Περιεχόμενα

Θέμα..................................................................................................2

Εισαγωγή........................................................................................3

Το Δημοκρατικό Έλλειμμα.....................................................3

Ο ορισμός του προβλήματος στη θεσμική λειτουργία της ΕΕ.......................................................................3

Η αναγνώριση του προβλήματος και τα αναθεωρητικά εγχειρήματα των Συνθηκών.................10

Νομιμότητα (legality) vs Νομιμοποίησης (legitimacy).................................................................................13

Συμπεράσματα...........................................................................14

Βιβλιογραφία..............................................................................15

1

ΘέμαΒασιζόμενοι στη λειτουργία των βασικών οργάνων της ΕΕ, εξηγήστε που εδράζεται το δημοκρατικό έλλειμμα.

ΕισαγωγήΣτην εργασία αυτή θα επιχειρηθεί η τεκμηρίωση της ύπαρξης δημοκρατικού ελλείμματος στη λειτουργία των θεσμικών οργάνων της ΕΕ, στο πλαίσιο συγκριτικής πολιτικής ανάλυσης του συστήματος διακυβέρνησης και του τρόπου λειτουργίας των θεσμών της Ένωσης με άλλους, ενιαίους δρώντες χώρους, όπως είναι τα εθνικά κράτη – μέλη.

Στο πρώτο κεφάλαιο δίνεται ο εννοιολογικός ορισμός του δημοκρατικού ελλείμματος στην ΕΕ, στο δεύτερο, αποσαφηνίζεται η φύση του προβλήματος όπως ανακύπτει από τη θεσμική λειτουργία των βασικών κοινοτικών οργάνων. Στο τρίτο, περιοδολογείται χρονολογικά η αποσπασματική αντιμετώπιση που επιχειρήθηκε από τις εκάστοτε

2

Συνθήκες. Στο τέταρτο κεφάλαιο γίνεται μια συνοπτική αναφορά στην περί του αντιθέτου επιχειρηματολογία. Τέλος καταγράφονται τα συμπεράσματά μας.

Το Δημοκρατικό ΈλλειμμαΟ όρος αναφέρεται στο κενό ανάμεσα στη δημοκρατική πρακτική στη θεωρία και στην πράξη, και παραπέμπει στο δημόσιο διάλογο για το βαθμό στον οποίο η ΕΕ λειτουργεί δημοκρατικά, σε σχέση με τις εξουσίες και τις αρμοδιότητες των θεσμικών της οργάνων και της διαδραστικής τους σχέσης με τις εθνικές κυβερνήσεις.1 Κατά ταύτα τόσο η λειτουργία των υπερεθνικών οργάνων της Ένωσης, όσο και ο πολιτικός τους έλεγχος αμφισβητείται στην πράξη, διότι μια συντριπτική πλειοψηφία διαδικαστικών ή επικυρωτικών πράξεων, συχνά, κατ΄ επίφαση μόνο νομιμοποιεί αποφάσεις με σαφείς και καθοριστικές πολιτικές προεκτάσεις.

Ο ορισμός του προβλήματος στη θεσμική λειτουργία της ΕΕΚατά τον Φραγκονικολόπουλο το δημοκρατικό έλλειμμα προσλαμβάνει δύο διαστάσεις: τη θεσμική και την κοινωνικο-ψυχολογική. Η πρώτη αναφέρεται στην αδυναμία των ευρωπαίων πολιτών να επηρεάσουν τη διαδικασία παραγωγής πολιτικής σε κοινοτικό επίπεδο εξαιτίας της πλημμελούς εκπροσώπησής τους στους αντίστοιχους θεσμούς, η δεύτερη στην αποτυχία δημιουργίας μιας κοινής ευρωπαϊκής ταυτότητας. Στο βαθμό λοιπόν, που η αναγκαία συνθήκη ύπαρξης και λειτουργίας πολιτικών οντοτήτων είναι η εξασφάλιση των συμφερόντων των λαών τους, ορθώς «…αναρωτιέται κανείς στις μέρες μας στο όνομα και προς όφελος ποίου ενεργεί η ΕΕ.»2

Η τεκμηρίωση των προαναφερόμενων προϋποθέτει την αναγωγή τους στις αξιωματικές αρχές των σύγχρονων θεωρητικών αντιλήψεων για τη δημοκρατία. Το ευρέως αποδεκτό αντιπροσωπευτικό και συμμετοχικό δημοκρατικό σύστημα σύμφωνα με τον Follesdal είναι: 1)θεσμικά κατοχυρωμένες διαδικασίες 2) που ρυθμίζουν το πλαίσιο ανταγωνισμού για τον έλεγχο της πολιτικής αρχής 3)στη βάση διαβούλευσης 4)μέσα από έναν εκλεκτορικό μηχανισμό στον οποίο σχεδόν όλοι οι ενήλικες πολίτες μπορούν να συμμετάσχουν 5) και να καθορίσουν το αποτέλεσμα εκφράζοντας την προτίμησή τους σε διαφορετικούς υποψήφιους 6)έτσι ώστε η αναδειχθείσα κυβέρνηση να είναι υπόλογη στην πλειοψηφία ή στο μεγαλύτερο δυνατό ποσοστό του εκλεκτορικού σώματος.3 Και καθόσον συνίσταται στην ύπαρξη μηχανισμών που καθιστούν τα όργανα λήψης

