Τόμος 1, 2015epublications.web.auth.gr/sites/default/files...(2015) 1 PRO JUSTITIA Pro Justitia...

(2015) 1 PRO JUSTITIA

Pro JustitiaΤόμος 1, 2015

Η αντιμετώπιση της διαφθοράς στο πλαίσιο του πειθαρχικού δικαίου των

δημοσίων υπαλλήλων*

Ιωάννης Συμεωνίδης,

Αναπληρωτής Καθηγητής Νομικής Σχολής ΑΠΘ

Το παρόν έργο υπάγεται σε Άδεια Χρήσης:

Creative Commons Αναφορά Δηµιουργού-Μη Εµπορική Χρήση-Όχι Παράγωγα Έργα 4.0

Διεθνές (CC BY-NC-ND 4.0) https :// creativecommons . org / licenses / by - nc - nd /4.0/ deed . el

Α. Ο προσδιορισμός των παραβατικών συμπεριφορών του προσωπικού της

Διοίκησης που συνδέονται άμεσα ή έμμεσα με τη διαφθορά και η επιλογή

αντιμετώπισής τους πρωτίστως μέσω της πειθαρχικής διαδικασίας.

Το πειθαρχικό δίκαιο των δημοσίων υπαλλήλων, το πέμπτο μέρος του

υπαλληλικού κώδικα (ΥΚ), το οποίο πλέον έχει επεκταθεί και στο προσωπικό

ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου (ΙΔΑΧ)1, αντιμετωπίζει σωρεία παραβατικών

συμπεριφορών των δημοσίων υπαλλήλων. Ποιες από αυτές συνδέονται, έχοντας μια

συνάφεια, με τη διαφθορά και αποτελούν το αντικείμενο της έρευνάς μας, δεν είναι

πάντοτε εύκολα διαγνώσιμο ενόψει και της ασάφειας του όρου διαφθορά, που

προσδιορίζεται από το περιεχόμενο που της προσδίδει ο εκάστοτε νομοθέτης και

πλέον χρησιμοποιείται όλο και συχνότερα σε νομοθετικά κείμενα2.

1*Το κείμενο αποδίδει εισήγηση στα πλαίσια επιμορφωτικού σεμιναρίου που έγινε στην ΕθνικήΣχολή Δικαστικών Λειτουργών στις 26 και 27 Φεβρουαρίου 2015. Ι. Συμεωνίδης, Η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων στην εποχή των μνημονίων. Από τηνκαθιέρωση της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων, στα μνημονιακά καθεστώτα τηςδιαθεσιμότητας - κινητικότητας και της αυτοδίκαιης αργίας, εκδ. Σάκκουλα, 2014, 181.2 Βλ. ν. 4152/2013 παρ. ΙΓ για τη θεσμοθέτηση του Εθνικού Συντονιστή για την καταπολέμησητης διαφθοράς. Η διαφθορά στο δημόσιο χώρο ως γενική έννοια συμπεριλαμβάνει όλες τιςσυμπεριφορές που χαρακτηρίζονται ως μορφές κατάχρησης δημόσιου αξιώματος για ίδιοόφελος (άρ. 2 Σύμβασης του Συμβουλίου της Ευρώπης για θέματα αστικού δικαίου περί

1

https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/deed.el

http://epublications.web.auth.gr/?q=el

http://epublications.web.auth.gr/?q=el


Πέρα από τις προσεγγίσεις που ο καθένας μπορεί να κάνει, μία κατεύθυνση

μας παρέχει το διεθνές δίκαιο (όπως και το ευρωπαϊκό, με την κυρωθείσα με το ν.

2803/2010 Σύμβαση PIF της 26 Ιουλίου 1995 για την προστασία των οικονομικών

συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και των συναφών με αυτήν

πρωτοκόλλων3) το οποίο ήδη από τα μέσα της δεκαετίας του 1990 έδειξε, με

ασυντόνιστο μάλλον τρόπο4, ένα έντονο ενδιαφέρον για την πάταξη της διαφθοράς,

ενόψει και της αυξανόμενης διείσδυσης του οργανωμένου εγκλήματος, με εργαλείο τη

διαφθορά, μέσα στο σύγχρονο κράτος, που χαρακτηρίζεται από την προέχουσα θέση

της δημόσιας διοίκησης, για την απόκτηση ισχύος, ώστε με θετικό ή αρνητικό τρόπο

να εξυπηρετηθούν τα δικά του συμφέροντα, σε βάρος ασφαλώς του δημοσίου

συμφέροντος5.

Βεβαίως, το διεθνές δίκαιο εστιάζει πρωτίστως στην ποινική αντιμετώπιση της

διαφθοράς με αιχμή του δόρατος τη δωροδοκία (Σύμβαση ΟΟΣΑ για την

καταπολέμηση της δωροδοκίας αλλοδαπών δημοσίων λειτουργών σε διεθνείς

επιχειρηματικές συναλλαγές - ν. 2656/1998, Σύμβαση Ευρωπαϊκής Ένωσης περί

καταπολεμήσεως της δωροδοκίας στην οποία ενέχονται υπάλληλοι των Ευρωπαϊκών

Κοινοτήτων ή των κρατών - μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης - ν. 2802/2000, Σύμβαση

ποινικού δικαίου για τη διαφθορά και πρόσθετο σε αυτήν πρωτόκολλο του

Συμβουλίου της Ευρώπης - ν. 3560/2007), καθώς και στην κάλυψη τυχόν ζημίας των

πολιτών από πράξεις ή γενικότερα ενέργειες που φανερώνουν διαφθορά (ν.

2957/2001). Συνοδεύεται όμως και από ένα όλο και πιο έντονο ενδιαφέρον για τη

θωράκιση των αρχών του κράτους δικαίου, κυρίως6 με τη θέσπιση κανόνων

διαφάνειας στη λειτουργία του κράτους και κανόνων δεοντολογίας δημοσίων

λειτουργών στη λογική της πρόληψης.

Ειδικότερα, στη Σύμβαση των ΗΕ κατά της διαφθοράς του 2003 (κυρώθηκε με

ν. 3666/2008), στο κεφ. ΙΙ, γίνεται εκτενής αναφορά σε μέτρα και πρακτικές πρόληψης

της διαφθοράς στο δημόσιο και ιδιωτικό τομέα και, συγκεκριμένα, στη διαφάνεια της

διαφθοράς της 4.11.1999 που κυρώθηκε με το ν.2957/2001, όπου ο ορισμός της διαφθοράςκαλύπτει ουσιαστικά τη δωροδοκία, εννοιολογικός προσδιορισμός που δόθηκε από την Ομάδατου Συμβουλίου της Ευρώπης για τη διαφθορά «GRECO» Group of States againstCorruption). Σχετ. Δ. Ράικος, Δημόσια διοίκηση και διαφθορά. Από τη σκοπιά του ΔιοικητικούΔικαίου, εκδ. Σάκκουλα, 2006, 101.3 Βλ. Μαρία Καϊάφα - Γκμπάντι (επιστημ. εποπτεία), Οικονομικό έγκλημα και διαφθορά στοδημόσιο τομέα, τ. 1 Αξιολόγηση του ισχύοντος θεσμικού πλαισίου, εκδ. Σάκκουλα, 2014,457επ.4 Ι. Ανδρουλάκης, Το παγκόσμιο νομικό πλαίσιο για την καταπολέμηση της διαφθοράς, σε: 6οΣυνέδριο Ένωσης Ελλήνων Ποινικολόγων, Η ποινική διαχείριση της δωροδοκίας: Δυνατότητεςκαι όρια, 2013, 91 επ.5 Βλ. Δ. Ράικο, 2006, 17, 40.6 Βλ. Δ. Ράικο, 2006, 231, 252.

