά από αυτά κόστη (κόστος μετακίνησης μάρκετινγκ) δυνατόν όμως η κρατική γραφειοκρατία να μην είναι καλύτερη από την ιδιωτική ndash αφού δεν υπάρχει ιδιαίτερη πίεση να λειτουργεί προς όφελος του πολίτη

Το αντεπιχείρημα αυτό ndash περί γραφειοκρατίας και περιορισμού της ndash είναι ένα παράδειγμα της τάσης να συγκρίνονται οι αστοχίες του ιδιωτικού τομέα με ένα εξιδανικευμένο μοντέλο του Δημοσίου Όμως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι και η δημόσια λειτουργία θα έχει προβλήματα ndash τα οποία πρέπει να προβλέπονται και να διορθώνονται ή τουλάχιστον να υπάρχει άποψη με ποιον τρόπο θα παραμένουν υπό έλεγχο Αυτό είναι η αφετηρία της σχολής της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης (New Public Management) η οποία από την δεκαετία του 1980 εξετάζει την λειτουργία του κράτους ως σύνολο παροχής υπηρεσιών προς τον πολίτη ο οποίος εξομοιώνεται με πελάτη που αγοράζει υπηρεσίες ndash με αντίστοιχες απαιτήσεις8

Διοικητικά θέματα επηρεάζονται άρδην από την τεχνολογία Εξελίξεις στην πληροφορική την τεχνητή νοημοσύνη την τηλεματική επιτρέπουν την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και επιτρέπουν την υλοποίηση πολλών από τις ιδέες της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης στην κοινωνική πολιτική Η τεχνολογική υστέρηση του Κράτους τα τελευταία χρόνια προσφέρει νέα επιχειρήματα και νέες δυνατότητες στην συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή υπηρεσιών Έτσι στην Ευρώπη όλο και περισσότερα συστήματα εισάγουν μια διάκριση μεταξύ κρατικής παροχής υπηρεσιών και κρατικής χρηματοδότησης Για παράδειγμα πολλά κράτη χορηγούν κουπόνια για παιδική προστασία τα οποία μπορούν να εξαργυρώνονται σε κρατικές ή σε ιδιωτικές δομές Η εισαγωγή

8 Στην Ελλάδα όπου η σχολή αυτή είχε μάλλον επιδερμική επιρροή αυτό παραφράζεται συχνά ως rsquoιδιωτικοοικονομικά κριτήριαrsquo

17

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Στην Ελλάδα την δεκαετία του 1920 υπήρξε γρήγορη βιομηχανική ανάπτυξη Αυτό συνοδεύτηκε με απασχόληση των προσφύγων του 1922 αλλά και ενός διογκωνόμενου κύματος αστυφιλίας (μετανάστευση στις μεγάλες πόλεις) Ο ΕλΒενιζέλος διέγνωσε την ανάγκη ενός οργανισμού αυτοβοήθειας που παράλληλα θα βοηθούσε και την βιομηχανική ανάπτυξη Το ζητούμενο ήταν ένα σύστημα με ενιαία δομή συνεκτική φιλοσοφία που απέβλεπε στην συστηματική κάλυψη όλων των μισθωτών Το ΙΚΑ συνεπώς φιλοδοξούσε να παρέχει υπηρεσίες στο σύνολο του πληθυσμού και να αποτελεί μια γενική κοινωνική παρέμβαση ndash η οποία θα απευθυνόταν στους μισθωτούς του ιδιωτικού τομέα με προοπτική εξάπλωσης για να καλύψει την χώρα συνολικά

Ανατέθηκε σε ένα Τσέχο Αναλογιστή (Schumacher) της Κοινωνίας των Εθνών να φτιάξει ένα σχέδιο για ένα γενικό ασφαλιστικό ταμείο το οποίο θα αντικαταστούσε όλα τα προϋπάρχοντα Ταμεία Ο νόμος εισήχθη στην Βουλή το 1929 αλλά η Κυβέρνηση Βενιζέλου έπεσε εξαιτίας των αντιδράσεων των παλαιών ταμείων Στο μεταξύ η διεθνής κρίση έκανε τις αναζητήσεις πιο επίκαιρες και αγωνιώδεις Δεύτερη απόπειρα να περάσει ο νόμος έγινε από άλλη κεντροαριστερή κυβέρνηση Παπαναστασίου το 1932 Αν και πρόλαβε να ψηφίσει τον νόμο έπεσε και αυτή αμέσως μετά για τους ίδιους λόγους Τελικά ο νόμος που ίδρυε το ΙΚΑ πέρασε από την Δεξιά Κυβέρνηση Τσαλδάρη το 1934 Ο νόμος πέρασε εξαιτίας μιας κρίσιμης υποχώρησης αντί να καταργηθούν τα παλιά ταμεία το ΙΚΑ θα λειτουργούσε ως lsquoπόλος έλξηςrsquo απορροφώντας τα σταδιακά Στην πράξη αυτό δεν αποδείχθηκε εφικτό Το πρώτο υποκατάσταστημα του ΙΚΑ λειτούργησε το 1937 ndash τα εγκαίνια έκανε η δικτατορία Μεταξά η οποία έτσι καρπώθηκε το ΙΚΑ το οποίο όμως είναι δημιούργημα μάλλον βενιζελικό

Είναι σημαντικό ότι στις ΗΠΑ το εθνικό Σύστημα Κοινωνικής ασφάλισης (US Social Security) Ιδρύθηκε 6 μήνες μετά το ΙΚΑ Οι λόγοι ίδρυσης ήταν παρεμφερείς και τα δύο συστήματα μοιάζουν αφού και τα δύο ήταν η τελευταία λέξη της επιστήμης την δεκαετία του 1930 Αρα συγκρίσεις της πορείας των δύο συστημάτων είναι συχνά διαφωτιστικές

Το ΙΚΑ επανιδρύθηκε μετά την δεκαετία του πολέμου το 1951 και εξαπλώθηκε σταδιακά στην επικράτεια πηγαίνοντας από ΑθήναΘεσσαλονίκη σε μεγάλες πόλεις και σταματώντας τελικά σε πόλεις με πληθυσμό κάτω των 1000- μια διαδικασία που δεν ολοκληρώθηκε ως τα τέλη της δεκαετίας του 70 Αποτέλεσμα πολλοί εργαζόμενοι που έφθαναν σε ηλικίες συνταξιοδότησης τις δεκαετίες του 70 80 και αρχές του 90 να μην έχουν εργαστεί σε μέρη στα οποία ίσχυε η ασφάλιση του ΙΚΑ παρά μόνο λίγα χρόνια Αυτό θα μπορούσε να εξηγήσει για ποιο λόγο η μέση διάρκεια εισφορών (έτη ασφάλισης) των συντάξεων του ΙΚΑ μόλις πρόσφατα υπερέβη τα 20 χρόνια

Εκτός της γεωγραφικής εξάπλωσης το ΙΚΑ αυξανόταν με την απορρόφηση παλαιών ταμείων Ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ δεν καταργούσε παλαιά ταμεία Αντίθετα όριζε ότι καθώς παλαιά ταμεία βρισκόντουσαν σε δυσκολίες πληρωμής θα ενσωματώνονταν στο ΙΚΑ Η διαδικασία απορρόφησης παλαιών ταμείων ήταν ιδιαίτερα μακρόσυρτη οι τελευταίες εντάξεις ταμείων κύριας ασφάλισης (ορισμένων τραπεζικών ταμείων) με το παλιό καθεστώς έγιναν το 2006 Ταυτόχρονα αν και ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ απαγόρευε την ίδρυση νέων ταμείων ασφάλισης μισθωτών είχαμε την ίδρυση του ΤΑΠ-ΟΤΕ την απόσχιση των υπαλλήλων της ΔΕΗ από το ΙΚΑ κλπ Παράλληλα με δεδομένο ότι κάθε ένταξη ακολουθεί ξεχωριστούς κανόνες δημιουργούνται πολλαπλές ρυθμίσεις και ανισότητες μέσα στο ΙΚΑ αφού ο κάθε νέος κλάδος που εντάσσεται διατηρεί πολλές ιδιαιτερότητες

Το ΙΚΑ εξ αρχής κάλυπτε τους κινδύνους του γήρατος αναπηρίας θανάτου και ασθένειας όπου έδιδε παροχές τόσο σε είδος (νοσηλεία νοσοκομεία) όσο και σε χρήμα Κάλυψη για επικουρική σύνταξη παρέχει υποχρεωτικά για όσους δεν έχουν άλλη κάλυψη από το 1983 μέσω ενός ξεχωριστού λογαριασμού του ΤΕΑΜ (Ταμείου Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών)

9

Το 2002 το ΙΚΑ άλλαξε επίσημα ονομασία και έγινε ΙΚΑ-ΕΤΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Ασφάλισης Μισθωτών) Το παλαιό ΤΕΑΜ αποσχίστηκε και έγινε αυτόνομο ταμείο με τίτλο ΙΚΑ-ΕΤΕΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών) Από το 2016 αποτελεί τμήμα του Ενιαίου Φορέα Κοινωνικής ασφάλισης (ΕΦΚΑ) Αποτέλεσμα να πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ πραγματικής ενοποίησης και ενοποίησης της lsquoταμπέλας εισόδουrsquo

Οσον αφορά άλλους τομείς απασχόλησης ndash εκτός μισθωτών του ιδιωτικού τομέα - υπήρχε ένα μωσαϊκό με διαφορετικούς τομείς με διαφορετική φιλοσοφία λειτουργίας ο καθένας

ΟΙ δημόσιοι υπάλληλοι έπαιρναν σύνταξη χωρίς ασφάλιση ndash ως συνέχιση της σχέσης εργασίας τους με το κράτος Ο φορέας απονομής συντάξεων και κάλυψης δαπανών υγείας ήταν το Υπουργείο Οικονομικών Αρα δεν υπήρχε ταμείο Από το 2013 οι νέοι δημόσιοι υπάλληλοι ασφαλίζονταν στο ΙΚΑ Από το 2016 όλοι εντάχθηκαν στον ΕΦΚΑ

Πολλές ΔΕΚΟ (Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί) αλλά και Τράπεζες είχαν δικά τους ανεξάρτητα ταμεία Τα ταμεία αυτά εφάρμοζαν διατάξεις παρεμφερείς με το Δημόσιο αλλά οι (ολιγοπωλιακοί) εργοδότες κάλυπταν το μεγαλύτερο τμήμα του κόστους

ΟΙ αυτοτελώς απασχολούμενοι ασφαλίζονται (μόνο για κύρια σύνταξη και υγεία) σε τρία ταμεία ΤΕΒΕ (Επαγγελματοβιοτέχνες) ΤΑΕ (Ταμείο Εμπόρων) και ΤΣΑ (Ταμείο Αυτοκινητιστών) Τα λεγόμενα lsquoΕλεύθερα επαγγέλματαrsquo ndash δικηγόροι γιατροί μηχανικοί είχαν δικά τους αυτόνομα ταμεία Όλα ενσωματώθηκαν στον ΕΦΚΑ το 2017

Τέλος τα λεγόμενα rsquoελεύθερα επαγγέλματα΄ (γιατροί δικηγόροι μηχανικοί) έχουν δικά τους ταμεία τα οποία ασφαλίζουν την ιδιότητα και όχι την εργασία (πχ άνεργος απόφοιτος Πολυτεχνείου πληρώνει εισφορές στο ΤΣΜΕΔΕ κάθε μήνα αν είναι μέλος του ΤΕΕ)

Οι αγρότες ασφαλίζονται στον ΟΓΑ από το 1962 και έπαιρναν σύνταξη χωρίς να πληρώνουν εισφορές Οι αγρότισσες απέκτησαν δικό τους δικαίωμα σύνταξης το 1992 Ως το 1998 δεν υπήρχε πληρωμή εισφορών και όλοι οι αγρότες δικαιούνταν ενιαίας (rsquoβασικήςrsquo) σύνταξης προνοιακού χαρακτήρα μόλις συμπλήρωναν τα 65 Το 1998 έγινε ο κλάδος κύριας ασφάλισης στον οποίο καταβάλλονται εισφορές και προκύπτουν συντάξεις σημαντικά υψηλότερες από τις βασικές

Αποτέλεσμα της ύπαρξης αυτού του μωσαϊκού κάλυψης αλλά και της σταδιακής εξάπλωσης του ΙΚΑ είναι η ύπαρξη μεγάλων διαφορών και ανισοτήτων μεταξύ διαφορετικών ασφαλισμένων μεταξύ ταμείων αλλά και μέσα στο ίδιο ταμείο Αυτός ο κατακερματισμός και η πολυδιάσπαση αποτελούν ακόμη και τώρα βασική πηγή των προβλημάτων του Ελληνικού συστήματος αφού δημιουργούν προβλήματα τόσο στην βιωσιμότητα του συστήματος όσο και στην επάρκεια των συντάξεων Στο θέμα αυτό της πολυδιάσπασης θα επανέλθουμε στην Τρίτη ενότητα

Η ολοκλήρωση της κοινωνικής ασφάλισης θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι επιτεύχθηκε το 1998 αφού από τότε (κύρια σύνταξη ΟΓΑ) όλοι πληρώνουν κάποιες εισφορές για να πάρουν κάποια σύνταξη ndash αν και με ριζικά διαφορετικούς όρους Την δεκαετία του 2000 υπήρχαν οργανωτικές ενσωματώσεις ταμείων οι οποίες όμως διατηρούσαν όλες τις παλαιές ιδιαιτερότητες ndash lsquoΕνοποίηση ταμπέλας εισόδουrsquo Ενιαιοποίηση ασφάλισης τελικά επιτυγχάνεται επί Μνημονίων ndash ΕΦΚΑ 2017

10

32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo

Η χρήση του όρου rsquoασφάλισηrsquo παραπέμπει σε ομοιότητες με ιδιωτικές ασφαλίσεις Τι είναι όμως τα σημεία με τα οποία μοιάζει Τι είναι ασφάλιση Το κρίσιμο χαρακηριστικό είναι η συνεισφορά και οικοδόμηση δικαιώματος με πληρωμή εισφορών ndash κάτι σαν ένα αποταμιευτικό πρόγραμμα με συμβόλαιο H Κεντρική έννοια είναι η Ανταπόδοση δηλαδή στενή σχέση συνεισφοράς δικαιώματος Αξιοποιεί την αυτοβοήθεια όπου η κοινωνική ή κρατική συνεισφορά παίζει εφεδρικό ρόλο Για τον λόγο αυτό διακρίνεται από το Κεντρικό Κράτος και χορηγείται από αυτόνομους οργανισμούς

Περιλαμβάνεται στην δημοσιονομική έννοια της lsquoΓενικής Κυβέρνησηςrsquo που διακρίνεται από την lsquoΚεντρικήrsquo Κυβέρνηση Στην δημοσιονομική παρακολούθηση (χρέος έλλειμμα κλπ) είναι η γενική κυβέρνηση που έχει σημασία (δηλαδή τα ελλείμματα της κοινωνικής ασφάλισης συνυπολογίζονται με λχ το Υπουργείο Παιδείας ή Άμυνας

Συχνά σχετίζεται με εργασία Η συμμετοχή εργοδότη και ασφαλισμένου δημιουργεί ένα πεδίο σύμπτωσης συμφερόντων μεταξύ εργοδότη και ασφαλισμένου Συχνά η συμμετοχή στην ασφάλιση των εργαζομένων έχει και φορολογικά οφέλη για τον εργοδότη Ετσι οι Αυτοτελώς απασχολούμενοι βρίσκονται σε μειονεκτική θέση αφού δεν υπάρχει εργοδότης ndash εκεί η ασφάλιση είναι πιο κοντά σε αποταμίευση Είναι συχνές οι περιπτώσεις όπου αυτοτελώς απασχολούμενοι δεν συμπεριλαμβάνονται στο γενικό σύστημα

Το ΚΡΙΤΗΡΙΟ ΕΠΙΤΥΧΙΑΣ ΚΑΘΕ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ όταν και αν επέλθει ο ασφαλιστικός κίνδυνος δεν διαταράσσεται το βιοτικό επίπεδο δεν πέφτει δηλαδή η κατανάλωση

Ποια προγράμματα μπορεί να καλύψει η κοινωνική ασφάλιση Συντάξεις και προστασία γήρατος Συντάξεις και επαγγελματική ανικανότητα ndash συντάξεις αναπηρίας Επιζώντες ndash χήρες ορφανά κηδεία Υγεία ndash σε είδος (περίθαλψη φάρμακα γιατροί) και σε χρήμα (αναπλήρωση

εισοδήματος αν κάποιος αρρωστήσει) Ανεργία ndash αναπλήρωση εισοδήματος και προγράμματα επανεκπαίδευσης Μακροχρόνια φροντίδα ndash χρηματοδότηση και παροχή Άλλα ndash Κατοικία (στεγαστικά δάνεια παροχή στέγης)

Αντιθέτως κάποια προγράμματα συνήθως είναι εκτός Τέτοια είναι η προστασία κατώτερου εισοδήματος (ιστός ασφάλειας) Παιδεία και εκπαίδευση Οικογενειακές παροχές

Σε όλες τις ασφαλίσεις κεντρικό ρόλο παίζει η κάλυψη του ρίσκου και το γεγονός ότι η συγκέντρωση ανεξάρτητων πηγών ρίσκου σημαίνει ότι μπορεί μια επιχείρηση να αξιοποιήσει τον νόμο των μεγάλων αριθμών Μια ιδιωτική ασφαλιστική εταιρεία μπορεί να πουλά ασφαλιστική κάλυψη αφού κάτι που είναι απρόβλεπτο για το άτομο είναι προβλέψιμο όταν συνενωθούν πολλά ανεξάρτητα ρίσκα

Προκύπτουν δύο ερωτήματα Πρώτον αν η κοινωνική ασφάλιση είναι ασφάλιση τότε ποια είναι τα ρίσκα που καλύπτει Δεύτερον γιατί να την παρέχει το Κράτος και υποχρεωτικά Τα δύο ερωτήματα μπορούν να εκφραστούν απλούστερα ως επεξήγηση των δύο συστατικών του ονόματος (α) Γιατί rsquoασφάλισηrsquo και (β) γιατί rsquoκοινωνικήrsquo

Γιατί ασφάλιση Το ερώτημα είναι σχεδόν αυτονόητο Η κοινωνική ασφάλιση καλύπτει κινδύνους που σε κάποιο βαθμό καλύπτονται και από την ιδιωτική αγορά Ζωή (συντάξεις

11

γήρατος) Αναπηρία-ανικανότητα (συντάξεις αναπηρίας) Θάνατος (συντάξεις επιζώντων χηρείας) ασθένεια (ασφάλιση υγείας σε είδος περίθαλψη) παροδική απώλεια δυνατότητας άντλησης εισοδήματος (παροχές υγείας σε χρήμα) Παράλληλα καλύπτονται και rsquoκίνδυνοιrsquo που δύσκολα συναντώνται στην ιδιωτική ασφάλιση όπως ανεργία (κάλυψη ανεργίας) αλλά και στεγαστική κάλυψη (επιδότηση ενοικίου επιδοτούμενη απόκτηση κατοικίας)

1 η Μακροζωϊα ως ασφαλιστικός κίνδυνος Οσον αφορά ειδικότερα τις συντάξεις ο βασικός κίνδυνος που καλύπτεται είναι το ενδεχόμενο να επιζήσει κάποιος πέραν του σημείου για το οποίο επαρκούν οι αποταμιεύσεις του Μια σύνταξη αφού είναι ένα συμβόλαιο με ισόβια διάρκεια (ή ακόμη περισσότερο με διάρκεια όση οι τεκμαιρόμενες υποχρεώσεις του ασφαλισμένου ndash συντάξεις επιζώντων) διασφαλίζει ότι υπάρχουν αρκετοί πόροι καθόλη την διάρκεια ζωής (Είναι ασφάλιση μακροζωίας γιατί αν κάποιος ήξερε με βεβαιότητα ότι δεν θα ζήσει πέραν πχ των 65 δεν θα τον συνέφερε ποτέ να υπέγραφε ασφαλιστικό συμβόλαιο αόριστης διάρκειας)

Με τις συντάξεις γήρατος επιδοτούνται οι πιο μακρόβιοι από τους λιγότερο τυχερούς 2 Ετσι η ασφάλιση μεταφέρει πόρους από τους lsquoτυχερούςrsquo (που θα πεθάνουν νωρίς και δεν χρειάζονται πόρους) στους lsquoάτυχουςrsquo (που θα ζήσουν πολύ) Αν κάποιος γνωρίζει ότι θα πεθάνει πριν από το όριο ηλικίας πχ επειδή υπάρχει γενετική ασθένεια ή επειδή η γυναίκα του είναι μάντισσα τότε θα ξέρει δεν τον συμφέρει να ασφαλιστεί γιατί πληρώνει για κάτι που δεν θα γευτεί ο ίδιος

Η αναδιανομή μεταξύ ασφαλισμένων είναι εύκολη αν υπάρχει διασπορά ndash οπότε ο μέσος όρος πιο σίγουρος από ατομική πιθανότητα Αν αυξηθεί το προσδόκιμο επιβίωσης για όλουςndash δημιουργείται πρόβλημα χρηματοδότησης

Η ασφάλιση απέναντι στην μακροζωία μπορεί να προσφερθεί (και προσφέρεται) από ιδιωτικές εταιρείες με την μορφή μηνιαίων δόσεων rsquoσύνταξηςrsquo (annuity) η μαθηματική αναμονή των οποίων ισοδυναμεί με ένα εφάπαξ ποσό σε συγκεκριμένη ηλικία Στην ιδιωτική ασφάλιση όμως πρέπει να υπάρχει απόλυτη ανταποδοτικότητα μεταξύ εισφορών και παροχών Αλλιώς αν υπήρχε δηλαδή μεγαλύτερη γενναιοδωρία απέναντι σε μια κατηγορία (πχ αυτούς με χαμηλότερους εισφορές) θα αποχωρούσαν από την ασφάλιση οι πλουσιότεροι3 Ειδικότερα δεν υπάρχουν προβλέψεις για κατώτατη σύνταξη έτσι ώστε να μην υπολείπεται η σύνταξη ενός ποσού Η κατώτατη σύνταξη είναι ένα ιδιαίτερα κοινό χαρακτηριστικό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης

2 Ο κίνδυνος επαγγελματικής ατυχίας Οι συντάξεις κοινωνικές ασφαλίσεις μπορεί να θεωρηθούν ότι ασφαλίζουν και ένα επιπλέον κίνδυνο τον κίνδυνο επαγγελματικής ατυχίας Στην αρχή της εργασιακής του ζωής δεν μπορεί να ξέρει κάποιος μήπως στην διάρκεια των επόμενων 20-30 χρόνια δεν θα γίνει κάτι ώστε οι προσδοκίες του για την επαγγελματική του πορεία να διαψευσθούν ριζικά Σαν παράδειγμα οι δεξιότητες κάποιου ειδικού στην αναλογική τηλεφωνία δεν είναι χρήσιμα σε ψηφιακά συστήματα4 Η διασφάλιση ότι ότι και να γίνει στην διάρκεια της καριέρας κάποιου δεν πρόκειται να πέσουν οι αποδοχές του στην διάρκεια της συνταξιοδότησης πέραν ενός σημείου είναι κάτι που κάποιος που αποστρέφεται τον κίνδυνο (risk averse) θα επιθυμούσε να αποφύγει Η

2 Επειδή σε πολλές χώρες συμβαίνει οι πλουσιότεροι να ζούν και περισσότερο αυτό έχει υπολογιστεί ότι δρά ως παράγοντας αντίστροφα προοδευτικός ndash δηλαδή οι φτωχότεροι πληρώνουν για τους πλουσιότερους3 Η θα υπήρχε κίνητρο να γίνει μια άλλη ασφαλιστική εταιρεία που να προσελκύσει τους rsquoριγμένους πελάτεςrsquo4 Τα συχνά προγράμματα εθελούσιας εξόδου στον ΟΤΕ έχουν την αφετηρία τους σε αυτή την εξέλιξη

12

ύπαρξη ασφαλιστικής κάλυψης επιτρέπει την ανάληψη μεγαλύτερων κινδύνων στον επαγγελματικό προσανατολισμό

3 υποβοήθηση της αποταμίευσης Όπως και να έχει το θέμα τόσο οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης όσο και οι ασφαλίσεις του κλάδου Ζωής έχουν ως κοινό στοιχείο την υποβοήθηση της αποταμίευσης Και τα δύο είναι συμβολαιοποιημένα προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης Οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης έχουν το επιπλέον στοιχείο ότι καταβάλλονται σε μηνιαίες δόσεις εφόρου ζωής Ενώ στις ιδιωτικές συντάξεις η rsquoαπόδοσηrsquo των εισφορών εξαρτάται από τον τρόπο επένδυσης των εισφορών στις κοινωνικές ασφαλίσεις η rsquoαπόδοσηrsquo σχετίζεται με την ανάπτυξη της οικονομίας (και άρα του καθενός ασφαλισμένου προσωπικά) Όπως και στις ιδιωτικές ασφαλίσεις διευκολύνεται η λειτουργία της lsquoαποταμίευσης κύκλου ζωήςrsquo Βάσει της Υπόθεσης Κύκλου Ζωής αποταμιεύσεις θα λαμβάνουν χώρα κατά την διάρκεια της εργασιακής ζωής για να καλύψουν ανάγκες της μεγαλύτερης ηλικίας

Στο μέτρο που δεν συμπεριλαμβάνονται στην εξίσωση και οι κληρονομιές για τους περισσότερους ανθρώπους η αποταμίευση με ίδια μέσα (ή μέσω ασφαλιστικών συμβολαίων ή από τον κάθε άνθρωπο μόνο του χωρίς διαμεσολάβηση) είναι άμεσα συγκρίσιμη και μπορεί να υποκαταστήσει τις συντάξεις Η πιθανή σχέση υποκατάστασης μεταξύ αποταμιεύσεων και δικαιωμάτων στην σύνταξη έχει δώσει αφορμή σε ανησυχίες ότι η ανάπτυξη ενός συστήματος κοινωνικής ασφάλισης μπορεί να οδηγήσει σε μείωση της συνολικής ροπής προς αποταμίευση της συνολικής οικονομίας Το κατά πόσον ισχύει αυτός ο ισχυρισμός αποτελεί αντικείμενο μιας σειράς οικονομικών και οικονομετρικών ερευνών το αποτέλεσμα των οποίων υπεισέρχεται ουσιαστικά στο φλέγον θέμα της διεύρυνσης του ρόλου του ιδιωτικου τομέα στην παροχή συντάξεων

4 Υπαρξη αντασφαλιστή με την μορφή του Κράτους Το κράτος λειτουργεί ως ένα είδος αντασφαλιστής παρέχοντας εγγύηση εκπλήρωσης Αφού το κράτος έχει μεγαλύτερες οικονομικές δυνατότητες από μια εταιρεία μπορεί μια κρατική ασφάλιση να αναλαμβάνει μια ευρύτερη γκάμα κινδύνων και να συμπεριλαμβάνουν νέους κινδύνους που δεν είναι σήμερα γνωστοί (πχ μια καινούργια ασθένεια) Τα κρατικά ασφαλιστικά συμβόλαια που είναι πιο ασαφή είναι για αυτόν τον λόγο λιγότερο επιρρεπή στα προβλήματα που έχουν τα lsquoψιλά γράμματαrsquo σε ένα συμβόλαιο

34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo

Η άλλη όψη του νομίσματος αναφέρεται στην επεξήγηση της ανάμειξης του Κράτους Για ποιόν λόγο να είναι κοινωνική η κοινωνική ασφάλιση Ένα δεύτερο (υπο)ερώτημα είναι για ποιόν λόγο να είναι υποχρεωτική αφού υπάρχουν συστήματα όπου συντάξεις προσφέρονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις αλλά η ασφάλιση είναι υποχρεωτική και το ποσοστό εισφοράς καθορίζεται με νόμο (Χιλή) Τα επιχειρήματα χωρίζονται σε δύο είδη Πρώτον λόγοι για τους οποίους επιβάλλεται να γίνεται η προσφορά ασφάλισης μέσω του κράτους Δηλαδή καταστάσεις στις οποίες αν δεν γινόταν κάτι από το κράτος δεν θα γινόταν καθόλου Δεύτερον καταστάσεις στις οποίες το Κράτος έχει συγκριτικό πλεονέκτημα από τον ιδιωτικό τομέα Οι πρώτοι λόγοι αποκαλούνται lsquoεπιχειρήματα πρώτης επιλογήςrsquo τα δε δεύτερα rsquoεπιχειρήματα δεύτερης επιλογής΄(Second best arguments) αφού ακολουθούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστον΄

Λύσεις πρώτης επιλογής

(1) Η πρώτη λειτουργία για την οποία είναι απαραίτητη η κρατική εμπλοκή (ή οπωσδήποτε κάποιος νομικός καταναγκασμός) είναι η αναδιανομή εισοδήματος και πόρων από

13

πλούσιους σε φτωχούς ή από μια ομάδα σε άλλη Σε μια ελεύθερα λειτουργούσα αγορά δεν θα είναι δυνατή η διάκριση μεταξύ πελατών αφού ο ανταγωνισμός θα φροντίζει ώστε οι αποδόσεις να εξισώνονται σε όλη την αγορά Αν υπάρχουν για παράδειγμα κάποιοι οι οποίοι εισπράττουν λιγότερα από ότι τους αναλογεί θα υπάρχουν κίνητρα να προσφερθούν υπηρεσίες για αυτούς τουλάχιστον αντίστοιχες για αυτές που υπάρχουν αλλού Άρα η αναδιανομή προϋποθέτει οπωσδήποτε περιορισμούς στην ελεύθερη αγορά το οποίο κατrsquo ελάχιστον σημαίνει κάποιας μορφής καταναγκασμό αλλά πιο συχνά συνοδεύεται και από κρατική χρηματοδότηση

Οι κοινωνικές ασφαλίσεις προβαίνουν σε δύο ειδών αναδιανομές πόρων Πρώτον αναδιανομή μεταξύ μελών της ίδιας γενιάς Μέσω μηχανισμών όπως η κατώτατη σύνταξη ή η πίστωση συγκεκριμένων ατόμων με πλασματικά χρόνια ασφάλισης μπορούν να ευνοηθούν οι φτωχότεροι ή άλλες κατηγορίες αναξιοπαθούντων (πχ ανάπηροι ΑμεΑ μονογονικές οικογένειες κλπ) Μπορούμε να εφαρμόσουμε επίσης αναδιανομή λαμβάνοντας υπόψη τους πόρους ολόκληρης της εργασιακής ζωής που συμβαίνει όταν λαμβάνεται πρόνοια για αυτούς με λίγα ένσημα και αναδιανομή σε ένα χρονικό σημείο (πχ η πρακτική να χορηγούνται υψηλότερες αυξήσεις στις χαμηλότερες συντάξεις το ΕΚΑΣ) Επίσης θα μπορούσε να γίνει και αναδιανομή μεταξύ κοινωνικών ομάδων ndash ιδίως αν λειτουργούν ξεχωριστά ταμεία ανά επαγγελματική ομάδα (όπως στην Ελλάδα)

Δεύτερον αναδιανομή μεταξύ γενεών Η κοινωνική ασφάλιση μπορεί σχετικά εύκολα να χρησιμοποιείται για να μεταβιβάζει πόρους από την μια γενιά στην άλλη Η πρώτη γενιά ενός διανεμητικού συστήματος είναι συνήθως rsquoτυχερήrsquo αφού εισπράττει αναλογικά πολύ περισσότερο από αυτό που πλήρωσε Σε αντιστάθμισμα η τελευταία θα είναι άτυχη γιατί θα εισπράξει πολύ λιγότερο Τέτοιες εύνοιες σε συγκεκριμένες γενιές μπορεί να θεωρηθεί ότι εξισορροπούν γεγονότα όπως πολέμους οικονομικές καταστροφές κλπ που έχει υποστεί μια γενιά Γενικότερα οποιαδήποτε αυστηροποίηση των όρων συνταξιοδότησης (πχ αύξηση ορίων ηλικίας αύξηση εισφορών) έχει την δυνατότητα να αλλάξει το ισοζύγιο μεταξύ γενεών

Η αναδιανομή μπορεί να γίνεται για λόγους κοινωνικής δικαιοσύνης ή αποτελεσματικότητας

Δικαιοσύνη ndash μια γενιά μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι lsquoάτυχηrsquo Πχ η γενιά που βγήκε από τον Πόλεμο Η γενιά της κρίσης

Αποτελεσματικότητα ndash μπορεί χωρίς παρέμβαση να υπάρχει ανεπαρκής φροντίδα

(2) Περιπτώσεις rsquoαστοχιών της ελεύθερης αγοράς επιβάλλουν την κρατική παρέμβαση γιατι μπορεί να μην υπάρχει καθόλου ή ανεπαρκής παροχή Τέτοιες περιπτώσεις αποτελούν την lsquoκλασσικήrsquo δικαιολόγηση της κρατικής παρέμβασης αφού ακόμη και σε ιδανικές συνθήκες η λειτουργία της ελεύθερης αγοράς οδηγεί σε χειρότερα αποτελέσματα ή ακόμη χειρότερα σε ανυπαρξία αγοράς Στην περίπτωση της αβεβαιότητας και της ασφάλισης τέτοια προβλήματα είναι κοινά και είναι συνήθως αποτέλεσμα εγγενών ασσυμετριών πληροφόρησης Δηλαδή οι δύο πλευρές της αγοράς έχουν άνιση πληροφόρηση και στην προσπάθεια ο ένας να lsquoξεγελάσειrsquo τον άλλο καταλήγουν να καταστρέψουν την αγορά τελείως Τέτοιοι κίνδυνοι είναι η Αντεπιλογή (ασυμμετρία πριν υπογραφεί το συμβόλαιο) ο Ηθικός Κίνδυνος (ασυμμετρία μετά την υπογραφή του συμβολαίου και πριν να επέλθει ο κίνδυνος) και Ασφαλιστική Απάτη (ασυμμετρία μετά την εκδήλωση του κινδυνου)

Η Αντεπιλογή (adverse selection) Aν κάποιος προσφέρει ασφάλιση θα προσέλθουν κατά προτεραιότητα αυτοί που ξέρουν ότι έχουν μεγαλύτερη πιθανότητα να υποστούν τον ασφαλιζόμενο κίνδυνο Αφού η ασφάλιση προσελκύει τους χειρότερους σύντομα θα