1 Μια σειρά προβληματικών -ως προς την καταγραφή δημοκρατικού ελλείμματος- πεδίων, κατηγοριοποιούνται επιγραμματικά στις: έλλειψη νομιμοποίησης (μη ικανοποιητική συμμετοχή των ευρωπαίων πολιτών στις εκλογικές διαδικασίες), έλλειψη διαφάνειας (μυστικότητα στον τρόπο λειτουργίας του Συμβουλίου), έλλειψη συγκατάθεσης (ενίσχυση πρακτικών ενισχυμένης πλειοψηφίας), έλλειμμα σε επίπεδο απόδοσης ευθυνών (τρόπος λειτουργίας Επιτροπής και Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας), και έλλειψη προστασίας (αδυναμίες κοινωνικής πολιτικής). Γ.Α. Βοσκόπουλος, «Η ΕΥΡΩΠΑΙΚΗ ΕΝΩΣΗ – Θεσμοί, πολιτικές, προκλήσεις, προβληματισμοί», Εκδόσεις Επίκεντρο, Θεσσαλονίκη, 2009, σ. 29

2 Χ.Α. Φραγκονικολόπουλος, «Ο Πολίτης στο Ενωσιακό Σύστημα», στο Λ. Λεοντίδου κ.ά., «Η Ευρωπαϊκή Ένωση την αυγή της τρίτης χιλιετίας: Θεσμοί, Οργάνωση και Πολιτικές», ΕΑΠ, Πάτρα, 2008, σ. 170

3

αποφάσεων υπόλογα στο λαό, όσο και πλουραλιστικών θεσμών που επιτρέπουν στην κοινωνία διόδους διάδρασης με αυτά, δικαιολογεί απολύτως την κριτική για τη μη δημοκρατικότητα της ΕΕ. Διότι καταδεικνύει, αφενός την έλλειψη νομιμότητας της ΕΕ και λογοδοσίας των κοινοτικών οργάνων στις ευρωπαϊκές κοινωνίες των πολιτών, αφετέρου την ανυπαρξία διαβουλεύσεων ή/και μηχανισμών που θα επέτρεπαν τη συμμετοχή και την παρέμβαση των πολιτών στην παραγωγή πολιτικής.

Όσοι επιχειρηματολογούν για το κενό νομιμότητας και λογοδοσίας στο οποίο λειτουργούν οι ευρωπαϊκοί θεσμοί, αναγνωρίζουν ότι συνιστά ένα σύστημα διακυβέρνησης που εφαρμόζεται σε ένα ανομοιογενές σύνολο κοινωνιών και πολιτισμών, επί της ουσίας, συγκροτημένων πολιτικών συστημάτων στη βάση διαφορετικών πρακτικών, αξιακών συστημάτων, ηθών και παραδόσεων. Η ίδια επισήμανση θέτει ως στόχο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης τη σταδιακή αφομοίωση και την αποτελεσματική ενσωμάτωση των διακριτών χαρακτηριστικών ή/και των ανεπαρκειών των επιμέρους συνιστωσών, παρά τις εγγενείς δυσκολίες. Αντιθέτως, η αποστασιοποίηση των ευρωπαίων πολιτών και η πτώση της δημοτικότητας του εγχειρήματος της Ευρωπαϊκής Ολοκλήρωσης στα κράτη μέλη – για το οποίο αρχικά είχαν συγκατατεθεί και είχαν δώσει την άδειά στους- αποδεικνύουν ότι εξελίχθηκε σε ένα ελιτίστικης υφής μοντέλο διακυβέρνησης, στο οποίο πρυτάνευσε η νέο-λειτουργική αντίληψη για την προάσπιση των οργανωμένων συμφερόντων.4

Πράγματι, «…οι εξουσίες σε ευρωπαϊκό επίπεδο έχουν συγκεντρωθεί σε όργανα που δεν έχουν εκλεγεί από τους λαούς της Ευρώπης και δεν είναι υπόλογοι σε αυτούς, γεγονός ασύμβατο με τη δημοκρατική διαδικασία.»5 Ειδικότερα:

Το Συμβούλιο των Υπουργών,6 κύριο όργανο νομοθετικής εξουσίας (ποικίλων νομικών μορφών), αποτελούμενο από αντιπροσώπους των κρατών-μελών σε επίπεδο υπουργών, συνιστά μια αμιγώς διακυβερνητική έκφανση που αποφασίζει με γνώμονα τις εκάστοτε θέσεις και τα συμφέροντα των μελών, όπως αυτά γίνονται αντιληπτά

3 Ελεύθερη μετάφραση από A. Follesdal-S. Hix, «Why there is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik», JCMS 2006, Volume 44, Number 3. σ. 547

4 Η ερμηνεία του λειτουργισμού για την ευρωπαϊκή ενοποίηση επεκτείνει τον αυτοματισμό της λειτουργικής διάχυσης (spill-over, εκχείλιση)? και στην πολιτική ολοκλήρωση. Κατά τον Nudgent η πολιτική εκχείλιση (political spillover) προσλαμβάνει τις διαστάσεις των επιδιώξεων εθνικών ελίτ, υπερεθνικών οργάνων και μη κυβερνητικών παραγόντων των οποίων η μεγιστοποιημένη επιρροή επενδύεται στην όσο το δυνατόν ταχύτερη διαδικασία ολοκλήρωσης και την ταυτόχρονη συρρίκνωση του ελέγχου εθνών-κρατών και κυβερνητικών φορέων στην πορεία προόδου του ευρωπαϊκού εγχειρήματος. N. Nugent, «Πολιτική και Διακυβέρνηση στην Ευρωπαϊκή Ένωση», Μτφρ. Ι. Τσολακίδου-Α. Τριανταφύλλου, Εκδόσεις Σαββάλας, Αθήνα, 2006, σ. 681-684

5 Χ.Α. Φραγκονικολόπουλος, ό.π., σ. 171

6Κατ΄ αρχήν το Συμβούλιο συγκροτούσαν οι Υπουργοί Εξωτερικών των κρατών μελών. Η προϊούσα ενοποίηση και η συνεπάγωγη διεύρυνση των πολιτικών πεδίων συνεργασίας, επέβαλε τη σύσταση περισσότερων εξειδικευμένων Συμβουλίων, με το Συμβούλιο Υπουργών Εξωτερικών να έχει αναβαθμιστεί σε Συμβούλιο Γενικών Υποθέσεων. Κ. Λάβδας, «Δημιουργία και Εξέλιξη των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων», ΕΑΠ, Πάτρα, 2002, σ. 71