2


κρατικής δράσης, στην αξιοκρατία κατά την πρόσληψη και εξέλιξη των δημοσίων

υπαλλήλων, στην ίδρυση ειδικών Αρχών πρόληψης, σε Κώδικες δεοντολογίας

δημοσίων λειτουργών, στη λήψη ιδιαίτερων μέτρων στο πεδίο των δημοσίων

συμβάσεων και της διαχείρισης των δημοσίων οικονομικών, σε μηχανισμούς

αναφοράς διαφθοράς από τους πολίτες7, στη συμμετοχή των πολιτών στη λήψη

αποφάσεων κ.λπ. αλλά και σε ζητήματα διεθνούς δικαστικής συνεργασίας. Ιδιαίτερο

ενδιαφέρον παρουσιάζει η δέκατη από τις είκοσι κατευθυντήριες αρχές κατά της

διαφθοράς που υιοθέτησε το Συμβούλιο της Ευρώπης στις 6 Νοεμβρίου 1997

[απόφαση (97) 24], μεταξύ των οποίων η αρχή της φανερής δράσης ιδίως στο πεδίο

των δημοσίων συμβάσεων, της καθιέρωσης δημοσιονομικών ελέγχων,

αποτελεσματικών ενδίκων βοηθημάτων, συνεργασίας μεταξύ των κρατών κ.λπ. Η

δέκατη αυτή αρχή συνδέει άμεσα την καταπολέμηση της διαφθοράς με το πειθαρχικό

δίκαιο, παρακινώντας στη σύνταξη σχετικών κωδίκων συμπεριφοράς των δημοσίων

υπαλλήλων8.

Μία σειρά τέτοιων κανόνων άλλωστε εμπεριέχεται και σε σχετικούς Κώδικες

του ΟΗΕ, του Συμβουλίου της Ευρώπης ή της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε ό,τι αφορά

βεβαίως το διοικητικό προσωπικό της (σχετικές ρυθμίσεις του Χάρτη Θεμελιωδών

Δικαιωμάτων - ΧΘΔ, όπως προσδιορίζεται ειδικότερα και μέσα από τον Ευρωπαϊκό

Κώδικα Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς). Πρωτεύουσα θέση μεταξύ των κειμένων

αυτών έχει ο Πρότυπος Κώδικας Δεοντολογίας Δημοσίων Λειτουργών του 2000 του

Συμβουλίου της Ευρώπης που έχει τη μορφή της Σύστασης (ως παράρτημα σε

recommandation) χωρίς δεσμευτική δύναμη, πλην με πεδίο ευρύτερο του Διεθνή

Κώδικα Δεοντολογίας Δημοσίων Λειτουργών των ΗΕ του 1996, ο οποίος αναφέρεται

στη σχέση εμπιστοσύνης που πρέπει να χαρακτηρίζει ένα δημόσιο λειτούργημα, στην

επάρκεια, αποτελεσματικότητα και ακεραιότητα του δημοσίου λειτουργού, στην

αμεροληψία και την αποφυγή σύγκρουσης συμφερόντων, στην υποχρέωση

γνωστοποίησης των περιουσιακών του στοιχείων, στην απαγόρευση λήψης δώρων,

στην τήρηση της εχεμύθειας ή στην υπό όρους ανάπτυξη της πολιτικής του

δραστηριότητας. Με τον Πρότυπο Κώδικα, επισημαίνεται επιπροσθέτως και το

καθήκον αφοσίωσης και αμερόληπτης άσκησης καθηκόντων, η υποχρέωση

αναφοράς επί διαφωνίας του υπαλλήλου σε ζήτημα νομιμότητας ή κακοδιοίκησης, η

7 Χρ. Δετσαρίδης, Η διαφθορά στη δημόσια διοίκηση και η αντιμετώπισή της μέσω τουδιοικητικού αυτοελέγχου, ΔιΔικ 2/2014.8 Αρχή 10η : «Αssurer que les règles relatives aux droits et devoirs des agents publics tiennentcompte des exigences de la lutte contre la corruption et prévoient des mesures disciplinairesappropriées et efficaces; favoriser l'élaboration d'instruments appropriés, tels que des codesde conduite, qui précisent d'avantage le comportement attendu des agents publics».

3


προσωπική ευθύνη των δημοσίων λειτουργών, καθώς και η πρόβλεψη περιορισμών

στη μετασυνταξιοδοτική τους απασχόληση9.

Στην εθνική μας έννομη τάξη, οι κανόνες αυτοί βρίσκονται στο ίδιο το

Σύνταγμα (άρ. 29 παρ. 2-3, 55επ., 89, 103 παρ. 7), σε διάφορα νομοθετήματα που

αφορούν γενικότερα τους κρατικούς λειτουργούς (ν. 3213/2003 για τον έλεγχο της

περιουσιακής κατάστασης των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων κ.λπ., που

προβλέπεται και από σωρεία διεθνών κειμένων10, ν. 3852/2010 άρ. 14επ, 117επ για

τα κωλύματα και τα ασυμβίβαστα των υποψηφίων σε εκλογές ΟΤΑ, ν. 3870/2010 για

τον έλεγχο των εκλογικών δαπανών των ΟΤΑ) ή ειδικά νομοθετήματα που διέπουν

συγκεκριμένους τομείς διοικητικής δράσης (διαχείριση δημόσιου χρήματος, δημόσιες

συμβάσεις, πολεοδομία κ.λπ.), στον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (υποχρέωση

σύντομης διεκπεραίωσης, πρόσβαση στα έγγραφα, προηγούμενη ακρόαση,

αμεροληψία, συλλογικά διοικητικά όργανα, αιτιολογία), σε Κώδικες Δεοντολογίας

(ιατρικής, νοσηλευτικής, αστυνομικής, μελών Επιτροπής Ανταγωνισμού κ.λπ.) που

έχουν λάβει μορφή τυπικού δικαίου σε επιμέρους τομείς δράσης (ο Οδηγός ορθής

διοικητικής συμπεριφοράς του 2012 του ΥπΔΜΗΔ εμπεριέχει κανόνες ηπίου δικαίου)

ή απορρέουν από γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου (ιδίως την αρχή της χρηστής

διοίκησης), σε Χάρτες Υποχρεώσεων (άρ. 2ο ν. 2690/1999) που θεμελιώνουν μάλλον

υποχρεώσεις συνολικά της οικείας υπηρεσίας και όχι υπαλληλικά καθήκοντα11 και

φυσικά στο κείμενο του ΥΚ ή σε ειδικότερα νομοθετήματα που αφορούν ειδικές

κατηγορίες δημοσίων λειτουργών. Ο ΥΚ περιέχει έτσι σωρεία διατάξεων που

αποσκοπούν στην ανιδιοτελή άσκηση της δημόσιας υπηρεσίας (απαγορεύοντας την

αποδοχή χαριστικών παροχών, θέτοντας όρους και περιορισμούς στην άσκηση

ιδιωτικού έργου με αμοιβή και στη συμμετοχή σε εταιρείες κ.λπ.), στην ευπρεπή

συμπεριφορά του υπαλλήλου εντός και εκτός υπηρεσίας (άρ. 107 ΥΚ, όπως ισχύει

μετά το ν. 4057/2012) και το σεβασμό της αρχής της αμεροληψίας (άρ. 27 ΥΚ και άρ.7

ΚΔΔιαδ, άρ. 36-37 ΥΚ για το κώλυμα συμφέροντος και εντοπιότητας), στην επιμελή

άσκηση των υπηρεσιακών καθηκόντων και την ταχεία διεκπεραίωση των διοικητικών

υποθέσεων (άρ. 29, 30, 35 ΥΚ, άρ. 5 ν. 1943/1991), στην τήρηση της αρχής της

διαφάνειας και της υποχρέωσης εχεμύθειας (άρ. 26 ΥΚ) κ.λπ.

Εάν επιχειρήσουμε μια ταξινόμηση αυτών των κανόνων θα διαπιστώσουμε ότι

κινούνται σε διάφορα επίπεδα: α) Εισάγουν ως επί το πλείστον εγγυήσεις διαφάνειας

στη δημόσια διοίκηση προληπτικού χαρακτήρα που στηρίζουν και μια σχέση

εμπιστοσύνης του πολίτη προς το κράτος, καθώς μία ειδικότερη μορφή της διαφθοράς

9 Βλ. αντί άλλων Δ. Ράικο, 2006, 182επ., 198.10 Βλ. σχετ. Rapport 2013 της Service Central de Prevention de la Corruption, έκδ. ladocumentation Française, 2014, 175.11 Κ. Γώγος, Κανόνες δεοντολογίας της δημόσιας διοίκησης, εκδ. Σάκκουλα, 2000, 32.