14

ανακαλύψει ότι δεν μπορεί να προσφέρει το ασφαλιστικό προϊόν καθόλου Εκτός και αν μπορεί να έχει κάποιο τέστ που να διακρίνει ποιοι είναι τα χειρότερα ρίσκα Όμως ακόμη και τότε είναι αρκετά πιθανό ορισμένοι να μην μπορούν να ασφαλιστούν καθόλου ή να επιβαρύνονται υπέρμετρα άτομα τα οποία για κοινωνικούς λόγους θα έπρεπε να βοηθηθούν Το πρόβλημα αυτό υπάρχει και είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλίσεις υγείας (2) laquoΟ ηθικός κίνδυνοςraquo (Moral hazard) Αν κάποιος ασφαλιστεί θα προσέχει λιγότερο από οτι θα έπρεπε Πάλι στις ασφαλίσεις υγείας πολλές εταιρείες (πχ στις ΗΠΑ) συνδέουν την ασφαλιστική κάλυψη με διάφορους ελέγχους για βλαπτικές συνήθειες (πχ κάπνισμα) ή παροτρύνσεις επιλογής υγιέστερου τρόπου ζωής

Τα φαινόμενα αυτά οδηγούν την αγορά είτε στο να μην υπάρχει καθόλου (να μην υπάρχει κάλυψη) ή να το κάνει ιδιαίτερα πλημμελώς

(3) Κοινοί μη ασφαλίσιμοι κίνδυνοι Ορισμένα ρίσκα ασφαλίζονται δύσκολα όπως τα Μη ανεξάρτητα ρίσκα που επηρεάζουν όλους εξίσου Τέτοια περίπτωση είναι ορισμένα ρίσκα η κατανομή των οποίων δεν είναι ανεξάρτητη στον πληθυσμό όταν υπάρχει αντικείμενο πληρωμής σε ένα δικαιούχο υπάρχει αυξημένη πιθανότητα να υπάρχουν αιτήσεις και από άλλους με αποτέλεσμα να μην υπάρχει εξισορρόπηση κινδύνων και να μην μπορεί να χρηματοδοτηθεί η παροχή με ευκολία Τέτοιου είδους κίνδυνοι είναι (αυτονοήτως) μεγάλες επιδημίες και μεταδοτικά νοσήματα Όμως σε αυτήν την κατηγορία εμπίπτουν και όλα τα ρίσκα τα οποία επηρεάζονται από την μακροοικονομία ndash αφού επηρεάζουν όλους εξίσου Ο πληθωρισμός και η ανεργία είναι οι δύο πιο σημαντικοί κίνδυνοι σε αυτήν την κατηγορία Με δεδομένο ότι οι συντάξεις είναι πληρωτέες για διάστημα πολύ μεγάλο που εκτείνεται σε δεκαετίες ολόκληρες η πιθανότητα ο κίνδυνος αυτός να επέλθει είναι πολύ μεγάλος Αφού ο πληθωρισμός θα επηρεάσει όλους τους συνταξιούχους εξίσου δεν υπάρχει δυνατότητα να ισοσταθμιστούν οι κίνδυνοι μεταξύ συνταξιούχων5 Αντίθετα χρηματοδότηση με το διανεμητικό σύστημα καθιστά τις κρατικές ασφαλίσεις πιο ανθεκτικές στον πληθωρισμό αφού τα έσοδά τους (οι μισθοί) θα αυξάνουν μαζί με τους μισθούς ακολουθώντας την πορεία των τιμών

Μια άλλη κατηγορία περίπτωσης που δεν μπορεί να ασφαλιστεί ικανοποιητικά από την ελεύθερη αγορά είναι αυτή του προϋπάρχοντος κινδύνου Αν κάποιος έχει ήδη διαγνωστεί να έχει μια χρόνια αρρώστια η θεραπεία της οποίας είναι ιδιαίτερα δαπανηρή (πχ AIDS)6 δεν θα μπορέσει να βρει ασφαλιστή Στην περίπτωση της ασφάλισης υγείας επίσης είναι προφανές ότι οι ασφαλιστικές εταιρείες θα προσπαθήσουν να χρεώσουν περισσότερο αυτούς που είναι χειρότερα ρίσκα ndash δηλαδή τους ασθενικούς και ανήμπορους οι οποίοι όμως είναι αυτοί που θα θέλαμε για κοινωνικούς λόγους να βοηθήσουμε περισσότερο

(4) Ιδιαίτερα πειστικός λόγος για την ανάγκη παρέμβασης ιδιαίτερα στην κάλυψη για σύνταξη δίδουν rsquoπατερναλιστικάrsquo επιχειρήματα Αν αφήσουμε ένα άνθρωπο να αποφασίσει μόνος του για πόση κάλυψη θα αποφασίσει να αποκτήσει είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί εκ των υστέρων ότι διάλεξε λιγότερο από ότι έπρεπε Για ψυχολογικούς και άλλους λόγους τα άτομα υποβαθμίζουν την πιθανότητα να χρειαστούν αποταμιεύσεις στο μέλλον Είναι σαν να κοιτούν το μέλλον μέσω από ένα τηλεσκόπιο ανάποδα ndash έχουν δηλαδή μια rsquoελαττωματική τηλεσκοπική δυνατότηταrsquo (Defective telescopic faculty) Σε περίπτωση που δεν αποταμιεύουν αρκετά η ύπαρξη διαφόρων κοινωνικών μηχανισμών

5 Υπάρχουν πολλά παραδείγματα μεγάλων ασφαλιστικών εταιρειών στην Βρετανία οι οποίες έχοντας εκδώσει συντάξεις με εγγύηση πληρωμών σε πραγματικούς όρους δεν μπόρεσαν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους με αποτέλεσμα την χρεοκοπία Πχ 6 Η πρόοδος της γενετικής με την δυνατότητα εκτίμησηςη της επέλευσης ασθενειών δεκαετίες πριν αυτές εκδηλωθούν καθιστά αυτόν τον παράγοντα ιδιαίτερα επίκαιρο

15

(δίχτυ ασφαλείας) τόνωσης του εισοδήματος ή παροχής υπηρεσιών προς φτωχούς ηλικιωμένους σημαίνει ότι το κόστος για την έλλειψη διορατικότητας του ατόμου θα το πληρώσει το κοινωνικό σύνολο αφού αυτό χρηματοδοτεί τις προνοιακές παροχές Αρα και για λόγους rsquoαυτοπροστασίαςrsquo το Κράτος δικαιούται να παρέμβει υποχρεώνοντας τους πολίτες να συμμετέχουν σε αναγκαστικά προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης όπως είναι οι ασφαλίσεις συντάξεων

Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo

Στα οικονομικά συχνά πρέπει να παραδεχτούμε ότι ακόμη και αν κάτι ισχύει απόλυτα στην θεωρία και σε ιδανικές συνθήκες ο πραγματικός κόσμος διαφέρει ουσιαστικά από τον κόσμο της θεωρίας Στην πραγματικότητα υπάρχουν εμπόδια και στρεβλώσεις στην λειτουργία της αγοράς τα οποία δεν μπορούν να απομακρυνθούν ούτε να καταργηθούν ndash όπου δηλαδή αυτό που είναι θεωρητικά καλύτερο δεν είναι εφικτό Σε τέτοιες περιπτώσεις εφαρμόζονται τα λεγόμενα rsquoοικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo (economics of the second best) τα οποία εξετάζουν με ποιόν τρόπο αλλάζουμε την χάραξη της διαδρομής αν ορισμένες στρεβλώσεις και εμπόδια δεν μπορούν να παρακαμφθούν Τα επιχειρήματα rsquoδεύτερης επιλογήςlsquo ndash συστηματοποιούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστονrsquo Σημειώνεται ότι αυτό μπορεί να διαφέρει ουσιωδώς από το βέλτιστο

Πάντως δεν πρέπει να λησμονεί κάποιος ότι σχεδόν πάντα η καλύτερη λύση είναι να διορθωθεί το εμπόδιο που αποτρέπει την rsquoπρώτη επιλογήrsquo αντί να αξιοποιηθεί μια παράκαμψη Πέρα από τα άλλα το βασικό κόστος που δημιουργείται είναι η τάση το εμπόδιο να μονιμοποιείται και να μπορεί να αλλάξει με πολύ μεγαλύτερη δυσκολία

Με δεδομένο ότι η κοινωνική πολιτική αναπτύχθηκε μετά τον ΒrsquoΠαγκόσμιο Πόλεμο υπάρχουν πλήθος επιλογές οι οποίες ήταν μονόδρομος τις δεκαετίες του 1950 και 1960 αλλά δεν είναι πλέον Αυτό μπορεί να έχει να κάνει με την ύπαρξη υποδομών (με πληροφορική την πιο συχνή αιτία αλλαγής) την εξέλιξη του χρηματοπιστωτικού τομέα αλλά και αλλαγές στην κοινωνία την σύνθεση και λειτουργία της οικογένειας κοκ Πολλές από τις αιτιάσεις που δικαιολογούν μεταρρυθμίσεις σήμερα αρχίζουν από μια παρατήρηση ότι όσα θεωρούνταν αυτονόητα όταν το σύστημα στήθηκε δεν ισχύουν πια (ή δεν ισχύουν στον ίδιο βαθμό) αντίστοιχα ότι λύσεις που δεν υπήρχαν τότε υφίστανται σήμερα

Στην περίπτωση της δικαιολόγησης της κρατικής εμπλοκής στις κοινωνικές ασφαλίσεις τριών ειδών τέτοια παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν

Πρώτον οι χρματαγορές είναι ανεπαρκώς ανεπτυγμένες Πολλές φορές το ίδιο εκφράζεται με την έκφραση ότι οι αγορές είναι rsquoρηχέςrsquo ndash δηλαδή γίνονται συναλλαγές αλλά σε μικρό όγκο με τρόπο ώστε οι αγορές να μην λειτουργούν lsquoσωστάrsquo Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλιστικές αγορές ακόμη και σε χώρες με πολύ πιο αναπτυγμένες χρηματοοικονομικό τομέα από την Ελλάδα Αν ισχύει αυτό τότε δεν θα υπάρχουν αρκετές επιχειρήσεις να συμμετέχουν στις αγορές και το κόστος πρόσβασης στις υπηρεσίες μπορεί να είναι τόσο ψηλό ώστε να είναι απαγορευτικό

Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην δυνατότητα μετατροπής εφάπαξ ποσού σε μηνιαία πληρωμή εφrsquo όρου ζωής ndash δηλαδή την παραγωγή lsquoραντώνrsquo ndashαπαραίτητο στοιχείο για να προσφερθούν συντάξεις από μη κρατικούς φορείς7 Η υπηρεσία αυτή είναι διαθέσιμη μεν και στην Ελλάδα αλλά το κόστος που χρεώνουν οι εταιρείες μπορεί να υπερβαίνει το 5 επί του κεφαλαίου ένα ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό αν αναλογιστεί κανείς ότι οι μακροχρόνιες αποδόσεις επενδύσεων σπάνια φθάνουν το

7 Οι υπολογισμοί που είναι απαραίτητοι για τον υπολογισμό ραντών αξιοποιούν πίνακες επιβίωσης και είναι μια βασική λειτουργία που προσφέρουν οι αναλογιστές στην ασφαλιστική αγορά

16

ποσοστό αυτό Η Ευρωπαϊκή χώρα όπου η υπηρεσία αυτή είναι πιο διαδεδομένη είναι η Βρετανία όπου η μετατροπή ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε ροές συντάξεων είναι υποχρεωτική

Δεύτερον το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό Αυτό μπορεί να είναι εξαιτίας τόσο του κόστους συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο) Περίπλοκες διαδικασίες η ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25 του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα Το κόστος αυτό σε τελική ανάλυση θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών ndash δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις

Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα ndash ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών Σε τέτοιες περιπτώσεις η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων Από την αντίθετη πλευρά η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής (πχ διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών)

Κρατική υποχρεωτική ασφάλιση μπορεί να εξοικονομεί σε πολλά από αυτά κόστη (κόστος μετακίνησης μάρκετινγκ) δυνατόν όμως η κρατική γραφειοκρατία να μην είναι καλύτερη από την ιδιωτική ndash αφού δεν υπάρχει ιδιαίτερη πίεση να λειτουργεί προς όφελος του πολίτη

Το αντεπιχείρημα αυτό ndash περί γραφειοκρατίας και περιορισμού της ndash είναι ένα παράδειγμα της τάσης να συγκρίνονται οι αστοχίες του ιδιωτικού τομέα με ένα εξιδανικευμένο μοντέλο του Δημοσίου Όμως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι και η δημόσια λειτουργία θα έχει προβλήματα ndash τα οποία πρέπει να προβλέπονται και να διορθώνονται ή τουλάχιστον να υπάρχει άποψη με ποιον τρόπο θα παραμένουν υπό έλεγχο Αυτό είναι η αφετηρία της σχολής της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης (New Public Management) η οποία από την δεκαετία του 1980 εξετάζει την λειτουργία του κράτους ως σύνολο παροχής υπηρεσιών προς τον πολίτη ο οποίος εξομοιώνεται με πελάτη που αγοράζει υπηρεσίες ndash με αντίστοιχες απαιτήσεις8

Διοικητικά θέματα επηρεάζονται άρδην από την τεχνολογία Εξελίξεις στην πληροφορική την τεχνητή νοημοσύνη την τηλεματική επιτρέπουν την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και επιτρέπουν την υλοποίηση πολλών από τις ιδέες της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης στην κοινωνική πολιτική Η τεχνολογική υστέρηση του Κράτους τα τελευταία χρόνια προσφέρει νέα επιχειρήματα και νέες δυνατότητες στην συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή υπηρεσιών Έτσι στην Ευρώπη όλο και περισσότερα συστήματα εισάγουν μια διάκριση μεταξύ κρατικής παροχής υπηρεσιών και κρατικής χρηματοδότησης Για παράδειγμα πολλά κράτη χορηγούν κουπόνια για παιδική προστασία τα οποία μπορούν να εξαργυρώνονται σε κρατικές ή σε ιδιωτικές δομές Η εισαγωγή

8 Στην Ελλάδα όπου η σχολή αυτή είχε μάλλον επιδερμική επιρροή αυτό παραφράζεται συχνά ως rsquoιδιωτικοοικονομικά κριτήριαrsquo

17

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το 2002 το ΙΚΑ άλλαξε επίσημα ονομασία και έγινε ΙΚΑ-ΕΤΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Ασφάλισης Μισθωτών) Το παλαιό ΤΕΑΜ αποσχίστηκε και έγινε αυτόνομο ταμείο με τίτλο ΙΚΑ-ΕΤΕΑΜ (Ενιαίο Ταμείο Επικουρικής Ασφάλισης Μισθωτών) Από το 2016 αποτελεί τμήμα του Ενιαίου Φορέα Κοινωνικής ασφάλισης (ΕΦΚΑ) Αποτέλεσμα να πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ πραγματικής ενοποίησης και ενοποίησης της lsquoταμπέλας εισόδουrsquo

Οσον αφορά άλλους τομείς απασχόλησης ndash εκτός μισθωτών του ιδιωτικού τομέα - υπήρχε ένα μωσαϊκό με διαφορετικούς τομείς με διαφορετική φιλοσοφία λειτουργίας ο καθένας

ΟΙ δημόσιοι υπάλληλοι έπαιρναν σύνταξη χωρίς ασφάλιση ndash ως συνέχιση της σχέσης εργασίας τους με το κράτος Ο φορέας απονομής συντάξεων και κάλυψης δαπανών υγείας ήταν το Υπουργείο Οικονομικών Αρα δεν υπήρχε ταμείο Από το 2013 οι νέοι δημόσιοι υπάλληλοι ασφαλίζονταν στο ΙΚΑ Από το 2016 όλοι εντάχθηκαν στον ΕΦΚΑ

Πολλές ΔΕΚΟ (Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί) αλλά και Τράπεζες είχαν δικά τους ανεξάρτητα ταμεία Τα ταμεία αυτά εφάρμοζαν διατάξεις παρεμφερείς με το Δημόσιο αλλά οι (ολιγοπωλιακοί) εργοδότες κάλυπταν το μεγαλύτερο τμήμα του κόστους

ΟΙ αυτοτελώς απασχολούμενοι ασφαλίζονται (μόνο για κύρια σύνταξη και υγεία) σε τρία ταμεία ΤΕΒΕ (Επαγγελματοβιοτέχνες) ΤΑΕ (Ταμείο Εμπόρων) και ΤΣΑ (Ταμείο Αυτοκινητιστών) Τα λεγόμενα lsquoΕλεύθερα επαγγέλματαrsquo ndash δικηγόροι γιατροί μηχανικοί είχαν δικά τους αυτόνομα ταμεία Όλα ενσωματώθηκαν στον ΕΦΚΑ το 2017

Τέλος τα λεγόμενα rsquoελεύθερα επαγγέλματα΄ (γιατροί δικηγόροι μηχανικοί) έχουν δικά τους ταμεία τα οποία ασφαλίζουν την ιδιότητα και όχι την εργασία (πχ άνεργος απόφοιτος Πολυτεχνείου πληρώνει εισφορές στο ΤΣΜΕΔΕ κάθε μήνα αν είναι μέλος του ΤΕΕ)

Οι αγρότες ασφαλίζονται στον ΟΓΑ από το 1962 και έπαιρναν σύνταξη χωρίς να πληρώνουν εισφορές Οι αγρότισσες απέκτησαν δικό τους δικαίωμα σύνταξης το 1992 Ως το 1998 δεν υπήρχε πληρωμή εισφορών και όλοι οι αγρότες δικαιούνταν ενιαίας (rsquoβασικήςrsquo) σύνταξης προνοιακού χαρακτήρα μόλις συμπλήρωναν τα 65 Το 1998 έγινε ο κλάδος κύριας ασφάλισης στον οποίο καταβάλλονται εισφορές και προκύπτουν συντάξεις σημαντικά υψηλότερες από τις βασικές

Αποτέλεσμα της ύπαρξης αυτού του μωσαϊκού κάλυψης αλλά και της σταδιακής εξάπλωσης του ΙΚΑ είναι η ύπαρξη μεγάλων διαφορών και ανισοτήτων μεταξύ διαφορετικών ασφαλισμένων μεταξύ ταμείων αλλά και μέσα στο ίδιο ταμείο Αυτός ο κατακερματισμός και η πολυδιάσπαση αποτελούν ακόμη και τώρα βασική πηγή των προβλημάτων του Ελληνικού συστήματος αφού δημιουργούν προβλήματα τόσο στην βιωσιμότητα του συστήματος όσο και στην επάρκεια των συντάξεων Στο θέμα αυτό της πολυδιάσπασης θα επανέλθουμε στην Τρίτη ενότητα

Η ολοκλήρωση της κοινωνικής ασφάλισης θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι επιτεύχθηκε το 1998 αφού από τότε (κύρια σύνταξη ΟΓΑ) όλοι πληρώνουν κάποιες εισφορές για να πάρουν κάποια σύνταξη ndash αν και με ριζικά διαφορετικούς όρους Την δεκαετία του 2000 υπήρχαν οργανωτικές ενσωματώσεις ταμείων οι οποίες όμως διατηρούσαν όλες τις παλαιές ιδιαιτερότητες ndash lsquoΕνοποίηση ταμπέλας εισόδουrsquo Ενιαιοποίηση ασφάλισης τελικά επιτυγχάνεται επί Μνημονίων ndash ΕΦΚΑ 2017

10

32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo

Η χρήση του όρου rsquoασφάλισηrsquo παραπέμπει σε ομοιότητες με ιδιωτικές ασφαλίσεις Τι είναι όμως τα σημεία με τα οποία μοιάζει Τι είναι ασφάλιση Το κρίσιμο χαρακηριστικό είναι η συνεισφορά και οικοδόμηση δικαιώματος με πληρωμή εισφορών ndash κάτι σαν ένα αποταμιευτικό πρόγραμμα με συμβόλαιο H Κεντρική έννοια είναι η Ανταπόδοση δηλαδή στενή σχέση συνεισφοράς δικαιώματος Αξιοποιεί την αυτοβοήθεια όπου η κοινωνική ή κρατική συνεισφορά παίζει εφεδρικό ρόλο Για τον λόγο αυτό διακρίνεται από το Κεντρικό Κράτος και χορηγείται από αυτόνομους οργανισμούς

Περιλαμβάνεται στην δημοσιονομική έννοια της lsquoΓενικής Κυβέρνησηςrsquo που διακρίνεται από την lsquoΚεντρικήrsquo Κυβέρνηση Στην δημοσιονομική παρακολούθηση (χρέος έλλειμμα κλπ) είναι η γενική κυβέρνηση που έχει σημασία (δηλαδή τα ελλείμματα της κοινωνικής ασφάλισης συνυπολογίζονται με λχ το Υπουργείο Παιδείας ή Άμυνας

Συχνά σχετίζεται με εργασία Η συμμετοχή εργοδότη και ασφαλισμένου δημιουργεί ένα πεδίο σύμπτωσης συμφερόντων μεταξύ εργοδότη και ασφαλισμένου Συχνά η συμμετοχή στην ασφάλιση των εργαζομένων έχει και φορολογικά οφέλη για τον εργοδότη Ετσι οι Αυτοτελώς απασχολούμενοι βρίσκονται σε μειονεκτική θέση αφού δεν υπάρχει εργοδότης ndash εκεί η ασφάλιση είναι πιο κοντά σε αποταμίευση Είναι συχνές οι περιπτώσεις όπου αυτοτελώς απασχολούμενοι δεν συμπεριλαμβάνονται στο γενικό σύστημα

Το ΚΡΙΤΗΡΙΟ ΕΠΙΤΥΧΙΑΣ ΚΑΘΕ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ όταν και αν επέλθει ο ασφαλιστικός κίνδυνος δεν διαταράσσεται το βιοτικό επίπεδο δεν πέφτει δηλαδή η κατανάλωση

Ποια προγράμματα μπορεί να καλύψει η κοινωνική ασφάλιση Συντάξεις και προστασία γήρατος Συντάξεις και επαγγελματική ανικανότητα ndash συντάξεις αναπηρίας Επιζώντες ndash χήρες ορφανά κηδεία Υγεία ndash σε είδος (περίθαλψη φάρμακα γιατροί) και σε χρήμα (αναπλήρωση

εισοδήματος αν κάποιος αρρωστήσει) Ανεργία ndash αναπλήρωση εισοδήματος και προγράμματα επανεκπαίδευσης Μακροχρόνια φροντίδα ndash χρηματοδότηση και παροχή Άλλα ndash Κατοικία (στεγαστικά δάνεια παροχή στέγης)

Αντιθέτως κάποια προγράμματα συνήθως είναι εκτός Τέτοια είναι η προστασία κατώτερου εισοδήματος (ιστός ασφάλειας) Παιδεία και εκπαίδευση Οικογενειακές παροχές

Σε όλες τις ασφαλίσεις κεντρικό ρόλο παίζει η κάλυψη του ρίσκου και το γεγονός ότι η συγκέντρωση ανεξάρτητων πηγών ρίσκου σημαίνει ότι μπορεί μια επιχείρηση να αξιοποιήσει τον νόμο των μεγάλων αριθμών Μια ιδιωτική ασφαλιστική εταιρεία μπορεί να πουλά ασφαλιστική κάλυψη αφού κάτι που είναι απρόβλεπτο για το άτομο είναι προβλέψιμο όταν συνενωθούν πολλά ανεξάρτητα ρίσκα

Προκύπτουν δύο ερωτήματα Πρώτον αν η κοινωνική ασφάλιση είναι ασφάλιση τότε ποια είναι τα ρίσκα που καλύπτει Δεύτερον γιατί να την παρέχει το Κράτος και υποχρεωτικά Τα δύο ερωτήματα μπορούν να εκφραστούν απλούστερα ως επεξήγηση των δύο συστατικών του ονόματος (α) Γιατί rsquoασφάλισηrsquo και (β) γιατί rsquoκοινωνικήrsquo

Γιατί ασφάλιση Το ερώτημα είναι σχεδόν αυτονόητο Η κοινωνική ασφάλιση καλύπτει κινδύνους που σε κάποιο βαθμό καλύπτονται και από την ιδιωτική αγορά Ζωή (συντάξεις

11

γήρατος) Αναπηρία-ανικανότητα (συντάξεις αναπηρίας) Θάνατος (συντάξεις επιζώντων χηρείας) ασθένεια (ασφάλιση υγείας σε είδος περίθαλψη) παροδική απώλεια δυνατότητας άντλησης εισοδήματος (παροχές υγείας σε χρήμα) Παράλληλα καλύπτονται και rsquoκίνδυνοιrsquo που δύσκολα συναντώνται στην ιδιωτική ασφάλιση όπως ανεργία (κάλυψη ανεργίας) αλλά και στεγαστική κάλυψη (επιδότηση ενοικίου επιδοτούμενη απόκτηση κατοικίας)

1 η Μακροζωϊα ως ασφαλιστικός κίνδυνος Οσον αφορά ειδικότερα τις συντάξεις ο βασικός κίνδυνος που καλύπτεται είναι το ενδεχόμενο να επιζήσει κάποιος πέραν του σημείου για το οποίο επαρκούν οι αποταμιεύσεις του Μια σύνταξη αφού είναι ένα συμβόλαιο με ισόβια διάρκεια (ή ακόμη περισσότερο με διάρκεια όση οι τεκμαιρόμενες υποχρεώσεις του ασφαλισμένου ndash συντάξεις επιζώντων) διασφαλίζει ότι υπάρχουν αρκετοί πόροι καθόλη την διάρκεια ζωής (Είναι ασφάλιση μακροζωίας γιατί αν κάποιος ήξερε με βεβαιότητα ότι δεν θα ζήσει πέραν πχ των 65 δεν θα τον συνέφερε ποτέ να υπέγραφε ασφαλιστικό συμβόλαιο αόριστης διάρκειας)

Με τις συντάξεις γήρατος επιδοτούνται οι πιο μακρόβιοι από τους λιγότερο τυχερούς 2 Ετσι η ασφάλιση μεταφέρει πόρους από τους lsquoτυχερούςrsquo (που θα πεθάνουν νωρίς και δεν χρειάζονται πόρους) στους lsquoάτυχουςrsquo (που θα ζήσουν πολύ) Αν κάποιος γνωρίζει ότι θα πεθάνει πριν από το όριο ηλικίας πχ επειδή υπάρχει γενετική ασθένεια ή επειδή η γυναίκα του είναι μάντισσα τότε θα ξέρει δεν τον συμφέρει να ασφαλιστεί γιατί πληρώνει για κάτι που δεν θα γευτεί ο ίδιος

Η αναδιανομή μεταξύ ασφαλισμένων είναι εύκολη αν υπάρχει διασπορά ndash οπότε ο μέσος όρος πιο σίγουρος από ατομική πιθανότητα Αν αυξηθεί το προσδόκιμο επιβίωσης για όλουςndash δημιουργείται πρόβλημα χρηματοδότησης

Η ασφάλιση απέναντι στην μακροζωία μπορεί να προσφερθεί (και προσφέρεται) από ιδιωτικές εταιρείες με την μορφή μηνιαίων δόσεων rsquoσύνταξηςrsquo (annuity) η μαθηματική αναμονή των οποίων ισοδυναμεί με ένα εφάπαξ ποσό σε συγκεκριμένη ηλικία Στην ιδιωτική ασφάλιση όμως πρέπει να υπάρχει απόλυτη ανταποδοτικότητα μεταξύ εισφορών και παροχών Αλλιώς αν υπήρχε δηλαδή μεγαλύτερη γενναιοδωρία απέναντι σε μια κατηγορία (πχ αυτούς με χαμηλότερους εισφορές) θα αποχωρούσαν από την ασφάλιση οι πλουσιότεροι3 Ειδικότερα δεν υπάρχουν προβλέψεις για κατώτατη σύνταξη έτσι ώστε να μην υπολείπεται η σύνταξη ενός ποσού Η κατώτατη σύνταξη είναι ένα ιδιαίτερα κοινό χαρακτηριστικό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης

2 Ο κίνδυνος επαγγελματικής ατυχίας Οι συντάξεις κοινωνικές ασφαλίσεις μπορεί να θεωρηθούν ότι ασφαλίζουν και ένα επιπλέον κίνδυνο τον κίνδυνο επαγγελματικής ατυχίας Στην αρχή της εργασιακής του ζωής δεν μπορεί να ξέρει κάποιος μήπως στην διάρκεια των επόμενων 20-30 χρόνια δεν θα γίνει κάτι ώστε οι προσδοκίες του για την επαγγελματική του πορεία να διαψευσθούν ριζικά Σαν παράδειγμα οι δεξιότητες κάποιου ειδικού στην αναλογική τηλεφωνία δεν είναι χρήσιμα σε ψηφιακά συστήματα4 Η διασφάλιση ότι ότι και να γίνει στην διάρκεια της καριέρας κάποιου δεν πρόκειται να πέσουν οι αποδοχές του στην διάρκεια της συνταξιοδότησης πέραν ενός σημείου είναι κάτι που κάποιος που αποστρέφεται τον κίνδυνο (risk averse) θα επιθυμούσε να αποφύγει Η

2 Επειδή σε πολλές χώρες συμβαίνει οι πλουσιότεροι να ζούν και περισσότερο αυτό έχει υπολογιστεί ότι δρά ως παράγοντας αντίστροφα προοδευτικός ndash δηλαδή οι φτωχότεροι πληρώνουν για τους πλουσιότερους3 Η θα υπήρχε κίνητρο να γίνει μια άλλη ασφαλιστική εταιρεία που να προσελκύσει τους rsquoριγμένους πελάτεςrsquo4 Τα συχνά προγράμματα εθελούσιας εξόδου στον ΟΤΕ έχουν την αφετηρία τους σε αυτή την εξέλιξη

12

ύπαρξη ασφαλιστικής κάλυψης επιτρέπει την ανάληψη μεγαλύτερων κινδύνων στον επαγγελματικό προσανατολισμό

3 υποβοήθηση της αποταμίευσης Όπως και να έχει το θέμα τόσο οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης όσο και οι ασφαλίσεις του κλάδου Ζωής έχουν ως κοινό στοιχείο την υποβοήθηση της αποταμίευσης Και τα δύο είναι συμβολαιοποιημένα προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης Οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης έχουν το επιπλέον στοιχείο ότι καταβάλλονται σε μηνιαίες δόσεις εφόρου ζωής Ενώ στις ιδιωτικές συντάξεις η rsquoαπόδοσηrsquo των εισφορών εξαρτάται από τον τρόπο επένδυσης των εισφορών στις κοινωνικές ασφαλίσεις η rsquoαπόδοσηrsquo σχετίζεται με την ανάπτυξη της οικονομίας (και άρα του καθενός ασφαλισμένου προσωπικά) Όπως και στις ιδιωτικές ασφαλίσεις διευκολύνεται η λειτουργία της lsquoαποταμίευσης κύκλου ζωήςrsquo Βάσει της Υπόθεσης Κύκλου Ζωής αποταμιεύσεις θα λαμβάνουν χώρα κατά την διάρκεια της εργασιακής ζωής για να καλύψουν ανάγκες της μεγαλύτερης ηλικίας

Στο μέτρο που δεν συμπεριλαμβάνονται στην εξίσωση και οι κληρονομιές για τους περισσότερους ανθρώπους η αποταμίευση με ίδια μέσα (ή μέσω ασφαλιστικών συμβολαίων ή από τον κάθε άνθρωπο μόνο του χωρίς διαμεσολάβηση) είναι άμεσα συγκρίσιμη και μπορεί να υποκαταστήσει τις συντάξεις Η πιθανή σχέση υποκατάστασης μεταξύ αποταμιεύσεων και δικαιωμάτων στην σύνταξη έχει δώσει αφορμή σε ανησυχίες ότι η ανάπτυξη ενός συστήματος κοινωνικής ασφάλισης μπορεί να οδηγήσει σε μείωση της συνολικής ροπής προς αποταμίευση της συνολικής οικονομίας Το κατά πόσον ισχύει αυτός ο ισχυρισμός αποτελεί αντικείμενο μιας σειράς οικονομικών και οικονομετρικών ερευνών το αποτέλεσμα των οποίων υπεισέρχεται ουσιαστικά στο φλέγον θέμα της διεύρυνσης του ρόλου του ιδιωτικου τομέα στην παροχή συντάξεων

4 Υπαρξη αντασφαλιστή με την μορφή του Κράτους Το κράτος λειτουργεί ως ένα είδος αντασφαλιστής παρέχοντας εγγύηση εκπλήρωσης Αφού το κράτος έχει μεγαλύτερες οικονομικές δυνατότητες από μια εταιρεία μπορεί μια κρατική ασφάλιση να αναλαμβάνει μια ευρύτερη γκάμα κινδύνων και να συμπεριλαμβάνουν νέους κινδύνους που δεν είναι σήμερα γνωστοί (πχ μια καινούργια ασθένεια) Τα κρατικά ασφαλιστικά συμβόλαια που είναι πιο ασαφή είναι για αυτόν τον λόγο λιγότερο επιρρεπή στα προβλήματα που έχουν τα lsquoψιλά γράμματαrsquo σε ένα συμβόλαιο

34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo

Η άλλη όψη του νομίσματος αναφέρεται στην επεξήγηση της ανάμειξης του Κράτους Για ποιόν λόγο να είναι κοινωνική η κοινωνική ασφάλιση Ένα δεύτερο (υπο)ερώτημα είναι για ποιόν λόγο να είναι υποχρεωτική αφού υπάρχουν συστήματα όπου συντάξεις προσφέρονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις αλλά η ασφάλιση είναι υποχρεωτική και το ποσοστό εισφοράς καθορίζεται με νόμο (Χιλή) Τα επιχειρήματα χωρίζονται σε δύο είδη Πρώτον λόγοι για τους οποίους επιβάλλεται να γίνεται η προσφορά ασφάλισης μέσω του κράτους Δηλαδή καταστάσεις στις οποίες αν δεν γινόταν κάτι από το κράτος δεν θα γινόταν καθόλου Δεύτερον καταστάσεις στις οποίες το Κράτος έχει συγκριτικό πλεονέκτημα από τον ιδιωτικό τομέα Οι πρώτοι λόγοι αποκαλούνται lsquoεπιχειρήματα πρώτης επιλογήςrsquo τα δε δεύτερα rsquoεπιχειρήματα δεύτερης επιλογής΄(Second best arguments) αφού ακολουθούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστον΄

Λύσεις πρώτης επιλογής

(1) Η πρώτη λειτουργία για την οποία είναι απαραίτητη η κρατική εμπλοκή (ή οπωσδήποτε κάποιος νομικός καταναγκασμός) είναι η αναδιανομή εισοδήματος και πόρων από

13

πλούσιους σε φτωχούς ή από μια ομάδα σε άλλη Σε μια ελεύθερα λειτουργούσα αγορά δεν θα είναι δυνατή η διάκριση μεταξύ πελατών αφού ο ανταγωνισμός θα φροντίζει ώστε οι αποδόσεις να εξισώνονται σε όλη την αγορά Αν υπάρχουν για παράδειγμα κάποιοι οι οποίοι εισπράττουν λιγότερα από ότι τους αναλογεί θα υπάρχουν κίνητρα να προσφερθούν υπηρεσίες για αυτούς τουλάχιστον αντίστοιχες για αυτές που υπάρχουν αλλού Άρα η αναδιανομή προϋποθέτει οπωσδήποτε περιορισμούς στην ελεύθερη αγορά το οποίο κατrsquo ελάχιστον σημαίνει κάποιας μορφής καταναγκασμό αλλά πιο συχνά συνοδεύεται και από κρατική χρηματοδότηση