4

από ένα έκαστο. Στην πραγματικότητα, το Σ.Υ. στους διάφορους σχηματισμούς του, όντας ο ισχυρότερος και κατά συνέπεια ο σημαντικότερος θεσμός των Ε.Κ. και συνεδριάζοντας «κεκλεισμένων των θυρών», στερεί τη δυνατότητα από τους ευρωπαίους πολίτες να γνωρίζουν και να παρακολουθούν τις διαδικασίες που οδηγούν στις αποφάσεις που λαμβάνονται. Σε δε ζητήματα μείζονος σημασίας όπως η άσκηση εξωτερικής πολιτικής, το Σ.Υ. μπορεί ανενδοίαστα να αγνοήσει ακόμη και τη γνωμοδοτική συμβολή των αποφάσεων του Ευρωκοινοβουλίου.7

(Ένα κραυγαλέο παράδειγμα είναι η ζώσα καθημερινότητά των τελευταίων 24ωρων, με τη Βαβυλωνία που προκλήθηκε από «θέσεις» και «μη θέσεις» στην ανελέητη αναμέτρηση ευρωπαϊκών εθνικών συμφερόντων για την εφαρμογή των αποφάσεων του Συμβουλίου Ασφαλείας σε βάρος του μη συμμορφούμενου καθεστώτος της Λιβύης, εξαντλώντας τηρούμενες αναλογίες εαυτών και αλλήλων -παικτών της διεθνούς γεωπολιτικής σκακιέρας: ΗΠΑ, Ρωσίας, Αραβικού Συνδέσμου κλπ.)

Η Επιτροπή,8 κύριο εκτελεστικό όργανο του θεσμικού οικοδομήματος της ΕΕ, άθροισμα μη αιρετών αλλά διορισμένων από τις κυβερνήσεις τους πολιτικών προσώπων. Αρμοδιότητά της επίσης, νομοθετικές πρωτοβουλίες τις οποίες εισηγείται στο Συμβούλιο Υπουργών. Οι Επίτροποι οφείλουν να είναι εντελώς αποστασιοποιημένοι από τις εθνικές κυβερνήσεις που τους υπέδειξαν για να εκπροσωπούν επωφελώς το κοινό συμφέρον, συνιστώντας έναν υπερεθνικό θεσμικό όργανο, το οποίο δεν ελέγχεται επίσης ούτε από τα εθνικά κοινοβούλια, ούτε από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Αποτελεί λοιπόν την επιτομή της τεχνοκρατικής επάρκειας που δεν λογοδοτεί σε κανένα νομικό ή φυσικό πρόσωπο, αφίσταται δε από κάθε έννοια αντιπροσωπευτικότητας αιτιώμενο την ειδίκευση και κυρίως την αποτελεσματικότητα. Εξαιτίας της αδιαφάνειας των εργασιών της, σε συνδυασμό με την πολυπλοκότητα της λειτουργίας της, κάθε πρωτοβουλία της Επιτροπής, επισημαίνει ο Φραγκονικολόπουλος9, «…δεν αποτελεί παρά ενέργεια των ελίτ, η οποία δεν μπορεί να ελεγχθεί από τους λαούς της Ευρώπης.» Ενδεικτική είναι η σύσταση και λειτουργία της Επιτροπής Συνδιαλλαγών (Conciliation Committee), αφότου, με τη θέσπιση της διαδικασίας συναπόφασης (Συνθήκη του Μάαστριχτ) καλείται να καταρτίσει το οριστικό προς ψήφιση κείμενο, όταν η Επιτροπή ή το Συμβούλιο δεν κάνουν δεκτές τις τροποποιήσεις που προτείνει το Ευρωκοινοβούλιο. Οι 15 ευρωβουλευτές και οι ισάριθμοι διοικητικοί υπάλληλοι που το αποτελούν συνέρχονται σε μυστικές διαβουλεύσεις, υπό την προεδρία του υπουργού

7Χ.Α. Φραγκονικολόπουλος, ό.π., σ. 171

8 Δημιουργήθηκε στο πρότυπο της Ύπατης Αρχής, εκτελεστικού οργάνου της ΕΚΑΧ (Συνθήκη Παρισίων, 1951), με εκτεταμένες αρμοδιότητες και εξουσίες. Κ. Λάβδας, ό.π., σ. 72

9 Χ.Α. Φραγκονικολόπουλος, ό.π., σ. 171

5

εκείνης της χώρας που ασκεί την εξαμηνιαία ευρωπαϊκή Προεδρία, και οι αποφάσεις της δεν είναι διαπραγματεύσιμες. Το Ευρωκοινοβούλιο περιορίζεται να τις αποδεχτεί ή να τις απορρίψει. Αυτή η «εν κρυπτώ», αδιαφανής και ελάχιστα προσπελάσιμη λειτουργία της Επιτροπής είναι παντελώς αναντίστοιχη με κάθε αξίωση σε στοιχειώδεις έννοιες «δημοκρατικότητας».