4


θεωρείται η διαπλοκή12. Τέτοιοι είναι οι κανόνες που αφορούν τον έλεγχο του

δημόσιου χρήματος, τη διαφάνεια του πολιτικού χρήματος, τη διαχείριση της

σύγκρουσης συμφερόντων, την περιουσιακή κατάσταση των δημοσίων λειτουργών,

την τήρηση της αξιοκρατίας κατά την πρόσληψη, την πολιτική (κομματική)

ουδετερότητα, την αμεροληψία και την ίση μεταχείριση των διοικουμένων. β)

Αναφέρονται στις διάφορες πτυχές αυτού που αποκαλούμε χρηστή διοίκηση με την

ευρεία έννοια (όπως αξιοποιείται από το ΧΘΔ - άρ. 41), συμπεριλαμβάνοντας τη

συμμετοχή του πολίτη στη διοικητική διαδικασία (κοινωνικός έλεγχος), το δικαίωμα

αναφοράς και το δικαίωμα πληροφόρησής του και γνώσης των διοικητικών στοιχείων,

της προηγούμενης ακρόασης και της αυξημένης αιτιολογίας των διοικητικών πράξεων

(αλλά ενίοτε και των τυπικών πλέον νόμων). γ) Ρυθμίζουν την ποιότητα παροχής των

υπηρεσιών και την ταχύτερη και καλύτερη αντιμετώπιση των υποθέσεων του πολίτη

από τη διοίκηση, επιβάλλοντας ταυτόχρονα ποιοτικά κριτήρια διοικητικής

συμπεριφοράς όπως η επιμέλεια και η αποτελεσματικότητα, η εχεμύθεια και

γενικότερα μια υποχρέωση ενέργειας με ευσυνειδησία και δέουσα εξυπηρέτηση του

διοικουμένου, που εκτείνεται και στην πλήρη ενημέρωσή του13. δ) Οργανώνουν τον

τρόπο διαφωνίας του υπαλλήλου αλλά και την προσωπική του ευθύνη απέναντι στο

κράτος. ε) Εισάγουν στην έννομη τάξη μας θεσμούς (Ανεξάρτητες Αρχές) και

μηχανισμούς ελέγχου της Διοίκησης (Συνήγορος Πολίτη, Γενικός Επιθεωρητής

Δημόσιας Διοίκησης) και διαδικασίες καταγγελίας περιπτώσεων διαφθοράς και

κακοδιοίκησης14.

Πρόκειται για ένα πλέγμα ρυθμίσεων που έμμεσα και με προληπτικό τρόπο

εξυπηρετούν τον αγώνα πάταξης της διαφθοράς αφού στοχεύουν στην ενίσχυση της

αρχής της νομιμότητας και στην υλοποίηση της επιταγής του άρθρου 103 παρ. 1 του

Συντάγματος, οι υπάλληλοι να υπηρετούν το λαό (σε αντίθεση με τους στόχους του

οργανωμένου εγκλήματος). Δεν είναι τυχαίο ότι η διαφάνεια των διαδικασιών

αναγνωρίστηκε από το Συνταγματικό Συμβούλιο της Γαλλίας (CC 2003-473) ως αρχή

συνταγματικής ισχύος και το 2013 συστήθηκε στη χώρα αυτή ανεξάρτητη αρχή για τη

διαφάνεια στη δημόσια ζωή. Αντίστοιχα, το πρόγραμμα διαύγεια που θεσπίσαμε το

2010 (ν. 3861/2010) μνημονεύεται με θετικά λόγια στην πρώτη έκθεση της

Ευρωπαϊκής Ένωσης για τη διαφθορά που υιοθετήθηκε από την Επιτροπή στις

12 Μ. Βενετσανοπούλου, Κακοδιοίκηση και διαφθορά στη Δημόσια Διοίκηση, εκδ. Σάκκουλα,2014, 16.13 Βλ. Κ. Γώγο (2000, 24) για τη μη άσκοπη ταλαιπωρία του πολίτη, την παραπομπή σεπιθανά βέλτιστα πρότυπα διοίκησης που εισάγουν κανόνες ηπίου δικαίου, όπως επίσης και τηλήψη υπόψη του τρέχοντος επιπέδου εξέλιξης της τεχνικής και της επιστήμης.14 Βλ. Μ. Βενετσανοπούλου, 2014, 56 για αντίστοιχους θεσμούς κατά της διαφθοράς σταπλαίσια της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Ofiice Européen de Lutte Anti-Fraude-OLAF που ιδρύθηκετο 1999 και Investigation and Disciplinary Office-IDOC που ιδρύθηκε το 2002).

5


3.2.2014. Άλλωστε, η κακοδιοίκηση (όρος που χρησιμοποιείται από τον ίδιο το

νομοθέτη, όπως στο ν. 3094/2003 για τον Συνήγορο του Πολίτη, στο ν. 3074/2002 για

τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, στο άρ. 43 του ΧΘΔ για τον Ευρωπαίο

Διαμεσολαβητή κ.λπ.), η οποία υπερβαίνει15 ή πάντως διευρύνει την έννοια της

παρανομίας και πέραν των πλημμελειών που θα οδηγούσαν στην ανατροπή μιας

διοικητικής ενέργειας16, καλύπτοντας επίσης, και την κατάχρηση εξουσίας17, αποτελεί,

όπως έχει λεχθεί, τον προθάλαμο της διαφθοράς.

Στην περίπτωση αυτή τα διεθνή κείμενα και η Επιτροπή Ειδικών του ΟΗΕ επί

της διαφθοράς18, παραπέμπουν με έμφαση στην πειθαρχική διαδικασία (άρ. 28 παρ.

2, 4 Πρότυπου Κώδικα Δεοντολογίας Δημοσίων Λειτουργών του 2000 του

Συμβουλίου της Ευρώπης), καθόσον, καίτοι προσομοιάζει της ποινικής, εμφανίζει

σημαντική ευλυγισία έναντί της19, για τους ακόλουθους λόγους: α) Στις διατάξεις του

Ποινικού Κώδικα (ΠΚ) τυποποιήθηκαν ορισμένες μόνον μορφές διοικητικής

συμπεριφοράς που εμφανίζουν αυξημένη απαξία και επικινδυνότητα για την ομαλή

λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας (άρ. 235επ ΠΚ), με αποτέλεσμα η πειθαρχική

κύρωση να συνιστά το μοναδικό μέσο αντίδρασης όταν δεν στοιχειοθετούνται οι όροι

του ποινικού αδικήματος (όπως επί παραβίασης των αρχών της αξιοκρατίας, της

ουδετερότητας, της διαφάνειας και της ορθής διακυβέρνησης κ.λπ.)20. β) Στις ποινικές

διατάξεις, ενόψει των αυστηρών αρχών και εγγυήσεων που εισάγει ο συνταγματικός

και ο κοινός νομοθέτης, απαιτείται αυστηρή υπαγωγή της παράτυπης διοικητικής

15 Μ. Βενετσανοπούλου, 2014, 14.16 Βλ. Δ. Ράικο, 2006, 148επ, 152επ που αναγνωρίζει ότι πειθαρχικά μπορεί να κολάζονται καισυμπεριφορές που συνδέονται με καθόλα νόμιμες πράξεις δεσμίας αρμοδιότητας.17 Ε. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο διοικητικού δικαίου, §520επ, Prosper Weil, DominiquePouyaud, Το διοικητικό δίκαιο, μετάφραση Χρ. Πολίτης, Νομική Βιβλιοθήκη, 2009, 144 οέλεγχος της κατάχρησης εξουσίας εντάσσει στην έννοια της νομιμότητας τη "διοικητική ηθική".18 Κ. Γώγος, 2000, 94.19 Δ. Ράικος, 2006, 287 (και σ. 282, 109).20 Όπως πάντως επισημαίνει η Ευαγγ. Παυλίδου (Η δεσμευτική ενέργεια των αποφάσεων τηςποινικής και πολιτικής δικαιοδοσίας στη διοικητική δίκη, εκδ. Σάκκουλα, 2014, 155), υπάρχουνκαι ποινικές κυρώσεις σε πρόσωπα που δεν υπάγονται στον ΥΚ (ενεργητική δωροδοκία ήπροσωπικό άρ.13α και 263Α ΠΚ). Από την άλλη πλευρά, υπάρχει και ένα κοινό επάλληλοτμήμα, όπου η ίδια πράξη ή παράλειψη συνιστά τόσο ποινικό αδίκημα όσο και πειθαρχικόπαράπτωμα. Αυτό εντοπίζεται στην παράβαση της αρχής της αμεροληψίας (άρ. 107 παρ. 1στ)που αντιστοιχεί στην (ως ειδικότερη μορφή) αποσιώπηση λόγου εξαίρεσης του άρ. 254 ΠΚ,στην παράβαση της υποχρέωσης εχεμύθειας (άρ.107 παρ. 1η) που εμφανίζεται στον ΠΚ ωςπαραβίαση του δικαστικού ή υπηρεσιακού απορρήτου (άρ. 251, 252 ΠΚ) και ως παράβασητων ταχυδρομικών, τηλεγραφικών και τηλεφωνικών υπαλλήλων (άρ. 248 - 250 ΠΚ) στησυμμετοχή σε δημοπρασία διενεργούμενη από επιτροπή, μέλος της οποίας είναι ο υπάλληλος,που αποτελεί την ίδια ακριβώς συμπεριφορά με το αδίκημα της αθέμιτης συμμετοχής του άρ.255 ΠΚ, ή στο νεοεισαχθέν πειθαρχικό παράπτωμα της απόκτησης οικονομικού οφέλους ήανταλλάγματος προς όφελος ίδιου ή άλλου (άρ. 107 παρ. 1δ) που συνδέεται με την παθητικήδωροδοκία του άρθρου 235 ΠΚ.