Οι κοινωνικές ασφαλίσεις προβαίνουν σε δύο ειδών αναδιανομές πόρων Πρώτον αναδιανομή μεταξύ μελών της ίδιας γενιάς Μέσω μηχανισμών όπως η κατώτατη σύνταξη ή η πίστωση συγκεκριμένων ατόμων με πλασματικά χρόνια ασφάλισης μπορούν να ευνοηθούν οι φτωχότεροι ή άλλες κατηγορίες αναξιοπαθούντων (πχ ανάπηροι ΑμεΑ μονογονικές οικογένειες κλπ) Μπορούμε να εφαρμόσουμε επίσης αναδιανομή λαμβάνοντας υπόψη τους πόρους ολόκληρης της εργασιακής ζωής που συμβαίνει όταν λαμβάνεται πρόνοια για αυτούς με λίγα ένσημα και αναδιανομή σε ένα χρονικό σημείο (πχ η πρακτική να χορηγούνται υψηλότερες αυξήσεις στις χαμηλότερες συντάξεις το ΕΚΑΣ) Επίσης θα μπορούσε να γίνει και αναδιανομή μεταξύ κοινωνικών ομάδων ndash ιδίως αν λειτουργούν ξεχωριστά ταμεία ανά επαγγελματική ομάδα (όπως στην Ελλάδα)

Δεύτερον αναδιανομή μεταξύ γενεών Η κοινωνική ασφάλιση μπορεί σχετικά εύκολα να χρησιμοποιείται για να μεταβιβάζει πόρους από την μια γενιά στην άλλη Η πρώτη γενιά ενός διανεμητικού συστήματος είναι συνήθως rsquoτυχερήrsquo αφού εισπράττει αναλογικά πολύ περισσότερο από αυτό που πλήρωσε Σε αντιστάθμισμα η τελευταία θα είναι άτυχη γιατί θα εισπράξει πολύ λιγότερο Τέτοιες εύνοιες σε συγκεκριμένες γενιές μπορεί να θεωρηθεί ότι εξισορροπούν γεγονότα όπως πολέμους οικονομικές καταστροφές κλπ που έχει υποστεί μια γενιά Γενικότερα οποιαδήποτε αυστηροποίηση των όρων συνταξιοδότησης (πχ αύξηση ορίων ηλικίας αύξηση εισφορών) έχει την δυνατότητα να αλλάξει το ισοζύγιο μεταξύ γενεών

Η αναδιανομή μπορεί να γίνεται για λόγους κοινωνικής δικαιοσύνης ή αποτελεσματικότητας

Δικαιοσύνη ndash μια γενιά μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι lsquoάτυχηrsquo Πχ η γενιά που βγήκε από τον Πόλεμο Η γενιά της κρίσης

Αποτελεσματικότητα ndash μπορεί χωρίς παρέμβαση να υπάρχει ανεπαρκής φροντίδα

(2) Περιπτώσεις rsquoαστοχιών της ελεύθερης αγοράς επιβάλλουν την κρατική παρέμβαση γιατι μπορεί να μην υπάρχει καθόλου ή ανεπαρκής παροχή Τέτοιες περιπτώσεις αποτελούν την lsquoκλασσικήrsquo δικαιολόγηση της κρατικής παρέμβασης αφού ακόμη και σε ιδανικές συνθήκες η λειτουργία της ελεύθερης αγοράς οδηγεί σε χειρότερα αποτελέσματα ή ακόμη χειρότερα σε ανυπαρξία αγοράς Στην περίπτωση της αβεβαιότητας και της ασφάλισης τέτοια προβλήματα είναι κοινά και είναι συνήθως αποτέλεσμα εγγενών ασσυμετριών πληροφόρησης Δηλαδή οι δύο πλευρές της αγοράς έχουν άνιση πληροφόρηση και στην προσπάθεια ο ένας να lsquoξεγελάσειrsquo τον άλλο καταλήγουν να καταστρέψουν την αγορά τελείως Τέτοιοι κίνδυνοι είναι η Αντεπιλογή (ασυμμετρία πριν υπογραφεί το συμβόλαιο) ο Ηθικός Κίνδυνος (ασυμμετρία μετά την υπογραφή του συμβολαίου και πριν να επέλθει ο κίνδυνος) και Ασφαλιστική Απάτη (ασυμμετρία μετά την εκδήλωση του κινδυνου)

Η Αντεπιλογή (adverse selection) Aν κάποιος προσφέρει ασφάλιση θα προσέλθουν κατά προτεραιότητα αυτοί που ξέρουν ότι έχουν μεγαλύτερη πιθανότητα να υποστούν τον ασφαλιζόμενο κίνδυνο Αφού η ασφάλιση προσελκύει τους χειρότερους σύντομα θα

14

ανακαλύψει ότι δεν μπορεί να προσφέρει το ασφαλιστικό προϊόν καθόλου Εκτός και αν μπορεί να έχει κάποιο τέστ που να διακρίνει ποιοι είναι τα χειρότερα ρίσκα Όμως ακόμη και τότε είναι αρκετά πιθανό ορισμένοι να μην μπορούν να ασφαλιστούν καθόλου ή να επιβαρύνονται υπέρμετρα άτομα τα οποία για κοινωνικούς λόγους θα έπρεπε να βοηθηθούν Το πρόβλημα αυτό υπάρχει και είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλίσεις υγείας (2) laquoΟ ηθικός κίνδυνοςraquo (Moral hazard) Αν κάποιος ασφαλιστεί θα προσέχει λιγότερο από οτι θα έπρεπε Πάλι στις ασφαλίσεις υγείας πολλές εταιρείες (πχ στις ΗΠΑ) συνδέουν την ασφαλιστική κάλυψη με διάφορους ελέγχους για βλαπτικές συνήθειες (πχ κάπνισμα) ή παροτρύνσεις επιλογής υγιέστερου τρόπου ζωής

Τα φαινόμενα αυτά οδηγούν την αγορά είτε στο να μην υπάρχει καθόλου (να μην υπάρχει κάλυψη) ή να το κάνει ιδιαίτερα πλημμελώς

(3) Κοινοί μη ασφαλίσιμοι κίνδυνοι Ορισμένα ρίσκα ασφαλίζονται δύσκολα όπως τα Μη ανεξάρτητα ρίσκα που επηρεάζουν όλους εξίσου Τέτοια περίπτωση είναι ορισμένα ρίσκα η κατανομή των οποίων δεν είναι ανεξάρτητη στον πληθυσμό όταν υπάρχει αντικείμενο πληρωμής σε ένα δικαιούχο υπάρχει αυξημένη πιθανότητα να υπάρχουν αιτήσεις και από άλλους με αποτέλεσμα να μην υπάρχει εξισορρόπηση κινδύνων και να μην μπορεί να χρηματοδοτηθεί η παροχή με ευκολία Τέτοιου είδους κίνδυνοι είναι (αυτονοήτως) μεγάλες επιδημίες και μεταδοτικά νοσήματα Όμως σε αυτήν την κατηγορία εμπίπτουν και όλα τα ρίσκα τα οποία επηρεάζονται από την μακροοικονομία ndash αφού επηρεάζουν όλους εξίσου Ο πληθωρισμός και η ανεργία είναι οι δύο πιο σημαντικοί κίνδυνοι σε αυτήν την κατηγορία Με δεδομένο ότι οι συντάξεις είναι πληρωτέες για διάστημα πολύ μεγάλο που εκτείνεται σε δεκαετίες ολόκληρες η πιθανότητα ο κίνδυνος αυτός να επέλθει είναι πολύ μεγάλος Αφού ο πληθωρισμός θα επηρεάσει όλους τους συνταξιούχους εξίσου δεν υπάρχει δυνατότητα να ισοσταθμιστούν οι κίνδυνοι μεταξύ συνταξιούχων5 Αντίθετα χρηματοδότηση με το διανεμητικό σύστημα καθιστά τις κρατικές ασφαλίσεις πιο ανθεκτικές στον πληθωρισμό αφού τα έσοδά τους (οι μισθοί) θα αυξάνουν μαζί με τους μισθούς ακολουθώντας την πορεία των τιμών

Μια άλλη κατηγορία περίπτωσης που δεν μπορεί να ασφαλιστεί ικανοποιητικά από την ελεύθερη αγορά είναι αυτή του προϋπάρχοντος κινδύνου Αν κάποιος έχει ήδη διαγνωστεί να έχει μια χρόνια αρρώστια η θεραπεία της οποίας είναι ιδιαίτερα δαπανηρή (πχ AIDS)6 δεν θα μπορέσει να βρει ασφαλιστή Στην περίπτωση της ασφάλισης υγείας επίσης είναι προφανές ότι οι ασφαλιστικές εταιρείες θα προσπαθήσουν να χρεώσουν περισσότερο αυτούς που είναι χειρότερα ρίσκα ndash δηλαδή τους ασθενικούς και ανήμπορους οι οποίοι όμως είναι αυτοί που θα θέλαμε για κοινωνικούς λόγους να βοηθήσουμε περισσότερο

(4) Ιδιαίτερα πειστικός λόγος για την ανάγκη παρέμβασης ιδιαίτερα στην κάλυψη για σύνταξη δίδουν rsquoπατερναλιστικάrsquo επιχειρήματα Αν αφήσουμε ένα άνθρωπο να αποφασίσει μόνος του για πόση κάλυψη θα αποφασίσει να αποκτήσει είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί εκ των υστέρων ότι διάλεξε λιγότερο από ότι έπρεπε Για ψυχολογικούς και άλλους λόγους τα άτομα υποβαθμίζουν την πιθανότητα να χρειαστούν αποταμιεύσεις στο μέλλον Είναι σαν να κοιτούν το μέλλον μέσω από ένα τηλεσκόπιο ανάποδα ndash έχουν δηλαδή μια rsquoελαττωματική τηλεσκοπική δυνατότηταrsquo (Defective telescopic faculty) Σε περίπτωση που δεν αποταμιεύουν αρκετά η ύπαρξη διαφόρων κοινωνικών μηχανισμών

5 Υπάρχουν πολλά παραδείγματα μεγάλων ασφαλιστικών εταιρειών στην Βρετανία οι οποίες έχοντας εκδώσει συντάξεις με εγγύηση πληρωμών σε πραγματικούς όρους δεν μπόρεσαν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους με αποτέλεσμα την χρεοκοπία Πχ 6 Η πρόοδος της γενετικής με την δυνατότητα εκτίμησηςη της επέλευσης ασθενειών δεκαετίες πριν αυτές εκδηλωθούν καθιστά αυτόν τον παράγοντα ιδιαίτερα επίκαιρο

15

(δίχτυ ασφαλείας) τόνωσης του εισοδήματος ή παροχής υπηρεσιών προς φτωχούς ηλικιωμένους σημαίνει ότι το κόστος για την έλλειψη διορατικότητας του ατόμου θα το πληρώσει το κοινωνικό σύνολο αφού αυτό χρηματοδοτεί τις προνοιακές παροχές Αρα και για λόγους rsquoαυτοπροστασίαςrsquo το Κράτος δικαιούται να παρέμβει υποχρεώνοντας τους πολίτες να συμμετέχουν σε αναγκαστικά προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης όπως είναι οι ασφαλίσεις συντάξεων

Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo

Στα οικονομικά συχνά πρέπει να παραδεχτούμε ότι ακόμη και αν κάτι ισχύει απόλυτα στην θεωρία και σε ιδανικές συνθήκες ο πραγματικός κόσμος διαφέρει ουσιαστικά από τον κόσμο της θεωρίας Στην πραγματικότητα υπάρχουν εμπόδια και στρεβλώσεις στην λειτουργία της αγοράς τα οποία δεν μπορούν να απομακρυνθούν ούτε να καταργηθούν ndash όπου δηλαδή αυτό που είναι θεωρητικά καλύτερο δεν είναι εφικτό Σε τέτοιες περιπτώσεις εφαρμόζονται τα λεγόμενα rsquoοικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo (economics of the second best) τα οποία εξετάζουν με ποιόν τρόπο αλλάζουμε την χάραξη της διαδρομής αν ορισμένες στρεβλώσεις και εμπόδια δεν μπορούν να παρακαμφθούν Τα επιχειρήματα rsquoδεύτερης επιλογήςlsquo ndash συστηματοποιούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστονrsquo Σημειώνεται ότι αυτό μπορεί να διαφέρει ουσιωδώς από το βέλτιστο

Πάντως δεν πρέπει να λησμονεί κάποιος ότι σχεδόν πάντα η καλύτερη λύση είναι να διορθωθεί το εμπόδιο που αποτρέπει την rsquoπρώτη επιλογήrsquo αντί να αξιοποιηθεί μια παράκαμψη Πέρα από τα άλλα το βασικό κόστος που δημιουργείται είναι η τάση το εμπόδιο να μονιμοποιείται και να μπορεί να αλλάξει με πολύ μεγαλύτερη δυσκολία

Με δεδομένο ότι η κοινωνική πολιτική αναπτύχθηκε μετά τον ΒrsquoΠαγκόσμιο Πόλεμο υπάρχουν πλήθος επιλογές οι οποίες ήταν μονόδρομος τις δεκαετίες του 1950 και 1960 αλλά δεν είναι πλέον Αυτό μπορεί να έχει να κάνει με την ύπαρξη υποδομών (με πληροφορική την πιο συχνή αιτία αλλαγής) την εξέλιξη του χρηματοπιστωτικού τομέα αλλά και αλλαγές στην κοινωνία την σύνθεση και λειτουργία της οικογένειας κοκ Πολλές από τις αιτιάσεις που δικαιολογούν μεταρρυθμίσεις σήμερα αρχίζουν από μια παρατήρηση ότι όσα θεωρούνταν αυτονόητα όταν το σύστημα στήθηκε δεν ισχύουν πια (ή δεν ισχύουν στον ίδιο βαθμό) αντίστοιχα ότι λύσεις που δεν υπήρχαν τότε υφίστανται σήμερα

Στην περίπτωση της δικαιολόγησης της κρατικής εμπλοκής στις κοινωνικές ασφαλίσεις τριών ειδών τέτοια παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν

Πρώτον οι χρματαγορές είναι ανεπαρκώς ανεπτυγμένες Πολλές φορές το ίδιο εκφράζεται με την έκφραση ότι οι αγορές είναι rsquoρηχέςrsquo ndash δηλαδή γίνονται συναλλαγές αλλά σε μικρό όγκο με τρόπο ώστε οι αγορές να μην λειτουργούν lsquoσωστάrsquo Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλιστικές αγορές ακόμη και σε χώρες με πολύ πιο αναπτυγμένες χρηματοοικονομικό τομέα από την Ελλάδα Αν ισχύει αυτό τότε δεν θα υπάρχουν αρκετές επιχειρήσεις να συμμετέχουν στις αγορές και το κόστος πρόσβασης στις υπηρεσίες μπορεί να είναι τόσο ψηλό ώστε να είναι απαγορευτικό

Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην δυνατότητα μετατροπής εφάπαξ ποσού σε μηνιαία πληρωμή εφrsquo όρου ζωής ndash δηλαδή την παραγωγή lsquoραντώνrsquo ndashαπαραίτητο στοιχείο για να προσφερθούν συντάξεις από μη κρατικούς φορείς7 Η υπηρεσία αυτή είναι διαθέσιμη μεν και στην Ελλάδα αλλά το κόστος που χρεώνουν οι εταιρείες μπορεί να υπερβαίνει το 5 επί του κεφαλαίου ένα ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό αν αναλογιστεί κανείς ότι οι μακροχρόνιες αποδόσεις επενδύσεων σπάνια φθάνουν το

7 Οι υπολογισμοί που είναι απαραίτητοι για τον υπολογισμό ραντών αξιοποιούν πίνακες επιβίωσης και είναι μια βασική λειτουργία που προσφέρουν οι αναλογιστές στην ασφαλιστική αγορά

16

ποσοστό αυτό Η Ευρωπαϊκή χώρα όπου η υπηρεσία αυτή είναι πιο διαδεδομένη είναι η Βρετανία όπου η μετατροπή ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε ροές συντάξεων είναι υποχρεωτική

Δεύτερον το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό Αυτό μπορεί να είναι εξαιτίας τόσο του κόστους συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο) Περίπλοκες διαδικασίες η ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25 του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα Το κόστος αυτό σε τελική ανάλυση θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών ndash δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις

Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα ndash ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών Σε τέτοιες περιπτώσεις η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων Από την αντίθετη πλευρά η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής (πχ διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών)

Κρατική υποχρεωτική ασφάλιση μπορεί να εξοικονομεί σε πολλά από αυτά κόστη (κόστος μετακίνησης μάρκετινγκ) δυνατόν όμως η κρατική γραφειοκρατία να μην είναι καλύτερη από την ιδιωτική ndash αφού δεν υπάρχει ιδιαίτερη πίεση να λειτουργεί προς όφελος του πολίτη

Το αντεπιχείρημα αυτό ndash περί γραφειοκρατίας και περιορισμού της ndash είναι ένα παράδειγμα της τάσης να συγκρίνονται οι αστοχίες του ιδιωτικού τομέα με ένα εξιδανικευμένο μοντέλο του Δημοσίου Όμως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι και η δημόσια λειτουργία θα έχει προβλήματα ndash τα οποία πρέπει να προβλέπονται και να διορθώνονται ή τουλάχιστον να υπάρχει άποψη με ποιον τρόπο θα παραμένουν υπό έλεγχο Αυτό είναι η αφετηρία της σχολής της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης (New Public Management) η οποία από την δεκαετία του 1980 εξετάζει την λειτουργία του κράτους ως σύνολο παροχής υπηρεσιών προς τον πολίτη ο οποίος εξομοιώνεται με πελάτη που αγοράζει υπηρεσίες ndash με αντίστοιχες απαιτήσεις8

Διοικητικά θέματα επηρεάζονται άρδην από την τεχνολογία Εξελίξεις στην πληροφορική την τεχνητή νοημοσύνη την τηλεματική επιτρέπουν την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και επιτρέπουν την υλοποίηση πολλών από τις ιδέες της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης στην κοινωνική πολιτική Η τεχνολογική υστέρηση του Κράτους τα τελευταία χρόνια προσφέρει νέα επιχειρήματα και νέες δυνατότητες στην συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή υπηρεσιών Έτσι στην Ευρώπη όλο και περισσότερα συστήματα εισάγουν μια διάκριση μεταξύ κρατικής παροχής υπηρεσιών και κρατικής χρηματοδότησης Για παράδειγμα πολλά κράτη χορηγούν κουπόνια για παιδική προστασία τα οποία μπορούν να εξαργυρώνονται σε κρατικές ή σε ιδιωτικές δομές Η εισαγωγή

8 Στην Ελλάδα όπου η σχολή αυτή είχε μάλλον επιδερμική επιρροή αυτό παραφράζεται συχνά ως rsquoιδιωτικοοικονομικά κριτήριαrsquo

17

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo

Η χρήση του όρου rsquoασφάλισηrsquo παραπέμπει σε ομοιότητες με ιδιωτικές ασφαλίσεις Τι είναι όμως τα σημεία με τα οποία μοιάζει Τι είναι ασφάλιση Το κρίσιμο χαρακηριστικό είναι η συνεισφορά και οικοδόμηση δικαιώματος με πληρωμή εισφορών ndash κάτι σαν ένα αποταμιευτικό πρόγραμμα με συμβόλαιο H Κεντρική έννοια είναι η Ανταπόδοση δηλαδή στενή σχέση συνεισφοράς δικαιώματος Αξιοποιεί την αυτοβοήθεια όπου η κοινωνική ή κρατική συνεισφορά παίζει εφεδρικό ρόλο Για τον λόγο αυτό διακρίνεται από το Κεντρικό Κράτος και χορηγείται από αυτόνομους οργανισμούς

Περιλαμβάνεται στην δημοσιονομική έννοια της lsquoΓενικής Κυβέρνησηςrsquo που διακρίνεται από την lsquoΚεντρικήrsquo Κυβέρνηση Στην δημοσιονομική παρακολούθηση (χρέος έλλειμμα κλπ) είναι η γενική κυβέρνηση που έχει σημασία (δηλαδή τα ελλείμματα της κοινωνικής ασφάλισης συνυπολογίζονται με λχ το Υπουργείο Παιδείας ή Άμυνας

Συχνά σχετίζεται με εργασία Η συμμετοχή εργοδότη και ασφαλισμένου δημιουργεί ένα πεδίο σύμπτωσης συμφερόντων μεταξύ εργοδότη και ασφαλισμένου Συχνά η συμμετοχή στην ασφάλιση των εργαζομένων έχει και φορολογικά οφέλη για τον εργοδότη Ετσι οι Αυτοτελώς απασχολούμενοι βρίσκονται σε μειονεκτική θέση αφού δεν υπάρχει εργοδότης ndash εκεί η ασφάλιση είναι πιο κοντά σε αποταμίευση Είναι συχνές οι περιπτώσεις όπου αυτοτελώς απασχολούμενοι δεν συμπεριλαμβάνονται στο γενικό σύστημα

Το ΚΡΙΤΗΡΙΟ ΕΠΙΤΥΧΙΑΣ ΚΑΘΕ ΑΣΦΑΛΙΣΗΣ όταν και αν επέλθει ο ασφαλιστικός κίνδυνος δεν διαταράσσεται το βιοτικό επίπεδο δεν πέφτει δηλαδή η κατανάλωση

Ποια προγράμματα μπορεί να καλύψει η κοινωνική ασφάλιση Συντάξεις και προστασία γήρατος Συντάξεις και επαγγελματική ανικανότητα ndash συντάξεις αναπηρίας Επιζώντες ndash χήρες ορφανά κηδεία Υγεία ndash σε είδος (περίθαλψη φάρμακα γιατροί) και σε χρήμα (αναπλήρωση

εισοδήματος αν κάποιος αρρωστήσει) Ανεργία ndash αναπλήρωση εισοδήματος και προγράμματα επανεκπαίδευσης Μακροχρόνια φροντίδα ndash χρηματοδότηση και παροχή Άλλα ndash Κατοικία (στεγαστικά δάνεια παροχή στέγης)

Αντιθέτως κάποια προγράμματα συνήθως είναι εκτός Τέτοια είναι η προστασία κατώτερου εισοδήματος (ιστός ασφάλειας) Παιδεία και εκπαίδευση Οικογενειακές παροχές

Σε όλες τις ασφαλίσεις κεντρικό ρόλο παίζει η κάλυψη του ρίσκου και το γεγονός ότι η συγκέντρωση ανεξάρτητων πηγών ρίσκου σημαίνει ότι μπορεί μια επιχείρηση να αξιοποιήσει τον νόμο των μεγάλων αριθμών Μια ιδιωτική ασφαλιστική εταιρεία μπορεί να πουλά ασφαλιστική κάλυψη αφού κάτι που είναι απρόβλεπτο για το άτομο είναι προβλέψιμο όταν συνενωθούν πολλά ανεξάρτητα ρίσκα

Προκύπτουν δύο ερωτήματα Πρώτον αν η κοινωνική ασφάλιση είναι ασφάλιση τότε ποια είναι τα ρίσκα που καλύπτει Δεύτερον γιατί να την παρέχει το Κράτος και υποχρεωτικά Τα δύο ερωτήματα μπορούν να εκφραστούν απλούστερα ως επεξήγηση των δύο συστατικών του ονόματος (α) Γιατί rsquoασφάλισηrsquo και (β) γιατί rsquoκοινωνικήrsquo

Γιατί ασφάλιση Το ερώτημα είναι σχεδόν αυτονόητο Η κοινωνική ασφάλιση καλύπτει κινδύνους που σε κάποιο βαθμό καλύπτονται και από την ιδιωτική αγορά Ζωή (συντάξεις

11

γήρατος) Αναπηρία-ανικανότητα (συντάξεις αναπηρίας) Θάνατος (συντάξεις επιζώντων χηρείας) ασθένεια (ασφάλιση υγείας σε είδος περίθαλψη) παροδική απώλεια δυνατότητας άντλησης εισοδήματος (παροχές υγείας σε χρήμα) Παράλληλα καλύπτονται και rsquoκίνδυνοιrsquo που δύσκολα συναντώνται στην ιδιωτική ασφάλιση όπως ανεργία (κάλυψη ανεργίας) αλλά και στεγαστική κάλυψη (επιδότηση ενοικίου επιδοτούμενη απόκτηση κατοικίας)

1 η Μακροζωϊα ως ασφαλιστικός κίνδυνος Οσον αφορά ειδικότερα τις συντάξεις ο βασικός κίνδυνος που καλύπτεται είναι το ενδεχόμενο να επιζήσει κάποιος πέραν του σημείου για το οποίο επαρκούν οι αποταμιεύσεις του Μια σύνταξη αφού είναι ένα συμβόλαιο με ισόβια διάρκεια (ή ακόμη περισσότερο με διάρκεια όση οι τεκμαιρόμενες υποχρεώσεις του ασφαλισμένου ndash συντάξεις επιζώντων) διασφαλίζει ότι υπάρχουν αρκετοί πόροι καθόλη την διάρκεια ζωής (Είναι ασφάλιση μακροζωίας γιατί αν κάποιος ήξερε με βεβαιότητα ότι δεν θα ζήσει πέραν πχ των 65 δεν θα τον συνέφερε ποτέ να υπέγραφε ασφαλιστικό συμβόλαιο αόριστης διάρκειας)

Με τις συντάξεις γήρατος επιδοτούνται οι πιο μακρόβιοι από τους λιγότερο τυχερούς 2 Ετσι η ασφάλιση μεταφέρει πόρους από τους lsquoτυχερούςrsquo (που θα πεθάνουν νωρίς και δεν χρειάζονται πόρους) στους lsquoάτυχουςrsquo (που θα ζήσουν πολύ) Αν κάποιος γνωρίζει ότι θα πεθάνει πριν από το όριο ηλικίας πχ επειδή υπάρχει γενετική ασθένεια ή επειδή η γυναίκα του είναι μάντισσα τότε θα ξέρει δεν τον συμφέρει να ασφαλιστεί γιατί πληρώνει για κάτι που δεν θα γευτεί ο ίδιος

Η αναδιανομή μεταξύ ασφαλισμένων είναι εύκολη αν υπάρχει διασπορά ndash οπότε ο μέσος όρος πιο σίγουρος από ατομική πιθανότητα Αν αυξηθεί το προσδόκιμο επιβίωσης για όλουςndash δημιουργείται πρόβλημα χρηματοδότησης

Η ασφάλιση απέναντι στην μακροζωία μπορεί να προσφερθεί (και προσφέρεται) από ιδιωτικές εταιρείες με την μορφή μηνιαίων δόσεων rsquoσύνταξηςrsquo (annuity) η μαθηματική αναμονή των οποίων ισοδυναμεί με ένα εφάπαξ ποσό σε συγκεκριμένη ηλικία Στην ιδιωτική ασφάλιση όμως πρέπει να υπάρχει απόλυτη ανταποδοτικότητα μεταξύ εισφορών και παροχών Αλλιώς αν υπήρχε δηλαδή μεγαλύτερη γενναιοδωρία απέναντι σε μια κατηγορία (πχ αυτούς με χαμηλότερους εισφορές) θα αποχωρούσαν από την ασφάλιση οι πλουσιότεροι3 Ειδικότερα δεν υπάρχουν προβλέψεις για κατώτατη σύνταξη έτσι ώστε να μην υπολείπεται η σύνταξη ενός ποσού Η κατώτατη σύνταξη είναι ένα ιδιαίτερα κοινό χαρακτηριστικό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης

2 Ο κίνδυνος επαγγελματικής ατυχίας Οι συντάξεις κοινωνικές ασφαλίσεις μπορεί να θεωρηθούν ότι ασφαλίζουν και ένα επιπλέον κίνδυνο τον κίνδυνο επαγγελματικής ατυχίας Στην αρχή της εργασιακής του ζωής δεν μπορεί να ξέρει κάποιος μήπως στην διάρκεια των επόμενων 20-30 χρόνια δεν θα γίνει κάτι ώστε οι προσδοκίες του για την επαγγελματική του πορεία να διαψευσθούν ριζικά Σαν παράδειγμα οι δεξιότητες κάποιου ειδικού στην αναλογική τηλεφωνία δεν είναι χρήσιμα σε ψηφιακά συστήματα4 Η διασφάλιση ότι ότι και να γίνει στην διάρκεια της καριέρας κάποιου δεν πρόκειται να πέσουν οι αποδοχές του στην διάρκεια της συνταξιοδότησης πέραν ενός σημείου είναι κάτι που κάποιος που αποστρέφεται τον κίνδυνο (risk averse) θα επιθυμούσε να αποφύγει Η

2 Επειδή σε πολλές χώρες συμβαίνει οι πλουσιότεροι να ζούν και περισσότερο αυτό έχει υπολογιστεί ότι δρά ως παράγοντας αντίστροφα προοδευτικός ndash δηλαδή οι φτωχότεροι πληρώνουν για τους πλουσιότερους3 Η θα υπήρχε κίνητρο να γίνει μια άλλη ασφαλιστική εταιρεία που να προσελκύσει τους rsquoριγμένους πελάτεςrsquo4 Τα συχνά προγράμματα εθελούσιας εξόδου στον ΟΤΕ έχουν την αφετηρία τους σε αυτή την εξέλιξη

12

ύπαρξη ασφαλιστικής κάλυψης επιτρέπει την ανάληψη μεγαλύτερων κινδύνων στον επαγγελματικό προσανατολισμό

3 υποβοήθηση της αποταμίευσης Όπως και να έχει το θέμα τόσο οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης όσο και οι ασφαλίσεις του κλάδου Ζωής έχουν ως κοινό στοιχείο την υποβοήθηση της αποταμίευσης Και τα δύο είναι συμβολαιοποιημένα προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης Οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης έχουν το επιπλέον στοιχείο ότι καταβάλλονται σε μηνιαίες δόσεις εφόρου ζωής Ενώ στις ιδιωτικές συντάξεις η rsquoαπόδοσηrsquo των εισφορών εξαρτάται από τον τρόπο επένδυσης των εισφορών στις κοινωνικές ασφαλίσεις η rsquoαπόδοσηrsquo σχετίζεται με την ανάπτυξη της οικονομίας (και άρα του καθενός ασφαλισμένου προσωπικά) Όπως και στις ιδιωτικές ασφαλίσεις διευκολύνεται η λειτουργία της lsquoαποταμίευσης κύκλου ζωήςrsquo Βάσει της Υπόθεσης Κύκλου Ζωής αποταμιεύσεις θα λαμβάνουν χώρα κατά την διάρκεια της εργασιακής ζωής για να καλύψουν ανάγκες της μεγαλύτερης ηλικίας

Στο μέτρο που δεν συμπεριλαμβάνονται στην εξίσωση και οι κληρονομιές για τους περισσότερους ανθρώπους η αποταμίευση με ίδια μέσα (ή μέσω ασφαλιστικών συμβολαίων ή από τον κάθε άνθρωπο μόνο του χωρίς διαμεσολάβηση) είναι άμεσα συγκρίσιμη και μπορεί να υποκαταστήσει τις συντάξεις Η πιθανή σχέση υποκατάστασης μεταξύ αποταμιεύσεων και δικαιωμάτων στην σύνταξη έχει δώσει αφορμή σε ανησυχίες ότι η ανάπτυξη ενός συστήματος κοινωνικής ασφάλισης μπορεί να οδηγήσει σε μείωση της συνολικής ροπής προς αποταμίευση της συνολικής οικονομίας Το κατά πόσον ισχύει αυτός ο ισχυρισμός αποτελεί αντικείμενο μιας σειράς οικονομικών και οικονομετρικών ερευνών το αποτέλεσμα των οποίων υπεισέρχεται ουσιαστικά στο φλέγον θέμα της διεύρυνσης του ρόλου του ιδιωτικου τομέα στην παροχή συντάξεων

4 Υπαρξη αντασφαλιστή με την μορφή του Κράτους Το κράτος λειτουργεί ως ένα είδος αντασφαλιστής παρέχοντας εγγύηση εκπλήρωσης Αφού το κράτος έχει μεγαλύτερες οικονομικές δυνατότητες από μια εταιρεία μπορεί μια κρατική ασφάλιση να αναλαμβάνει μια ευρύτερη γκάμα κινδύνων και να συμπεριλαμβάνουν νέους κινδύνους που δεν είναι σήμερα γνωστοί (πχ μια καινούργια ασθένεια) Τα κρατικά ασφαλιστικά συμβόλαια που είναι πιο ασαφή είναι για αυτόν τον λόγο λιγότερο επιρρεπή στα προβλήματα που έχουν τα lsquoψιλά γράμματαrsquo σε ένα συμβόλαιο

34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo

Η άλλη όψη του νομίσματος αναφέρεται στην επεξήγηση της ανάμειξης του Κράτους Για ποιόν λόγο να είναι κοινωνική η κοινωνική ασφάλιση Ένα δεύτερο (υπο)ερώτημα είναι για ποιόν λόγο να είναι υποχρεωτική αφού υπάρχουν συστήματα όπου συντάξεις προσφέρονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις αλλά η ασφάλιση είναι υποχρεωτική και το ποσοστό εισφοράς καθορίζεται με νόμο (Χιλή) Τα επιχειρήματα χωρίζονται σε δύο είδη Πρώτον λόγοι για τους οποίους επιβάλλεται να γίνεται η προσφορά ασφάλισης μέσω του κράτους Δηλαδή καταστάσεις στις οποίες αν δεν γινόταν κάτι από το κράτος δεν θα γινόταν καθόλου Δεύτερον καταστάσεις στις οποίες το Κράτος έχει συγκριτικό πλεονέκτημα από τον ιδιωτικό τομέα Οι πρώτοι λόγοι αποκαλούνται lsquoεπιχειρήματα πρώτης επιλογήςrsquo τα δε δεύτερα rsquoεπιχειρήματα δεύτερης επιλογής΄(Second best arguments) αφού ακολουθούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστον΄

Λύσεις πρώτης επιλογής

(1) Η πρώτη λειτουργία για την οποία είναι απαραίτητη η κρατική εμπλοκή (ή οπωσδήποτε κάποιος νομικός καταναγκασμός) είναι η αναδιανομή εισοδήματος και πόρων από