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο10 υπήρξε στο επίκεντρο πολλών θεωρητικών προσεγγίσεων του δημοκρατικού ελλείμματος η «Αχίλλειος πτέρνα» της Ένωσης. Μολονότι συγκροτήθηκε στην πρώιμη περίοδο της ενοποίησης, η ιστορική του εξέλιξη διατήρησε τις περιορισμένες αρχικές αρμοδιότητές του και παρά τις σταδιακές και ενίοτε ρηξικέλευθες αναθεωρήσεις της αποστολής του –μέσα από διαδοχικές Συνθήκες- εν μέρει μόνο επιτελεί και σήμερα τα καθήκοντα του νομοθετικού σώματος που συνιστά το εθνικό κοινοβούλιο.11

Αυτή η έλλειψη ισχύος ταυτίζει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο με το καταγγελλόμενο δημοκρατικό έλλειμμα, καθόσον το μοναδικό ευρωπαϊκό όργανο το οποίο αναδεικνύει άμεσα η λαϊκή βούληση, εμφανίζεται ανίκανο να καταστήσει τα ευρωπαϊκά όργανα υπόλογα σ΄ αυτό, σε αντιστοίχηση με την υποχρέωση των εθνικών κυβερνήσεων στα εθνικά κοινοβούλια. Άλλες απόψεις προσθέτουν την απουσία ευρωπαϊκών πολιτικών κομμάτων και τη γλίσχρα λογοδοσία σε επίπεδο αντιπροσώπευσης.

Είναι προφανές ότι οι ψηφοφόροι συνηγορούν υπέρ αυτών των απόψεων με την αποθαρρυντική συμμετοχή τους στις ευρωεκλογές, την αναιμική κατανόηση και αξιολόγησή του ευρωπαϊκού γίγνεσθαι. Η πεποίθηση ότι είναι υποδεέστερης σημασίας αναμέτρηση σε σχέση με τις εθνικές εκλογές, αποδίδεται στην αμιγώς εθνική διαβούλευση που προηγείται, κυριαρχούμενη από κόμματα και θέματα εθνικής κλίμακας. Ούτε στο ελάχιστο ο προεκλογικός διάλογος αφορά ευρωπαϊκά θέματα, ούτε η εκπεφρασμένη επιθυμία επιλογής με την ψήφο, ευρωπαϊκούς πολιτικούς σχηματισμούς με οραματικούς ή έστω διαχειριστικούς προσανατολισμούς για το παρόν και το μέλλον της ΕΕ. Συχνά η συρρικνωμένη προσέλευση εξαντλείται σε μια έκφραση διαμαρτυρίας προς τους κατά τόπους κυβερνώντες, γεγονός που δεν προάγει τη γνώση των πολιτών για τις δράσεις και το ρόλο του Ευρωκοινοβουλίου, περιορίζει ασφυκτικά την υποστήριξή του και κατά συνέπεια λειτουργεί ανασχετικά στην ενδυνάμωσή του ως ελεγκτικού μηχανισμού λογοδοσίας. Η αποτυχία του να λειτουργήσει ως όχημα διασύνδεσης του κοινού με τα εκτελεστικά όργανα, μετουσιώνοντας τα αιτήματά του σε

10 «Έως το 1979 οι βουλευτές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου διορίζονταν από τα εθνικά κοινοβούλια μεταξύ των μελών τους. […] Το γεγονός ότι οι πρώτες άμεσες εκλογές διεξήχθησαν μόλις το 1979 αποδεικνύει ότι οι κυβερνήσεις ορισμένων κρατών-μελών […} θεωρούσαν μάλλον ανεπιθύμητες τις άμεσες εκλογές, τόσο γιατί εμφάνιζαν υπερεθνικό χαρακτήρα όσο και γιατί μπορεί να είχαν σαν επακόλουθο την άσκηση πιέσεων για θεσμικές μεταρρυθμίσεις υπέρ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.» N. Nugent, ό.π., σσ. 345-346

11 «Για να έχουμε μια σαφή και πραγματική εικόνα της δομής και λειτουργίας των Ε.Κ., δε θα πρέπει να ξεχνάμε ότι το πραγματικό νομοθετικό όργανο δεν είναι το Ευρ. Κ., αλλά το Συμβούλιο.» Κ. Λάβδας, ό.π., σ. 73

6

κανονιστικές ρυθμίσεις των παραγόμενων -από την αυθεντία των Βρυξελλών- πολιτικών, το καθιστά απόμακρο. Ένα απρόσωπο μόρφωμα που στη συλλογική ευρωπαϊκή συνείδηση «…δεν έχει αξιοποιήσει τις δυνατότητές του για να καταστήσει πιο ισχυρή την παρουσία του στην κοινοτική διαδικασία και να εκπροσωπήσει τον Ευρωπαίο πολίτη.»12

Ένα δεύτερο σκέλος αρνητικής κριτικής διοχετεύεται στην απουσία διαδικασιών που θα επέτρεπαν την ενεργό συμμετοχή των πολιτών για τη συνδιαμόρφωση πολιτικών προτάσεων. Σε περιβάλλον ανυπαρξίας ευρωπαϊκής δημόσιας σφαίρας, η ιδιότητα του ευρωπαίου πολίτη αφυδατώνεται και η έμπρακτη συμμετοχή του είναι εφικτή μόνο δι΄ αντιπροσώπων, όπως συμβαίνει ακόμα και στα πλέον φιλόδοξα αναθεωρητικά εγχειρήματα των Συνθηκών. Ακόμα και σε ένα πεπερασμένο πλαίσιο παρέμβασης, όπως είναι τα –ομολογουμένως- σπάνια δημοψηφίσματα, καλείται μόνο να επικυρώσει ή να απορρίψει συμβιβασμούς συγκεκαλυμμένων διαβουλεύσεων, ψηφίζοντας ως πολίτης συγκεκριμένου εθνικού κράτους και όχι με την ιδιότητα του ευρωπαίου πολίτη.