6


συμπεριφοράς στην αντικειμενική υπόσταση συγκεκριμένων εγκλημάτων, που

περιορίζεται σε μία στενή προσέγγιση του όρου διαφθορά, ενώ στις πειθαρχικού

δικαίου διατάξεις ο νομοθέτης εκφράζεται πάντα με γενικότερο και πιο αφαιρετικό

τρόπο21. γ) Οι ποινικές διατάξεις εφαρμόζονται υπό το πρίσμα μιας περιοριστικής

ερμηνείας, με χαρακτηριστικό παράδειγμα αυτό της παράβασης καθήκοντος του

άρθρου 259 ΠΚ, κατά το οποίο, «υπάλληλος που με πρόθεση παραβαίνει τα

καθήκοντα της υπηρεσίας του με σκοπό να προσπορίσει στον εαυτό του ή σε άλλον

παράνομο όφελος ή για να βλάψει το κράτος ή κάποιον άλλο τιμωρείται με φυλάκιση

μέχρι δύο ετών, αν η πράξη αυτή δεν τιμωρείται με άλλη ποινική διάταξη», όπου

επικρίνεται η υιοθέτηση της γενικής έννοιας των «καθηκόντων της υπηρεσίας».

Αντίστοιχα, το αυτοτελές πλέον πειθαρχικό παράπτωμα της παράβασης υπαλληλικού

καθήκοντος (άρ. 107 παρ. 1β ΥΚ) είναι τόσο ευρύ, που πρακτικά μπορεί να

διασταυρωθεί με οποιοδήποτε υπηρεσιακό έγκλημα, αλλά ακόμη και με κοινά

εγκλήματα, όπως λ.χ. η απάτη (386 ΠΚ). Δεν ταυτίζεται όμως με την παράβαση

καθήκοντος του άρ. 259 ΠΚ, αφού η τελευταία ανάγεται στο ιδιαίτερο πειθαρχικό

παράπτωμα της «παράβασης καθήκοντος κατά τον ΠΚ ή άλλους ειδικούς ποινικούς

νόμους» του άρθρου 107 παρ. 1γ ΥΚ. Πρόκειται για περίπτωση «λευκού διοικητικού

νόμου» καθώς ο νομοθέτης δεν καθιερώνει ένα πειθαρχικό παράπτωμα,

προσδιορίζοντάς το έστω και με τρόπο γενικό, αλλά τιμωρεί πειθαρχικά την τέλεση

ενός ποινικού αδικήματος, όπως αυτή προκύπτει από την οικεία ποινική διάταξη, εν

προκειμένω το άρθρο 259 ΠΚ. Δημιουργείται, εκ προοιμίου, πλήρης ταύτιση και

συρροή πειθαρχικού παραπτώματος και ποινικού αδικήματος, ενώ σε όλες τις άλλες

περιπτώσεις η ταύτιση δεν υφίσταται εξαρχής, αλλά μπορεί δυνητικά να προκύψει,

ανάλογα με το αν τα υποκειμενικά και αντικειμενικά στοιχεία της επίμαχης

συμπεριφοράς είναι τέτοια που οδηγούν στην παράλληλη εφαρμογή τόσο της

ποινικής όσο και της πειθαρχικής διάταξης22. δ) Υπάρχουν παραπτώματα που

διώκονται μόνον πειθαρχικά διότι έχουν τελεστεί από αμέλεια ή με ενδεχόμενο δόλο ή

διότι δεν πληρούνται ορισμένα πρόσθετα, υποκειμενικά ή αντικειμενικά, στοιχεία που

απαιτεί η νομοτυπική μορφή της εκάστοτε διάταξης του ΠΚ, καθώς αρκετά

21 Βλ. ιδίως από το χώρο των σωμάτων ασφαλείας, ΣτΕ Ολ. 4662/2012 κατά την οποία, δεναντίκειται στο Σύνταγμα το πειθαρχικό παράπτωμα, που προβλέπεται στο πειθαρχικό δίκαιοτων αστυνομικών, της «συμπεριφοράς που μαρτυρεί διαφθορά χαρακτήρα». Το εν λόγωπαράπτωμα δεν είναι δυνατό να προσδιορισθεί εξαντλητικά και εκ των προτέρων, αφού ησυμπεριφορά του αστυνομικού μπορεί να εκδηλωθεί με διάφορες μορφές, τις οποίες δενδύναται να προβλέψει ο νομοθέτης. Πρβλ. επίσης, τα παραπτώματα της ασυμβίβαστης προςτην ιδιότητα του αστυνομικού διαγωγής, της βάναυσης συμπεριφοράς προς υφιστάμενο, τηςπράξης που μειώνει το κύρος του αξιωματικού, περιπτώσεις όπου μάλιστα ο διενεργούμενοςδικαστικός έλεγχος είναι απλώς ακυρωτικός.

22 Ευαγγ. Παυλίδου, 2014, 159.

7


υπηρεσιακά εγκλήματα αποτελούν εγκλήματα υπερχειλούς υποκειμενικής

υποστάσεως (όπως η ψευδής βεβαίωση ή νόθευση στη διακεκριμένη μορφή της παρ.

3 του άρ. 242 ΠΚ, η παραβίαση του υπηρεσιακού απορρήτου άρ. 252, η απιστία

σχετική με την υπηρεσία άρ.256 ΠΚ και η παράβαση καθήκοντος άρ. 259) δεδομένου

ότι απαιτείται και σκοπός του δράστη να ωφεληθεί ο ίδιος ή άλλος ή να βλάψει το

κράτος ή κάποιον άλλον.

Με βάση την έως τώρα ανάπτυξη, θα μπορούσαν να γίνουν οι ακόλουθες

προκαταρκτικές παρατηρήσεις: 1) Οι υποχρεώσεις που απορρέουν από τους πιο

πάνω κανόνες δεν πρέπει να νοηματοδοτούνται με διαφορετική βαρύτητα λόγω του

ότι εμμέσως λειτουργούν προληπτικά στον έλεγχο της διαφθοράς, γεγονός που θα

επηρέαζε την επιμέτρηση της ποινής. Την όποια απαξία τους την έχει όπως θα δούμε

ενσωματώσει ο ίδιος ο ΥΚ. 2) Η ελληνική δημόσια διοίκηση τελεί σε σχέση

μετριασμένης εξάρτησης απέναντι στην πολιτική εξουσία. Οι υπάλληλοι δεν είναι

πολιτικά ουδέτεροι καθώς καλούνται (άρ. 103, 82 Συντ.) να εφαρμόσουν την

κυβερνητική πολιτική. Είναι υπάλληλοι κρατικοί, κατά τη νεώτερη διατύπωση του

άρθρου 5 του ν. 4024/2011, πλην παραμένουν υπάλληλοι συγκεκριμένου υπουργείου.