13

πλούσιους σε φτωχούς ή από μια ομάδα σε άλλη Σε μια ελεύθερα λειτουργούσα αγορά δεν θα είναι δυνατή η διάκριση μεταξύ πελατών αφού ο ανταγωνισμός θα φροντίζει ώστε οι αποδόσεις να εξισώνονται σε όλη την αγορά Αν υπάρχουν για παράδειγμα κάποιοι οι οποίοι εισπράττουν λιγότερα από ότι τους αναλογεί θα υπάρχουν κίνητρα να προσφερθούν υπηρεσίες για αυτούς τουλάχιστον αντίστοιχες για αυτές που υπάρχουν αλλού Άρα η αναδιανομή προϋποθέτει οπωσδήποτε περιορισμούς στην ελεύθερη αγορά το οποίο κατrsquo ελάχιστον σημαίνει κάποιας μορφής καταναγκασμό αλλά πιο συχνά συνοδεύεται και από κρατική χρηματοδότηση

Οι κοινωνικές ασφαλίσεις προβαίνουν σε δύο ειδών αναδιανομές πόρων Πρώτον αναδιανομή μεταξύ μελών της ίδιας γενιάς Μέσω μηχανισμών όπως η κατώτατη σύνταξη ή η πίστωση συγκεκριμένων ατόμων με πλασματικά χρόνια ασφάλισης μπορούν να ευνοηθούν οι φτωχότεροι ή άλλες κατηγορίες αναξιοπαθούντων (πχ ανάπηροι ΑμεΑ μονογονικές οικογένειες κλπ) Μπορούμε να εφαρμόσουμε επίσης αναδιανομή λαμβάνοντας υπόψη τους πόρους ολόκληρης της εργασιακής ζωής που συμβαίνει όταν λαμβάνεται πρόνοια για αυτούς με λίγα ένσημα και αναδιανομή σε ένα χρονικό σημείο (πχ η πρακτική να χορηγούνται υψηλότερες αυξήσεις στις χαμηλότερες συντάξεις το ΕΚΑΣ) Επίσης θα μπορούσε να γίνει και αναδιανομή μεταξύ κοινωνικών ομάδων ndash ιδίως αν λειτουργούν ξεχωριστά ταμεία ανά επαγγελματική ομάδα (όπως στην Ελλάδα)

Δεύτερον αναδιανομή μεταξύ γενεών Η κοινωνική ασφάλιση μπορεί σχετικά εύκολα να χρησιμοποιείται για να μεταβιβάζει πόρους από την μια γενιά στην άλλη Η πρώτη γενιά ενός διανεμητικού συστήματος είναι συνήθως rsquoτυχερήrsquo αφού εισπράττει αναλογικά πολύ περισσότερο από αυτό που πλήρωσε Σε αντιστάθμισμα η τελευταία θα είναι άτυχη γιατί θα εισπράξει πολύ λιγότερο Τέτοιες εύνοιες σε συγκεκριμένες γενιές μπορεί να θεωρηθεί ότι εξισορροπούν γεγονότα όπως πολέμους οικονομικές καταστροφές κλπ που έχει υποστεί μια γενιά Γενικότερα οποιαδήποτε αυστηροποίηση των όρων συνταξιοδότησης (πχ αύξηση ορίων ηλικίας αύξηση εισφορών) έχει την δυνατότητα να αλλάξει το ισοζύγιο μεταξύ γενεών

Η αναδιανομή μπορεί να γίνεται για λόγους κοινωνικής δικαιοσύνης ή αποτελεσματικότητας

Δικαιοσύνη ndash μια γενιά μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι lsquoάτυχηrsquo Πχ η γενιά που βγήκε από τον Πόλεμο Η γενιά της κρίσης

Αποτελεσματικότητα ndash μπορεί χωρίς παρέμβαση να υπάρχει ανεπαρκής φροντίδα

(2) Περιπτώσεις rsquoαστοχιών της ελεύθερης αγοράς επιβάλλουν την κρατική παρέμβαση γιατι μπορεί να μην υπάρχει καθόλου ή ανεπαρκής παροχή Τέτοιες περιπτώσεις αποτελούν την lsquoκλασσικήrsquo δικαιολόγηση της κρατικής παρέμβασης αφού ακόμη και σε ιδανικές συνθήκες η λειτουργία της ελεύθερης αγοράς οδηγεί σε χειρότερα αποτελέσματα ή ακόμη χειρότερα σε ανυπαρξία αγοράς Στην περίπτωση της αβεβαιότητας και της ασφάλισης τέτοια προβλήματα είναι κοινά και είναι συνήθως αποτέλεσμα εγγενών ασσυμετριών πληροφόρησης Δηλαδή οι δύο πλευρές της αγοράς έχουν άνιση πληροφόρηση και στην προσπάθεια ο ένας να lsquoξεγελάσειrsquo τον άλλο καταλήγουν να καταστρέψουν την αγορά τελείως Τέτοιοι κίνδυνοι είναι η Αντεπιλογή (ασυμμετρία πριν υπογραφεί το συμβόλαιο) ο Ηθικός Κίνδυνος (ασυμμετρία μετά την υπογραφή του συμβολαίου και πριν να επέλθει ο κίνδυνος) και Ασφαλιστική Απάτη (ασυμμετρία μετά την εκδήλωση του κινδυνου)

Η Αντεπιλογή (adverse selection) Aν κάποιος προσφέρει ασφάλιση θα προσέλθουν κατά προτεραιότητα αυτοί που ξέρουν ότι έχουν μεγαλύτερη πιθανότητα να υποστούν τον ασφαλιζόμενο κίνδυνο Αφού η ασφάλιση προσελκύει τους χειρότερους σύντομα θα

14

ανακαλύψει ότι δεν μπορεί να προσφέρει το ασφαλιστικό προϊόν καθόλου Εκτός και αν μπορεί να έχει κάποιο τέστ που να διακρίνει ποιοι είναι τα χειρότερα ρίσκα Όμως ακόμη και τότε είναι αρκετά πιθανό ορισμένοι να μην μπορούν να ασφαλιστούν καθόλου ή να επιβαρύνονται υπέρμετρα άτομα τα οποία για κοινωνικούς λόγους θα έπρεπε να βοηθηθούν Το πρόβλημα αυτό υπάρχει και είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλίσεις υγείας (2) laquoΟ ηθικός κίνδυνοςraquo (Moral hazard) Αν κάποιος ασφαλιστεί θα προσέχει λιγότερο από οτι θα έπρεπε Πάλι στις ασφαλίσεις υγείας πολλές εταιρείες (πχ στις ΗΠΑ) συνδέουν την ασφαλιστική κάλυψη με διάφορους ελέγχους για βλαπτικές συνήθειες (πχ κάπνισμα) ή παροτρύνσεις επιλογής υγιέστερου τρόπου ζωής

Τα φαινόμενα αυτά οδηγούν την αγορά είτε στο να μην υπάρχει καθόλου (να μην υπάρχει κάλυψη) ή να το κάνει ιδιαίτερα πλημμελώς

(3) Κοινοί μη ασφαλίσιμοι κίνδυνοι Ορισμένα ρίσκα ασφαλίζονται δύσκολα όπως τα Μη ανεξάρτητα ρίσκα που επηρεάζουν όλους εξίσου Τέτοια περίπτωση είναι ορισμένα ρίσκα η κατανομή των οποίων δεν είναι ανεξάρτητη στον πληθυσμό όταν υπάρχει αντικείμενο πληρωμής σε ένα δικαιούχο υπάρχει αυξημένη πιθανότητα να υπάρχουν αιτήσεις και από άλλους με αποτέλεσμα να μην υπάρχει εξισορρόπηση κινδύνων και να μην μπορεί να χρηματοδοτηθεί η παροχή με ευκολία Τέτοιου είδους κίνδυνοι είναι (αυτονοήτως) μεγάλες επιδημίες και μεταδοτικά νοσήματα Όμως σε αυτήν την κατηγορία εμπίπτουν και όλα τα ρίσκα τα οποία επηρεάζονται από την μακροοικονομία ndash αφού επηρεάζουν όλους εξίσου Ο πληθωρισμός και η ανεργία είναι οι δύο πιο σημαντικοί κίνδυνοι σε αυτήν την κατηγορία Με δεδομένο ότι οι συντάξεις είναι πληρωτέες για διάστημα πολύ μεγάλο που εκτείνεται σε δεκαετίες ολόκληρες η πιθανότητα ο κίνδυνος αυτός να επέλθει είναι πολύ μεγάλος Αφού ο πληθωρισμός θα επηρεάσει όλους τους συνταξιούχους εξίσου δεν υπάρχει δυνατότητα να ισοσταθμιστούν οι κίνδυνοι μεταξύ συνταξιούχων5 Αντίθετα χρηματοδότηση με το διανεμητικό σύστημα καθιστά τις κρατικές ασφαλίσεις πιο ανθεκτικές στον πληθωρισμό αφού τα έσοδά τους (οι μισθοί) θα αυξάνουν μαζί με τους μισθούς ακολουθώντας την πορεία των τιμών

Μια άλλη κατηγορία περίπτωσης που δεν μπορεί να ασφαλιστεί ικανοποιητικά από την ελεύθερη αγορά είναι αυτή του προϋπάρχοντος κινδύνου Αν κάποιος έχει ήδη διαγνωστεί να έχει μια χρόνια αρρώστια η θεραπεία της οποίας είναι ιδιαίτερα δαπανηρή (πχ AIDS)6 δεν θα μπορέσει να βρει ασφαλιστή Στην περίπτωση της ασφάλισης υγείας επίσης είναι προφανές ότι οι ασφαλιστικές εταιρείες θα προσπαθήσουν να χρεώσουν περισσότερο αυτούς που είναι χειρότερα ρίσκα ndash δηλαδή τους ασθενικούς και ανήμπορους οι οποίοι όμως είναι αυτοί που θα θέλαμε για κοινωνικούς λόγους να βοηθήσουμε περισσότερο

(4) Ιδιαίτερα πειστικός λόγος για την ανάγκη παρέμβασης ιδιαίτερα στην κάλυψη για σύνταξη δίδουν rsquoπατερναλιστικάrsquo επιχειρήματα Αν αφήσουμε ένα άνθρωπο να αποφασίσει μόνος του για πόση κάλυψη θα αποφασίσει να αποκτήσει είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί εκ των υστέρων ότι διάλεξε λιγότερο από ότι έπρεπε Για ψυχολογικούς και άλλους λόγους τα άτομα υποβαθμίζουν την πιθανότητα να χρειαστούν αποταμιεύσεις στο μέλλον Είναι σαν να κοιτούν το μέλλον μέσω από ένα τηλεσκόπιο ανάποδα ndash έχουν δηλαδή μια rsquoελαττωματική τηλεσκοπική δυνατότηταrsquo (Defective telescopic faculty) Σε περίπτωση που δεν αποταμιεύουν αρκετά η ύπαρξη διαφόρων κοινωνικών μηχανισμών

5 Υπάρχουν πολλά παραδείγματα μεγάλων ασφαλιστικών εταιρειών στην Βρετανία οι οποίες έχοντας εκδώσει συντάξεις με εγγύηση πληρωμών σε πραγματικούς όρους δεν μπόρεσαν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους με αποτέλεσμα την χρεοκοπία Πχ 6 Η πρόοδος της γενετικής με την δυνατότητα εκτίμησηςη της επέλευσης ασθενειών δεκαετίες πριν αυτές εκδηλωθούν καθιστά αυτόν τον παράγοντα ιδιαίτερα επίκαιρο

15

(δίχτυ ασφαλείας) τόνωσης του εισοδήματος ή παροχής υπηρεσιών προς φτωχούς ηλικιωμένους σημαίνει ότι το κόστος για την έλλειψη διορατικότητας του ατόμου θα το πληρώσει το κοινωνικό σύνολο αφού αυτό χρηματοδοτεί τις προνοιακές παροχές Αρα και για λόγους rsquoαυτοπροστασίαςrsquo το Κράτος δικαιούται να παρέμβει υποχρεώνοντας τους πολίτες να συμμετέχουν σε αναγκαστικά προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης όπως είναι οι ασφαλίσεις συντάξεων

Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo

Στα οικονομικά συχνά πρέπει να παραδεχτούμε ότι ακόμη και αν κάτι ισχύει απόλυτα στην θεωρία και σε ιδανικές συνθήκες ο πραγματικός κόσμος διαφέρει ουσιαστικά από τον κόσμο της θεωρίας Στην πραγματικότητα υπάρχουν εμπόδια και στρεβλώσεις στην λειτουργία της αγοράς τα οποία δεν μπορούν να απομακρυνθούν ούτε να καταργηθούν ndash όπου δηλαδή αυτό που είναι θεωρητικά καλύτερο δεν είναι εφικτό Σε τέτοιες περιπτώσεις εφαρμόζονται τα λεγόμενα rsquoοικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo (economics of the second best) τα οποία εξετάζουν με ποιόν τρόπο αλλάζουμε την χάραξη της διαδρομής αν ορισμένες στρεβλώσεις και εμπόδια δεν μπορούν να παρακαμφθούν Τα επιχειρήματα rsquoδεύτερης επιλογήςlsquo ndash συστηματοποιούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστονrsquo Σημειώνεται ότι αυτό μπορεί να διαφέρει ουσιωδώς από το βέλτιστο

Πάντως δεν πρέπει να λησμονεί κάποιος ότι σχεδόν πάντα η καλύτερη λύση είναι να διορθωθεί το εμπόδιο που αποτρέπει την rsquoπρώτη επιλογήrsquo αντί να αξιοποιηθεί μια παράκαμψη Πέρα από τα άλλα το βασικό κόστος που δημιουργείται είναι η τάση το εμπόδιο να μονιμοποιείται και να μπορεί να αλλάξει με πολύ μεγαλύτερη δυσκολία

Με δεδομένο ότι η κοινωνική πολιτική αναπτύχθηκε μετά τον ΒrsquoΠαγκόσμιο Πόλεμο υπάρχουν πλήθος επιλογές οι οποίες ήταν μονόδρομος τις δεκαετίες του 1950 και 1960 αλλά δεν είναι πλέον Αυτό μπορεί να έχει να κάνει με την ύπαρξη υποδομών (με πληροφορική την πιο συχνή αιτία αλλαγής) την εξέλιξη του χρηματοπιστωτικού τομέα αλλά και αλλαγές στην κοινωνία την σύνθεση και λειτουργία της οικογένειας κοκ Πολλές από τις αιτιάσεις που δικαιολογούν μεταρρυθμίσεις σήμερα αρχίζουν από μια παρατήρηση ότι όσα θεωρούνταν αυτονόητα όταν το σύστημα στήθηκε δεν ισχύουν πια (ή δεν ισχύουν στον ίδιο βαθμό) αντίστοιχα ότι λύσεις που δεν υπήρχαν τότε υφίστανται σήμερα

Στην περίπτωση της δικαιολόγησης της κρατικής εμπλοκής στις κοινωνικές ασφαλίσεις τριών ειδών τέτοια παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν

Πρώτον οι χρματαγορές είναι ανεπαρκώς ανεπτυγμένες Πολλές φορές το ίδιο εκφράζεται με την έκφραση ότι οι αγορές είναι rsquoρηχέςrsquo ndash δηλαδή γίνονται συναλλαγές αλλά σε μικρό όγκο με τρόπο ώστε οι αγορές να μην λειτουργούν lsquoσωστάrsquo Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλιστικές αγορές ακόμη και σε χώρες με πολύ πιο αναπτυγμένες χρηματοοικονομικό τομέα από την Ελλάδα Αν ισχύει αυτό τότε δεν θα υπάρχουν αρκετές επιχειρήσεις να συμμετέχουν στις αγορές και το κόστος πρόσβασης στις υπηρεσίες μπορεί να είναι τόσο ψηλό ώστε να είναι απαγορευτικό

Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην δυνατότητα μετατροπής εφάπαξ ποσού σε μηνιαία πληρωμή εφrsquo όρου ζωής ndash δηλαδή την παραγωγή lsquoραντώνrsquo ndashαπαραίτητο στοιχείο για να προσφερθούν συντάξεις από μη κρατικούς φορείς7 Η υπηρεσία αυτή είναι διαθέσιμη μεν και στην Ελλάδα αλλά το κόστος που χρεώνουν οι εταιρείες μπορεί να υπερβαίνει το 5 επί του κεφαλαίου ένα ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό αν αναλογιστεί κανείς ότι οι μακροχρόνιες αποδόσεις επενδύσεων σπάνια φθάνουν το

7 Οι υπολογισμοί που είναι απαραίτητοι για τον υπολογισμό ραντών αξιοποιούν πίνακες επιβίωσης και είναι μια βασική λειτουργία που προσφέρουν οι αναλογιστές στην ασφαλιστική αγορά

16

ποσοστό αυτό Η Ευρωπαϊκή χώρα όπου η υπηρεσία αυτή είναι πιο διαδεδομένη είναι η Βρετανία όπου η μετατροπή ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε ροές συντάξεων είναι υποχρεωτική

Δεύτερον το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό Αυτό μπορεί να είναι εξαιτίας τόσο του κόστους συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο) Περίπλοκες διαδικασίες η ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25 του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα Το κόστος αυτό σε τελική ανάλυση θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών ndash δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις

Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα ndash ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών Σε τέτοιες περιπτώσεις η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων Από την αντίθετη πλευρά η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής (πχ διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών)

Κρατική υποχρεωτική ασφάλιση μπορεί να εξοικονομεί σε πολλά από αυτά κόστη (κόστος μετακίνησης μάρκετινγκ) δυνατόν όμως η κρατική γραφειοκρατία να μην είναι καλύτερη από την ιδιωτική ndash αφού δεν υπάρχει ιδιαίτερη πίεση να λειτουργεί προς όφελος του πολίτη

Το αντεπιχείρημα αυτό ndash περί γραφειοκρατίας και περιορισμού της ndash είναι ένα παράδειγμα της τάσης να συγκρίνονται οι αστοχίες του ιδιωτικού τομέα με ένα εξιδανικευμένο μοντέλο του Δημοσίου Όμως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι και η δημόσια λειτουργία θα έχει προβλήματα ndash τα οποία πρέπει να προβλέπονται και να διορθώνονται ή τουλάχιστον να υπάρχει άποψη με ποιον τρόπο θα παραμένουν υπό έλεγχο Αυτό είναι η αφετηρία της σχολής της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης (New Public Management) η οποία από την δεκαετία του 1980 εξετάζει την λειτουργία του κράτους ως σύνολο παροχής υπηρεσιών προς τον πολίτη ο οποίος εξομοιώνεται με πελάτη που αγοράζει υπηρεσίες ndash με αντίστοιχες απαιτήσεις8

Διοικητικά θέματα επηρεάζονται άρδην από την τεχνολογία Εξελίξεις στην πληροφορική την τεχνητή νοημοσύνη την τηλεματική επιτρέπουν την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και επιτρέπουν την υλοποίηση πολλών από τις ιδέες της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης στην κοινωνική πολιτική Η τεχνολογική υστέρηση του Κράτους τα τελευταία χρόνια προσφέρει νέα επιχειρήματα και νέες δυνατότητες στην συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή υπηρεσιών Έτσι στην Ευρώπη όλο και περισσότερα συστήματα εισάγουν μια διάκριση μεταξύ κρατικής παροχής υπηρεσιών και κρατικής χρηματοδότησης Για παράδειγμα πολλά κράτη χορηγούν κουπόνια για παιδική προστασία τα οποία μπορούν να εξαργυρώνονται σε κρατικές ή σε ιδιωτικές δομές Η εισαγωγή

8 Στην Ελλάδα όπου η σχολή αυτή είχε μάλλον επιδερμική επιρροή αυτό παραφράζεται συχνά ως rsquoιδιωτικοοικονομικά κριτήριαrsquo

17

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

γήρατος) Αναπηρία-ανικανότητα (συντάξεις αναπηρίας) Θάνατος (συντάξεις επιζώντων χηρείας) ασθένεια (ασφάλιση υγείας σε είδος περίθαλψη) παροδική απώλεια δυνατότητας άντλησης εισοδήματος (παροχές υγείας σε χρήμα) Παράλληλα καλύπτονται και rsquoκίνδυνοιrsquo που δύσκολα συναντώνται στην ιδιωτική ασφάλιση όπως ανεργία (κάλυψη ανεργίας) αλλά και στεγαστική κάλυψη (επιδότηση ενοικίου επιδοτούμενη απόκτηση κατοικίας)

1 η Μακροζωϊα ως ασφαλιστικός κίνδυνος Οσον αφορά ειδικότερα τις συντάξεις ο βασικός κίνδυνος που καλύπτεται είναι το ενδεχόμενο να επιζήσει κάποιος πέραν του σημείου για το οποίο επαρκούν οι αποταμιεύσεις του Μια σύνταξη αφού είναι ένα συμβόλαιο με ισόβια διάρκεια (ή ακόμη περισσότερο με διάρκεια όση οι τεκμαιρόμενες υποχρεώσεις του ασφαλισμένου ndash συντάξεις επιζώντων) διασφαλίζει ότι υπάρχουν αρκετοί πόροι καθόλη την διάρκεια ζωής (Είναι ασφάλιση μακροζωίας γιατί αν κάποιος ήξερε με βεβαιότητα ότι δεν θα ζήσει πέραν πχ των 65 δεν θα τον συνέφερε ποτέ να υπέγραφε ασφαλιστικό συμβόλαιο αόριστης διάρκειας)

Με τις συντάξεις γήρατος επιδοτούνται οι πιο μακρόβιοι από τους λιγότερο τυχερούς 2 Ετσι η ασφάλιση μεταφέρει πόρους από τους lsquoτυχερούςrsquo (που θα πεθάνουν νωρίς και δεν χρειάζονται πόρους) στους lsquoάτυχουςrsquo (που θα ζήσουν πολύ) Αν κάποιος γνωρίζει ότι θα πεθάνει πριν από το όριο ηλικίας πχ επειδή υπάρχει γενετική ασθένεια ή επειδή η γυναίκα του είναι μάντισσα τότε θα ξέρει δεν τον συμφέρει να ασφαλιστεί γιατί πληρώνει για κάτι που δεν θα γευτεί ο ίδιος

Η αναδιανομή μεταξύ ασφαλισμένων είναι εύκολη αν υπάρχει διασπορά ndash οπότε ο μέσος όρος πιο σίγουρος από ατομική πιθανότητα Αν αυξηθεί το προσδόκιμο επιβίωσης για όλουςndash δημιουργείται πρόβλημα χρηματοδότησης

Η ασφάλιση απέναντι στην μακροζωία μπορεί να προσφερθεί (και προσφέρεται) από ιδιωτικές εταιρείες με την μορφή μηνιαίων δόσεων rsquoσύνταξηςrsquo (annuity) η μαθηματική αναμονή των οποίων ισοδυναμεί με ένα εφάπαξ ποσό σε συγκεκριμένη ηλικία Στην ιδιωτική ασφάλιση όμως πρέπει να υπάρχει απόλυτη ανταποδοτικότητα μεταξύ εισφορών και παροχών Αλλιώς αν υπήρχε δηλαδή μεγαλύτερη γενναιοδωρία απέναντι σε μια κατηγορία (πχ αυτούς με χαμηλότερους εισφορές) θα αποχωρούσαν από την ασφάλιση οι πλουσιότεροι3 Ειδικότερα δεν υπάρχουν προβλέψεις για κατώτατη σύνταξη έτσι ώστε να μην υπολείπεται η σύνταξη ενός ποσού Η κατώτατη σύνταξη είναι ένα ιδιαίτερα κοινό χαρακτηριστικό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης

2 Ο κίνδυνος επαγγελματικής ατυχίας Οι συντάξεις κοινωνικές ασφαλίσεις μπορεί να θεωρηθούν ότι ασφαλίζουν και ένα επιπλέον κίνδυνο τον κίνδυνο επαγγελματικής ατυχίας Στην αρχή της εργασιακής του ζωής δεν μπορεί να ξέρει κάποιος μήπως στην διάρκεια των επόμενων 20-30 χρόνια δεν θα γίνει κάτι ώστε οι προσδοκίες του για την επαγγελματική του πορεία να διαψευσθούν ριζικά Σαν παράδειγμα οι δεξιότητες κάποιου ειδικού στην αναλογική τηλεφωνία δεν είναι χρήσιμα σε ψηφιακά συστήματα4 Η διασφάλιση ότι ότι και να γίνει στην διάρκεια της καριέρας κάποιου δεν πρόκειται να πέσουν οι αποδοχές του στην διάρκεια της συνταξιοδότησης πέραν ενός σημείου είναι κάτι που κάποιος που αποστρέφεται τον κίνδυνο (risk averse) θα επιθυμούσε να αποφύγει Η

2 Επειδή σε πολλές χώρες συμβαίνει οι πλουσιότεροι να ζούν και περισσότερο αυτό έχει υπολογιστεί ότι δρά ως παράγοντας αντίστροφα προοδευτικός ndash δηλαδή οι φτωχότεροι πληρώνουν για τους πλουσιότερους3 Η θα υπήρχε κίνητρο να γίνει μια άλλη ασφαλιστική εταιρεία που να προσελκύσει τους rsquoριγμένους πελάτεςrsquo4 Τα συχνά προγράμματα εθελούσιας εξόδου στον ΟΤΕ έχουν την αφετηρία τους σε αυτή την εξέλιξη

12

ύπαρξη ασφαλιστικής κάλυψης επιτρέπει την ανάληψη μεγαλύτερων κινδύνων στον επαγγελματικό προσανατολισμό

3 υποβοήθηση της αποταμίευσης Όπως και να έχει το θέμα τόσο οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης όσο και οι ασφαλίσεις του κλάδου Ζωής έχουν ως κοινό στοιχείο την υποβοήθηση της αποταμίευσης Και τα δύο είναι συμβολαιοποιημένα προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης Οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης έχουν το επιπλέον στοιχείο ότι καταβάλλονται σε μηνιαίες δόσεις εφόρου ζωής Ενώ στις ιδιωτικές συντάξεις η rsquoαπόδοσηrsquo των εισφορών εξαρτάται από τον τρόπο επένδυσης των εισφορών στις κοινωνικές ασφαλίσεις η rsquoαπόδοσηrsquo σχετίζεται με την ανάπτυξη της οικονομίας (και άρα του καθενός ασφαλισμένου προσωπικά) Όπως και στις ιδιωτικές ασφαλίσεις διευκολύνεται η λειτουργία της lsquoαποταμίευσης κύκλου ζωήςrsquo Βάσει της Υπόθεσης Κύκλου Ζωής αποταμιεύσεις θα λαμβάνουν χώρα κατά την διάρκεια της εργασιακής ζωής για να καλύψουν ανάγκες της μεγαλύτερης ηλικίας

Στο μέτρο που δεν συμπεριλαμβάνονται στην εξίσωση και οι κληρονομιές για τους περισσότερους ανθρώπους η αποταμίευση με ίδια μέσα (ή μέσω ασφαλιστικών συμβολαίων ή από τον κάθε άνθρωπο μόνο του χωρίς διαμεσολάβηση) είναι άμεσα συγκρίσιμη και μπορεί να υποκαταστήσει τις συντάξεις Η πιθανή σχέση υποκατάστασης μεταξύ αποταμιεύσεων και δικαιωμάτων στην σύνταξη έχει δώσει αφορμή σε ανησυχίες ότι η ανάπτυξη ενός συστήματος κοινωνικής ασφάλισης μπορεί να οδηγήσει σε μείωση της συνολικής ροπής προς αποταμίευση της συνολικής οικονομίας Το κατά πόσον ισχύει αυτός ο ισχυρισμός αποτελεί αντικείμενο μιας σειράς οικονομικών και οικονομετρικών ερευνών το αποτέλεσμα των οποίων υπεισέρχεται ουσιαστικά στο φλέγον θέμα της διεύρυνσης του ρόλου του ιδιωτικου τομέα στην παροχή συντάξεων

4 Υπαρξη αντασφαλιστή με την μορφή του Κράτους Το κράτος λειτουργεί ως ένα είδος αντασφαλιστής παρέχοντας εγγύηση εκπλήρωσης Αφού το κράτος έχει μεγαλύτερες οικονομικές δυνατότητες από μια εταιρεία μπορεί μια κρατική ασφάλιση να αναλαμβάνει μια ευρύτερη γκάμα κινδύνων και να συμπεριλαμβάνουν νέους κινδύνους που δεν είναι σήμερα γνωστοί (πχ μια καινούργια ασθένεια) Τα κρατικά ασφαλιστικά συμβόλαια που είναι πιο ασαφή είναι για αυτόν τον λόγο λιγότερο επιρρεπή στα προβλήματα που έχουν τα lsquoψιλά γράμματαrsquo σε ένα συμβόλαιο

34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo

Η άλλη όψη του νομίσματος αναφέρεται στην επεξήγηση της ανάμειξης του Κράτους Για ποιόν λόγο να είναι κοινωνική η κοινωνική ασφάλιση Ένα δεύτερο (υπο)ερώτημα είναι για ποιόν λόγο να είναι υποχρεωτική αφού υπάρχουν συστήματα όπου συντάξεις προσφέρονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις αλλά η ασφάλιση είναι υποχρεωτική και το ποσοστό εισφοράς καθορίζεται με νόμο (Χιλή) Τα επιχειρήματα χωρίζονται σε δύο είδη Πρώτον λόγοι για τους οποίους επιβάλλεται να γίνεται η προσφορά ασφάλισης μέσω του κράτους Δηλαδή καταστάσεις στις οποίες αν δεν γινόταν κάτι από το κράτος δεν θα γινόταν καθόλου Δεύτερον καταστάσεις στις οποίες το Κράτος έχει συγκριτικό πλεονέκτημα από τον ιδιωτικό τομέα Οι πρώτοι λόγοι αποκαλούνται lsquoεπιχειρήματα πρώτης επιλογήςrsquo τα δε δεύτερα rsquoεπιχειρήματα δεύτερης επιλογής΄(Second best arguments) αφού ακολουθούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστον΄

Λύσεις πρώτης επιλογής

(1) Η πρώτη λειτουργία για την οποία είναι απαραίτητη η κρατική εμπλοκή (ή οπωσδήποτε κάποιος νομικός καταναγκασμός) είναι η αναδιανομή εισοδήματος και πόρων από

13

πλούσιους σε φτωχούς ή από μια ομάδα σε άλλη Σε μια ελεύθερα λειτουργούσα αγορά δεν θα είναι δυνατή η διάκριση μεταξύ πελατών αφού ο ανταγωνισμός θα φροντίζει ώστε οι αποδόσεις να εξισώνονται σε όλη την αγορά Αν υπάρχουν για παράδειγμα κάποιοι οι οποίοι εισπράττουν λιγότερα από ότι τους αναλογεί θα υπάρχουν κίνητρα να προσφερθούν υπηρεσίες για αυτούς τουλάχιστον αντίστοιχες για αυτές που υπάρχουν αλλού Άρα η αναδιανομή προϋποθέτει οπωσδήποτε περιορισμούς στην ελεύθερη αγορά το οποίο κατrsquo ελάχιστον σημαίνει κάποιας μορφής καταναγκασμό αλλά πιο συχνά συνοδεύεται και από κρατική χρηματοδότηση

Οι κοινωνικές ασφαλίσεις προβαίνουν σε δύο ειδών αναδιανομές πόρων Πρώτον αναδιανομή μεταξύ μελών της ίδιας γενιάς Μέσω μηχανισμών όπως η κατώτατη σύνταξη ή η πίστωση συγκεκριμένων ατόμων με πλασματικά χρόνια ασφάλισης μπορούν να ευνοηθούν οι φτωχότεροι ή άλλες κατηγορίες αναξιοπαθούντων (πχ ανάπηροι ΑμεΑ μονογονικές οικογένειες κλπ) Μπορούμε να εφαρμόσουμε επίσης αναδιανομή λαμβάνοντας υπόψη τους πόρους ολόκληρης της εργασιακής ζωής που συμβαίνει όταν λαμβάνεται πρόνοια για αυτούς με λίγα ένσημα και αναδιανομή σε ένα χρονικό σημείο (πχ η πρακτική να χορηγούνται υψηλότερες αυξήσεις στις χαμηλότερες συντάξεις το ΕΚΑΣ) Επίσης θα μπορούσε να γίνει και αναδιανομή μεταξύ κοινωνικών ομάδων ndash ιδίως αν λειτουργούν ξεχωριστά ταμεία ανά επαγγελματική ομάδα (όπως στην Ελλάδα)

Δεύτερον αναδιανομή μεταξύ γενεών Η κοινωνική ασφάλιση μπορεί σχετικά εύκολα να χρησιμοποιείται για να μεταβιβάζει πόρους από την μια γενιά στην άλλη Η πρώτη γενιά ενός διανεμητικού συστήματος είναι συνήθως rsquoτυχερήrsquo αφού εισπράττει αναλογικά πολύ περισσότερο από αυτό που πλήρωσε Σε αντιστάθμισμα η τελευταία θα είναι άτυχη γιατί θα εισπράξει πολύ λιγότερο Τέτοιες εύνοιες σε συγκεκριμένες γενιές μπορεί να θεωρηθεί ότι εξισορροπούν γεγονότα όπως πολέμους οικονομικές καταστροφές κλπ που έχει υποστεί μια γενιά Γενικότερα οποιαδήποτε αυστηροποίηση των όρων συνταξιοδότησης (πχ αύξηση ορίων ηλικίας αύξηση εισφορών) έχει την δυνατότητα να αλλάξει το ισοζύγιο μεταξύ γενεών

Η αναδιανομή μπορεί να γίνεται για λόγους κοινωνικής δικαιοσύνης ή αποτελεσματικότητας

Δικαιοσύνη ndash μια γενιά μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι lsquoάτυχηrsquo Πχ η γενιά που βγήκε από τον Πόλεμο Η γενιά της κρίσης

Αποτελεσματικότητα ndash μπορεί χωρίς παρέμβαση να υπάρχει ανεπαρκής φροντίδα

(2) Περιπτώσεις rsquoαστοχιών της ελεύθερης αγοράς επιβάλλουν την κρατική παρέμβαση γιατι μπορεί να μην υπάρχει καθόλου ή ανεπαρκής παροχή Τέτοιες περιπτώσεις αποτελούν την lsquoκλασσικήrsquo δικαιολόγηση της κρατικής παρέμβασης αφού ακόμη και σε ιδανικές συνθήκες η λειτουργία της ελεύθερης αγοράς οδηγεί σε χειρότερα αποτελέσματα ή ακόμη χειρότερα σε ανυπαρξία αγοράς Στην περίπτωση της αβεβαιότητας και της ασφάλισης τέτοια προβλήματα είναι κοινά και είναι συνήθως αποτέλεσμα εγγενών ασσυμετριών πληροφόρησης Δηλαδή οι δύο πλευρές της αγοράς έχουν άνιση πληροφόρηση και στην προσπάθεια ο ένας να lsquoξεγελάσειrsquo τον άλλο καταλήγουν να καταστρέψουν την αγορά τελείως Τέτοιοι κίνδυνοι είναι η Αντεπιλογή (ασυμμετρία πριν υπογραφεί το συμβόλαιο) ο Ηθικός Κίνδυνος (ασυμμετρία μετά την υπογραφή του συμβολαίου και πριν να επέλθει ο κίνδυνος) και Ασφαλιστική Απάτη (ασυμμετρία μετά την εκδήλωση του κινδυνου)