Μείζον μειονέκτημα ακόμα είναι οι απαγορευτικές για τη δημιουργία αντιπολίτευσης, νομοπαραγωγική διαδικασία και συναινετική λειτουργία της ΕΕ. Οι Follesdal – Hix συνδέουν με εξαιρετικά ενδιαφέρουσα επιχειρηματολογία το δημοκρατικό έλλειμμα και την απουσία άρθρωσης –έστω ημι-επίσημα- αναγνωρισμένου αντιπολιτευτικό λόγου στο πλαίσιο λειτουργίας της Ένωσης, όταν επισημαίνουν ότι «…ουσιαστικό χαρακτηριστικό της δημοκρατικής πρακτικής είναι ο θεσμικός σχεδιασμός που επιτρέπει μιαν “αντιπολίτευση” στην παρούσα ηγετική ελίτ και την ασκούμενη από αυτήν πολιτική. […] Εάν οι πολίτες δεν μπορούν να αναγνωρίσουν εναλλακτικές ηγεσίες ή πολιτικές, είναι δύσκολο γιαυτούς να καταλήξουν στο κατά πόσο οι ηγεσίες θα μπορούσαν να τα καταφέρουν καλύτερα ή να προσωποποιήσουν τις ευθύνες για τις ασκούμενες πολιτικές.»13

Πόσο δε μάλλον να αντιληφθούν τις διαφορές ανάμεσα σε πολιτικές δυνάμεις που εκφράζουν την αντίθεση τους για επί μέρους εφαρμοζόμενες πρακτικές εντός ευρωπαϊκού πλαισίου, και εκείνες τις κοινωνικο-πολιτικές δυνάμεις οι οποίες απορρίπτουν συλλήβδην την έννοια της ευρωπαϊκής ενοποίησης , με την υιοθέτηση μάλιστα ριζοσπαστικών πρακτικών.

Είναι γενικώς παραδεκτό ότι η ιδιότητα του κράτους-μέλους της ΕΕ συνεπάγεται εξουσίες οι οποίες αντλήθηκαν από την ένταξή του, και υπό την έννοια αυτή η διεύρυνση των δυνατοτήτων του αποφέρει μεγιστοποίηση των συμφερόντων των πολιτών του. Εκείνο που ελέγχεται, ωστόσο, είναι το καθεστώς αδιαφάνειας που διέπει αυτές τις εξουσίες για τις οποίες τα κράτη-μέλη δεν είναι υπόλογα στους λαούς τους, με αποτέλεσμα το δημοκρατικό έλλειμμα να μην περιορίζεται στο ευρωπαϊκό πεδίο. Αντίθετα, η μετάβαση πλήθους δικαιοδοσιών από τα εθνικά στα κοινοτικά όργανα, και η υπαγωγή αντικειμένων πολιτικής

12 Χ.Α. Φραγκονικολόπουλος, ό.π., σ. 173

13 A. Follesdal-S. Hix, ό.π., σ. 5487

δράσης κατεξοχήν εθνικής προτεραιότητας στις ρυθμιστικές αρχές μιας μη δημοκρατικής Ένωσης, υπονομεύει τη δημοκρατία και σε εθνικό επίπεδο. Αυτό υπήρξε η «αυτοεκπληρούμενη προφητεία» της νομοτελειακής αποδυνάμωσης των μηχανισμών λογοδοσίας, όταν δρομολογήθηκε η μεταφορά των νομοθετικών εξουσιών από τα εθνικά κοινοβούλια στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο χωρίς να συνοδεύεται από την ανάληψη αντίστοιχων αρμοδιοτήτων από το όργανο αυτό.14 Άλλο ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι η πλήρης αυτονομία στη χάραξη νομισματικής πολιτικής από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ). Σύμφωνα με τον Βοσκόπουλο, οι αποφάσεις ενός υπερεθνικού οργάνου όπως η ΕΚΤ, ενέχουν αδιαμφισβήτητη πολιτική χροιά, συνιστώντας, μεταξύ άλλων, πολιτικές αποφάσεις με σαφείς και αποχρώσες επιπτώσεις σε εθνικό επίπεδο και «…επιπλέον, η πρακτική καταδεικνύει ότι μπορούν να λαμβάνονται ενάντια στη θέληση των άμεσα εκλεγμένων εθνικών ηγεσιών.»15

Η αναγνώριση του προβλήματος και τα αναθεωρητικά εγχειρήματα των Συνθηκών

Αξιομνημόνευτο είναι ότι, όλες οι προσπάθειες αποκατάστασης νομιμότητας στην ευρωπαϊκή πολιτεία , της τελευταίας δεκαετίας του 20ου αιώνα και της πρώτης του 21ου υπογράφτηκαν με διαδοχικές Συνθήκες, εντούτοις στις ιδρυτικές Συνθήκες δεν υπήρξε αναφορά στη δημοκρατική αρχή είτε ως οργανωτικής βάσης είτε έστω ως προγραμματικού σκοπού. Τριάντα χρόνια αργότερα, στο προοίμιο της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης -αφετηρία μιας περιόδου επιτάχυνσης και δυναμισμού της ενοποιητικής διαδικασίας- θα γίνει για πρώτη φορά αναφορά στην ανάγκη «να προωθήσουν τα κράτη από κοινού τη δημοκρατία». Ταυτόχρονα, με τη θέση σε ισχύ της ΕΕΠ, θα επεκταθούν σημαντικά οι νομοθετικές αρμοδιότητες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου αναφορικά με την ενιαία εσωτερική αγορά και θα επανακάμψει η αρχή της ειδικής πλειοψηφίας.

Η Συνθήκη του Μάαστριχτ (1992) αναδιάταξε τις ισορροπίες μεταξύ των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων, κατακυρώνοντας τη θέση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ως «τρίτου πόλου» εξουσίας στη μέχρι τότε διπολική κατανομή των εξουσιών μεταξύ Συμβουλίου και Επιτροπής. Στο πλαίσιο αυτό επεκτάθηκε η εφαρμογή του θεσμού της συνεργασίας (συνεργασία του Συμβουλίου με το Ευρ. Κοιν. για τη λήψη μιας απόφασης, θεσπισμένη από την ΕΕΠ), εισήχθη ο καινοτόμος θεσμός της συναπόφασης Συμβουλίου και Ευρ. Κοιν., εξαιρουμένων, ωστόσο, πεδίων ζωτικής σημασίας, όπως η εξωτερική πολιτική. Ικανοποιήθηκε επίσης το αίτημα του τελευταίου για τη δυνατότητα έγκρισης ή μη της σύνθεσης του Συμβουλίου και εναρμονίστηκε η θητεία τους.