Τα διεθνή κείμενα (παρότι αφήνουν κενά ιδίως σε ζητήματα διεθνούς διαφάνειας,

όπως με το ζήτημα των φορολογικών παραδείσων ή του απορρήτου των καταθέσεων

κ.λπ.), αναφέρονται σε κανόνες που διέπουν τους δημόσιους λειτουργούς, ενώ στη

χώρα μας, σε αντίθεση με άλλες χώρες (σχετ. ο νόμος 2013-907 της 11.10.2013 για

τη διαφάνεια της δημόσιας ζωής στη Γαλλία), αυτοί οι κανόνες αφήνουν ως επί το

πλείστον εκτός εμβέλειας τους υπουργούς που είναι και αυτοί ανώτατοι δημόσιοι

λειτουργοί, τους μετακλητούς υπαλλήλους23, συνεργάτες υπουργών κ.λπ., ιδίως

αναφορικά με το πεδίο της σύγκρουσης συμφερόντων, και εν μέρει24 τους

23 Βλ. απόφαση του Συνταγματικού Συμβουλίου της Γαλλίας με αριθμ. 2010-94 της 28.1.2011για την τήρηση της αρχής της αξιοκρατίας στις επιλογές μετακλητών υπαλλήλων.24 Με εξαίρεση τα κωλύματα και ασυμβίβαστα και τον έλεγχο των εκλογικών δαπανών. Βλ.σχετ. ν.3870/2010 «Εκλογικές δαπάνες συνδυασμών και υποψηφίων και έλεγχος αυτών, κατάτις περιφερειακές και δημοτικές εκλογές»: Άρθρο 12 «Επιτροπή Ελέγχου Δαπανών καιΕκλογικών Παραβάσεων: 1. Ο έλεγχος των οικονομικών των συνδυασμών και των υποψήφιωναντιπεριφερειαρχών, περιφερειακών και δημοτικών συμβούλων, των υποχρεώσεων πουαπορρέουν από τον παρόντα νόμο, καθώς και του ελέγχου των εκλογικών παραβάσεων, γιατις οποίες προβλέπονται κυρώσεις, κατά τις διατάξεις του νόμου αυτού, ανατίθεται σεΕπιτροπή, που συνιστάται στην έδρα της Περιφέρειας και η οποία λειτουργεί ως ειδικό,δικαιοδοτικό και ελεγκτικό όργανο, … 2.α. Η Επιτροπή συγκροτείται με απόφαση του οικείουΓενικού Γραμματέα, τέσσερις μήνες πριν από την ημερομηνία διεξαγωγής των εκλογών.Αποτελείται από τον Πρόεδρο του Διοικητικού Εφετείου …. από ένα μέλος του ΝομικούΣυμβουλίου του Κράτους …από τον Επίτροπο του Ελεγκτικού Συνεδρίου στην έδρα τηςΠεριφέρειας … και από τον Προϊστάμενο της Περιφερειακής Διεύθυνσης του Σ.Δ.Ο.Ε. στηνέδρα της Περιφέρειας, ο οποίος υποδεικνύει και τον αναπληρωτή του». Άρθρο 15 «Έκπτωσηαπό τα αιρετά αξιώματα: 1. Απαγγέλλεται έκπτωση από τα αξιώματα του περιφερειάρχη καιτου δημάρχου, όταν οι αντίστοιχοι συνδυασμοί των οποίων είναι επικεφαλής υπερβούν, κατά

8


κοινοβουλευτικούς ή τους αιρετούς των ΟΤΑ25. Το ζήτημα αυτό επισημαίνεται στην

πρώτη έκθεση της Ευρωπαϊκής Ένωσης του 2014 για την καταπολέμηση της

διαφθοράς (έκθεση αντιδιαφθοράς)26. 3) Η τήρηση εκ μέρους της Διοίκησης των

προαναφερόμενων υποχρεώσεών της, αποκτά ιδιαίτερη σημασία ενόψει της σχεδόν

ανεπιφύλακτης πλέον πρόταξης από τη νομολογία αλλά και τον νομοθέτη της

προστασίας των δικαιωμάτων έναντι του ελέγχου νομιμότητας (τεκμήριο

συνομολόγησης, υπέρβαση τυπικών ακυροτήτων στη λογική της αμεσότερης

παροχής ουσιαστικής δικαστικής προστασίας, κατά χρόνο προσδιορισμός

αποτελεσμάτων ακυρωτικής απόφασης, μεταστροφή κατά την αναζήτηση του

εννόμου συμφέροντος που περιορίζει τον κύκλο των προσώπων που μπορούν να

αμφισβητήσουν τη νομιμότητα μιας διοικητικής πράξης27, συναγωγή θετικής πράξης

από τη σιωπή της διοίκησης κ.λπ.), μία πρόταξη με δικονομικό βάρος, η οποία,

ωστόσο, δεν θα πρέπει να απομειώνει το καθεστώς πειθαρχικής ευθύνης του

εμπλεκόμενου υπαλλήλου.

το ένα τρίτο, το ανώτατο επιτρεπτό όριο εκλογικών δαπανών τους, καθώς και όταν δενυποβληθούν στην Επιτροπή του άρθρου 12 του παρόντος τα βιβλία εσόδων-εξόδων και οισχετικές αναλυτικές καταστάσεις των οικείων συνδυασμών. 2. Απαγγέλλεται έκπτωση από τααξιώματα του αντιπεριφερειάρχη, του περιφερειακού και δημοτικού συμβούλου, για όσουςυποψηφίους έχουν υπερβεί, κατά το ένα τρίτο το ανώτατο επιτρεπτό όριο των εκλογικώνδαπανών τους, για όσους προέλθουν στην παροχή οικονομικού ανταλλάγματος, σύμφωνα μετην παράγραφο 3 του άρθρου 6, καθώς και για όσους αρνηθούν την υποβολή των αναλυτικώνκαταστάσεων, εσόδων και δαπανών στην Επιτροπή του άρθρου 12. 3. Απαγγέλλεται έκπτωσηεις βάρος των επικεφαλής των συνδυασμών και των υποψηφίων σε περίπτωση συνδρομήςτων προύποθέσεων της παραγράφου 5 περίπτωση α του άρθρου 10». 25 Όπου η παραγραφή του πειθαρχικού παραπτώματος είναι πενταετής από την ημέρατέλεσης και δεν διακόπτεται από την επίδοση της κλήσης σε απολογία, βλ. σχετ. ΣτΕ790/2014.26 Βλ. σ. 10 της έκθεσης [της 3.2.2014, COM (2014) 38 τελικό]: «L'intégrité de la vie politiqueest un grave problème dans de nombreux États membres. Les partis politiques ou lesassemblées élues se dotant de codes de conduite, au niveau central ou local, constituent l'exception plutôt que la règle. Et lorsque de tels codes existent, ils sont souvent dépourvus demécanismes de suivi efficaces ou de règles claires en matière de sanction, et aboutissentrarement à l’application de peines dissuasives. Dans certains cas, la faible responsabilisationdes élites politiques donne l'impression d'une quasi-impunité» και στη συνέχεια: «L'une desdifficultés essentielles auxquelles sont confrontées les politiques anticorruption est l' absence,au niveau de l’ UE, d' une définition harmonisée de l' «agent public» qui engloberait les élus.La Commission a présenté, en 2012, une proposition de directive relative à la protectionassurée par le droit pénal contre la fraude et autres délits portant atteinte aux intérêtsfinanciers de l'Union, qui contient une définition de la notion d'«agent public» comprenant lespersonnes investies d' un mandat législatif».27 Κατά την ΣτΕ 1987/2001 «όταν μία βιοτική σχέση ρυθμίζεται με σαφήνεια από τον νομοθέτηεπιβάλλεται από την αρχή της ασφάλειας δικαίου που απορρέει από την αρχή του κράτουςδικαίου, ο διοικούμενος να εμπιστεύεται τον ισχύοντα κανόνα δικαίου και όχι να υπολογίζει σεκατάργησή του με πράξη της διοικήσεως που θα αντίκειται στην αρχή της νομιμότητας τηςδιοικητικής δράσεως …. δεν παρίσταται δικαιολογημένη ενδεχόμενη εμπιστοσύνη του σεπροηγούμενη διοικητική πρακτική παρά την ύπαρξη ρητής και αντιθέτου διατάξεως».

9


Β. Το ισχύον καθεστώς του ΥΚ για την αντιμετώπιση των παραπτωμάτων

διαφθοράς και κακοδιοίκησης.

Ο ΥΚ καλύπτει πειθαρχικά και τις δύο προαναφερόμενες πτυχές

αντιμετώπισης της διαφθοράς (ποινική και διοικητική) με διαφορετική ασφαλώς

ένταση, δημιουργώντας, καταρχήν, σε ό,τι αφορά τα ποινικά αδικήματα, ένα δεσμό

προδικαστικότητας, με την έννοια ότι προδικαστικό ζήτημα εν προκειμένω αποτελεί η

ίδια η ποινική απόφαση.