Η Αντεπιλογή (adverse selection) Aν κάποιος προσφέρει ασφάλιση θα προσέλθουν κατά προτεραιότητα αυτοί που ξέρουν ότι έχουν μεγαλύτερη πιθανότητα να υποστούν τον ασφαλιζόμενο κίνδυνο Αφού η ασφάλιση προσελκύει τους χειρότερους σύντομα θα

14

ανακαλύψει ότι δεν μπορεί να προσφέρει το ασφαλιστικό προϊόν καθόλου Εκτός και αν μπορεί να έχει κάποιο τέστ που να διακρίνει ποιοι είναι τα χειρότερα ρίσκα Όμως ακόμη και τότε είναι αρκετά πιθανό ορισμένοι να μην μπορούν να ασφαλιστούν καθόλου ή να επιβαρύνονται υπέρμετρα άτομα τα οποία για κοινωνικούς λόγους θα έπρεπε να βοηθηθούν Το πρόβλημα αυτό υπάρχει και είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλίσεις υγείας (2) laquoΟ ηθικός κίνδυνοςraquo (Moral hazard) Αν κάποιος ασφαλιστεί θα προσέχει λιγότερο από οτι θα έπρεπε Πάλι στις ασφαλίσεις υγείας πολλές εταιρείες (πχ στις ΗΠΑ) συνδέουν την ασφαλιστική κάλυψη με διάφορους ελέγχους για βλαπτικές συνήθειες (πχ κάπνισμα) ή παροτρύνσεις επιλογής υγιέστερου τρόπου ζωής

Τα φαινόμενα αυτά οδηγούν την αγορά είτε στο να μην υπάρχει καθόλου (να μην υπάρχει κάλυψη) ή να το κάνει ιδιαίτερα πλημμελώς

(3) Κοινοί μη ασφαλίσιμοι κίνδυνοι Ορισμένα ρίσκα ασφαλίζονται δύσκολα όπως τα Μη ανεξάρτητα ρίσκα που επηρεάζουν όλους εξίσου Τέτοια περίπτωση είναι ορισμένα ρίσκα η κατανομή των οποίων δεν είναι ανεξάρτητη στον πληθυσμό όταν υπάρχει αντικείμενο πληρωμής σε ένα δικαιούχο υπάρχει αυξημένη πιθανότητα να υπάρχουν αιτήσεις και από άλλους με αποτέλεσμα να μην υπάρχει εξισορρόπηση κινδύνων και να μην μπορεί να χρηματοδοτηθεί η παροχή με ευκολία Τέτοιου είδους κίνδυνοι είναι (αυτονοήτως) μεγάλες επιδημίες και μεταδοτικά νοσήματα Όμως σε αυτήν την κατηγορία εμπίπτουν και όλα τα ρίσκα τα οποία επηρεάζονται από την μακροοικονομία ndash αφού επηρεάζουν όλους εξίσου Ο πληθωρισμός και η ανεργία είναι οι δύο πιο σημαντικοί κίνδυνοι σε αυτήν την κατηγορία Με δεδομένο ότι οι συντάξεις είναι πληρωτέες για διάστημα πολύ μεγάλο που εκτείνεται σε δεκαετίες ολόκληρες η πιθανότητα ο κίνδυνος αυτός να επέλθει είναι πολύ μεγάλος Αφού ο πληθωρισμός θα επηρεάσει όλους τους συνταξιούχους εξίσου δεν υπάρχει δυνατότητα να ισοσταθμιστούν οι κίνδυνοι μεταξύ συνταξιούχων5 Αντίθετα χρηματοδότηση με το διανεμητικό σύστημα καθιστά τις κρατικές ασφαλίσεις πιο ανθεκτικές στον πληθωρισμό αφού τα έσοδά τους (οι μισθοί) θα αυξάνουν μαζί με τους μισθούς ακολουθώντας την πορεία των τιμών

Μια άλλη κατηγορία περίπτωσης που δεν μπορεί να ασφαλιστεί ικανοποιητικά από την ελεύθερη αγορά είναι αυτή του προϋπάρχοντος κινδύνου Αν κάποιος έχει ήδη διαγνωστεί να έχει μια χρόνια αρρώστια η θεραπεία της οποίας είναι ιδιαίτερα δαπανηρή (πχ AIDS)6 δεν θα μπορέσει να βρει ασφαλιστή Στην περίπτωση της ασφάλισης υγείας επίσης είναι προφανές ότι οι ασφαλιστικές εταιρείες θα προσπαθήσουν να χρεώσουν περισσότερο αυτούς που είναι χειρότερα ρίσκα ndash δηλαδή τους ασθενικούς και ανήμπορους οι οποίοι όμως είναι αυτοί που θα θέλαμε για κοινωνικούς λόγους να βοηθήσουμε περισσότερο

(4) Ιδιαίτερα πειστικός λόγος για την ανάγκη παρέμβασης ιδιαίτερα στην κάλυψη για σύνταξη δίδουν rsquoπατερναλιστικάrsquo επιχειρήματα Αν αφήσουμε ένα άνθρωπο να αποφασίσει μόνος του για πόση κάλυψη θα αποφασίσει να αποκτήσει είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί εκ των υστέρων ότι διάλεξε λιγότερο από ότι έπρεπε Για ψυχολογικούς και άλλους λόγους τα άτομα υποβαθμίζουν την πιθανότητα να χρειαστούν αποταμιεύσεις στο μέλλον Είναι σαν να κοιτούν το μέλλον μέσω από ένα τηλεσκόπιο ανάποδα ndash έχουν δηλαδή μια rsquoελαττωματική τηλεσκοπική δυνατότηταrsquo (Defective telescopic faculty) Σε περίπτωση που δεν αποταμιεύουν αρκετά η ύπαρξη διαφόρων κοινωνικών μηχανισμών

5 Υπάρχουν πολλά παραδείγματα μεγάλων ασφαλιστικών εταιρειών στην Βρετανία οι οποίες έχοντας εκδώσει συντάξεις με εγγύηση πληρωμών σε πραγματικούς όρους δεν μπόρεσαν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους με αποτέλεσμα την χρεοκοπία Πχ 6 Η πρόοδος της γενετικής με την δυνατότητα εκτίμησηςη της επέλευσης ασθενειών δεκαετίες πριν αυτές εκδηλωθούν καθιστά αυτόν τον παράγοντα ιδιαίτερα επίκαιρο

15

(δίχτυ ασφαλείας) τόνωσης του εισοδήματος ή παροχής υπηρεσιών προς φτωχούς ηλικιωμένους σημαίνει ότι το κόστος για την έλλειψη διορατικότητας του ατόμου θα το πληρώσει το κοινωνικό σύνολο αφού αυτό χρηματοδοτεί τις προνοιακές παροχές Αρα και για λόγους rsquoαυτοπροστασίαςrsquo το Κράτος δικαιούται να παρέμβει υποχρεώνοντας τους πολίτες να συμμετέχουν σε αναγκαστικά προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης όπως είναι οι ασφαλίσεις συντάξεων

Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo

Στα οικονομικά συχνά πρέπει να παραδεχτούμε ότι ακόμη και αν κάτι ισχύει απόλυτα στην θεωρία και σε ιδανικές συνθήκες ο πραγματικός κόσμος διαφέρει ουσιαστικά από τον κόσμο της θεωρίας Στην πραγματικότητα υπάρχουν εμπόδια και στρεβλώσεις στην λειτουργία της αγοράς τα οποία δεν μπορούν να απομακρυνθούν ούτε να καταργηθούν ndash όπου δηλαδή αυτό που είναι θεωρητικά καλύτερο δεν είναι εφικτό Σε τέτοιες περιπτώσεις εφαρμόζονται τα λεγόμενα rsquoοικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo (economics of the second best) τα οποία εξετάζουν με ποιόν τρόπο αλλάζουμε την χάραξη της διαδρομής αν ορισμένες στρεβλώσεις και εμπόδια δεν μπορούν να παρακαμφθούν Τα επιχειρήματα rsquoδεύτερης επιλογήςlsquo ndash συστηματοποιούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστονrsquo Σημειώνεται ότι αυτό μπορεί να διαφέρει ουσιωδώς από το βέλτιστο

Πάντως δεν πρέπει να λησμονεί κάποιος ότι σχεδόν πάντα η καλύτερη λύση είναι να διορθωθεί το εμπόδιο που αποτρέπει την rsquoπρώτη επιλογήrsquo αντί να αξιοποιηθεί μια παράκαμψη Πέρα από τα άλλα το βασικό κόστος που δημιουργείται είναι η τάση το εμπόδιο να μονιμοποιείται και να μπορεί να αλλάξει με πολύ μεγαλύτερη δυσκολία

Με δεδομένο ότι η κοινωνική πολιτική αναπτύχθηκε μετά τον ΒrsquoΠαγκόσμιο Πόλεμο υπάρχουν πλήθος επιλογές οι οποίες ήταν μονόδρομος τις δεκαετίες του 1950 και 1960 αλλά δεν είναι πλέον Αυτό μπορεί να έχει να κάνει με την ύπαρξη υποδομών (με πληροφορική την πιο συχνή αιτία αλλαγής) την εξέλιξη του χρηματοπιστωτικού τομέα αλλά και αλλαγές στην κοινωνία την σύνθεση και λειτουργία της οικογένειας κοκ Πολλές από τις αιτιάσεις που δικαιολογούν μεταρρυθμίσεις σήμερα αρχίζουν από μια παρατήρηση ότι όσα θεωρούνταν αυτονόητα όταν το σύστημα στήθηκε δεν ισχύουν πια (ή δεν ισχύουν στον ίδιο βαθμό) αντίστοιχα ότι λύσεις που δεν υπήρχαν τότε υφίστανται σήμερα

Στην περίπτωση της δικαιολόγησης της κρατικής εμπλοκής στις κοινωνικές ασφαλίσεις τριών ειδών τέτοια παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν

Πρώτον οι χρματαγορές είναι ανεπαρκώς ανεπτυγμένες Πολλές φορές το ίδιο εκφράζεται με την έκφραση ότι οι αγορές είναι rsquoρηχέςrsquo ndash δηλαδή γίνονται συναλλαγές αλλά σε μικρό όγκο με τρόπο ώστε οι αγορές να μην λειτουργούν lsquoσωστάrsquo Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλιστικές αγορές ακόμη και σε χώρες με πολύ πιο αναπτυγμένες χρηματοοικονομικό τομέα από την Ελλάδα Αν ισχύει αυτό τότε δεν θα υπάρχουν αρκετές επιχειρήσεις να συμμετέχουν στις αγορές και το κόστος πρόσβασης στις υπηρεσίες μπορεί να είναι τόσο ψηλό ώστε να είναι απαγορευτικό

Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην δυνατότητα μετατροπής εφάπαξ ποσού σε μηνιαία πληρωμή εφrsquo όρου ζωής ndash δηλαδή την παραγωγή lsquoραντώνrsquo ndashαπαραίτητο στοιχείο για να προσφερθούν συντάξεις από μη κρατικούς φορείς7 Η υπηρεσία αυτή είναι διαθέσιμη μεν και στην Ελλάδα αλλά το κόστος που χρεώνουν οι εταιρείες μπορεί να υπερβαίνει το 5 επί του κεφαλαίου ένα ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό αν αναλογιστεί κανείς ότι οι μακροχρόνιες αποδόσεις επενδύσεων σπάνια φθάνουν το

7 Οι υπολογισμοί που είναι απαραίτητοι για τον υπολογισμό ραντών αξιοποιούν πίνακες επιβίωσης και είναι μια βασική λειτουργία που προσφέρουν οι αναλογιστές στην ασφαλιστική αγορά

16

ποσοστό αυτό Η Ευρωπαϊκή χώρα όπου η υπηρεσία αυτή είναι πιο διαδεδομένη είναι η Βρετανία όπου η μετατροπή ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε ροές συντάξεων είναι υποχρεωτική

Δεύτερον το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό Αυτό μπορεί να είναι εξαιτίας τόσο του κόστους συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο) Περίπλοκες διαδικασίες η ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25 του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα Το κόστος αυτό σε τελική ανάλυση θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών ndash δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις

Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα ndash ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών Σε τέτοιες περιπτώσεις η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων Από την αντίθετη πλευρά η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής (πχ διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών)

Κρατική υποχρεωτική ασφάλιση μπορεί να εξοικονομεί σε πολλά από αυτά κόστη (κόστος μετακίνησης μάρκετινγκ) δυνατόν όμως η κρατική γραφειοκρατία να μην είναι καλύτερη από την ιδιωτική ndash αφού δεν υπάρχει ιδιαίτερη πίεση να λειτουργεί προς όφελος του πολίτη

Το αντεπιχείρημα αυτό ndash περί γραφειοκρατίας και περιορισμού της ndash είναι ένα παράδειγμα της τάσης να συγκρίνονται οι αστοχίες του ιδιωτικού τομέα με ένα εξιδανικευμένο μοντέλο του Δημοσίου Όμως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι και η δημόσια λειτουργία θα έχει προβλήματα ndash τα οποία πρέπει να προβλέπονται και να διορθώνονται ή τουλάχιστον να υπάρχει άποψη με ποιον τρόπο θα παραμένουν υπό έλεγχο Αυτό είναι η αφετηρία της σχολής της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης (New Public Management) η οποία από την δεκαετία του 1980 εξετάζει την λειτουργία του κράτους ως σύνολο παροχής υπηρεσιών προς τον πολίτη ο οποίος εξομοιώνεται με πελάτη που αγοράζει υπηρεσίες ndash με αντίστοιχες απαιτήσεις8

Διοικητικά θέματα επηρεάζονται άρδην από την τεχνολογία Εξελίξεις στην πληροφορική την τεχνητή νοημοσύνη την τηλεματική επιτρέπουν την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και επιτρέπουν την υλοποίηση πολλών από τις ιδέες της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης στην κοινωνική πολιτική Η τεχνολογική υστέρηση του Κράτους τα τελευταία χρόνια προσφέρει νέα επιχειρήματα και νέες δυνατότητες στην συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή υπηρεσιών Έτσι στην Ευρώπη όλο και περισσότερα συστήματα εισάγουν μια διάκριση μεταξύ κρατικής παροχής υπηρεσιών και κρατικής χρηματοδότησης Για παράδειγμα πολλά κράτη χορηγούν κουπόνια για παιδική προστασία τα οποία μπορούν να εξαργυρώνονται σε κρατικές ή σε ιδιωτικές δομές Η εισαγωγή

8 Στην Ελλάδα όπου η σχολή αυτή είχε μάλλον επιδερμική επιρροή αυτό παραφράζεται συχνά ως rsquoιδιωτικοοικονομικά κριτήριαrsquo

17

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

ύπαρξη ασφαλιστικής κάλυψης επιτρέπει την ανάληψη μεγαλύτερων κινδύνων στον επαγγελματικό προσανατολισμό

3 υποβοήθηση της αποταμίευσης Όπως και να έχει το θέμα τόσο οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης όσο και οι ασφαλίσεις του κλάδου Ζωής έχουν ως κοινό στοιχείο την υποβοήθηση της αποταμίευσης Και τα δύο είναι συμβολαιοποιημένα προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης Οι συντάξεις κοινωνικής ασφάλισης έχουν το επιπλέον στοιχείο ότι καταβάλλονται σε μηνιαίες δόσεις εφόρου ζωής Ενώ στις ιδιωτικές συντάξεις η rsquoαπόδοσηrsquo των εισφορών εξαρτάται από τον τρόπο επένδυσης των εισφορών στις κοινωνικές ασφαλίσεις η rsquoαπόδοσηrsquo σχετίζεται με την ανάπτυξη της οικονομίας (και άρα του καθενός ασφαλισμένου προσωπικά) Όπως και στις ιδιωτικές ασφαλίσεις διευκολύνεται η λειτουργία της lsquoαποταμίευσης κύκλου ζωήςrsquo Βάσει της Υπόθεσης Κύκλου Ζωής αποταμιεύσεις θα λαμβάνουν χώρα κατά την διάρκεια της εργασιακής ζωής για να καλύψουν ανάγκες της μεγαλύτερης ηλικίας

Στο μέτρο που δεν συμπεριλαμβάνονται στην εξίσωση και οι κληρονομιές για τους περισσότερους ανθρώπους η αποταμίευση με ίδια μέσα (ή μέσω ασφαλιστικών συμβολαίων ή από τον κάθε άνθρωπο μόνο του χωρίς διαμεσολάβηση) είναι άμεσα συγκρίσιμη και μπορεί να υποκαταστήσει τις συντάξεις Η πιθανή σχέση υποκατάστασης μεταξύ αποταμιεύσεων και δικαιωμάτων στην σύνταξη έχει δώσει αφορμή σε ανησυχίες ότι η ανάπτυξη ενός συστήματος κοινωνικής ασφάλισης μπορεί να οδηγήσει σε μείωση της συνολικής ροπής προς αποταμίευση της συνολικής οικονομίας Το κατά πόσον ισχύει αυτός ο ισχυρισμός αποτελεί αντικείμενο μιας σειράς οικονομικών και οικονομετρικών ερευνών το αποτέλεσμα των οποίων υπεισέρχεται ουσιαστικά στο φλέγον θέμα της διεύρυνσης του ρόλου του ιδιωτικου τομέα στην παροχή συντάξεων

4 Υπαρξη αντασφαλιστή με την μορφή του Κράτους Το κράτος λειτουργεί ως ένα είδος αντασφαλιστής παρέχοντας εγγύηση εκπλήρωσης Αφού το κράτος έχει μεγαλύτερες οικονομικές δυνατότητες από μια εταιρεία μπορεί μια κρατική ασφάλιση να αναλαμβάνει μια ευρύτερη γκάμα κινδύνων και να συμπεριλαμβάνουν νέους κινδύνους που δεν είναι σήμερα γνωστοί (πχ μια καινούργια ασθένεια) Τα κρατικά ασφαλιστικά συμβόλαια που είναι πιο ασαφή είναι για αυτόν τον λόγο λιγότερο επιρρεπή στα προβλήματα που έχουν τα lsquoψιλά γράμματαrsquo σε ένα συμβόλαιο

34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo

Η άλλη όψη του νομίσματος αναφέρεται στην επεξήγηση της ανάμειξης του Κράτους Για ποιόν λόγο να είναι κοινωνική η κοινωνική ασφάλιση Ένα δεύτερο (υπο)ερώτημα είναι για ποιόν λόγο να είναι υποχρεωτική αφού υπάρχουν συστήματα όπου συντάξεις προσφέρονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις αλλά η ασφάλιση είναι υποχρεωτική και το ποσοστό εισφοράς καθορίζεται με νόμο (Χιλή) Τα επιχειρήματα χωρίζονται σε δύο είδη Πρώτον λόγοι για τους οποίους επιβάλλεται να γίνεται η προσφορά ασφάλισης μέσω του κράτους Δηλαδή καταστάσεις στις οποίες αν δεν γινόταν κάτι από το κράτος δεν θα γινόταν καθόλου Δεύτερον καταστάσεις στις οποίες το Κράτος έχει συγκριτικό πλεονέκτημα από τον ιδιωτικό τομέα Οι πρώτοι λόγοι αποκαλούνται lsquoεπιχειρήματα πρώτης επιλογήςrsquo τα δε δεύτερα rsquoεπιχειρήματα δεύτερης επιλογής΄(Second best arguments) αφού ακολουθούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστον΄

Λύσεις πρώτης επιλογής

(1) Η πρώτη λειτουργία για την οποία είναι απαραίτητη η κρατική εμπλοκή (ή οπωσδήποτε κάποιος νομικός καταναγκασμός) είναι η αναδιανομή εισοδήματος και πόρων από

13

πλούσιους σε φτωχούς ή από μια ομάδα σε άλλη Σε μια ελεύθερα λειτουργούσα αγορά δεν θα είναι δυνατή η διάκριση μεταξύ πελατών αφού ο ανταγωνισμός θα φροντίζει ώστε οι αποδόσεις να εξισώνονται σε όλη την αγορά Αν υπάρχουν για παράδειγμα κάποιοι οι οποίοι εισπράττουν λιγότερα από ότι τους αναλογεί θα υπάρχουν κίνητρα να προσφερθούν υπηρεσίες για αυτούς τουλάχιστον αντίστοιχες για αυτές που υπάρχουν αλλού Άρα η αναδιανομή προϋποθέτει οπωσδήποτε περιορισμούς στην ελεύθερη αγορά το οποίο κατrsquo ελάχιστον σημαίνει κάποιας μορφής καταναγκασμό αλλά πιο συχνά συνοδεύεται και από κρατική χρηματοδότηση

Οι κοινωνικές ασφαλίσεις προβαίνουν σε δύο ειδών αναδιανομές πόρων Πρώτον αναδιανομή μεταξύ μελών της ίδιας γενιάς Μέσω μηχανισμών όπως η κατώτατη σύνταξη ή η πίστωση συγκεκριμένων ατόμων με πλασματικά χρόνια ασφάλισης μπορούν να ευνοηθούν οι φτωχότεροι ή άλλες κατηγορίες αναξιοπαθούντων (πχ ανάπηροι ΑμεΑ μονογονικές οικογένειες κλπ) Μπορούμε να εφαρμόσουμε επίσης αναδιανομή λαμβάνοντας υπόψη τους πόρους ολόκληρης της εργασιακής ζωής που συμβαίνει όταν λαμβάνεται πρόνοια για αυτούς με λίγα ένσημα και αναδιανομή σε ένα χρονικό σημείο (πχ η πρακτική να χορηγούνται υψηλότερες αυξήσεις στις χαμηλότερες συντάξεις το ΕΚΑΣ) Επίσης θα μπορούσε να γίνει και αναδιανομή μεταξύ κοινωνικών ομάδων ndash ιδίως αν λειτουργούν ξεχωριστά ταμεία ανά επαγγελματική ομάδα (όπως στην Ελλάδα)

Δεύτερον αναδιανομή μεταξύ γενεών Η κοινωνική ασφάλιση μπορεί σχετικά εύκολα να χρησιμοποιείται για να μεταβιβάζει πόρους από την μια γενιά στην άλλη Η πρώτη γενιά ενός διανεμητικού συστήματος είναι συνήθως rsquoτυχερήrsquo αφού εισπράττει αναλογικά πολύ περισσότερο από αυτό που πλήρωσε Σε αντιστάθμισμα η τελευταία θα είναι άτυχη γιατί θα εισπράξει πολύ λιγότερο Τέτοιες εύνοιες σε συγκεκριμένες γενιές μπορεί να θεωρηθεί ότι εξισορροπούν γεγονότα όπως πολέμους οικονομικές καταστροφές κλπ που έχει υποστεί μια γενιά Γενικότερα οποιαδήποτε αυστηροποίηση των όρων συνταξιοδότησης (πχ αύξηση ορίων ηλικίας αύξηση εισφορών) έχει την δυνατότητα να αλλάξει το ισοζύγιο μεταξύ γενεών

Η αναδιανομή μπορεί να γίνεται για λόγους κοινωνικής δικαιοσύνης ή αποτελεσματικότητας

Δικαιοσύνη ndash μια γενιά μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι lsquoάτυχηrsquo Πχ η γενιά που βγήκε από τον Πόλεμο Η γενιά της κρίσης

Αποτελεσματικότητα ndash μπορεί χωρίς παρέμβαση να υπάρχει ανεπαρκής φροντίδα

(2) Περιπτώσεις rsquoαστοχιών της ελεύθερης αγοράς επιβάλλουν την κρατική παρέμβαση γιατι μπορεί να μην υπάρχει καθόλου ή ανεπαρκής παροχή Τέτοιες περιπτώσεις αποτελούν την lsquoκλασσικήrsquo δικαιολόγηση της κρατικής παρέμβασης αφού ακόμη και σε ιδανικές συνθήκες η λειτουργία της ελεύθερης αγοράς οδηγεί σε χειρότερα αποτελέσματα ή ακόμη χειρότερα σε ανυπαρξία αγοράς Στην περίπτωση της αβεβαιότητας και της ασφάλισης τέτοια προβλήματα είναι κοινά και είναι συνήθως αποτέλεσμα εγγενών ασσυμετριών πληροφόρησης Δηλαδή οι δύο πλευρές της αγοράς έχουν άνιση πληροφόρηση και στην προσπάθεια ο ένας να lsquoξεγελάσειrsquo τον άλλο καταλήγουν να καταστρέψουν την αγορά τελείως Τέτοιοι κίνδυνοι είναι η Αντεπιλογή (ασυμμετρία πριν υπογραφεί το συμβόλαιο) ο Ηθικός Κίνδυνος (ασυμμετρία μετά την υπογραφή του συμβολαίου και πριν να επέλθει ο κίνδυνος) και Ασφαλιστική Απάτη (ασυμμετρία μετά την εκδήλωση του κινδυνου)

Η Αντεπιλογή (adverse selection) Aν κάποιος προσφέρει ασφάλιση θα προσέλθουν κατά προτεραιότητα αυτοί που ξέρουν ότι έχουν μεγαλύτερη πιθανότητα να υποστούν τον ασφαλιζόμενο κίνδυνο Αφού η ασφάλιση προσελκύει τους χειρότερους σύντομα θα

14

ανακαλύψει ότι δεν μπορεί να προσφέρει το ασφαλιστικό προϊόν καθόλου Εκτός και αν μπορεί να έχει κάποιο τέστ που να διακρίνει ποιοι είναι τα χειρότερα ρίσκα Όμως ακόμη και τότε είναι αρκετά πιθανό ορισμένοι να μην μπορούν να ασφαλιστούν καθόλου ή να επιβαρύνονται υπέρμετρα άτομα τα οποία για κοινωνικούς λόγους θα έπρεπε να βοηθηθούν Το πρόβλημα αυτό υπάρχει και είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλίσεις υγείας (2) laquoΟ ηθικός κίνδυνοςraquo (Moral hazard) Αν κάποιος ασφαλιστεί θα προσέχει λιγότερο από οτι θα έπρεπε Πάλι στις ασφαλίσεις υγείας πολλές εταιρείες (πχ στις ΗΠΑ) συνδέουν την ασφαλιστική κάλυψη με διάφορους ελέγχους για βλαπτικές συνήθειες (πχ κάπνισμα) ή παροτρύνσεις επιλογής υγιέστερου τρόπου ζωής

Τα φαινόμενα αυτά οδηγούν την αγορά είτε στο να μην υπάρχει καθόλου (να μην υπάρχει κάλυψη) ή να το κάνει ιδιαίτερα πλημμελώς

(3) Κοινοί μη ασφαλίσιμοι κίνδυνοι Ορισμένα ρίσκα ασφαλίζονται δύσκολα όπως τα Μη ανεξάρτητα ρίσκα που επηρεάζουν όλους εξίσου Τέτοια περίπτωση είναι ορισμένα ρίσκα η κατανομή των οποίων δεν είναι ανεξάρτητη στον πληθυσμό όταν υπάρχει αντικείμενο πληρωμής σε ένα δικαιούχο υπάρχει αυξημένη πιθανότητα να υπάρχουν αιτήσεις και από άλλους με αποτέλεσμα να μην υπάρχει εξισορρόπηση κινδύνων και να μην μπορεί να χρηματοδοτηθεί η παροχή με ευκολία Τέτοιου είδους κίνδυνοι είναι (αυτονοήτως) μεγάλες επιδημίες και μεταδοτικά νοσήματα Όμως σε αυτήν την κατηγορία εμπίπτουν και όλα τα ρίσκα τα οποία επηρεάζονται από την μακροοικονομία ndash αφού επηρεάζουν όλους εξίσου Ο πληθωρισμός και η ανεργία είναι οι δύο πιο σημαντικοί κίνδυνοι σε αυτήν την κατηγορία Με δεδομένο ότι οι συντάξεις είναι πληρωτέες για διάστημα πολύ μεγάλο που εκτείνεται σε δεκαετίες ολόκληρες η πιθανότητα ο κίνδυνος αυτός να επέλθει είναι πολύ μεγάλος Αφού ο πληθωρισμός θα επηρεάσει όλους τους συνταξιούχους εξίσου δεν υπάρχει δυνατότητα να ισοσταθμιστούν οι κίνδυνοι μεταξύ συνταξιούχων5 Αντίθετα χρηματοδότηση με το διανεμητικό σύστημα καθιστά τις κρατικές ασφαλίσεις πιο ανθεκτικές στον πληθωρισμό αφού τα έσοδά τους (οι μισθοί) θα αυξάνουν μαζί με τους μισθούς ακολουθώντας την πορεία των τιμών

Μια άλλη κατηγορία περίπτωσης που δεν μπορεί να ασφαλιστεί ικανοποιητικά από την ελεύθερη αγορά είναι αυτή του προϋπάρχοντος κινδύνου Αν κάποιος έχει ήδη διαγνωστεί να έχει μια χρόνια αρρώστια η θεραπεία της οποίας είναι ιδιαίτερα δαπανηρή (πχ AIDS)6 δεν θα μπορέσει να βρει ασφαλιστή Στην περίπτωση της ασφάλισης υγείας επίσης είναι προφανές ότι οι ασφαλιστικές εταιρείες θα προσπαθήσουν να χρεώσουν περισσότερο αυτούς που είναι χειρότερα ρίσκα ndash δηλαδή τους ασθενικούς και ανήμπορους οι οποίοι όμως είναι αυτοί που θα θέλαμε για κοινωνικούς λόγους να βοηθήσουμε περισσότερο

(4) Ιδιαίτερα πειστικός λόγος για την ανάγκη παρέμβασης ιδιαίτερα στην κάλυψη για σύνταξη δίδουν rsquoπατερναλιστικάrsquo επιχειρήματα Αν αφήσουμε ένα άνθρωπο να αποφασίσει μόνος του για πόση κάλυψη θα αποφασίσει να αποκτήσει είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί εκ των υστέρων ότι διάλεξε λιγότερο από ότι έπρεπε Για ψυχολογικούς και άλλους λόγους τα άτομα υποβαθμίζουν την πιθανότητα να χρειαστούν αποταμιεύσεις στο μέλλον Είναι σαν να κοιτούν το μέλλον μέσω από ένα τηλεσκόπιο ανάποδα ndash έχουν δηλαδή μια rsquoελαττωματική τηλεσκοπική δυνατότηταrsquo (Defective telescopic faculty) Σε περίπτωση που δεν αποταμιεύουν αρκετά η ύπαρξη διαφόρων κοινωνικών μηχανισμών

5 Υπάρχουν πολλά παραδείγματα μεγάλων ασφαλιστικών εταιρειών στην Βρετανία οι οποίες έχοντας εκδώσει συντάξεις με εγγύηση πληρωμών σε πραγματικούς όρους δεν μπόρεσαν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους με αποτέλεσμα την χρεοκοπία Πχ 6 Η πρόοδος της γενετικής με την δυνατότητα εκτίμησηςη της επέλευσης ασθενειών δεκαετίες πριν αυτές εκδηλωθούν καθιστά αυτόν τον παράγοντα ιδιαίτερα επίκαιρο

15

(δίχτυ ασφαλείας) τόνωσης του εισοδήματος ή παροχής υπηρεσιών προς φτωχούς ηλικιωμένους σημαίνει ότι το κόστος για την έλλειψη διορατικότητας του ατόμου θα το πληρώσει το κοινωνικό σύνολο αφού αυτό χρηματοδοτεί τις προνοιακές παροχές Αρα και για λόγους rsquoαυτοπροστασίαςrsquo το Κράτος δικαιούται να παρέμβει υποχρεώνοντας τους πολίτες να συμμετέχουν σε αναγκαστικά προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης όπως είναι οι ασφαλίσεις συντάξεων

Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo

Στα οικονομικά συχνά πρέπει να παραδεχτούμε ότι ακόμη και αν κάτι ισχύει απόλυτα στην θεωρία και σε ιδανικές συνθήκες ο πραγματικός κόσμος διαφέρει ουσιαστικά από τον κόσμο της θεωρίας Στην πραγματικότητα υπάρχουν εμπόδια και στρεβλώσεις στην λειτουργία της αγοράς τα οποία δεν μπορούν να απομακρυνθούν ούτε να καταργηθούν ndash όπου δηλαδή αυτό που είναι θεωρητικά καλύτερο δεν είναι εφικτό Σε τέτοιες περιπτώσεις εφαρμόζονται τα λεγόμενα rsquoοικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo (economics of the second best) τα οποία εξετάζουν με ποιόν τρόπο αλλάζουμε την χάραξη της διαδρομής αν ορισμένες στρεβλώσεις και εμπόδια δεν μπορούν να παρακαμφθούν Τα επιχειρήματα rsquoδεύτερης επιλογήςlsquo ndash συστηματοποιούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστονrsquo Σημειώνεται ότι αυτό μπορεί να διαφέρει ουσιωδώς από το βέλτιστο

Πάντως δεν πρέπει να λησμονεί κάποιος ότι σχεδόν πάντα η καλύτερη λύση είναι να διορθωθεί το εμπόδιο που αποτρέπει την rsquoπρώτη επιλογήrsquo αντί να αξιοποιηθεί μια παράκαμψη Πέρα από τα άλλα το βασικό κόστος που δημιουργείται είναι η τάση το εμπόδιο να μονιμοποιείται και να μπορεί να αλλάξει με πολύ μεγαλύτερη δυσκολία

Με δεδομένο ότι η κοινωνική πολιτική αναπτύχθηκε μετά τον ΒrsquoΠαγκόσμιο Πόλεμο υπάρχουν πλήθος επιλογές οι οποίες ήταν μονόδρομος τις δεκαετίες του 1950 και 1960 αλλά δεν είναι πλέον Αυτό μπορεί να έχει να κάνει με την ύπαρξη υποδομών (με πληροφορική την πιο συχνή αιτία αλλαγής) την εξέλιξη του χρηματοπιστωτικού τομέα αλλά και αλλαγές στην κοινωνία την σύνθεση και λειτουργία της οικογένειας κοκ Πολλές από τις αιτιάσεις που δικαιολογούν μεταρρυθμίσεις σήμερα αρχίζουν από μια παρατήρηση ότι όσα θεωρούνταν αυτονόητα όταν το σύστημα στήθηκε δεν ισχύουν πια (ή δεν ισχύουν στον ίδιο βαθμό) αντίστοιχα ότι λύσεις που δεν υπήρχαν τότε υφίστανται σήμερα

Στην περίπτωση της δικαιολόγησης της κρατικής εμπλοκής στις κοινωνικές ασφαλίσεις τριών ειδών τέτοια παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν

Πρώτον οι χρματαγορές είναι ανεπαρκώς ανεπτυγμένες Πολλές φορές το ίδιο εκφράζεται με την έκφραση ότι οι αγορές είναι rsquoρηχέςrsquo ndash δηλαδή γίνονται συναλλαγές αλλά σε μικρό όγκο με τρόπο ώστε οι αγορές να μην λειτουργούν lsquoσωστάrsquo Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλιστικές αγορές ακόμη και σε χώρες με πολύ πιο αναπτυγμένες χρηματοοικονομικό τομέα από την Ελλάδα Αν ισχύει αυτό τότε δεν θα υπάρχουν αρκετές επιχειρήσεις να συμμετέχουν στις αγορές και το κόστος πρόσβασης στις υπηρεσίες μπορεί να είναι τόσο ψηλό ώστε να είναι απαγορευτικό

Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην δυνατότητα μετατροπής εφάπαξ ποσού σε μηνιαία πληρωμή εφrsquo όρου ζωής ndash δηλαδή την παραγωγή lsquoραντώνrsquo ndashαπαραίτητο στοιχείο για να προσφερθούν συντάξεις από μη κρατικούς φορείς7 Η υπηρεσία αυτή είναι διαθέσιμη μεν και στην Ελλάδα αλλά το κόστος που χρεώνουν οι εταιρείες μπορεί να υπερβαίνει το 5 επί του κεφαλαίου ένα ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό αν αναλογιστεί κανείς ότι οι μακροχρόνιες αποδόσεις επενδύσεων σπάνια φθάνουν το

7 Οι υπολογισμοί που είναι απαραίτητοι για τον υπολογισμό ραντών αξιοποιούν πίνακες επιβίωσης και είναι μια βασική λειτουργία που προσφέρουν οι αναλογιστές στην ασφαλιστική αγορά

16

ποσοστό αυτό Η Ευρωπαϊκή χώρα όπου η υπηρεσία αυτή είναι πιο διαδεδομένη είναι η Βρετανία όπου η μετατροπή ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε ροές συντάξεων είναι υποχρεωτική

Δεύτερον το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό Αυτό μπορεί να είναι εξαιτίας τόσο του κόστους συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο) Περίπλοκες διαδικασίες η ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25 του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα Το κόστος αυτό σε τελική ανάλυση θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών ndash δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις

Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα ndash ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών Σε τέτοιες περιπτώσεις η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων Από την αντίθετη πλευρά η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής (πχ διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών)

Κρατική υποχρεωτική ασφάλιση μπορεί να εξοικονομεί σε πολλά από αυτά κόστη (κόστος μετακίνησης μάρκετινγκ) δυνατόν όμως η κρατική γραφειοκρατία να μην είναι καλύτερη από την ιδιωτική ndash αφού δεν υπάρχει ιδιαίτερη πίεση να λειτουργεί προς όφελος του πολίτη

Το αντεπιχείρημα αυτό ndash περί γραφειοκρατίας και περιορισμού της ndash είναι ένα παράδειγμα της τάσης να συγκρίνονται οι αστοχίες του ιδιωτικού τομέα με ένα εξιδανικευμένο μοντέλο του Δημοσίου Όμως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι και η δημόσια λειτουργία θα έχει προβλήματα ndash τα οποία πρέπει να προβλέπονται και να διορθώνονται ή τουλάχιστον να υπάρχει άποψη με ποιον τρόπο θα παραμένουν υπό έλεγχο Αυτό είναι η αφετηρία της σχολής της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης (New Public Management) η οποία από την δεκαετία του 1980 εξετάζει την λειτουργία του κράτους ως σύνολο παροχής υπηρεσιών προς τον πολίτη ο οποίος εξομοιώνεται με πελάτη που αγοράζει υπηρεσίες ndash με αντίστοιχες απαιτήσεις8

Διοικητικά θέματα επηρεάζονται άρδην από την τεχνολογία Εξελίξεις στην πληροφορική την τεχνητή νοημοσύνη την τηλεματική επιτρέπουν την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και επιτρέπουν την υλοποίηση πολλών από τις ιδέες της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης στην κοινωνική πολιτική Η τεχνολογική υστέρηση του Κράτους τα τελευταία χρόνια προσφέρει νέα επιχειρήματα και νέες δυνατότητες στην συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή υπηρεσιών Έτσι στην Ευρώπη όλο και περισσότερα συστήματα εισάγουν μια διάκριση μεταξύ κρατικής παροχής υπηρεσιών και κρατικής χρηματοδότησης Για παράδειγμα πολλά κράτη χορηγούν κουπόνια για παιδική προστασία τα οποία μπορούν να εξαργυρώνονται σε κρατικές ή σε ιδιωτικές δομές Η εισαγωγή

8 Στην Ελλάδα όπου η σχολή αυτή είχε μάλλον επιδερμική επιρροή αυτό παραφράζεται συχνά ως rsquoιδιωτικοοικονομικά κριτήριαrsquo

17

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

πλούσιους σε φτωχούς ή από μια ομάδα σε άλλη Σε μια ελεύθερα λειτουργούσα αγορά δεν θα είναι δυνατή η διάκριση μεταξύ πελατών αφού ο ανταγωνισμός θα φροντίζει ώστε οι αποδόσεις να εξισώνονται σε όλη την αγορά Αν υπάρχουν για παράδειγμα κάποιοι οι οποίοι εισπράττουν λιγότερα από ότι τους αναλογεί θα υπάρχουν κίνητρα να προσφερθούν υπηρεσίες για αυτούς τουλάχιστον αντίστοιχες για αυτές που υπάρχουν αλλού Άρα η αναδιανομή προϋποθέτει οπωσδήποτε περιορισμούς στην ελεύθερη αγορά το οποίο κατrsquo ελάχιστον σημαίνει κάποιας μορφής καταναγκασμό αλλά πιο συχνά συνοδεύεται και από κρατική χρηματοδότηση

Οι κοινωνικές ασφαλίσεις προβαίνουν σε δύο ειδών αναδιανομές πόρων Πρώτον αναδιανομή μεταξύ μελών της ίδιας γενιάς Μέσω μηχανισμών όπως η κατώτατη σύνταξη ή η πίστωση συγκεκριμένων ατόμων με πλασματικά χρόνια ασφάλισης μπορούν να ευνοηθούν οι φτωχότεροι ή άλλες κατηγορίες αναξιοπαθούντων (πχ ανάπηροι ΑμεΑ μονογονικές οικογένειες κλπ) Μπορούμε να εφαρμόσουμε επίσης αναδιανομή λαμβάνοντας υπόψη τους πόρους ολόκληρης της εργασιακής ζωής που συμβαίνει όταν λαμβάνεται πρόνοια για αυτούς με λίγα ένσημα και αναδιανομή σε ένα χρονικό σημείο (πχ η πρακτική να χορηγούνται υψηλότερες αυξήσεις στις χαμηλότερες συντάξεις το ΕΚΑΣ) Επίσης θα μπορούσε να γίνει και αναδιανομή μεταξύ κοινωνικών ομάδων ndash ιδίως αν λειτουργούν ξεχωριστά ταμεία ανά επαγγελματική ομάδα (όπως στην Ελλάδα)

Δεύτερον αναδιανομή μεταξύ γενεών Η κοινωνική ασφάλιση μπορεί σχετικά εύκολα να χρησιμοποιείται για να μεταβιβάζει πόρους από την μια γενιά στην άλλη Η πρώτη γενιά ενός διανεμητικού συστήματος είναι συνήθως rsquoτυχερήrsquo αφού εισπράττει αναλογικά πολύ περισσότερο από αυτό που πλήρωσε Σε αντιστάθμισμα η τελευταία θα είναι άτυχη γιατί θα εισπράξει πολύ λιγότερο Τέτοιες εύνοιες σε συγκεκριμένες γενιές μπορεί να θεωρηθεί ότι εξισορροπούν γεγονότα όπως πολέμους οικονομικές καταστροφές κλπ που έχει υποστεί μια γενιά Γενικότερα οποιαδήποτε αυστηροποίηση των όρων συνταξιοδότησης (πχ αύξηση ορίων ηλικίας αύξηση εισφορών) έχει την δυνατότητα να αλλάξει το ισοζύγιο μεταξύ γενεών

Η αναδιανομή μπορεί να γίνεται για λόγους κοινωνικής δικαιοσύνης ή αποτελεσματικότητας

Δικαιοσύνη ndash μια γενιά μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι lsquoάτυχηrsquo Πχ η γενιά που βγήκε από τον Πόλεμο Η γενιά της κρίσης

Αποτελεσματικότητα ndash μπορεί χωρίς παρέμβαση να υπάρχει ανεπαρκής φροντίδα

(2) Περιπτώσεις rsquoαστοχιών της ελεύθερης αγοράς επιβάλλουν την κρατική παρέμβαση γιατι μπορεί να μην υπάρχει καθόλου ή ανεπαρκής παροχή Τέτοιες περιπτώσεις αποτελούν την lsquoκλασσικήrsquo δικαιολόγηση της κρατικής παρέμβασης αφού ακόμη και σε ιδανικές συνθήκες η λειτουργία της ελεύθερης αγοράς οδηγεί σε χειρότερα αποτελέσματα ή ακόμη χειρότερα σε ανυπαρξία αγοράς Στην περίπτωση της αβεβαιότητας και της ασφάλισης τέτοια προβλήματα είναι κοινά και είναι συνήθως αποτέλεσμα εγγενών ασσυμετριών πληροφόρησης Δηλαδή οι δύο πλευρές της αγοράς έχουν άνιση πληροφόρηση και στην προσπάθεια ο ένας να lsquoξεγελάσειrsquo τον άλλο καταλήγουν να καταστρέψουν την αγορά τελείως Τέτοιοι κίνδυνοι είναι η Αντεπιλογή (ασυμμετρία πριν υπογραφεί το συμβόλαιο) ο Ηθικός Κίνδυνος (ασυμμετρία μετά την υπογραφή του συμβολαίου και πριν να επέλθει ο κίνδυνος) και Ασφαλιστική Απάτη (ασυμμετρία μετά την εκδήλωση του κινδυνου)

Η Αντεπιλογή (adverse selection) Aν κάποιος προσφέρει ασφάλιση θα προσέλθουν κατά προτεραιότητα αυτοί που ξέρουν ότι έχουν μεγαλύτερη πιθανότητα να υποστούν τον ασφαλιζόμενο κίνδυνο Αφού η ασφάλιση προσελκύει τους χειρότερους σύντομα θα

14

ανακαλύψει ότι δεν μπορεί να προσφέρει το ασφαλιστικό προϊόν καθόλου Εκτός και αν μπορεί να έχει κάποιο τέστ που να διακρίνει ποιοι είναι τα χειρότερα ρίσκα Όμως ακόμη και τότε είναι αρκετά πιθανό ορισμένοι να μην μπορούν να ασφαλιστούν καθόλου ή να επιβαρύνονται υπέρμετρα άτομα τα οποία για κοινωνικούς λόγους θα έπρεπε να βοηθηθούν Το πρόβλημα αυτό υπάρχει και είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλίσεις υγείας (2) laquoΟ ηθικός κίνδυνοςraquo (Moral hazard) Αν κάποιος ασφαλιστεί θα προσέχει λιγότερο από οτι θα έπρεπε Πάλι στις ασφαλίσεις υγείας πολλές εταιρείες (πχ στις ΗΠΑ) συνδέουν την ασφαλιστική κάλυψη με διάφορους ελέγχους για βλαπτικές συνήθειες (πχ κάπνισμα) ή παροτρύνσεις επιλογής υγιέστερου τρόπου ζωής

Τα φαινόμενα αυτά οδηγούν την αγορά είτε στο να μην υπάρχει καθόλου (να μην υπάρχει κάλυψη) ή να το κάνει ιδιαίτερα πλημμελώς

(3) Κοινοί μη ασφαλίσιμοι κίνδυνοι Ορισμένα ρίσκα ασφαλίζονται δύσκολα όπως τα Μη ανεξάρτητα ρίσκα που επηρεάζουν όλους εξίσου Τέτοια περίπτωση είναι ορισμένα ρίσκα η κατανομή των οποίων δεν είναι ανεξάρτητη στον πληθυσμό όταν υπάρχει αντικείμενο πληρωμής σε ένα δικαιούχο υπάρχει αυξημένη πιθανότητα να υπάρχουν αιτήσεις και από άλλους με αποτέλεσμα να μην υπάρχει εξισορρόπηση κινδύνων και να μην μπορεί να χρηματοδοτηθεί η παροχή με ευκολία Τέτοιου είδους κίνδυνοι είναι (αυτονοήτως) μεγάλες επιδημίες και μεταδοτικά νοσήματα Όμως σε αυτήν την κατηγορία εμπίπτουν και όλα τα ρίσκα τα οποία επηρεάζονται από την μακροοικονομία ndash αφού επηρεάζουν όλους εξίσου Ο πληθωρισμός και η ανεργία είναι οι δύο πιο σημαντικοί κίνδυνοι σε αυτήν την κατηγορία Με δεδομένο ότι οι συντάξεις είναι πληρωτέες για διάστημα πολύ μεγάλο που εκτείνεται σε δεκαετίες ολόκληρες η πιθανότητα ο κίνδυνος αυτός να επέλθει είναι πολύ μεγάλος Αφού ο πληθωρισμός θα επηρεάσει όλους τους συνταξιούχους εξίσου δεν υπάρχει δυνατότητα να ισοσταθμιστούν οι κίνδυνοι μεταξύ συνταξιούχων5 Αντίθετα χρηματοδότηση με το διανεμητικό σύστημα καθιστά τις κρατικές ασφαλίσεις πιο ανθεκτικές στον πληθωρισμό αφού τα έσοδά τους (οι μισθοί) θα αυξάνουν μαζί με τους μισθούς ακολουθώντας την πορεία των τιμών

Μια άλλη κατηγορία περίπτωσης που δεν μπορεί να ασφαλιστεί ικανοποιητικά από την ελεύθερη αγορά είναι αυτή του προϋπάρχοντος κινδύνου Αν κάποιος έχει ήδη διαγνωστεί να έχει μια χρόνια αρρώστια η θεραπεία της οποίας είναι ιδιαίτερα δαπανηρή (πχ AIDS)6 δεν θα μπορέσει να βρει ασφαλιστή Στην περίπτωση της ασφάλισης υγείας επίσης είναι προφανές ότι οι ασφαλιστικές εταιρείες θα προσπαθήσουν να χρεώσουν περισσότερο αυτούς που είναι χειρότερα ρίσκα ndash δηλαδή τους ασθενικούς και ανήμπορους οι οποίοι όμως είναι αυτοί που θα θέλαμε για κοινωνικούς λόγους να βοηθήσουμε περισσότερο

(4) Ιδιαίτερα πειστικός λόγος για την ανάγκη παρέμβασης ιδιαίτερα στην κάλυψη για σύνταξη δίδουν rsquoπατερναλιστικάrsquo επιχειρήματα Αν αφήσουμε ένα άνθρωπο να αποφασίσει μόνος του για πόση κάλυψη θα αποφασίσει να αποκτήσει είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί εκ των υστέρων ότι διάλεξε λιγότερο από ότι έπρεπε Για ψυχολογικούς και άλλους λόγους τα άτομα υποβαθμίζουν την πιθανότητα να χρειαστούν αποταμιεύσεις στο μέλλον Είναι σαν να κοιτούν το μέλλον μέσω από ένα τηλεσκόπιο ανάποδα ndash έχουν δηλαδή μια rsquoελαττωματική τηλεσκοπική δυνατότηταrsquo (Defective telescopic faculty) Σε περίπτωση που δεν αποταμιεύουν αρκετά η ύπαρξη διαφόρων κοινωνικών μηχανισμών

5 Υπάρχουν πολλά παραδείγματα μεγάλων ασφαλιστικών εταιρειών στην Βρετανία οι οποίες έχοντας εκδώσει συντάξεις με εγγύηση πληρωμών σε πραγματικούς όρους δεν μπόρεσαν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους με αποτέλεσμα την χρεοκοπία Πχ 6 Η πρόοδος της γενετικής με την δυνατότητα εκτίμησηςη της επέλευσης ασθενειών δεκαετίες πριν αυτές εκδηλωθούν καθιστά αυτόν τον παράγοντα ιδιαίτερα επίκαιρο

15

(δίχτυ ασφαλείας) τόνωσης του εισοδήματος ή παροχής υπηρεσιών προς φτωχούς ηλικιωμένους σημαίνει ότι το κόστος για την έλλειψη διορατικότητας του ατόμου θα το πληρώσει το κοινωνικό σύνολο αφού αυτό χρηματοδοτεί τις προνοιακές παροχές Αρα και για λόγους rsquoαυτοπροστασίαςrsquo το Κράτος δικαιούται να παρέμβει υποχρεώνοντας τους πολίτες να συμμετέχουν σε αναγκαστικά προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης όπως είναι οι ασφαλίσεις συντάξεων

Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo

Στα οικονομικά συχνά πρέπει να παραδεχτούμε ότι ακόμη και αν κάτι ισχύει απόλυτα στην θεωρία και σε ιδανικές συνθήκες ο πραγματικός κόσμος διαφέρει ουσιαστικά από τον κόσμο της θεωρίας Στην πραγματικότητα υπάρχουν εμπόδια και στρεβλώσεις στην λειτουργία της αγοράς τα οποία δεν μπορούν να απομακρυνθούν ούτε να καταργηθούν ndash όπου δηλαδή αυτό που είναι θεωρητικά καλύτερο δεν είναι εφικτό Σε τέτοιες περιπτώσεις εφαρμόζονται τα λεγόμενα rsquoοικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo (economics of the second best) τα οποία εξετάζουν με ποιόν τρόπο αλλάζουμε την χάραξη της διαδρομής αν ορισμένες στρεβλώσεις και εμπόδια δεν μπορούν να παρακαμφθούν Τα επιχειρήματα rsquoδεύτερης επιλογήςlsquo ndash συστηματοποιούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστονrsquo Σημειώνεται ότι αυτό μπορεί να διαφέρει ουσιωδώς από το βέλτιστο

Πάντως δεν πρέπει να λησμονεί κάποιος ότι σχεδόν πάντα η καλύτερη λύση είναι να διορθωθεί το εμπόδιο που αποτρέπει την rsquoπρώτη επιλογήrsquo αντί να αξιοποιηθεί μια παράκαμψη Πέρα από τα άλλα το βασικό κόστος που δημιουργείται είναι η τάση το εμπόδιο να μονιμοποιείται και να μπορεί να αλλάξει με πολύ μεγαλύτερη δυσκολία

Με δεδομένο ότι η κοινωνική πολιτική αναπτύχθηκε μετά τον ΒrsquoΠαγκόσμιο Πόλεμο υπάρχουν πλήθος επιλογές οι οποίες ήταν μονόδρομος τις δεκαετίες του 1950 και 1960 αλλά δεν είναι πλέον Αυτό μπορεί να έχει να κάνει με την ύπαρξη υποδομών (με πληροφορική την πιο συχνή αιτία αλλαγής) την εξέλιξη του χρηματοπιστωτικού τομέα αλλά και αλλαγές στην κοινωνία την σύνθεση και λειτουργία της οικογένειας κοκ Πολλές από τις αιτιάσεις που δικαιολογούν μεταρρυθμίσεις σήμερα αρχίζουν από μια παρατήρηση ότι όσα θεωρούνταν αυτονόητα όταν το σύστημα στήθηκε δεν ισχύουν πια (ή δεν ισχύουν στον ίδιο βαθμό) αντίστοιχα ότι λύσεις που δεν υπήρχαν τότε υφίστανται σήμερα

Στην περίπτωση της δικαιολόγησης της κρατικής εμπλοκής στις κοινωνικές ασφαλίσεις τριών ειδών τέτοια παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν

Πρώτον οι χρματαγορές είναι ανεπαρκώς ανεπτυγμένες Πολλές φορές το ίδιο εκφράζεται με την έκφραση ότι οι αγορές είναι rsquoρηχέςrsquo ndash δηλαδή γίνονται συναλλαγές αλλά σε μικρό όγκο με τρόπο ώστε οι αγορές να μην λειτουργούν lsquoσωστάrsquo Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλιστικές αγορές ακόμη και σε χώρες με πολύ πιο αναπτυγμένες χρηματοοικονομικό τομέα από την Ελλάδα Αν ισχύει αυτό τότε δεν θα υπάρχουν αρκετές επιχειρήσεις να συμμετέχουν στις αγορές και το κόστος πρόσβασης στις υπηρεσίες μπορεί να είναι τόσο ψηλό ώστε να είναι απαγορευτικό

Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην δυνατότητα μετατροπής εφάπαξ ποσού σε μηνιαία πληρωμή εφrsquo όρου ζωής ndash δηλαδή την παραγωγή lsquoραντώνrsquo ndashαπαραίτητο στοιχείο για να προσφερθούν συντάξεις από μη κρατικούς φορείς7 Η υπηρεσία αυτή είναι διαθέσιμη μεν και στην Ελλάδα αλλά το κόστος που χρεώνουν οι εταιρείες μπορεί να υπερβαίνει το 5 επί του κεφαλαίου ένα ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό αν αναλογιστεί κανείς ότι οι μακροχρόνιες αποδόσεις επενδύσεων σπάνια φθάνουν το

7 Οι υπολογισμοί που είναι απαραίτητοι για τον υπολογισμό ραντών αξιοποιούν πίνακες επιβίωσης και είναι μια βασική λειτουργία που προσφέρουν οι αναλογιστές στην ασφαλιστική αγορά

16

ποσοστό αυτό Η Ευρωπαϊκή χώρα όπου η υπηρεσία αυτή είναι πιο διαδεδομένη είναι η Βρετανία όπου η μετατροπή ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε ροές συντάξεων είναι υποχρεωτική

Δεύτερον το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό Αυτό μπορεί να είναι εξαιτίας τόσο του κόστους συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο) Περίπλοκες διαδικασίες η ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25 του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα Το κόστος αυτό σε τελική ανάλυση θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών ndash δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις

Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα ndash ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών Σε τέτοιες περιπτώσεις η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων Από την αντίθετη πλευρά η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής (πχ διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών)

Κρατική υποχρεωτική ασφάλιση μπορεί να εξοικονομεί σε πολλά από αυτά κόστη (κόστος μετακίνησης μάρκετινγκ) δυνατόν όμως η κρατική γραφειοκρατία να μην είναι καλύτερη από την ιδιωτική ndash αφού δεν υπάρχει ιδιαίτερη πίεση να λειτουργεί προς όφελος του πολίτη

Το αντεπιχείρημα αυτό ndash περί γραφειοκρατίας και περιορισμού της ndash είναι ένα παράδειγμα της τάσης να συγκρίνονται οι αστοχίες του ιδιωτικού τομέα με ένα εξιδανικευμένο μοντέλο του Δημοσίου Όμως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι και η δημόσια λειτουργία θα έχει προβλήματα ndash τα οποία πρέπει να προβλέπονται και να διορθώνονται ή τουλάχιστον να υπάρχει άποψη με ποιον τρόπο θα παραμένουν υπό έλεγχο Αυτό είναι η αφετηρία της σχολής της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης (New Public Management) η οποία από την δεκαετία του 1980 εξετάζει την λειτουργία του κράτους ως σύνολο παροχής υπηρεσιών προς τον πολίτη ο οποίος εξομοιώνεται με πελάτη που αγοράζει υπηρεσίες ndash με αντίστοιχες απαιτήσεις8

Διοικητικά θέματα επηρεάζονται άρδην από την τεχνολογία Εξελίξεις στην πληροφορική την τεχνητή νοημοσύνη την τηλεματική επιτρέπουν την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και επιτρέπουν την υλοποίηση πολλών από τις ιδέες της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης στην κοινωνική πολιτική Η τεχνολογική υστέρηση του Κράτους τα τελευταία χρόνια προσφέρει νέα επιχειρήματα και νέες δυνατότητες στην συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή υπηρεσιών Έτσι στην Ευρώπη όλο και περισσότερα συστήματα εισάγουν μια διάκριση μεταξύ κρατικής παροχής υπηρεσιών και κρατικής χρηματοδότησης Για παράδειγμα πολλά κράτη χορηγούν κουπόνια για παιδική προστασία τα οποία μπορούν να εξαργυρώνονται σε κρατικές ή σε ιδιωτικές δομές Η εισαγωγή

8 Στην Ελλάδα όπου η σχολή αυτή είχε μάλλον επιδερμική επιρροή αυτό παραφράζεται συχνά ως rsquoιδιωτικοοικονομικά κριτήριαrsquo

17

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

ανακαλύψει ότι δεν μπορεί να προσφέρει το ασφαλιστικό προϊόν καθόλου Εκτός και αν μπορεί να έχει κάποιο τέστ που να διακρίνει ποιοι είναι τα χειρότερα ρίσκα Όμως ακόμη και τότε είναι αρκετά πιθανό ορισμένοι να μην μπορούν να ασφαλιστούν καθόλου ή να επιβαρύνονται υπέρμετρα άτομα τα οποία για κοινωνικούς λόγους θα έπρεπε να βοηθηθούν Το πρόβλημα αυτό υπάρχει και είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλίσεις υγείας (2) laquoΟ ηθικός κίνδυνοςraquo (Moral hazard) Αν κάποιος ασφαλιστεί θα προσέχει λιγότερο από οτι θα έπρεπε Πάλι στις ασφαλίσεις υγείας πολλές εταιρείες (πχ στις ΗΠΑ) συνδέουν την ασφαλιστική κάλυψη με διάφορους ελέγχους για βλαπτικές συνήθειες (πχ κάπνισμα) ή παροτρύνσεις επιλογής υγιέστερου τρόπου ζωής

Τα φαινόμενα αυτά οδηγούν την αγορά είτε στο να μην υπάρχει καθόλου (να μην υπάρχει κάλυψη) ή να το κάνει ιδιαίτερα πλημμελώς

(3) Κοινοί μη ασφαλίσιμοι κίνδυνοι Ορισμένα ρίσκα ασφαλίζονται δύσκολα όπως τα Μη ανεξάρτητα ρίσκα που επηρεάζουν όλους εξίσου Τέτοια περίπτωση είναι ορισμένα ρίσκα η κατανομή των οποίων δεν είναι ανεξάρτητη στον πληθυσμό όταν υπάρχει αντικείμενο πληρωμής σε ένα δικαιούχο υπάρχει αυξημένη πιθανότητα να υπάρχουν αιτήσεις και από άλλους με αποτέλεσμα να μην υπάρχει εξισορρόπηση κινδύνων και να μην μπορεί να χρηματοδοτηθεί η παροχή με ευκολία Τέτοιου είδους κίνδυνοι είναι (αυτονοήτως) μεγάλες επιδημίες και μεταδοτικά νοσήματα Όμως σε αυτήν την κατηγορία εμπίπτουν και όλα τα ρίσκα τα οποία επηρεάζονται από την μακροοικονομία ndash αφού επηρεάζουν όλους εξίσου Ο πληθωρισμός και η ανεργία είναι οι δύο πιο σημαντικοί κίνδυνοι σε αυτήν την κατηγορία Με δεδομένο ότι οι συντάξεις είναι πληρωτέες για διάστημα πολύ μεγάλο που εκτείνεται σε δεκαετίες ολόκληρες η πιθανότητα ο κίνδυνος αυτός να επέλθει είναι πολύ μεγάλος Αφού ο πληθωρισμός θα επηρεάσει όλους τους συνταξιούχους εξίσου δεν υπάρχει δυνατότητα να ισοσταθμιστούν οι κίνδυνοι μεταξύ συνταξιούχων5 Αντίθετα χρηματοδότηση με το διανεμητικό σύστημα καθιστά τις κρατικές ασφαλίσεις πιο ανθεκτικές στον πληθωρισμό αφού τα έσοδά τους (οι μισθοί) θα αυξάνουν μαζί με τους μισθούς ακολουθώντας την πορεία των τιμών

Μια άλλη κατηγορία περίπτωσης που δεν μπορεί να ασφαλιστεί ικανοποιητικά από την ελεύθερη αγορά είναι αυτή του προϋπάρχοντος κινδύνου Αν κάποιος έχει ήδη διαγνωστεί να έχει μια χρόνια αρρώστια η θεραπεία της οποίας είναι ιδιαίτερα δαπανηρή (πχ AIDS)6 δεν θα μπορέσει να βρει ασφαλιστή Στην περίπτωση της ασφάλισης υγείας επίσης είναι προφανές ότι οι ασφαλιστικές εταιρείες θα προσπαθήσουν να χρεώσουν περισσότερο αυτούς που είναι χειρότερα ρίσκα ndash δηλαδή τους ασθενικούς και ανήμπορους οι οποίοι όμως είναι αυτοί που θα θέλαμε για κοινωνικούς λόγους να βοηθήσουμε περισσότερο

(4) Ιδιαίτερα πειστικός λόγος για την ανάγκη παρέμβασης ιδιαίτερα στην κάλυψη για σύνταξη δίδουν rsquoπατερναλιστικάrsquo επιχειρήματα Αν αφήσουμε ένα άνθρωπο να αποφασίσει μόνος του για πόση κάλυψη θα αποφασίσει να αποκτήσει είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί εκ των υστέρων ότι διάλεξε λιγότερο από ότι έπρεπε Για ψυχολογικούς και άλλους λόγους τα άτομα υποβαθμίζουν την πιθανότητα να χρειαστούν αποταμιεύσεις στο μέλλον Είναι σαν να κοιτούν το μέλλον μέσω από ένα τηλεσκόπιο ανάποδα ndash έχουν δηλαδή μια rsquoελαττωματική τηλεσκοπική δυνατότηταrsquo (Defective telescopic faculty) Σε περίπτωση που δεν αποταμιεύουν αρκετά η ύπαρξη διαφόρων κοινωνικών μηχανισμών

5 Υπάρχουν πολλά παραδείγματα μεγάλων ασφαλιστικών εταιρειών στην Βρετανία οι οποίες έχοντας εκδώσει συντάξεις με εγγύηση πληρωμών σε πραγματικούς όρους δεν μπόρεσαν να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους με αποτέλεσμα την χρεοκοπία Πχ 6 Η πρόοδος της γενετικής με την δυνατότητα εκτίμησηςη της επέλευσης ασθενειών δεκαετίες πριν αυτές εκδηλωθούν καθιστά αυτόν τον παράγοντα ιδιαίτερα επίκαιρο

15

(δίχτυ ασφαλείας) τόνωσης του εισοδήματος ή παροχής υπηρεσιών προς φτωχούς ηλικιωμένους σημαίνει ότι το κόστος για την έλλειψη διορατικότητας του ατόμου θα το πληρώσει το κοινωνικό σύνολο αφού αυτό χρηματοδοτεί τις προνοιακές παροχές Αρα και για λόγους rsquoαυτοπροστασίαςrsquo το Κράτος δικαιούται να παρέμβει υποχρεώνοντας τους πολίτες να συμμετέχουν σε αναγκαστικά προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης όπως είναι οι ασφαλίσεις συντάξεων

Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo

Στα οικονομικά συχνά πρέπει να παραδεχτούμε ότι ακόμη και αν κάτι ισχύει απόλυτα στην θεωρία και σε ιδανικές συνθήκες ο πραγματικός κόσμος διαφέρει ουσιαστικά από τον κόσμο της θεωρίας Στην πραγματικότητα υπάρχουν εμπόδια και στρεβλώσεις στην λειτουργία της αγοράς τα οποία δεν μπορούν να απομακρυνθούν ούτε να καταργηθούν ndash όπου δηλαδή αυτό που είναι θεωρητικά καλύτερο δεν είναι εφικτό Σε τέτοιες περιπτώσεις εφαρμόζονται τα λεγόμενα rsquoοικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo (economics of the second best) τα οποία εξετάζουν με ποιόν τρόπο αλλάζουμε την χάραξη της διαδρομής αν ορισμένες στρεβλώσεις και εμπόδια δεν μπορούν να παρακαμφθούν Τα επιχειρήματα rsquoδεύτερης επιλογήςlsquo ndash συστηματοποιούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστονrsquo Σημειώνεται ότι αυτό μπορεί να διαφέρει ουσιωδώς από το βέλτιστο

Πάντως δεν πρέπει να λησμονεί κάποιος ότι σχεδόν πάντα η καλύτερη λύση είναι να διορθωθεί το εμπόδιο που αποτρέπει την rsquoπρώτη επιλογήrsquo αντί να αξιοποιηθεί μια παράκαμψη Πέρα από τα άλλα το βασικό κόστος που δημιουργείται είναι η τάση το εμπόδιο να μονιμοποιείται και να μπορεί να αλλάξει με πολύ μεγαλύτερη δυσκολία

Με δεδομένο ότι η κοινωνική πολιτική αναπτύχθηκε μετά τον ΒrsquoΠαγκόσμιο Πόλεμο υπάρχουν πλήθος επιλογές οι οποίες ήταν μονόδρομος τις δεκαετίες του 1950 και 1960 αλλά δεν είναι πλέον Αυτό μπορεί να έχει να κάνει με την ύπαρξη υποδομών (με πληροφορική την πιο συχνή αιτία αλλαγής) την εξέλιξη του χρηματοπιστωτικού τομέα αλλά και αλλαγές στην κοινωνία την σύνθεση και λειτουργία της οικογένειας κοκ Πολλές από τις αιτιάσεις που δικαιολογούν μεταρρυθμίσεις σήμερα αρχίζουν από μια παρατήρηση ότι όσα θεωρούνταν αυτονόητα όταν το σύστημα στήθηκε δεν ισχύουν πια (ή δεν ισχύουν στον ίδιο βαθμό) αντίστοιχα ότι λύσεις που δεν υπήρχαν τότε υφίστανται σήμερα

Στην περίπτωση της δικαιολόγησης της κρατικής εμπλοκής στις κοινωνικές ασφαλίσεις τριών ειδών τέτοια παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν

Πρώτον οι χρματαγορές είναι ανεπαρκώς ανεπτυγμένες Πολλές φορές το ίδιο εκφράζεται με την έκφραση ότι οι αγορές είναι rsquoρηχέςrsquo ndash δηλαδή γίνονται συναλλαγές αλλά σε μικρό όγκο με τρόπο ώστε οι αγορές να μην λειτουργούν lsquoσωστάrsquo Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλιστικές αγορές ακόμη και σε χώρες με πολύ πιο αναπτυγμένες χρηματοοικονομικό τομέα από την Ελλάδα Αν ισχύει αυτό τότε δεν θα υπάρχουν αρκετές επιχειρήσεις να συμμετέχουν στις αγορές και το κόστος πρόσβασης στις υπηρεσίες μπορεί να είναι τόσο ψηλό ώστε να είναι απαγορευτικό

Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην δυνατότητα μετατροπής εφάπαξ ποσού σε μηνιαία πληρωμή εφrsquo όρου ζωής ndash δηλαδή την παραγωγή lsquoραντώνrsquo ndashαπαραίτητο στοιχείο για να προσφερθούν συντάξεις από μη κρατικούς φορείς7 Η υπηρεσία αυτή είναι διαθέσιμη μεν και στην Ελλάδα αλλά το κόστος που χρεώνουν οι εταιρείες μπορεί να υπερβαίνει το 5 επί του κεφαλαίου ένα ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό αν αναλογιστεί κανείς ότι οι μακροχρόνιες αποδόσεις επενδύσεων σπάνια φθάνουν το