Η Συνθήκη του Άμστερνταμ (1997), κινούμενη στην ίδια τροχιά ενδυνάμωσε τις δικαιοδοσίες του Ευρ. Κοιν. , προέβλεψε την ισοδύναμη λειτουργία του στο διορισμό του Προέδρου της Επιτροπής,

14 Χ.Α. Φραγκονικολόπουλος, ό.π., σ. 173

15Γ.Α. Βοσκόπουλος, ό.π., σ. 40 8

επεξέτεινε το θεσμό της συναπόφασης σε περισσότερους τομείς, και εγκαινίασε το νεωτερισμό της ελεύθερης πρόσβασης των πολιτών σε κοινοτικά έγγραφα. Ατυχώς η ριζοσπαστική αυτή ρύθμιση περιορίστηκε σημαντικά από τις απαγορευτικές ρήτρες για συγκεκριμένες κατηγορίες εγγράφων, που επισυνάφθηκαν στη Συνθήκη. Οι φιλόδοξες στοχεύσεις της Συνθήκης, αξιολογήθηκαν από πολλούς αναλυτές παντελώς αναντίστοιχες με τα πενιχρά αποτελέσματα που επέτυχαν τόσο ως προς την απλούστευση της διαδικαστικής γραφειοκρατίας, όσο και την ενθάρρυνση της ενσωμάτωσης των πολιτών στο ευρωπαϊκό γίγνεσθαι.16

Η απόπειρα ανάδυσης ενός «πολιτειακού» οράματος, με προοπτική την ευρωπαϊκή πολιτική ολοκλήρωση, συνάντησε τις ανυπέρβλητες ενστάσεις των συμμετεχόντων και στις εργασίες της Συνόδου της Νίκαιας (2000).17 Συμπερασματικά, «…οι Συνθήκες του Άμστερνταμ και της Νίκαιας έδωσαν έμφαση στη διαδικασία παραγωγής πολιτικής και όχι στη δημιουργία μιας πολιτείας (policy versus polity) […] στην ορθολογική άσκηση εξουσιών και αρμοδιοτήτων και όχι στη συμβιωτική νομιμοποίηση.»18 Ακολούθως, στα ερωτηματικά και την αβεβαιότητα για τα ελλείμματα αποτελεσματικότητας, αξιοπιστίας και δημοκρατικής νομιμοποίησης του ενοποιητικού εγχειρήματος, επιχείρησε να ανταποκριθεί η Συνταγματική Συνθήκη (ΣΣΕ).

Ειδικότερα, το Σχέδιο θέσπισης Συνταγματικής Συνθήκης για την Ευρώπη (ΣΣΕ), με εξαίρεση την αναγνώριση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου ως θεσμικού οργάνου της ΕΕ, πέτυχε τη δομική απλούστευση ενός νέου εύληπτου ενοποιημένου θεσμικού πλαισίου, διατηρώντας την καθεστηκυία τάξη στην κατανομή των εξουσιών και επιφέροντας ήσσονες βελτιώσεις στις αρμοδιότητες συγκεκριμένων οργάνων. «Παρά την περιορισμένη θεσμική μεταρρύθμιση, η ΣΣΕ με τις προτάσεις της βελτίωσε το δημοκρατικό υπόβαθρο του συστήματος αξιών πάνω στο οποίο εδράζονται το θεσμικό πλαίσιο και η διαδικασία λήψης των αποφάσεων της Ένωσης.»19 Αναγνωρίστηκε η διαφάνεια και τυπικά ως συνιστώσα του δημοκρατικού βίου της Ένωσης, προσδιορίστηκαν η φύση και οι επιπτώσεις που παράγει η λειτουργία των θεσμικών οργάνων για την απόδοση ευθυνών. Διευκολύνθηκε η άσκηση επιρροής και ελέγχου των πολιτών στα ευρωπαϊκά δρώμενα, μέσω της ενίσχυσης των αντιπροσωπευτικών τους οργάνων (όπως τα εθνικά

16Σημαντική για τον εκδημοκρατισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης χαρακτηρίζεται ωστόσο «…η θέσπιση ενός συστήματος προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων και καταπολέμησης των διακρίσεων, καθώς και η ενίσχυση των κοινών πολιτικών που άπτονται προβλημάτων και αιτημάτων της κοινωνίας πολιτών, όπως η απασχόληση, η κοινωνική προστασία, το περιβάλλον και η πολιτική καταναλωτών.» Ξ.Ι. Κοντιάδης, «Η δημοκρατική αρχή ως οργανωτική βάση της ευρωπαϊκής ενωσιακής πράξης», Το Σύνταγμα, Τεύχος 04/2003

17«Η θεματολογία της Διακυβερνητικής Διάσκεψης που κατέληξε στην υπογραφή της Συνθήκης της Νίκαιας ήταν προσδιορισμένη από τις θεσμικές εκκρεμότητες της Συνθήκης του ΄Αμστερνταμ […] Οι διαφορετικές ερμηνείες που μπορούν να επιχειρηθούν όσον αφορά τις επιπτώσεις της Συνθήκης της Νίκαιας συγκλίνουν πάντως ως προς τη διαπίστωση ότι τα κρισιμότερα, συνταγματικής υφής ζητήματα παρέμειναν ανοικτά και παραπέμφθηκαν στη Διακυβερνητική Διάσκεψη του 2004.» Ξ.Ι. Κοντιάδης, «Η δημοκρατική αρχή ως οργανωτική βάση της ευρωπαϊκής ενωσιακής πράξης», Το Σύνταγμα, Τεύχος 04/2003