Καταγράφει έτσι τα βασικά ποινικά αδικήματα που συνδέονται με τη διαφθορά

στο άρθρο 8, ως κώλυμα διορισμού και στο άρθρο 149, ως λόγο έκπτωσης, μετά το

αμετάκλητο της καταδικαστικής απόφασης του ποινικού δικαστή. Ειδικότερα, στο

άρθρο 8 του ν. 3528/2007 - ΥΚ/2007 (όπως και του ν. 2683/1999 - ΥΚ/1999) ορίζεται

ότι: «1. Δεν διορίζονται υπάλληλοι: α) Όσοι καταδικάσθηκαν για κακούργημα και σε

οποιαδήποτε ποινή για κλοπή, υπεξαίρεση (κοινή και στην υπηρεσία), απάτη,

εκβίαση, πλαστογραφία, απιστία δικηγόρου, δωροδοκία, καταπίεση, απιστία περί την

υπηρεσία, παράβαση καθήκοντος, καθ' υποτροπή συκοφαντική δυσφήμηση, καθώς

και για οποιοδήποτε έγκλημα κατά της γενετήσιας ελευθερίας ή έγκλημα οικονομικής

εκμετάλλευσης της γενετήσιας ζωής. β) Οι υπόδικοι που έχουν παραπεμφθεί με

τελεσίδικο βούλευμα για κακούργημα ή για πλημμέλημα της περίπτωσης α', έστω και

αν το αδίκημα έχει παραγραφεί. γ) Όσοι, λόγω καταδίκης, έχουν στερηθεί τα πολιτικά

τους δικαιώματα και για όσο χρόνο διαρκεί η στέρηση αυτή. δ) Όσοι τελούν υπό

στερητική δικαστική συμπαράσταση (πλήρη ή μερική), υπό επικουρική δικαστική

συμπαράσταση (πλήρη ή μερική) και υπό τις δύο αυτές καταστάσεις. 2. Η ανικανότητα

προς διορισμό αίρεται μόνο με την έκδοση του κατά το άρθρο 47 παρ.1 του

Συντάγματος διατάγματος που αίρει τις συνέπειες της ποινής» και στο άρθρο 149 του

ίδιου Κώδικα ότι: «Ο υπάλληλος εκπίπτει αυτοδικαίως της υπηρεσίας, εφόσον με

αμετάκλητη δικαστική απόφαση: α) καταδικασθεί σε ποινή τουλάχιστον πρόσκαιρης

κάθειρξης ή σε οποιαδήποτε ποινή για πλημμέλημα από τα αναφερόμενα στην περ. α'

της παρ. 1 του άρθρου 8 του παρόντος ή σε οποιαδήποτε ποινή για λιποταξία, β) του

επιβληθεί στέρηση πολιτικών δικαιωμάτων28. Η έκπτωση επέρχεται από την

ημερομηνία δημοσίευσης της αμετάκλητης καταδικαστικής απόφασης. Για την

έκπτωση εκδίδεται διαπιστωτική πράξη, περίληψη της οποίας δημοσιεύεται στην

Εφημερίδα της Κυβερνήσεως».

Περαιτέρω, θεωρεί ανεπιθύμητο στην υπηρεσία όποιον φέρεται να έχει

διαπράξει ένα από τα πιο πάνω αδικήματα. Αυτό προβλεπόταν ως ενδεχόμενο στο

28 Ως παρεπόμενη ποινή κατά τα άρθρα 59επ. ΠΚ.

10


πλαίσιο της δυνητικής αργίας του άρθρου 104 ΥΚ/200729 μετά σχετική κρίση

υπηρεσιακού συμβουλίου, στη συνέχεια διευρύνθηκε μέσω της αυτοδίκαιης αργίας

του άρθρου 103 ΥΚ, όπως αντικαταστάθηκε με το ν. 4057/2012, επί παραπομπής για

ορισμένα ποινικά αδικήματα30, μεταξύ αυτών και εκείνο της δωροδοκίας που είχε ήδη

προβλεφθεί ως λόγος θέσης στο καθεστώς αυτό για τους υπαλλήλους του

Υπουργείου Οικονομικών με το ν. 2065/1992, ενώ μετά το ν. 4093/2012

(υποπαράγραφο Ζ.3 περίπτ. 1, εσωτερ. παράγρ. 1 περ. γ΄όπως το εδάφιο αυτό

αντικαταστάθηκε με την παρ. 2 του άρθρου 1 της από 9.11.2012 Π.Ν.Π. - Α’ 224 και

επικυρώθηκε τελικώς με την παρ. 1 του άρθρου 14 του ν. 4111/201331), κάλυπτε το

σύνολο των αδικημάτων του άρθρου 8 ΥΚ, με εξαίρεση αυτό της παράβασης

καθήκοντος. Στην περίπτωση αυτή, ο υπάλληλος επανερχόταν αυτοδίκαια στα

καθήκοντά του αν είχε αθωωθεί με τελεσίδικη δικαστική απόφαση. Εξάλλου, με το ν.

4057/2012 καταργήθηκε η διετία που είχε τεθεί στο άρθρο 104 ΥΚ ως ανώτατο

χρονικό όριο θέσης σε αργία με τον ΥΚ/2007, ενώ με το ν. 4093/2012 ετίθετο σε

αυτοδίκαιη αργία ο υπάλληλος και επί παραπομπής του στο αρμόδιο πειθαρχικό

συμβούλιο για μια σειρά πειθαρχικών παραπτωμάτων τα οποία δεν εμφάνιζαν όλα

τον ίδιο βαθμό επικινδυνότητας για την υπηρεσία (ιδίως αυτό της μη τήρησης του

ωραρίου). Σύμφωνα με τη σχετική διάταξη (περ. ε΄ όπως συμπληρώθηκε με το ν.

4305/2014), σε αυτοδίκαιη αργία τίθεται και «ο υπάλληλος ο οποίος έχει παραπεμφθεί

στο αρμόδιο πειθαρχικό συμβούλιο για τα παραπτώματα των περιπτώσεων α', γ', δ',

29 «1. Αν συντρέχουν λόγοι δημοσίου συμφέροντος ή υπηρεσιακοί λόγοι μπορεί να τίθεται σεαργία ο υπάλληλος, κατά του οποίου: α) έχει ασκηθεί ποινική δίωξη για αδίκημα, το οποίομπορεί να επισύρει την έκπτωση από την υπηρεσία. Ειδικά, προκειμένου για το αδίκημα τηςπαράβασης καθήκοντος ο υπάλληλος μπορεί να τίθεται σε αργία εφόσον έχει παραπεμφθείστο ακροατήριο για το αδίκημα αυτό. β) έχει ασκηθεί πειθαρχική δίωξη για παράπτωμα, τοοποίο μπορεί να επισύρει την ποινή της οριστικής παύσης και γ) υπάρχει βάσιμη υπόνοια γιαάτακτη διαχείριση, η οποία στηρίζεται σε έκθεση της προϊσταμένης αρχής ή αρμόδιουεπιθεωρητή».30 «Αυτοδίκαιη θέση σε αργία. 1.…Υπάλληλος που παραπέμφθηκε αμετακλήτως στοακροατήριο προκειμένου να δικαστεί για τα αδικήματα της δωροδοκίας, της υπεξαίρεσης περίτην υπηρεσία, της κατάχρησης ανηλίκων σε ασέλγεια, της ασέλγειας με κατάχρηση εξουσίας ήτης πορνογραφίας ανηλίκων, τίθεται αυτοδίκαια σε αργία. Ο υπάλληλος ασκεί εκ νέου τακαθήκοντα του αν αθωωθεί με τελεσίδικη δικαστική απόφαση. 2. Τίθεται αυτοδίκαια σε αργία ουπάλληλος στον οποίο επιβλήθηκε η πειθαρχική ποινή της οριστικής παύσης ή τηςπροσωρινής παύσης άνω των έξι (6) μηνών».31 «1. Το άρθρο 103 του Κώδικα Κατάστασης Δημοσίων Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων και

Υπαλλήλων Ν.Π.Δ.Δ. (Υπαλληλικός Κώδικας, ν. 3528/2007), όπως αντικαταστάθηκε με τοάρθρο πρώτο του ν. 4057/2012, αντικαθίσταται ως εξής: 1. Τίθεται αυτοδίκαια σε αργία: α) …γ) ο υπάλληλος, ο οποίος παραπέμφθηκε αμετακλήτως ενώπιον του αρμοδίου δικαστηρίου γιακακούργημα ή για τα αδικήματα της κλοπής, υπεξαίρεσης (κοινής και στην υπηρεσία), απάτης,εκβίασης, πλαστογραφίας, δωροδοκίας, καταπίεσης, απιστίας περί την υπηρεσία, καθώς καιγια οποιοδήποτε έγκλημα κατά της γενετήσιας ελευθερίας ή έγκλημα οικονομικήςεκμετάλλευσης της γενετήσιας ζωής».