7 Οι υπολογισμοί που είναι απαραίτητοι για τον υπολογισμό ραντών αξιοποιούν πίνακες επιβίωσης και είναι μια βασική λειτουργία που προσφέρουν οι αναλογιστές στην ασφαλιστική αγορά

16

ποσοστό αυτό Η Ευρωπαϊκή χώρα όπου η υπηρεσία αυτή είναι πιο διαδεδομένη είναι η Βρετανία όπου η μετατροπή ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε ροές συντάξεων είναι υποχρεωτική

Δεύτερον το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό Αυτό μπορεί να είναι εξαιτίας τόσο του κόστους συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο) Περίπλοκες διαδικασίες η ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25 του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα Το κόστος αυτό σε τελική ανάλυση θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών ndash δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις

Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα ndash ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών Σε τέτοιες περιπτώσεις η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων Από την αντίθετη πλευρά η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής (πχ διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών)

Κρατική υποχρεωτική ασφάλιση μπορεί να εξοικονομεί σε πολλά από αυτά κόστη (κόστος μετακίνησης μάρκετινγκ) δυνατόν όμως η κρατική γραφειοκρατία να μην είναι καλύτερη από την ιδιωτική ndash αφού δεν υπάρχει ιδιαίτερη πίεση να λειτουργεί προς όφελος του πολίτη

Το αντεπιχείρημα αυτό ndash περί γραφειοκρατίας και περιορισμού της ndash είναι ένα παράδειγμα της τάσης να συγκρίνονται οι αστοχίες του ιδιωτικού τομέα με ένα εξιδανικευμένο μοντέλο του Δημοσίου Όμως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι και η δημόσια λειτουργία θα έχει προβλήματα ndash τα οποία πρέπει να προβλέπονται και να διορθώνονται ή τουλάχιστον να υπάρχει άποψη με ποιον τρόπο θα παραμένουν υπό έλεγχο Αυτό είναι η αφετηρία της σχολής της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης (New Public Management) η οποία από την δεκαετία του 1980 εξετάζει την λειτουργία του κράτους ως σύνολο παροχής υπηρεσιών προς τον πολίτη ο οποίος εξομοιώνεται με πελάτη που αγοράζει υπηρεσίες ndash με αντίστοιχες απαιτήσεις8

Διοικητικά θέματα επηρεάζονται άρδην από την τεχνολογία Εξελίξεις στην πληροφορική την τεχνητή νοημοσύνη την τηλεματική επιτρέπουν την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και επιτρέπουν την υλοποίηση πολλών από τις ιδέες της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης στην κοινωνική πολιτική Η τεχνολογική υστέρηση του Κράτους τα τελευταία χρόνια προσφέρει νέα επιχειρήματα και νέες δυνατότητες στην συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή υπηρεσιών Έτσι στην Ευρώπη όλο και περισσότερα συστήματα εισάγουν μια διάκριση μεταξύ κρατικής παροχής υπηρεσιών και κρατικής χρηματοδότησης Για παράδειγμα πολλά κράτη χορηγούν κουπόνια για παιδική προστασία τα οποία μπορούν να εξαργυρώνονται σε κρατικές ή σε ιδιωτικές δομές Η εισαγωγή

8 Στην Ελλάδα όπου η σχολή αυτή είχε μάλλον επιδερμική επιρροή αυτό παραφράζεται συχνά ως rsquoιδιωτικοοικονομικά κριτήριαrsquo

17

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

(δίχτυ ασφαλείας) τόνωσης του εισοδήματος ή παροχής υπηρεσιών προς φτωχούς ηλικιωμένους σημαίνει ότι το κόστος για την έλλειψη διορατικότητας του ατόμου θα το πληρώσει το κοινωνικό σύνολο αφού αυτό χρηματοδοτεί τις προνοιακές παροχές Αρα και για λόγους rsquoαυτοπροστασίαςrsquo το Κράτος δικαιούται να παρέμβει υποχρεώνοντας τους πολίτες να συμμετέχουν σε αναγκαστικά προγράμματα μακροχρόνιας αποταμίευσης όπως είναι οι ασφαλίσεις συντάξεων

Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo

Στα οικονομικά συχνά πρέπει να παραδεχτούμε ότι ακόμη και αν κάτι ισχύει απόλυτα στην θεωρία και σε ιδανικές συνθήκες ο πραγματικός κόσμος διαφέρει ουσιαστικά από τον κόσμο της θεωρίας Στην πραγματικότητα υπάρχουν εμπόδια και στρεβλώσεις στην λειτουργία της αγοράς τα οποία δεν μπορούν να απομακρυνθούν ούτε να καταργηθούν ndash όπου δηλαδή αυτό που είναι θεωρητικά καλύτερο δεν είναι εφικτό Σε τέτοιες περιπτώσεις εφαρμόζονται τα λεγόμενα rsquoοικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo (economics of the second best) τα οποία εξετάζουν με ποιόν τρόπο αλλάζουμε την χάραξη της διαδρομής αν ορισμένες στρεβλώσεις και εμπόδια δεν μπορούν να παρακαμφθούν Τα επιχειρήματα rsquoδεύτερης επιλογήςlsquo ndash συστηματοποιούν την λογική του rsquoμη χείρον βέλτιστονrsquo Σημειώνεται ότι αυτό μπορεί να διαφέρει ουσιωδώς από το βέλτιστο

Πάντως δεν πρέπει να λησμονεί κάποιος ότι σχεδόν πάντα η καλύτερη λύση είναι να διορθωθεί το εμπόδιο που αποτρέπει την rsquoπρώτη επιλογήrsquo αντί να αξιοποιηθεί μια παράκαμψη Πέρα από τα άλλα το βασικό κόστος που δημιουργείται είναι η τάση το εμπόδιο να μονιμοποιείται και να μπορεί να αλλάξει με πολύ μεγαλύτερη δυσκολία

Με δεδομένο ότι η κοινωνική πολιτική αναπτύχθηκε μετά τον ΒrsquoΠαγκόσμιο Πόλεμο υπάρχουν πλήθος επιλογές οι οποίες ήταν μονόδρομος τις δεκαετίες του 1950 και 1960 αλλά δεν είναι πλέον Αυτό μπορεί να έχει να κάνει με την ύπαρξη υποδομών (με πληροφορική την πιο συχνή αιτία αλλαγής) την εξέλιξη του χρηματοπιστωτικού τομέα αλλά και αλλαγές στην κοινωνία την σύνθεση και λειτουργία της οικογένειας κοκ Πολλές από τις αιτιάσεις που δικαιολογούν μεταρρυθμίσεις σήμερα αρχίζουν από μια παρατήρηση ότι όσα θεωρούνταν αυτονόητα όταν το σύστημα στήθηκε δεν ισχύουν πια (ή δεν ισχύουν στον ίδιο βαθμό) αντίστοιχα ότι λύσεις που δεν υπήρχαν τότε υφίστανται σήμερα

Στην περίπτωση της δικαιολόγησης της κρατικής εμπλοκής στις κοινωνικές ασφαλίσεις τριών ειδών τέτοια παραδείγματα μπορούν να αναφερθούν

Πρώτον οι χρματαγορές είναι ανεπαρκώς ανεπτυγμένες Πολλές φορές το ίδιο εκφράζεται με την έκφραση ότι οι αγορές είναι rsquoρηχέςrsquo ndash δηλαδή γίνονται συναλλαγές αλλά σε μικρό όγκο με τρόπο ώστε οι αγορές να μην λειτουργούν lsquoσωστάrsquo Το φαινόμενο αυτό είναι ιδιαίτερα διαδεδομένο στις ασφαλιστικές αγορές ακόμη και σε χώρες με πολύ πιο αναπτυγμένες χρηματοοικονομικό τομέα από την Ελλάδα Αν ισχύει αυτό τότε δεν θα υπάρχουν αρκετές επιχειρήσεις να συμμετέχουν στις αγορές και το κόστος πρόσβασης στις υπηρεσίες μπορεί να είναι τόσο ψηλό ώστε να είναι απαγορευτικό

Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην δυνατότητα μετατροπής εφάπαξ ποσού σε μηνιαία πληρωμή εφrsquo όρου ζωής ndash δηλαδή την παραγωγή lsquoραντώνrsquo ndashαπαραίτητο στοιχείο για να προσφερθούν συντάξεις από μη κρατικούς φορείς7 Η υπηρεσία αυτή είναι διαθέσιμη μεν και στην Ελλάδα αλλά το κόστος που χρεώνουν οι εταιρείες μπορεί να υπερβαίνει το 5 επί του κεφαλαίου ένα ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό αν αναλογιστεί κανείς ότι οι μακροχρόνιες αποδόσεις επενδύσεων σπάνια φθάνουν το

7 Οι υπολογισμοί που είναι απαραίτητοι για τον υπολογισμό ραντών αξιοποιούν πίνακες επιβίωσης και είναι μια βασική λειτουργία που προσφέρουν οι αναλογιστές στην ασφαλιστική αγορά

16

ποσοστό αυτό Η Ευρωπαϊκή χώρα όπου η υπηρεσία αυτή είναι πιο διαδεδομένη είναι η Βρετανία όπου η μετατροπή ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε ροές συντάξεων είναι υποχρεωτική

Δεύτερον το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό Αυτό μπορεί να είναι εξαιτίας τόσο του κόστους συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο) Περίπλοκες διαδικασίες η ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25 του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα Το κόστος αυτό σε τελική ανάλυση θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών ndash δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις

Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα ndash ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών Σε τέτοιες περιπτώσεις η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων Από την αντίθετη πλευρά η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής (πχ διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών)

Κρατική υποχρεωτική ασφάλιση μπορεί να εξοικονομεί σε πολλά από αυτά κόστη (κόστος μετακίνησης μάρκετινγκ) δυνατόν όμως η κρατική γραφειοκρατία να μην είναι καλύτερη από την ιδιωτική ndash αφού δεν υπάρχει ιδιαίτερη πίεση να λειτουργεί προς όφελος του πολίτη

Το αντεπιχείρημα αυτό ndash περί γραφειοκρατίας και περιορισμού της ndash είναι ένα παράδειγμα της τάσης να συγκρίνονται οι αστοχίες του ιδιωτικού τομέα με ένα εξιδανικευμένο μοντέλο του Δημοσίου Όμως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι και η δημόσια λειτουργία θα έχει προβλήματα ndash τα οποία πρέπει να προβλέπονται και να διορθώνονται ή τουλάχιστον να υπάρχει άποψη με ποιον τρόπο θα παραμένουν υπό έλεγχο Αυτό είναι η αφετηρία της σχολής της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης (New Public Management) η οποία από την δεκαετία του 1980 εξετάζει την λειτουργία του κράτους ως σύνολο παροχής υπηρεσιών προς τον πολίτη ο οποίος εξομοιώνεται με πελάτη που αγοράζει υπηρεσίες ndash με αντίστοιχες απαιτήσεις8

Διοικητικά θέματα επηρεάζονται άρδην από την τεχνολογία Εξελίξεις στην πληροφορική την τεχνητή νοημοσύνη την τηλεματική επιτρέπουν την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και επιτρέπουν την υλοποίηση πολλών από τις ιδέες της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης στην κοινωνική πολιτική Η τεχνολογική υστέρηση του Κράτους τα τελευταία χρόνια προσφέρει νέα επιχειρήματα και νέες δυνατότητες στην συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή υπηρεσιών Έτσι στην Ευρώπη όλο και περισσότερα συστήματα εισάγουν μια διάκριση μεταξύ κρατικής παροχής υπηρεσιών και κρατικής χρηματοδότησης Για παράδειγμα πολλά κράτη χορηγούν κουπόνια για παιδική προστασία τα οποία μπορούν να εξαργυρώνονται σε κρατικές ή σε ιδιωτικές δομές Η εισαγωγή

8 Στην Ελλάδα όπου η σχολή αυτή είχε μάλλον επιδερμική επιρροή αυτό παραφράζεται συχνά ως rsquoιδιωτικοοικονομικά κριτήριαrsquo

17

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

ποσοστό αυτό Η Ευρωπαϊκή χώρα όπου η υπηρεσία αυτή είναι πιο διαδεδομένη είναι η Βρετανία όπου η μετατροπή ιδιωτικών αποταμιεύσεων σε ροές συντάξεων είναι υποχρεωτική

Δεύτερον το διοικητικό κόστος για να παραχθούν οι υπηρεσίες από την ιδιωτικό τομέα είναι πολύ υψηλό Αυτό μπορεί να είναι εξαιτίας τόσο του κόστους συλλογής που βαραίνει την ασφαλιστική επιχείρηση ή και το κόστος συμμόρφωσης που έχει ο ασφαλιζόμενος (επιχείρηση ή άτομο) Περίπλοκες διαδικασίες η ανάγκη συλλογής και επαλήθευσης στοιχείων που από την φύση τους είναι δύσκολο να συλλεγούν η ανάγκη τήρησης αρχείων για μακρό χρονικό διάστημα αλλά και η ανάγκη αξιοποίησης δεδομένων ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα για το άτομο είναι όλοι παράγοντες που υπεισέρχονται στην εξίσωση Η ύπαρξη ανταγωνιστριών επιχειρήσεων μπορεί να προσθέσει στα υπόλοιπα κόστη παροχής και το κόστος μάρκετιγκ και διαφημίσεων για την προσέλκυση πελατείας Στην Χιλή (όπου υπάρχει ελεύθερη επιλογή ασφαλιστών) το κόστος διαφήμισης έφθασε σε μερικά χρόνια και για μερικές εταιρείες το 25 του ετήσιου εισοδήματος της εταιρείας από ασφάλιστρα Το κόστος αυτό σε τελική ανάλυση θα αφαιρεθεί από την απόδοση των αποθεματικών ndash δηλαδή θα οδηγήσει σε χαμηλότερες συντάξεις

Τα επιχειρήματα αυτά οδηγούν σε υποχρεωτική συμμετοχή στο σύστημα ndash ακόμη και αν αυτή είναι ιδιωτική Στην Λατινική Αμερική ορισμένα συστήματα περιορίζουν την επιλογή μεταξύ φορέων ενώ σε άλλα χορηγούν άδειες μόνο σε περιορισμένο αριθμό εταιρειών Σε τέτοιες περιπτώσεις η εμπλοκή του Κράτους μπορεί να προσφέρει εχέγγυα μη κατάχρησης της μονοπωλιακής θέσης ή ασφαλέστερου χειρισμού προσωπικών δεδομένων Από την αντίθετη πλευρά η εμπλοκή του Κράτους δίδει και την δυνατότητα διασταυρώσεων στοιχείων και περιστολής της εισφοροδιαφυγής (πχ διασταυρώνοντας στοιχεία από τον ΦΠΑ με στοιχεία εισφορών)

Κρατική υποχρεωτική ασφάλιση μπορεί να εξοικονομεί σε πολλά από αυτά κόστη (κόστος μετακίνησης μάρκετινγκ) δυνατόν όμως η κρατική γραφειοκρατία να μην είναι καλύτερη από την ιδιωτική ndash αφού δεν υπάρχει ιδιαίτερη πίεση να λειτουργεί προς όφελος του πολίτη

Το αντεπιχείρημα αυτό ndash περί γραφειοκρατίας και περιορισμού της ndash είναι ένα παράδειγμα της τάσης να συγκρίνονται οι αστοχίες του ιδιωτικού τομέα με ένα εξιδανικευμένο μοντέλο του Δημοσίου Όμως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι και η δημόσια λειτουργία θα έχει προβλήματα ndash τα οποία πρέπει να προβλέπονται και να διορθώνονται ή τουλάχιστον να υπάρχει άποψη με ποιον τρόπο θα παραμένουν υπό έλεγχο Αυτό είναι η αφετηρία της σχολής της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης (New Public Management) η οποία από την δεκαετία του 1980 εξετάζει την λειτουργία του κράτους ως σύνολο παροχής υπηρεσιών προς τον πολίτη ο οποίος εξομοιώνεται με πελάτη που αγοράζει υπηρεσίες ndash με αντίστοιχες απαιτήσεις8

Διοικητικά θέματα επηρεάζονται άρδην από την τεχνολογία Εξελίξεις στην πληροφορική την τεχνητή νοημοσύνη την τηλεματική επιτρέπουν την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών προς τον πολίτη και επιτρέπουν την υλοποίηση πολλών από τις ιδέες της Νέας Δημόσιας Διακυβέρνησης στην κοινωνική πολιτική Η τεχνολογική υστέρηση του Κράτους τα τελευταία χρόνια προσφέρει νέα επιχειρήματα και νέες δυνατότητες στην συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή υπηρεσιών Έτσι στην Ευρώπη όλο και περισσότερα συστήματα εισάγουν μια διάκριση μεταξύ κρατικής παροχής υπηρεσιών και κρατικής χρηματοδότησης Για παράδειγμα πολλά κράτη χορηγούν κουπόνια για παιδική προστασία τα οποία μπορούν να εξαργυρώνονται σε κρατικές ή σε ιδιωτικές δομές Η εισαγωγή

8 Στην Ελλάδα όπου η σχολή αυτή είχε μάλλον επιδερμική επιρροή αυτό παραφράζεται συχνά ως rsquoιδιωτικοοικονομικά κριτήριαrsquo

17

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

δυνατότητας επιλογής στον πολίτη επιτρέπει και την ύπαρξη ανταγωνισμού στις υπηρεσίες μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής παροχής

Τρίτον επιχειρήματα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo Αν υφίσταται κοινωνικός ιστός και κοινωνική πρόνοια τότε κάποιος θα ασφαλίζεται λιγότερο από ότι lsquoπρέπειrsquo ndash αφού θα είναι σίγουρος ότι θα τον μπορεί να βασιστεί στον κοινωνικό ιστό αν είναι άτυχος Θα μπορεί δηλαδή να εισπράττει δημόσιες υπηρεσίες χωρίς να τις έχει πληρώσει ndash σαν ένα είδος lsquoΤζαμπατζήrsquo στα λεωφορεία (free rider) ο οποίος μη πληρώνοντας ο ίδιος κόμιστρο αφήνει τους υπόλοιπους να πληρώνουν για αυτό Αφού άρα θα πληρώσει το κράτος για αυτόν ούτως ή άλλως τότε το κράτος δικαιολογείται να τον υποχρεώσει να αυτοβοηθηθεί

Ένα παράδειγμα lsquoλαθρεπιβίβασηςrsquo είναι η lsquoδιπλή επιδότησηrsquo (double dipping) που είναι κοινή στις συντάξεις στην Αυστραλία Στην χώρα αυτή υπάρχουν γενναιόδωρες κρατικές συντάξεις με έλεγχο πόρων στην ηλικία των 65 Υπάρχουν και ιδιωτικές οι οποίες είναι διαθέσιμες σε μικρότερη ηλικία Πολλοί φεύγουν με ιδιωτική σύνταξη στα 60 και φροντίζουν να την rsquoξεκοκαλίσουνrsquo ndash πχ αγοράζοντας ακριβά αυτοκίνητα ή μεταφέροντας περιουσία στα παιδιά τους ndash ούτως ώστε στα 65 να εμφανίζονται φτωχοί και να παίρνουν υψηλότερη κρατική σύνταξη

Γ Συμπεριφορικά οικονομικά ndash lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμόςrsquo

Η οικονομική θεωρία αντιμετωπίζει τα άτομα ως ορθολογικά ότι δηλαδή λειτουργούν σαν να ήταν υπολογιστικές μηχανές Ξέρουν τι θέλουν και ξέρουν πώς να το αποκτήσουν Σε αυτήν την περίπτωση αρκεί να δοθούν κίνητρα προς μια κατεύθυνση και θα υπάρξει ανταπόκριση από αλλαγές στις συμπεριφορές των ατόμων Ετσι σε πολλά συστήματα αυξάνεται ο χώρος όπου το κράτος αποσύρεται και στην θέση του μπαίνουν προαιρετικά συστήματα τα οποία επιλέγουν τα άτομα μόνα τους

Έχουμε δει ήδη ότι τα άτομα μπορεί να υποβαθμίζουν συστηματικά το μέλλον Το κάνουν αυτό χρησιμοποιώντας ένα υψηλό επιτόκιο αναγωγής που υποβαθμίζει (σε όρους σημερινής αξίας) την αξία μελλοντικών εισπράξεων ή οφελών Αυτό θεμελιώνει ένα επιχείρημα για Πατερναλισμό - δηλαδή λήψη αποφάσεων για λογαριασμό πολιτών για να διορθωθούν προβληματικές αποφάσεις

Ο νέος κλάδος των συμπεριφορικών οικονομικών μέσω εκτεταμένων πειραμάτων καταλήγουν ότι υφίσταται μεγάλο εύρος συστηματικών αποκλίσεων από το πρότυπο του ορθολογισμού Τέτοια είναι

Απεχθάνεσαι τις απώλειες περισσότερο από ότι επιδιώκεις κέρδη (αποστροφή στην απώλεια ndash εύκολη αποθάρρυνση)

Περιοριστικό καδράρισμα αποφάσεων ndash άγνοια της lsquoμεγάλης εικόναςrsquo στον προσωπικό οικονομικό προγραμματισμό

Αναβλητικότητα όταν οι αποφάσεις είναι δύσκολες + αδημονία

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο πώς αντιμετωπίζεται ο χρονικός προγραμματισμός Η laquoΥπερβολική αναγωγήraquo ndash (Hyperbolic discounting) αντιμετωπίζεις τον χρόνο όπως τον χώρο Όταν σκεφτόμαστε τις σχετικές αποστάσεις στην γεωγραφία έχουμε μια τάση την απόσταση μεταξύ μακρυνών προορισμών να την υποβαθμίζουμε Η Θήβα είναι μακρυά από την Αθήνα αλλά η Βέρροια είναι κοντά στην Θεσσαλονίκη Όταν φτάσεις στην Θεσσαλονίκη αντιλαμβάνεσαι ότι η Βέρροια απέχει όσο περίπου η Θήβα από την Αθήνα ndash άρα είναι μακριά

Αρα σκέφτεσαι ως εξής Σήμερα μ1 αύριο μ2 lsquoτο μέλλον γενικώςrsquo Μ ( και όχι μ3 και μ4 μ3=μ4 δηλαδή όλο lsquoτο μέλλονrsquo είναι περίπου ίδιο) Όταν όμως φτάσεις το

18

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

μ2 τότε το μ3 γίνεται αύριο και τότε καταλαβαίνεις ότι διαφέρει από το μ4 Όταν προγραμματίζεις κάνεις συστηματικά λάθη ndash όταν φτάσεις στο μ3 τότε καταλαβαίνεις ότι μ3neμ4

Η υπερβολική διαφέρει από εκθετική αναγωγή ακόμη και αν το επιτόκιο είναι υψηλό Αν χρησιμοποιείς εκθετική αναγωγή δεν απαιτείται επαναπρογραμματισμός αν δεν αλλάξει τίποτε ndash αφού οποιαδήποτε εκθετική αναγωγή διατηρεί τις διαφορές μεταξύ ετών Αυτό αντιθέτως δεν ισχύει για την υπερβολική αναγωγή

Αλγεβρικά Εκθετική αναγωγή

Υπερβολική αναγωγή

(k= επιτόκιο D= χρόνος)

Η ύπαρξη των αστοχιών προγραμματισμού θεμελιώνει τον lsquoΦιλελεύθερο Πατερναλισμόrsquo μια νέα προσέγγιση στην κοινωνική πολιτική Δηλαδή χωρίς να υπαγορεύεις μια απόφαση την lsquoσπρώχνειςrsquo προς την σωστή κατεύθυνση χρησιμοποιώντας lsquoNύξειςrsquo προς εκεί (lsquoNύξειςrsquo =lsquoNudgingrsquo)

Παράδειγμα Στις ΗΠΑ υπάρχουν ισχυρά κίνητρα για να επιλεγεί συμπληρωματική ατομική σύνταξη σε προαιρετική βάση Όμως λιγότεροι από 1 στους 3 ανταποκρίνονταν δεν απέδιδαν Διατηρήθηκε η προαιρετικότητα Όμως αντί να χρειάζεται να δηλώσεις ότι θέλεις τέτοια σύνταξη δηλώνεις μόνο όταν δεν θέλεις Αυτή απλή αλλαγή διπλασίασε την συμμετοχή

Ο φιλελεύθερος πατερναλισμός χρησιμοποιεί τις γνωστές δυσλειτουργίες απόφασης για να σε σπρώξει να επιλέξεις το σωστό Στο παράδειγμα η αναβλητικότητα σε περίπλοκες αποφάσεις Αυτό απαντά σε ένα βασικό αντεπιχείρημα για τον πατερναλισμό Ποιος ξέρει ότι το Κράτος δεν θα υποπίπτει στα ίδια ή σε χειρότερα σφάλματα όπως και οι πολίτες

34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια

Το κεφάλαιο αυτό εξετάζει τις δύο κύριες αφετηρίες ανάπτυξης του κοινωνικού κράτους - πρόνοια και ασφάλιση Όμως οι υπηρεσίες που προσφέρονται από κρατικές δομές από πού αλλού μπορεί να έλθουν Όταν το κρατικό σύστημα δεν έχει αναπτυχθεί αρκετά για να προσφέρει τις κοινωνικές υπηρεσίες πώς τις lsquoπρομηθεύεταιrsquo η κοινωνία

Στην Νότια Ευρώπη πολλά από τα πράγματα που κάνει το Κοινωνικό Κράτος αλλού τα προσφέρει για τα μέλη της η οικογένεια Αυτό σίγουρα καλύπτει την φροντίδα για παιδιά και τους ηλικιωμένους την χρηματοδότησης της περίθαλψης την παροχή έκτακτης φροντίδας σε αναποδιές (κοινωνικός ιστός ασφάλειας) Όμως ακόμη και αν υπάρχουν ελλείψεις στις συντάξεις (προστασία γήρατος) μπορεί να τις υποκαθιστά η συγκατοίκηση με τους γονείς ή άλλες μορφές διαγενεακές ανταλλαγές Καθώς εξελίσσονται οι κοινωνικοί θεσμοί και αλλάζει η δομή της οικογένειας δημιουργείται η lsquoζήτησηrsquo για μεταφορά τμήματος αυτών που κάνει η οικογένεια προς επίσημες δομές Για παράδειγμα αντί να προσέχουν τα μικρά παιδιά οι μητέρες ή γιαγιάδες επίσημες δομές επιτρέπουν σε μητέρες να βγουν από το σπίτι προκειμένου να εργαστούν με αμοιβή

Αντίστοιχους ρόλους ndash κυρίως για τη προστασία της εργασίας αλλά όχι μόνο ndash αναλάμβαναν επιχειρήσεις για λογαριασμό των εργαζομένων τους Αυτό το μοντέλο ήταν ιδιαίτερα διαδεδομένο στις σοσιαλιστικές χώρες προ του 1992 όταν μεγάλες κρατικές επιχειρήσεις αναλάμβαναν πολλές λειτουργίες του κοινωνικού κράτους όταν οι

19

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

επιχειρήσεις αυτές έκλεισαν έπρεπε να στηθεί το κοινωνικό κράτος εξαρχής Όμως τέτοιες υπηρεσίες ανέλαβαν μεγάλες επιχειρήσεις και στην Δύση ιδίως όπου το κοινωνικό κράτος αναπτύχθηκε καθυστερημένα (Ιταλία Ισπανία Ελλάδα) Αυτές οι υπηρεσίες προσφέρονταν κυρίως από μεγάλες επιχειρήσεις ndash συνήθως του Δημόσιου τομέα ndash και αναπλήρωναν την έλλειψη ή χαμηλό επίπεδο των κρατικών υπηρεσιών Όταν το κρατικό σύστημα αναπτύχθηκε αυτές οι υπηρεσίες διατηρήθηκαν

Όμως υπάρχει και ένα ευρύτερο θέμα της υποκατάστασης ρυθμίσεων στην αγορά εργασίας για κοινωνική πολιτική Δηλαδή το Κράτος επιβάλλει υποχρεώσεις στους εργοδότες (παρόμοιες με παροχές του Κράτους αλλού) Πιο συνηθισμένες τέτοιες ρυθμίσεις είναι η προστασία από απόλυση και αποζημίωση Κατώτατοι μισθοί οι Αδειες μητρότητας Στην Ελλάδα η παροχή η επιδότηση γενναιόδωρων συντάξεων στους εργαζόμενους ήταν συνηθισμένοι στο Δημόσιο τομέα και τις τράπεζες (ακόμη και ιδιωτικές) Ετσι το κράτος μεταφέρει το κόστος των κοινωνικών παροχών προς τον εργοδότη (ο οποίος με την σειρά του επιβαρύνει συνήθως τον καταναλωτή)

Συνήθως η ρύθμιση έχει μεγάλη έκταση εκεί όπου η παρέμβαση του κράτους περιορισμένη ή όπου το κράτος έχει δημοσιονομικά προβλήματα ndash αφού δημιουργείται η ψευδαίσθηση ότι η ρύθμιση δεν έχει κόστος ndash ή ότι το κράτος κάνει μνημόσυνο με ξένα κόλυβα Όμως στα οικονομικά υπάρχει η ρήση lsquoΔεν υπάρχει τζάμπα γεύμαrsquo (lsquoNo free lunchrsquo) Ποιος πληρώνει

Δημιουργείται πρόβλημα στην ανταγωνιστικότητα επιχειρήσεων ndash αυξάνεται το μη μισθολογικό κόστος με τον ίδιο τρόπο όπως και οι εισφορές) Έτσι χώρες όπου αυτά τα προσφέρει το κράτος θα έχουν μικρότερο κόστος παραγωγής ndash ανταγωνιστικό πλεονέκτημα από κοινωνική προστασία Όμως το χειρότερο πρόβλημα είναι η δημιουργία αγοράς εργασίας δύο ταχυτήτων Tυχεροί είναι όσοι έχουν δουλειά άτυχοι οι υπόλοιποι Ετσι δημιουργείται διάκριση μεταξύ ατόμων εντόςεκτός τειχών - Insiders outsiders ενώ οδηγεί σε αγορά εργασίας LIFO (Last in First out) Ετσι χαμένοι είναι ομάδες που προσπαθούν να μπούν στην αγορά εργασίας - γυναίκες και νέοι Παράλληλα εργαζόμενοι σε μικρές επιχειρήσεις δεν έχουν πρόσβαση σε κοινωνικές υπηρεσίες

Η ανάθεση κοινωνικής προστασίας σε επιχειρήσεις καταλήγει σε μια κατάσταση όπου προστατεύεται η θέση εργασίας (η καρέκλα) και όχι ο εργαζόμενος (αυτός που κάθεται πάνω της) Μια κατεύθυνση μεταρρύθμισης που πρωτοεφαρμόστηκε στην Σκανδιναβία είναι η λεγόμενη Flexicurity που συνδυάζει ευελιξία (flexibility) για τις επιχειρήσεις με προστασία (security) για τον εργαζόμενο ndash δηλαδή προστατεύει το άτομο και όχι την θέση εργασίας9 Για παράδειγμα οι απολύσεις είναι ελεύθερες και χωρίς περιορισμούς όμως αν κάποιος χάσει την δουλειά του υπάρχουν γενναιόδωρα προγράμματα αναπλήρωσης εισοδήματος και επανακατάρτισης ndash δηλαδή τόσο παθητικά όσο και ενεργητικά μέτρα

35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής

Όπως είδαμε διάφορες χώρες αρχικά -στην αφετηρία τους - αξιοποιούσαν ένα μοντέλο μόνο Τέτοια ήταν

Συστήματα Beveridge πρόνοιας ndash Αγγλία Ιρλανδία Σκανδιναβία Συστήματα Bismarck ασφάλισης ndash Γερμανία Γαλλία Αυστρία Ολλανδία Συστήματα με το βάρος στην οικογένεια ndash Μεσόγειος Ελλάδα Συστήματα με το βάρος στις επιχειρήσεις ndash Σοσιαλιστικές χώρες (προ 1989) +

Δημόσιο αλλού

9 Στα ελληνικά θα μπορούσε να αποδοθεί ως laquoΕυελισφάλειαraquo δηλαδή ευελιξία + ασφάλεια

20

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Καθώς τα συστήματα εξελίσσονταν προσέθεταν στοιχεία από άλλα μοντέλα Για παράδειγμα σε κρατικά συστήματα ο δημόσιος τομέας αναλαμβάνει στοιχεία οικογενειακής δραστηριοποίησης ndash στην Φιλανδία δίδονται κίνητρα στην οικογένεια για να αναλαμβάνει μεγαλύτερο μερίδιο φροντίδας Στην Γερμανία εισάγεται η έννοια του κατώτατου μισθού Στην Σκανδιναβία εισάγεται το Μοντέλο Flexicurityndash Ευελιξία στην εργασία προστασία για τον εργαζόμενο Προνοιακά συστήματα προσθέτουν στοιχεία ασφάλισης (πχ προαιρετικές συντάξεις) και ασφαλιστικά συστήματα στοιχεία πρόνοιας (πχ στην περίθαλψη)

Τώρα πια δεν βρίσκεται καμιά χώρα που να έχει ένα lsquoκαθαρόrsquo μοντέλο - όλες οι χώρες έχουν στοιχεία από όλα τα μοντέλα συχνά ως lsquoστρώσεις προστασίαςrsquo Για παράδειγμα μπορεί να έχουν προνοιακές παροχές για το ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης (laquoΚοινωνικός Ιστός ασφάλειαςraquo) μπορούν να ενθαρρύνουν την οικογένεια να προστατεύει τα μέλη της μπορούν να έχουν υποχρεωτικές Ασφαλιστικές παροχές για την μέση τάξη και όσους έχουν την ικανότητα αυτοβοήθειας αλλά και προαιρετικές ασφαλιστικές παροχές ως lsquoφιλελεύθερος πατερναλισμός Ακόμη και ρυθμίσεις στην αγορά εργασίας μπορούν να στοχεύουν σε θέματα όπως δια βίου μάθηση κατάρτιση προγράμματα μαθητείας κλπ

Αρα οι διάφορες μέθοδοι εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών συνδυάζονται με τρόπο ώστε να λειτουργούν συμπληρωματικά η μια με την άλλη Αναλόγως τι ανάγκες μπορεί να εξυπηρετεί η κάθε μέθοδος μπορεί να απευθύνονται σε ξεχωριστές ομάδες ή κατηγορία αναγκών Το πιο γνωστό τέτοιο μοντέλο είναι στις συντάξεις όπου το μεικτό σύστημα λέγεται lsquoμοντέλο πολλαπλών πυλώνωνrsquo Η ιδέα είναι ότι οι σχέσεις μεταξύ συστημάτων διασαφηνίζονται μέσω μιας αρχιτεκτονικής που διευκολύνει την συνεργασία μεταξύ κράτους ndash Συλλογικού τομέα (συνδικάταεπιχειρήσεις) ndash Ατόμων