18 Χ.Α. Φραγκονικολόπουλος, ό.π., σ. 176

19 Σ. Κωνσταντινίδης, «Θεσμικές Απόψεις και Σύνταγμα», στο Λ. Λεοντίδου κ.ά., «Η Ευρωπαϊκή Ένωση την αυγή της τρίτης χιλιετίας: Θεσμοί, Οργάνωση και Πολιτικές», ΕΑΠ, Πάτρα, 2008, σ. 131

9

κοινοβούλια), μέσω διαύλων άμεσης συμμετοχής (φορείς της κοινωνίας των πολιτών), μέσω της αναγνώρισης ενός γενικού δικαιώματος για κάθε μεμονωμένο πολίτη να συμμετέχει στο δημοκρατικό βίο της Ένωσης. Εισήχθη, τέλος, ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, θωρακίζοντας εκείνη την ιδέα της δημοκρατίας που αξιώνει το σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Παρά το γεγονός ότι η ΣΣΕ –προϊόν η ίδια μιας μικρής θεσμικής επανάστασης- κατέληγε σε ένα πρότυπο θεσμικής διακυβέρνησης της ΕΕ «…περισσότερο οριοθετημένο, με σαφέστερη κατανομή των αρμοδιοτήτων, πιο δημοκρατικό και προσβάσιμο από τους πολίτες της…»,20 οι ευρωπαϊκές ηγεσίες δεν ήρθησαν στο ύψος των περιστάσεων που απαιτούσαν την εξοικείωση και την κατανόησή της από τους πολίτες, με αποτέλεσμα η δυσπιστία τους να εκφραστεί με την καταψήφισή της από το γαλλικό και το ολλανδικό εκλογικό σώμα τον Ιούνιο του 2005.

Αβίαστα συμπεραίνεται ότι ούτε οι θεσμικές θεωρήσεις του περιεχομένου και αυτής της Συνθήκης προσέγγισαν μια ευδιάκριτη και ποιοτική διαφορά δημοκρατίας, ούτε η ηγετική στρατηγική εξασφάλισε την ποθούμενη δημόσια εγρήγορση και το ενδιαφέρον των ευρωπαϊκών κοινωνιών. Κατά ταύτα υπήρξε εξίσου αποτυχημένη με όσες είχαν προηγηθεί.

Ανάλογη εξέλιξη είχε και το εγχείρημα της Συνθήκης της Λισαβόνας,21με την οποία οι προηγηθείσες Συνθήκες τροποποιήθηκαν χωρίς να ενοποιηθούν, οι υφιστάμενες θεσμικές ισορροπίες δεν εθίγησαν, το όλο σύστημα παρέμεινε εξίσου απρόσιτο και απροσπέλαστο στους πολίτες, στερημένο μάλιστα και από τους συνταγματικούς συμβολισμούς (ΣΣΕ) που αντιπροσώπευαν η σημαία της ΕΕ, ο ύμνος της και η διάταξη για την υπεροχή του ενωσιακού έναντι του εθνικού δικαίου.

Νομιμότητα (legality) vs Νομιμοποίησης (legitimacy).Παρά το αυταπόδεικτο του δημοκρατικού ελλείμματος που ισχυροποιείται και από τις απόπειρες άμβλυνσής του μέσα από τις διάφορες Συνθήκες, υπάρχει η πολύ σοβαρή επιχειρηματολογία των αρνητών της ύπαρξής του. Συνοψίζεται δε στα εξής:

Η δημοκρατικότητα της ΕΕ εδράζεται ήδη στη σύστασή της από τις αυτοβούλως ενταγμένες συνιστώσες του οικοδομήματός της, προϊόντα της επιμέρους εθνικής συνταγματικής κατοχύρωσης (απαρέγκλιτης προϋπόθεσης για την εισδοχή ενός κράτους- μέλους στην ΕΕ). Οι λαοί δια αντιπροσώπων (αρχής γενομένης από τους ίδιους τους αρχηγούς κρατών και κυβερνήσεων με το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, αλλά και το Συμβούλιο Υπουργών, την Επιτροπή και εντέλει το εξόχως αναβαθμισμένο ως προ τη λειτουργία του Ευρωκοινοβούλιο) μετέχουν στα κοινοτικά όργανα, που

20 Χ.Α. Φραγκονικολόπουλος, «Η ΣΥΝΘΗΚΗ ΤΗΣ ΛΙΣΑΒΟΝΑΣ – Η προοπτική και το στοίχημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης», Διδακτικό Υλικό ΕΠΟ 33, ΕΑΠ, σ. 5

21«Η Διακυβερνητική Διάσκεψη εργάστηκε υπό συνθήκες αυστηρού πολιτικού ελέγχου στο υψηλότερο επίπεδο, με λεπτομερέστατη “εντολή καθηκόντων” και χωρίς ανοίγματα προς άλλους παράγοντες και δρώντες διαμόρφωσης γνώμης, όπως είχε συμβεί με τη ΣΣΕ.» Χ.Α. Φραγκονικολόπουλος, ό. π., σ. 7