11


ε', θ', ι', ιδ', ιη', κγ', κδ', κζ', κθ', λγ΄και λδ΄ του άρθρου 107 ή αντίστοιχα παραπτώματα

του ίδιου άρθρου, όπως ίσχυε πριν την αντικατάστασή του με το άρθρο δεύτερο του ν.

4057/2012, ή αντίστοιχα παραπτώματα του προϊσχύοντος Υπαλληλικού Κώδικα (ν.

2683/1999) …». Το καθεστώς αυτό των ν. 4057/2012 και 4093/2012 μεταβάλλεται

πλήρως με τον πρόσφατο ν. 4325/2015, με το άρθρο 3 του οποίου επαναφέρεται

σχεδόν αυτούσιο το καθεστώς της αργίας που προβλεπόταν στο αρχικό κείμενο του

ΥΚ/2007.

Παράλληλα, το πειθαρχικό δίκαιο του ΥΚ, όπως ήδη ισχύει, μετά την

αντικατάσταση όλου του πέμπτου μέρους του από το ν. 4057/2012 και τις επί μέρους

παρεμβάσεις του ν. 4325/2015, τυποποιεί τα παραπτώματα που συνδέονται με τη

διαφθορά και ενδεχομένως τελούν σε σχέση συνάφειας, κατά διαβαθμίσεις, με

αντίστοιχα ποινικά αδικήματα, αλλά και τα παραπτώματα που συνδέονται με την

κακοδιοίκηση ως προθάλαμου της διαφθοράς, αντιμετωπίζοντας κάθε περαιτέρω

παραβίαση των υποχρεώσεων του υπαλλήλου μέσω του παραπτώματος της

παράβασης υπαλληλικού καθήκοντος. Σύμφωνα άλλωστε με την αιτιολογική έκθεση

του ν. 4057/2012, η ριζική αναμόρφωση των ρυθμίσεων του ΥΚ, που αναφέρονται

στο πειθαρχικό δίκαιο των δημοσίων υπαλλήλων, κρίθηκε επιβεβλημένη

«προκειμένου να αντιμετωπισθούν, κατά τρόπο αποτελεσματικό, παθογένειες που

έχουν εμφιλοχωρήσει στη λειτουργία του δημοσιοϋπαλληλικού σώματος, οι οποίες

συνίστανται, ιδίως, στη διόγκωση των φαινομένων διαφθοράς. Η πρακτική των

τελευταίων δεκαετιών κατέδειξε ότι υπάρχει εγγενής αδυναμία του υφιστάμενου

συστήματος πειθαρχικού ελέγχου να ανταπεξέλθει με ταχύτητα και

αποτελεσματικότητα στο αίτημα για πάταξη της διαφθοράς και των εν γένει

παράνομων δραστηριοτήτων και συμπεριφορών των δημοσίων υπαλλήλων.

Ειδικότερα, παρατηρούνται υπερβολικές καθυστερήσεις κατά τη διερεύνηση των

πειθαρχικών υποθέσεων, οι προβλεπόμενες ποινές δεν διαθέτουν το αναγκαίο εύρος

και την απαιτούμενη κλιμάκωση, και αυτές που επιβάλλονται στους παρανομούντες

υπαλλήλους από τα πρωτοβάθμια υπηρεσιακά συμβούλια δεν ανταποκρίνονται,

πολλές φορές, στο κοινό περί δικαίου αίσθημα. Τα ανωτέρω έχουν ως συνέπεια την

ουσιαστική ατιμωρησία των υπαλλήλων που έχουν παρανομήσει, πράγμα που

επιφέρει βαθμιαία την ηθική διάβρωση του κρατικού μηχανισμού αλλά και

υπονόμευση των αρχών του κράτους δικαίου και της νομιμότητας της διοικητικής

δράσης».

Τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του νέου πειθαρχικού δικαίου, είναι τα

ακόλουθα:

α) Η αποκλειστική απαρίθμηση των πειθαρχικών παραπτωμάτων στο άρθρο

107 ΥΚ, ώστε να γνωρίζει εκ των προτέρων ο δημόσιος υπάλληλος το πλαίσιο μέσα

12


στο οποίο οφείλει να διαμορφώνει την εν γένει συμπεριφορά του, τόσο εντός όσο και

εκτός υπηρεσίας και να αποφεύγει έτσι πράξεις ή παραλείψεις που είναι πειθαρχικά

αποδοκιμαστέες. Κατά την προηγούμενη διατύπωση των σχετικών διατάξεων, στο

μεν άρθρο 106 ΥΚ δινόταν ο ορισμός του πειθαρχικού παραπτώματος, ως κάθε

παράβασης υπαλληλικού καθήκοντος που συντελείται με υπαίτια πράξη ή παράλειψη

και μπορεί να καταλογισθεί στον υπάλληλο, οριζόταν ότι το υπαλληλικό καθήκον

προσδιορίζεται τόσο από τις υποχρεώσεις που επιβάλλουν στον υπάλληλο οι

κείμενες διατάξεις, οι εντολές και οδηγίες όσο και από τη συμπεριφορά που πρέπει να

τηρεί ο υπάλληλος και εκτός της υπηρεσίας ώστε να μη θίγεται το κύρος αυτής και

διευκρινιζόταν ότι το υπαλληλικό καθήκον σε καμία περίπτωση δεν επιβάλλει στον

υπάλληλο πράξη ή παράλειψη που να αντίκειται προδήλως στις διατάξεις του

Συντάγματος και των νόμων. Είναι αυτονόητο ότι ο κατάλογος πλέον των

παραπτωμάτων που καταγράφονται και αποδίδουν και εκείνα που είχε αναγνωρίσει η

νομολογία υπό το προηγούμενο καθεστώς, είναι πιο αναλυτικός, μετά την αφαίρεση

του ενδεικτικού χαρακτήρα της αναφοράς τους. Στο κείμενο μάλιστα του άρθρου 107

ΥΚ ενσωματώθηκε ως αυτοτελές παράπτωμα και εκείνο της παράβασης υπαλληλικού

καθήκοντος, το οποίο όμως προσδιορίζεται και πάλι από τις υποχρεώσεις που

επιβάλλουν στον υπάλληλο οι κείμενες διατάξεις, εντολές και οδηγίες. Από τα 21

παραπτώματα του ΥΚ/1999, περάσαμε στα 23 με τον ΥΚ/2007, ενώ στο πειθαρχικό

δίκαιο του ν. 4057/2012 καταγράφονται 32 πειθαρχικά παραπτώματα, στα οποία

προστέθηκαν άλλα δύο με τους νόμους 4203/2013 και 4305/2014, για να

περιοριστούν τελικά σε 33 με το ν. 4325/201532. Μεταξύ αυτών, υπάρχουν

παραπτώματα που συνδέονται άμεσα ή έμμεσα, δηλαδή ως μέτρα και πρακτικές

32 Άρ.107 ΥΚ: « Απαρίθμηση πειθαρχικών παραπτωμάτων.