Αν και συχνά οι διαφορετικές μέθοδοι προσέγγισης της κοινωνικής πολιτικής σχολιάζονται ως αμοιβαία εχθρικοί στην Ευρώπη καταβάλλεται προσπάθεια να συνυπάρχουν στην εξυπηρέτηση των συνολικών αναγκών

Συνεπώς η αξιολόγηση ενός συστήματος πρέπει να εξετάσει τις επιδόσεις του ως σύνολο και όχι το κάθε τμήμα ξεχωριστά Ο λόγος είναι ότι η ίδια λειτουργία μπορεί να επιτελείται από τμήματα με διαφορετική κεντρική ιδέα λειτουργίας εξίσου επειδή ένας στόχος μπορεί να εξυπηρετείται από συνδυασμό συστημάτων

36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα

Όταν εξετάζαμε τον κοινωνικό παράγοντα και την φτώχεια κύριο λόγο έπαιξε η έννοια της κοινωνικής αποτελεσματικότητας της αποτροπής της φτώχειας και στην περίπτωση των συντάξεων η επάρκεια Η πλευρά της κοινωνικής ασφάλισης μας δίνει αντίστοιχα κριτήρια που είναι απαραίτητη για την οικονομική αποτελεσματικότητας Αυτή αναλύεται σε δύο συνδεδεμένες έννοιες Για το άτομο κρίσιμο κριτήρια είναι η ανταποδοτικότητα πόσο δηλαδή στενά συνδέεται η πληρωμή των εισφορών που έχει καταβάλλει με τις παροχές που θα δικαιωθεί Για το σύστημα συνολικά κύριο ρόλο παίζει η βιωσιμότητα μια πιο σύνθετη έννοια μακροοικονομικά που έχει να κάνει με την δυνατότητα ανεμπόδιστης λειτουργίας του συστήματος σε βάθος χρόνου

Η ανταποδοτικότητα εισφορών είναι αυτό που διακρίνει ένα σύστημα ασφάλισης από ένα σύστημα φορολογίας Το πόσο απέχει από φορολογία ndash αυτό που λένε πολλοί lsquoη ασφάλιση είναι δικά μας λεφτάrsquo - κρίνει το πόσο πειστική είναι η περιγραφή του συστήματος ως ασφάλιση δηλαδή σαν κάτι που θα μπορούσε να είχε διαλέξει ο καθένας για τον εαυτό του Η ανταποδοτικότητα εξαρτάται από το κατά πόσον στενή είναι η σχέση μεταξύ αυτών που προσφέρει ο ασφαλισμένος (δηλ των εισφορών) και των παροχών τις οποίες θεμελιώνει με τις εισφορές αυτές Η διαφορά ασφάλισης από φορολογία έγκειται στην

21

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

ανταλλακτική σχέση quid pro quo εισφορών-παροχών δηλαδή κατά πόσον η κοινωνική ασφάλιση αντιμετωπίζεται ως ασφαλιστικό συμβόλαιο στο οποίο τα αρνητικά (οι πληρωμές) είναι απαραίτητο για τα θετικά (οι παροχές) Αν η σχέση εισφορών-παροχών είναι απόλυτη τότε οι εισφορές δεν είναι φορολογικό έσοδα αλλά μάλλον αποταμίευση

Η έλλειψη ανταποδοτικότητας είναι η πηγή σειράς προβλημάτων Αφού υπάρχουν διαφοροποιήσεις στην ανταποδοτικότητα δημιουργείται το πρόβλημα του lsquoλαθρεπιβάτηlsquo (free rider) o οποίος πληρώνει λίγα για να εισπράξει πολλά Την γενναιοδωρία προς τον λαθρεπιβάτη την πληρώνουν βεβαίως οι λοιποί ασφαλισμένοι για τους οποίους η απόδοση είναι σαν αποτέλεσμα μικρότερη Μεγάλης έκτασης τέτοια φαινόμενα διατρέχουν τον κίνδυνο να υποσκάψουν το υπόστρωμα κοινωνικής αποδοχής στο οποίο βασίζεται το σύστημα συνολικά

Στην Ελλάδα μεγάλο ρόλο στην έλλειψη ανταποδοτικότητας στις συντάξεις έπαιζε το σύστημα των κατώτατων συντάξεων Τα κατώτατα όρια ήταν επαρκώς υψηλά ώστε ασφαλισμένοι που είχαν ένσημα για 15 χρόνια (το ελάχιστο για την σύνταξη γήρατος) και αυτοί που έχουν 23 χρόνια ασφάλισης να εισπράττουν την ίδια (κατώτατη) σύνταξη για αυτούς η πληρωμή επιπλέον εισφορών έχει μηδέν ανταποδοτικότητα Μια άλλη πτυχή του ιδίου φαινομένου είναι ότι το 70 των συνταξιούχων γήρατος του ΙΚΑ εισπράττει την ίδια σύνταξη Ατομα σε αυτήν την θέση θα προσπαθούν να αποφεύγουν την ασφάλιση αφού αυτή δεν θα τους προσθέτει τίποτε ndash για αυτούς η συμμετοχή στην ασφάλιση είναι φόρος στην εργασία

Το δεύτερο βασικό κριτήριο έχει να κάνει με την έννοια της βιωσιμότητας Αυτή αφορά το σύστημα συνολικά και όχι κάθε ασφαλισμένο ξεχωριστά Μεταφράζεται όμως σε ατομικό επίπεδο ως το κριτήριο από το οποίο εξαρτάται αν οι συνταξιοδοτικές υποσχέσεις είναι πιστευτές Ο καθένας μπορεί να υπόσχεται καταπληκτικές συντάξεις αν δεν σκοπεύει να τις πληρώσει στο μέλλον (πχ επειδή δεν θα έχει λεφτά)

Σε ιδιωτικά συστήματα η βιωσιμότητα ποσοτικοποιείται εύκολα ως επάρκεια αποθεματικών Σε κρατικά συστήματα όπου δεν υπάρχουν απαθεματικά και αντrsquo αυτών υπάρχει η κρατική εγγύηση πρέπει να αναζητηθεί η έννοια που να κρίνει πόσο εφικτές είναι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί Βοήθεια υπάρχει από αντίστοιχη έννοια που χρησιμοποιείται και στα περιβαλλοντικά οικονομικά Εκεί μια ενέργεια είναι βιώσιμη αν μπορεί να επαναληφθεί στο διηνεκές χωρίς να αναθεωρηθεί Μια γεωργική δραστηριότητα (σαν παράδειγμα) είναι βιώσιμη αν δεν εξαντλεί τις δυνατότητες του εδάφους μια-κι-έξω αλλά αφήνει περιθώρια και σε μελλοντικές γενιές να συνεχίσουν και αυτές

Στην (ιδιωτική) ασφάλιση συχνά χρησιμοποιείται η έννοια της βιωσιμότητας με πολύ πιο περιοριστικό τρόπο ως η δυνατότητα να χρηματοδοτείται ένα ταμείο από ίδιους πόρους που ήδη υπάρχουν Αυτό μπορεί να αναφέρεται στην τρέχουσα περίοδο ndash αν δηλαδή οι εισπράξεις είναι μικρότερες από τις πληρωμές Μπορεί όμως εξίσου να αναφέρεται και σε μια μεγαλύτερη περίοδο οπότε μια αναλογιστική μελέτη θα έδειχνε αν οι σημερινοί πόροι επαρκούν για να πληρώσουν τις σημερινές και τις αναμενόμενες πληρωμές

Αν εξετάσουμε την περίπτωση της κρατικής κοινωνικής ασφάλισης αυτοί οι lsquoίδιοι πόροιrsquo θα ήταν οι θεσμοθετημένες εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών Το τεστ βιωσιμότητας τουλάχιστον στην Ελλάδα δεν θα απέβαινε θετικό Αναλογιστικό έλλειμμα στο ΙΚΑ παρουσιάζεται από την δεκαετία του rsquo60 αν όχι ενωρίτερα Αλλά ακόμη και με το άλλο κριτήριο της επάρκειας των τρεχουσών εισπράξεων το ΙΚΑ θα είχε σταματήσει να είναι βιώσιμο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 80 αφού από τότε χρειαζόταν ad hoc ετήσια κρατική επιχορήγηση ίση με άνω του ενός

22

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

τρίτου των τρεχουσών δαπανών για να μπορεί να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του και να πληρώνει συντάξεις

Αρα χρειαζόμαστε μια έννοια της βιωσιμότητας ευρύτερη από την στενή χρηματοοικονομική Η βιωσιμότητα αυτή θα έχει να κάνει με την δυνατότητα να συνεχίζει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης να εκτελεί την αποστολή του απρόσκοπτα Το θέμα του τι είναι lsquoαπρόσκοπταrsquo έχει να κάνει με το πόσο εύκολα θα μπορούν να βρίσκονται (πιθανώς επι πλέον) πόροι για να χρηματοδοτηθούν οι σημερινές υποχρεώσεις

Με την κοινωνική ασφάλιση ισχύει το ευφυολόγημα που αναφερόταν στα τραπεζικά δάνεια από ένα ύψος δανείου και μετά η μη αποπληρωμή του σταματά να είναι πρόβλημα του δανειολήπτη και αρχίζει να είναι πρόβλημα του δανειστή Ετσι και με την κοινωνική ασφάλιση αδυναμία πληρωμής συντάξεων προκαλεί αμεσότερα (πολιτικά) προβλήματα γενικά στην Κυβέρνηση παρά στον ασφαλιστικό φορέα (και οπωσδήποτε τον ίδιο τον συνταξιούχο) Αρα μπροστά στην αδυναμία πληρωμής συντάξεων θα αναζητηθούν άλλοι τρόποι πληρωμής επιβαρύνοντας άλλους τομείς της οικονομίας Αρα η έννοια της βιωσιμότητας μετατίθεται στο ευρύτερο θέμα του τι θυσίες πρέπει να κάνει η κοινωνία συνολικά για να χρηματοδοτεί τις συντάξεις που πλησιάζει στον κλασικό ορισμό του rsquoκόστους ευκαιρίαςrsquo των εγχειριδίων πολιτικής οικονομίας Δηλαδή τι άλλες ανάγκες πρέπει να μην εκτελούνται για να συνεχίζονται να πληρώνονται οι συντάξεις Στην ερώτηση αυτή δεν μπορεί να υπάρξει επακριβής απάντηση ndash είναι όμως σημαντικό να μην αποκρύβεται

Όταν το 1997 η lsquoΕπιτροπή Σπράουrsquo προειδοποίησε ότι αν δεν λαμβάνονταν μέτρα το σύστημα θα χρεοκοπούσε lsquoως το 2007rsquo ο τότε Πρόεδρος της ΓΣΕΕ είπε ότι lsquoπρώτα θα χρεοκοπήσει το κράτος και μετά το σύστημα συντάξεωνrsquo Είχε δίκιο ndash αφού η χρεοκοπία του ασφαλιστικού ευθύνονταν για την κρίση του 2010

Ένα σύστημα συντάξεων δημόσιο ή ιδιωτικό είναι σε τελική ανάλυση ένα σύστημα υποσχέσεων για το μέλλον Πολλές φορές χρησιμοποιείται ο όρος rsquoκοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ γενεώνrsquo για να περιγράψει το σύστημα συντάξεων Η βιωσιμότητα του συστήματος (και η ικανοποιητική του χρηματοδότηση) έχει να κάνει με το κατά πόσον οι υποσχέσεις αυτές καθίστανται πιστευτές Η ύπαρξη ικανότητας πληρωμής σε βάθος χρόνου ή δυνατότητα να αποδειχθεί αυτή βάσει μιας αναλογιστικής μελέτης δρά καθησυχαστικά ως πρόβλεψη ότι οι υποσχέσεις που έχουν χορηγηθεί θα εκπληρωθούν Η εκπλήρωση των υποσχέσεων συνδυάζεται και με την περιβαλλοντική έννοια της βιωσιμότητας Οι υποσχέσεις (τα ασφαλιστικά δικαιώματα) δεν πρέπει να είναι μια κι έξω αλλά να μπορούν να επαναληφθούν

Η έννοια της επανάληψης χωρίς ορατό τέλος είναι και αυτό που διαφοροποιεί ένα σύστημα ασφάλισης από ένα rsquoαεροπλανάκιrsquo ή άλλως μια πυραμίδα (στα θεωρητικά οικονομικά τα πυραμιδοειδή σχήματα είναι γνωστά ως lsquoπαιχνίδια Ponzirsquo) Στα παιχνίδια αυτά συμμετέχουν παίκτες με την προσδοκία να αποδώσει η συνδρομή τους Το πρόβλημα είναι ότι δεν προκύπτει καινούργια παραγωγή αλλά αφαιρούνται χρήματα από τις εισφορές νέων παικτών για να πληρωθούν τα lsquoκέρδηrsquo των παλαιών Για να μην καταρρεύσει αυτό απαιτείται μια συνεχής ροή νέων παικτών (διεύρυνση της βάσης της πυραμίδας Αυτή απαιτεί ένα εκθετικά αυξανόμενο αριθμό παικτών η οποία όμως εξαντλεί τον μέγιστο διαθέσιμο αριθμό παικτών Αποτέλεσμα η κατάρρευση της πυραμίδας και η απώλεια πόρων όλων όσων δεν βγήκαν έγκαιρα10

10 Η πιο εντυπωσιακή περίτπωση κατάρρευσης πυραμίδων ήταν στην Αλβανία όταν παρrsquo ολίγο να συμπαρασυρθεί και ολόκληρη η χώρα

23

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Σε τι διαφέρει ένα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης από μια (Αλβανική) πυραμίδα Αν κάποιος το σκεφτεί οι διαφορές δεν είναι πάρα πολλές Και στις δύο περιπτώσεις χορηγούνταν υποσχέσεις για τις οποίες δεν υπήρχε εχέγγυο ενώ και στις δύο το πρώτο σημάδι κόπωσης ήταν μειώσεις στον λόγο συμμετεχόντων δικαιούχων Η διαφορά (αν υπάρχει) πρέπει να αναζητηθεί με την διασύνδεση των υποσχέσεων της κοινωνικής ασφάλισης με τα όρια αντοχής της οικονομίας Διότι η διαφορά μεταξύ ασφάλισης και πυραμίδων είναι ότι η μια βασίζεται στην παραγωγή και η άλλη απλώς στην ύπαρξη μιας συνεχούς ροής εισόδων (lsquoκορόιδωνrsquo)

Συνοψίζοντας η έννοια της βιωσιμότητας στην κοινωνική ασφάλιση οφείλει να είναι πιο γενική αλλά και lsquoπολιτικήrsquo Όπως στην περίπτωση των περιβαλλοντικών μπορούμε να χαρακτηρίσουμε δράσεις στο πλαίσιο της κοινωνικής ασφάλισης ως lsquoβιώσιμεςrsquo αν η αλληλεγγύη δεν εξαντλείται εφrsquo άπαξ (με την πρώτη φορά) αλλά μπορεί να επαναληθφεί ndash αν είναι δηλαδή προσαρμοσμένη στις ικανότητες της οικονομίας και στις επιθυμίες των ασφαλισμένων

37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο

Από την φύση της κοινωνικής ασφάλισης προκύπτει ότι τα προβλήματα και οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζονται δεν είναι δεδομένα και στατικά αλλά βρίσκονται σε διαρκή διαδικασία προσαρμογής και μετάλλαξης καθώς ο περίγυρος οικονομικός και κοινωνικός αλλάζει Τόσο η φύση των κινδύνων αλλά και αυτό που ψάχνουν οι πολίτες (οι ανάγκες) συνεχώς αλλάζουν

Ετσι υπάρχει ένα επιπλέον ανεξάρτητο κριτήριο ndash η προσαρμοστικότητα ή ο εκσυγχρονισμός (Modernisation) κατά ποιο βαθμό το σύστημα κοινωνικής προστασίας υποστηρίζει οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες σε ένα κόσμο που αλλάζει Η ποιότητα διακυβέρνησης ξεπερνά συνηθισμένες αντιπαραθέσεις lsquoΟι διαφορές δεν είναι τόσο μεταξύ κρατικών και ιδιωτικών συστημάτων όσο μεταξύ συστημάτων που διοικούνται ικανοποιητικά και αυτών που δεν είναιrsquo (Nicholas Barr)

Σε ποιες διαστάσεις συναντώνται θέματα προσαρμοστικότητας Ακολουθεί ένας ενδεικτικός κατάλογος

Θέματα Οικονομίας Ο σχεδιασμός συστημάτων ασφάλισης και κοινωνικής προστασίας μπορεί να έχει προεκτάσεις και παρενέργειες σε μια σειρά θέματα Η κινητικότητα του εργατικού δυναμικού τόσο γεωγραφικά (από μια πόλη στην άλλη) όσο και μεταξύ θέσεων εργασίας ή κλάδων Συχνά συστήματα ασφάλισης lsquoκλειδώνουνrsquo ένα εργαζόμενο σε μια εργασία αφού αν άλλαζε δουλειά μπορεί να έχανε ασφαλιστικά και άλλα δικαιώματα Αντίστροφα ορισμένα συστήματα μπορεί να ευνοούν την κινητικότητα χρηματοδοτώντας την δια βίου μάθηση ή επανακατάρτιση εργαζομένων στην μέση της εργασιακής τους ζωής Παλαιότερα τα θέματα κινητικότητας δεν αντιμετωπιζόντουσαν με τόσο έμφαση Στο απόγειο της βιομηχανικής εποχής (πχ δεκαετία rsquo60) οι επιχειρήσεις ήταν σταθερές και η ανεργία περιορισμένη Σε κάθε περίπτωση ο μέσος χρόνος ζωής μιας ΄βιομηχανικής ζωής ήταν μεγαλύτερος από αυτόν της καριέρας του εργαζομένου Άρα ένας εργαζόμενος μπορούσε να ελπίζει ότι θα συνταξιοδοτηθεί από τον ίδιο εργοδότη στον οποίο άρχισε να εργάζεται Σε ένα τέτοιο περιβάλλον θέματα κινητικότητας παραμένουν ακαδημαϊκά Στην παγκοσμιοποίηση όμως τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις είναι όλο και πιο σπάνιες

Εξίσου σημαντικά θέματα είναι η διασύνδεση με θέματα αποταμίευσης και επενδύσεων Ορισμένα συστήματα μπορεί να αποθαρρύνουν την αποταμίευση Πολλά από τα μεικτά συστήματα που προωθούνται στην Ευρώπη τα τελευταία χρόνια (Σουηδία Γερμανία) έχουν

24

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

ως ουσιαστικό συστατικό κίνητρα για αποταμίευση με στόχο τη διευκόλυνση της χρηματοδότησης επενδύσεων

Ενα δίχτυ ασφαλείας μπορεί να διευκολύνει τη ανάληψη ρίσκου τόσο από άτομα όσο και από επιχειρήσεις Για παράδειγμα ένας εργαζόμενος μπορεί να αλλάξει δουλειά που τον ικανοποιεί ενώ ένας άλλος μπορεί να επενδύσει χρήματα σε μια δική του ιδέα

Θέματα Κοινωνίας Τα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής προστασίας ήταν προσαρμοσμένα στο lsquoπατριαρχικό μοντέλο της οικογένειαςrsquo ndash το μοντέλο του άνδρα κουβαλητή Το εισόδημα προέρχεται από τον άνδρα και καλύπτει τις ανάγκες γυναίκας και των παιδιών Η γυναίκα δεν δημιουργούσε αυτοτελή δικαιώματα αλλά αποκτά δικαιώματα στην κοινωνική προστασία μέσω του ανδρός της (οικογενειακές προσαυξήσεις συντάξεις χηρείας) Αυτό αφενός δημιουργεί προβλήματα βιωσιμότητας στο σύστημα αφού περιορίζει τις εισροές εισφορών αφετέρου αυξάνει τον κίνδυνο φτώχειας ιδίως για τις πολυάριθμες χήρες Το πρότυπο αυτό είναι ήδη αναχρονιστικό όμως με την εξάπλωση των διαζυγίων δημιουργεί ένα εκρηκτικό κοινωνικό πρόβλημα καθώς όλο και περισσότερες γυναίκες ξαφνικά ευρίσκονται χωρίς ουσιαστικούς πόρους στα γηρατειά τους Αντίστοιχα υπάρχουν στο Ελληνικό σύστημα πληθώρα απαρχαιωμένων ρυθμίσεων που αντιστοιχούν σε παλαιότερες κοινωνικές πραγματικότητες ή έχουν προσχηματική δικαιολόγηση Ένα παράδειγμα του δεύτερου ήταν η πρόβλεψη για συνταξιοδότηση γυναικών 50 ετών με ανήλικα τέκνα που συχνά δικαιολογείται ως μέτρο lsquoγια το δημογραφικόrsquo (Δηλαδή υπερ της τεκνοποιίας) Μια άλλη ρύθμιση που έχει σχεδόν απαλειφθεί είναι η παλαιότερη πρόβλεψη για την συνταξιοδότηση γυναικών χωρίς όριο ηλικίας με την συμπλήρωση 15 ετών υπηρεσίας η οποία πρωτοεφαρμόστηκε ως μέσο να πεισθούν οι γυναίκες να εισέλθουν στην αγορά εργασίας (στο Δημόσιο)

Θέματα διοίκησης του συστήματος Η κοινωνική πολιτική στην ουσία αποτελείται από την αξιοποίηση πληροφοριών για την ατομική οικονομική και κοινωνική κατάσταση ατόμων ή οικογενειών με σκοπό την παρέμβαση για την βελτίωσή τους Στην καρδιά δηλαδή της κοινωνικής πολιτικής είναι η χρήση και επεξεργασία πληροφοριών ndash το πληροφορικό σύστημα Χωρίς αυτό η άσκηση κοινωνικής πολιτικής θα είναι λίγο περισσότερο από την δημόσια επίδειξη καλών προθέσεων

Βασικό εργαλείο στην κοινωνική πολιτική συνεπώς είναι η ύπαρξη ενός μοναδιαίου αριθμού κοινωνικής ασφάλισης που να διακρίνει τα άτομα και να επιτρέπει την συλλογή αποθήκευση και επεξεργασία ατομικών πληροφοριών Με τον τρόπο που τηρούνται τα στοιχεία ακόμη και σήμερα (χωρίς δηλαδή μοναδιαίο αριθμό) μια γυναίκα η οποία άρχισε να εργάζεται στην δεκαετία του 70 με το πατρικό της όνομα στην Αλεξανδρούπολη συνέχισε να εργάζεται στο Ηράκλειο αφού παντρεύτηκε αλλά με άλλο όνομα διέκοψε την εργασία της και ξανάρχισε να εργάζεται στην Αθήνα δέκα χρόνια μετά κατά πάσα πιθανότητα θα καταγράφεται στα αρχεία του ΙΚΑ ως τρείς ασφαλισμένοι Αν επί πλέον έχει διαπράξει το ολίσθημα να αλλάξει εργασία και Ταμείο ασφάλισης ή ένας εργοδότης της έχει χρεωκοπήσει ή διακόψει την λειτουργία της επιχείρησης τότε είναι πιθανόν να είναι ακόμη περισσότεροι εργαζόμενοι Το Ελληνικό σύστημα lsquoλύνειrsquo το πρόβλημα αποκεντρώνοντας όλη την ευθύνη τήρησης αρχείων στον ίδιο τον ασφαλισμένο ο οποίος συγκέντρωνε ένσημα (συχνά με την μορφή γραμματοσήμων που κολλούσε σε βιβλίο Με την αίτηση συνταξιοδότησης κοινοποιούσε την συλλογή του στο ΙΚΑ (ή όποιο ταμείο) το οποίο έπρεπε να επιβεβαιώσει τα στοιχεία μια διαδικασία που μπορούσε να διαρκέσει ως πέντε χρόνια

Η ύπαρξη πολλών ταμείων με περιορισμένη δυνατότητα διασταυρώσεων έχει σειρά παρενεργειών στην άσκηση της κοινωνικής πολιτικής Τα Ταμεία γνωρίζουν την κατανομή επιταγών και όχι ατόμων αφού κάποιος που λαμβάνει δύο επιταγές θα θεωρηθεί

25

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

αναγκαστικά ως δύο άτομα Με δεδομένο ότι η πλειοψηφία συνταξιούχων πλέον δικαιούται κύρια και επικουρική σύνταξη (που συνήθως σημαίνει δύο επιταγές) τότε τα Ταμεία πρέπει να ομολογήσουν ότι έχουν πολύ περιορισμένη εικόνα των οικονομικών δυνατοτήτων των μελών τους Αν αποφασίσουν να επιδοτήσουν τις χαμηλές συντάξεις τότε κάποιος που λαμβάνει τρείς συντάξεις θα θεωρηθεί τρείς φορές φτωχός (ή τρείς φτωχοί) και θα λάβει τρείς φορές την επιδότηση

Τα κριτήρια και η διαφάνεια Σε αντίθεση με την ιδιωτική ασφάλεια τα κριτήρια στη κοινωνική προσδιορίζονται με ακρίβεια και ποσοτικοποιούνται με μεγαλύτερη δυσκολία Η διαδικασία στάθμισης αντικρουόμενων επιδιώξεων είναι κατrsquo εξοχήν πολιτική

Ετσι η βιωσιμότητα του συστήματος δεν είναι κάτι που μπορεί να προσδιοριστεί επακριβώς με λογιστικούς υπολογισμούς αλλά εξαρτάται από την ανοχή των ασφαλισμένων προς το σύστημα Αυτή με την σειρά της κατοχυρώνεται με την εμπέδωση του αισθήματος του δικαίου από τη μια μεριά και την πειθώ ότι οι υποσχέσεις δεν είναι ψεύτικες από την άλλη Για να μπορούν να εκτιμηθούν αυτά απαραίτητη προϋπόθεση είναι η διαφάνεια αν είναι σαφές ποιος λαμβάνει τι ποιος πληρώνει και πόσο ποιος επιδοτείται και γιατί Αν όλα αυτά είναι ασαφή ή επιδέχονται εναλλακτικές ερμηνείες τότε το πλέον πιθανό είναι να υπονομευτεί η αποδοχή του συστήματος

Άρα δράσεις όπως η ετήσια αναλογιστική έκθεση που κατατίθεται στις ΗΠΑ για τις προοπτικές του συστήματος ασφάλισης για την επόμενη εβδομηκονταετία έχουν μια άμεση σημασία Αντίστροφα συστήματα όπως το Ελληνικό όπου διάφορες διαβεβαιώσεις ή προβλέψεις διαψεύδονταν με μεγάλη ευκολία πολλαπλασιάζουν τα όποια lsquoαντικειμενικάrsquo προβλήματα βιωσιμότητας ή επάρκειας υπάρχουν

Επειδή όμως η διαδικασία είναι πολιτική ο τελευταίος κριτής είναι ο ασφαλισμένος ως πολίτης αφού αυτός θα κρίνει για το αν θέλει να συμμετέχει στην ασφάλιση και θα αξιολογεί τις επιδόσεις της Για να μπορεί να το κάνει αυτό πρέπει να υπάρχουν στοιχεία για να σχηματίζει άποψη αλλά πρέπει και να καταλαβαίνει πώς λειτουργεί το σύστημα τι κίνητρα του προσφέρει και με ποιόν τρόπο τα δικαιώματά του θα μεταβληθούν αν προβεί σε διάφορες ενέργειες Αν η αντίληψη για το πώς προκύπτει η σύνταξη παρομοιάζει μια πρόβλεψη για το πού θα σταματήσει η μπίλια της ρουλέτας η υποστήριξη του συστήματος υποσκάπτεται και πάλι

38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Λάκεν (Laaken) στο Βέλγιο το 2001 εξέτασε το θέμα του πώς πρέπει να προωθηθεί η συνεργασία στο ακανθώδες ζήτημα της μεταρρύθμισης των συστημάτων συντάξεων Η λύση που δόθηκε στο πρόβλημα είναι ότι η αξιολόγηση των συστημάτων πρέπει να εξετάζει σε ποιο βαθμό εκπληρούν τις υποχρεώσεις τους προς τρία είδη στόχων ταυτόχρονα

1 laquoΕπάρκειαraquo - Ο κοινωνικός παράγοντας

2 laquoΒιωσιμότηταraquo - Ο Οικονομικός παράγοντας

3 laquoΕκσυγχρονισμός-Προσαρμοστικότηταraquo - θέματα καλής διοίκησης

Ο κάθε ένας από τους πρώτους δύο στόχους μπορεί πολύ εύκολα να προωθηθεί αν αγνοηθεί ο άλλος Η βιωσιμότητα μπορεί πάντοτε να επιτευχθεί με τον εκμηδενισμό των συντάξεων ενώ το ίδιο ισχύει για την επάρκεια αν δεν υπάρχει περιορισμός πόρων Από την άλλη πλευρά το θέμα του εκσυγχρονισμού είναι απαραίτητο αφού προσδίδει περιεχόμενο και αποδοχή στα άλλα δύο Χωρίς την διοικητική ικανότητα να μετατραπούν

26

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

προθέσεις σε πράξεις και αποτελέσματα οι διακηρύξεις παραμένουν ευχολόγια Αρα η πεμπτουσία της αναμόρφωσης του κοινωνικού κράτους είναι με ποιο τρόπο να επιτευχθούν όλοι οι στόχοι ταυτόχρονα

Η σημασία της προόδου στην οικοδόμηση ενός σύγχρονου κοινωνικού κράτους δεν μπορεί να υπερτονιστεί Το ζητούμενο είναι με ποιο τρόπο η εκπλήρωση της κοινωνικής αποστολής μεταφράζεται σε οικονομική ώθηση Είναι γεγονός ότι συνήθως η σχέση αυτή είναι αντιθετική περισσότερη κοινωνική προστασία συνεπάγεται μεγαλύτερες ανάγκες χρηματοδότησης οι οποίες πρέπει να προέλθουν από μεγαλύτερες εκροές από την παραγωγή μικρότερα και λιγότερα αποτελεσματικά κίνητρα κοκ Για να αντιστραφεί αυτή η σχέση πρέπει το περιεχόμενο της κοινωνικής προστασίας το προϊον του κοινωνικού κράτους να είναι κάτι που επιθυμούν ενεργά όλοι οι εργαζόμενοι και να θεωρούν ότι lsquoαξίζει τον κόποrsquo να φορολογούνται για να το αποκτήσουν

Το ζητούμενο δηλαδή είναι ένας lsquoενάρετος κύκλοςrsquo Η προώθηση οικονομικών στόχων μέσω της εξυπηρέτησης κοινωνικών αναγκών Με αυτόν τον τρόπο μια βελτίωση στην κοινωνική προστασία υπό μια έννοια θα δημιουργεί την δική της χρηματοδότηση laquoΗ κοινωνική προστασία είναι συντελεστής παραγωγήςraquo - είναι το κυρίαρχο lsquoσλόγκανrsquo της laquoΣτρατηγικής Λισαβώναςraquo της Ευρωπαϊκής Ένωσης Η συνολική στρατηγική αποτελούσε μια δέσμευση των κρατών μελών της ΕΕ το 2000 ώστε lsquoως το 2010 η ΕΕ να αποτελεί την πιο αποτελεσματική και παραγωγική κοινωνία της γνώσης παγκοσμίωςrsquo Η στρατηγική αυτή επικαιροποιήθηκε και παραμένει και μετά το 2020 βασική επιδίωξη της ΕΕ ndash δηλαδή να χρησιμοποιεί τη βελτίωση του κοινωνικού κράτους ως παράγοντα ανάπτυξης

Συνήθως θεωρείται ότι υπάρχει ένταση μεταξύ οικονομικής με την κοινωνικής προόδου ndash Αφού για την χρηματοδότηση του κοινωνικού κράτους αφαιρούνται πόροι από την παραγωγή

Όμως όσο και αν ακούγεται ως ευσεβής πόθος η εμπέδωση ενός τέτοιου ενάρετου κύκλου μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης έχει γίνει τουλάχιστον τρείς φορές τα τελευταία 120 χρόνια Την πρώτη φορά ήταν στα τέλη του 19ου αιώνα με την αρχή του οργανωμένου κοινωνικού κράτους και την δεύτερη και περισσότερο εντυπωσιακή φορά ήταν τις δεκαετίες του 1950 και 1960 όπου οι ρυθμίσεις στην κοινωνική προστασία έπαιξαν ουσιώδη ρόλο στην ανοικοδόμηση μετά τον Βrsquo Παγκόσμιο Πόλεμο και την εκβιομηχάνιση

27

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους

στην Ευρώπη αλλά και στην Ελλάδα Αλλά και η Σουηδία και Φιλανδία στερέωσαν την ανάπτυξή τους το 2000 σε κοινωνικές μεταρρυθμίσεις γύρω στο 1995

Η Ευρώπη βρίσκεται και τώρα σε μια αντίστοιχη αναζήτηση ενός τέτοιου ρόλου με ποιον τρόπο να μεταλλαχθεί το κοινωνικό κράτος ώστε να μπορεί να ξαναμπεί στην ατμομηχανή της ανάπτυξης ndash να αποτελεί τμήμα του μηχανισμού που σύρει τις εξελίξεις και να μην περιμένει να δημιουργηθεί κάποιο περίσσευμα για να το μοιράσει εκ των υστέρων

Η Ελλάδα μετά την κρίση βρίσκεται υπό μια έννοια στην πρωτοπορία Έχοντας ήδη χρεοκοπήσει (και) εξαιτίας του κοινωνικού κράτους θα καταφέρει να ξεπεράσει τα παλαιά προβλήματα μετά την κρίση Θα το κάνει αυτό διατηρώντας τα βασικά γνωρίσματα του Ευρωπαϊκού κοινωνικού προτύπου

28

• Πανεπιστημιακές Σημειώσεις
• 3 Πρόνοια και ασφάλιση
• • 31 Κοινωνική πρόνοια και προστασία χαμηλού εισοδήματος
  • Μια άλλη παράδοση κοινωνικές ασφαλίσεις
  • • 33 Μια μικρή ιστορική αναδρομή
    • 32 Τα δύo συστατικά της Κοινωνικής Ασφάλισης Γιατί rsquoΑσφάλισηlsquo
    • 34 Κοινωνική Ασφάλιση Γιατί rsquoΚοινωνικήlsquo
    • • Β lsquoΛύσεις Ανάγκηςrsquo ndash τα lsquoΟικονομικά της δεύτερης επιλογήςrsquo
      • • 34 Άλλου είδους φροντίδα για κοινωνικές υπηρεσίες εργοδότες και οικογένεια
        • 35 Το συνολικό οικοδόμημα της κοινωνικής πολιτικής
        • 36 Αξιολόγηση συστημάτων Ανταποδοτικότητα και βιωσιμότητα
        • • 37 Προσαρμοστικότητα-Εκσυγχρονισμός Το τρίτο κριτήριο
          • • 38 Πώς συνδυάζονται οι στόχοι ndash Ανάπτυξη και ρόλος κοινωνικού κράτους