10

σχεδιάζουν, χαράσσουν και τελικά εφαρμόζουν την ευρωπαϊκή πολιτική.22

Η οργανική ιδιομορφία της ΕΕ δεν επιτρέπει τη συγκριτική παράθεση των λειτουργικών χαρακτηριστικών της με τις εφαρμοζόμενες από τα εθνικά κράτη αντίστοιχες πρακτικές, στο βαθμό που η αποτελεσματικότητά της κατισχύει της δημοκρατικότητας αυτών των πρακτικών. Συνομολογήθηκε, εξάλλου, με συγκεκριμένο σκοπό την αποκατάσταση της ειρήνης, της οικονομικής προόδου κλπ., τομείς στους οποίους μπορεί να επαίρεται για απτά επιτεύγματα, τα οποία και νομιμοποιούν την ύπαρξή της, έστω με τον αδιαφανή, τεχνοκρατικό τρόπο λειτουργίας της. Άλλωστε ουδείς επιθυμεί την περαιτέρω δημοκρατικοποίηση του ευρωπαϊκού πεδίου, καθόσον αυτό «…θα οδηγούσε αναπόφευκτα στην εμβάθυνση της ευρωπαϊκής συνεργασίας σε θέματα ως προς τα οποία πολλά κράτη-μέλη θέλουν να παραμείνει η αρμοδιότητα στο εθνικό επίπεδο. Επομένως, αυτό που δεν μπορεί ή δεν πρέπει να αλλάξει δεν μπορεί να θεωρηθεί έλλειμμα.»23

ΣυμπεράσματαΘεμελιώδες και δυσεπίλυτο το πρόβλημα του δημοκρατικού ελλείμματος στη διαχείριση των κοινών του ευρωπαϊκού χώρου, αφορά στη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και παραπέμπει στο βαθμό νομιμότητας του θεσμικού της πλαισίου. Χωρίς να αποτελεί αποκλειστικό γνώρισμα του ευρωπαϊκού χώρου (καταγράφεται ως τάση ελλιπούς δημοκρατίας συνολικότερα στην σύγχρονη πολιτική και σε εθνική κλίμακα), συνδέεται με την φερόμενη ως αντινομία της αποτελεσματικότητας υπερεθνικών οντοτήτων σε περιβάλλον διαδικασιών της λαϊκής δημοκρατίας.

Στο βαθμό που το ανολοκλήρωτο -μέχρις σήμερα- ενοποιητικό εγχείρημα καθιστά απαγορευτική την ύπαρξη ενός ευρωπαϊκού δήμου και αποτρέπει την ανάδυση μιας ευρωπαϊκής συλλογικότητας, είναι αφελές και ατελέσφορο να επιδιώκεται η μεταφορά προτύπων εθνικών δημοκρατιών σε ένα συνομοσπονδιακό μόρφωμα, που εδράζει τη νομιμοποίησή του στα επιτεύγματά του. Είναι ίσως και επικίνδυνο.

22 «Η θεσμοποίηση του συστήματος ελέγχων και ισορροπιών –checks and balances- ο έμμεσος έλεγχος που ασκείται από τις εθνικές κυβερνήσεις, και η αυξανόμενη ισχύς του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, αποδεικνύουν επαρκώς ότι ο τρόπος παραγωγής πολιτικής στην ΕΕ είναι, σε κάθε περίπτωση, καθαρός, διαυγής, αποτελεσματικός και πολιτικώς επωφελής για τις απαιτήσεις των Ευρωπαίων πολιτών.» Ελεύθερη μετάφραση από: Andrew Moravcsik, «In Defence of the “Democratic Deficit”: Reassessing Legitimacy in the European Union», Center for European Studies Working Paper No. 92, σ. 8

23 Χ.Α. Φραγκονικολόπουλος, ό.π., σ. 177

11

Βιβλιογραφία

Βοσκόπουλος Γ. Α., «Η ΕΥΡΩΠΑΙΚΗ ΕΝΩΣΗ – Θεσμοί, πολιτικές, προκλήσεις, προβληματισμοί», Εκδόσεις Επίκεντρο, Θεσσαλονίκη, 2009

Κοντιάδης I.Ξ., «Η δημοκρατική αρχή ως οργανωτική βάση της ευρωπαϊκής ενωσιακής πράξης», Το Σύνταγμα, Τεύχος 04/2003

Κωνσταντινίδης Σ., «Θεσμικές Απόψεις και Σύνταγμα», στο Λ. Λεοντίδου κ.ά., «Η Ευρωπαϊκή Ένωση την αυγή της τρίτης χιλιετίας: Θεσμοί, Οργάνωση και Πολιτικές», ΕΑΠ, Πάτρα, 2008

Λάβδας K., «Δημιουργία και Εξέλιξη των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων», ΕΑΠ, Πάτρα, 2002

Φραγκονικολόπουλος Α. Χ., «Η ΣΥΝΘΗΚΗ ΤΗΣ ΛΙΣΑΒΟΝΑΣ – Η προοπτική και το στοίχημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης», Διδακτικό Υλικό ΕΠΟ 33, ΕΑΠ, Πάτρα, 2008

Φραγκονικολόπουλος Α. Χ., «Ο Πολίτης στο Ενωσιακό Σύστημα», στο Λ. Λεοντίδου κ.ά., «Η Ευρωπαϊκή Ένωση την αυγή της τρίτης χιλιετίας: Θεσμοί, Οργάνωση και Πολιτικές», ΕΑΠ, Πάτρα, 2008

Follesdal Α.-Hix S., «Why there is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik», JCMS 2006, Volume 44, Number 3.

12

Moravcsik Andrew, «In Defence of the “Democratic Deficit”: Reassessing Legitimacy in the European Union», Center for European Studies Working Paper No. 92

Nugent N., «Πολιτική και Διακυβέρνηση στην Ευρωπαϊκή Ένωση», Μτφρ. Ι. Τσολακίδου-Α. Τριανταφύλλου, Εκδόσεις Σαββάλας, Αθήνα, 2006

http://www.ces.fas.harvard.edu/publications/docs/pdfs/Moravcsik92.pdf

http://tosyntagma.ant-sakkoulas.gr/theoria/item.php?id=896

http://personal.lse.ac.uk/HIX/Working_Papers/Follesdal-Hix-JCMS-2006.pdf

13