1. Πειθαρχικά παραπτώματα είναι:α) πράξεις με τις οποίες εκδηλώνεται άρνηση αναγνώρισης του Συντάγματος ή έλλειψηαφοσίωσης στην Πατρίδα και τη Δημοκρατία,β) κάθε παράβαση υπαλληλικού καθήκοντος που προσδιορίζεται από τις υποχρεώσεις πουεπιβάλλουν στον υπάλληλο οι κείμενες διατάξεις, εντολές και οδηγίες. Το υπαλληλικό καθήκονσε καμία περίπτωση δεν επιβάλλει στον υπάλληλο πράξη ή παράλειψη που να αντίκειται προςτις διατάξεις του Συντάγματος και των νόμων, υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 25 τουπαρόντος,γ) η παράβαση καθήκοντος κατά τον Ποινικό Κώδικα ή άλλους ειδικούς ποινικούς νόμους,δ) η απόκτηση οικονομικού οφέλους ή ανταλλάγματος προς όφελος του ιδίου του υπαλλήλου ήτρίτου προσώπου, κατά την άσκηση των καθηκόντων του ή εξ αφορμής αυτών,ε) η αναξιοπρεπής ή ανάρμοστη ή ανάξια για υπάλληλο συμπεριφορά εντός ή εκτόςυπηρεσίας. Ειδική περίπτωση παρόμοιας συμπεριφοράς αποτελεί οποιαδήποτε πράξη κατάτης γενετήσιας ελευθερίας ή οποιαδήποτε πράξη οικονομικής εκμετάλλευσης της γενετήσιαςζωής, στην οποία ενέχεται εκπαιδευτικός ή υπάλληλος που υπηρετεί σε σχολείο, στ) η παραβίαση της αρχής της αμεροληψίας,ζ) η παραβίαση της αρχής της ισότητας, των ίσων ευκαιριών και της ίσης μεταχείρισης ανδρώνκαι γυναικών σε θέματα εργασίας και απασχόλησης, σύμφωνα με την κείμενη νομοθεσία πουενσωμάτωσε την Οδηγία 2006/54/ΕΚ στην ελληνική έννομη τάξη,

13


πρόληψης όπως αυτά παρατίθενται στα προμνημονευόμενα διεθνή κείμενα, με το

φαινόμενο της διαφθοράς (όπως οι περιπτ. γ΄, δ΄, στ΄, η΄, ιδ΄, ιστ΄, κβ΄). Παράλληλα,

προβλέπεται ότι διατάξεις που ορίζουν ειδικά πειθαρχικά παραπτώματα διατηρούνται

σε ισχύ.

β) Αυστηροποιείται το σύστημα των ποινών, καθώς αυξάνονται τα όρια

αυτών και απαλείφεται η αρχή της επιείκειας από το άρθρο 108 ΥΚ. Κατά το νέο

άρθρο 109 ΥΚ, το πρόστιμο από τις αποδοχές των τριών μηνών φθάνει πλέον τις

αποδοχές δώδεκα μηνών, προβλέπεται επιπλέον ως ποινή η στέρηση του

δικαιώματος συμμετοχής σε διαδικασία επιλογής προϊσταμένου οργανικής μονάδας

η) η παράβαση της υποχρέωσης εχεμύθειας, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 26 τουπαρόντος,θ) η σοβαρή απείθεια,ι) η αδικαιολόγητη αποχή από την εκτέλεση των καθηκόντων,ια) η παραβίαση των υποχρεώσεων του άρθρου 27 του παρόντος, καθώς και η αδικαιολόγητηπροτίμηση νεότερων υποθέσεων με παραμέληση παλαιότερων,ιβ) η άρνηση παροχής πληροφόρησης στους πολίτες και τις αρχές,ιγ) η προδήλως αδικαιολόγητη μη εξυπηρέτηση των πολιτών και η υπαίτια μη έγκαιρηδιεκπεραίωση των υποθέσεών τους, σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις, ιδ) η χρησιμοποίηση της δημοσιοϋπαλληλικής ιδιότητας ή πληροφοριών που κατέχει ουπάλληλος λόγω της υπηρεσίας ή της θέσης του, για εξυπηρέτηση ιδιωτικών συμφερόντωντου ίδιου ή τρίτων προσώπων,ιε) η αδικαιολόγητη άρνηση προσέλευσης για ιατρική εξέταση,ιστ) η άμεση ή μέσω τρίτου προσώπου συμμετοχή σε δημοπρασία την οποία διενεργείεπιτροπή, μέλος της οποίας είναι ο υπάλληλος ή όταν η επιτροπή αυτή υπάγεται στην αρχήστην οποία ο υπάλληλος υπηρετεί,ιζ) η κακόβουλη άσκηση κριτικής των πράξεων της προϊσταμένης αρχής που γίνεται δημοσίως,γραπτώς ή προφορικώς, με σκόπιμη χρήση εν γνώσει εκδήλως ανακριβών στοιχείων ή μεχαρακτηριστικά απρεπείς εκφράσεις,ιη) η άρνηση σύμπραξης, συνεργασίας, χορήγησης στοιχείων ή εγγράφων κατά τη διεξαγωγήέρευνας, επιθεώρησης ή ελέγχου από Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές, τον Γενικό ΕπιθεωρητήΔημόσιας Διοίκησης και τα ιδιαίτερα Σώματα και Υπηρεσίες Επιθεώρησης και Ελέγχου,ιθ) η αδικαιολόγητα μη έγκαιρη σύνταξη ή η σύνταξη μεροληπτικής έκθεσης αξιολόγησης ή ησύνταξη έκθεσης με κρίσεις ή χαρακτηρισμούς που δεν εξειδικεύονται με αναφοράσυγκεκριμένων στοιχείων,κ) η άρνηση ή παρέλκυση εκτέλεσης υπηρεσίας,κα) η χρησιμοποίηση τρίτων προσώπων για την απόκτηση υπηρεσιακής εύνοιας ή τηνπρόκληση ή ματαίωση εντολής της υπηρεσίας,κβ) η σύναψη στενών κοινωνικών σχέσεων με πρόσωπα, με αφορμή το χειρισμό θεμάτωναρμοδιότητας του υπαλλήλου από την αντιμετώπιση των οποίων εξαρτώνται ουσιώδησυμφέροντα των προσώπων αυτών,κγ) η φθορά λόγω ασυνήθιστης χρήσης, η εγκατάλειψη ή η παράνομη χρήση πράγματος τοοποίο ανήκει στην υπηρεσία,κδ) η παράλειψη από τα πειθαρχικά όργανα δίωξης και τιμωρίας πειθαρχικού παραπτώματος,με την επιφύλαξη των διατάξεων της παραγράφου 2 του άρθρου 110 του παρόντος,κε) η άσκηση εργασίας ή έργου με αμοιβή χωρίς προηγούμενη άδεια της υπηρεσίας,κστ) η απλή απείθεια,κζ) η μη τήρηση του ωραρίου από τον υπάλληλο και η παράλειψη του προϊσταμένου ναελέγχει την τήρησή του,κη) η αμέλεια ή ατελής εκπλήρωση του υπηρεσιακού καθήκοντος,

14


οποιουδήποτε επιπέδου από ένα έως πέντε έτη, καθώς και η αφαίρεση της άσκησης

των καθηκόντων προϊσταμένου οργανικής μονάδας οποιουδήποτε επιπέδου για τη

θητεία ή το υπόλοιπό της, ο υποβιβασμός μπορεί να φθάνει έως τους δύο αντί του

ενός βαθμούς και η προσωρινή παύση από τους έξι μήνες κατ’ ανώτατο όριο

εκτείνεται από τρεις έως δώδεκα μήνες. Η ποινή της οριστικής παύσης η οποία με το

ν. 4057/2012 αποσυνδέθηκε από ορισμένα παραπτώματα για τα οποία και μόνον

μπορούσε να επιβληθεί υπό το αρχικό καθεστώς του ΥΚ/2007, επανασυνδέθηκε με

αυτά με το ν. 4325/2015 (άρ. 4), ενώ, κατ’ αντιστροφή της λογικής του νομοθέτη,

προβλέπεται (παρ. 4α και 4β) ότι για ορισμένα από αυτά τα παραπτώματα (περ. α΄,

γ΄, δ΄, θ΄ και υπό προϋποθέσεις περ. ι΄) δεν μπορεί να επιβληθεί ποινή κατώτερη του

υποβιβασμού και για άλλα ποινή κατώτερη του προστίμου. Για την επιβολή

οποιασδήποτε πειθαρχικής ποινής σε υπάλληλο συνεκτιμώνται οι ιδιαιτέρες συνθήκες

τέλεσης του παραπτώματος, η εν γένει προσωπικότητα του υπαλλήλου, καθώς και η

υπηρεσιακή του εικόνα όπως προκύπτει από το προσωπικό του μητρώο και τηρείται

η αρχή της αναλογικότητας. Ειδικά ως προς τα παραπτώματα των περιπτώσεων

γ΄έως ζ΄ και εφόσον συντρέχουν επιβαρυντικές περιστάσεις, το πειθαρχικό συμβούλιο

μπορεί να επιβάλει επιπλέον διοικητική κύρωση από 3.000 έως 30.000 ευρώ, ενώ,

όταν επιβάλλεται η πειθαρχική ποινή της οριστικής παύσης και πρόκειται για

πειθαρχικά παραπτώματα των περιπτώσεων δ' και ε' που σχετίζονται με οικονομικό

αντικείμενο, το πειθαρχικό συμβούλιο μπορεί να επιβάλει επιπλέον διοικητική κύρωση

από 10.000 έως 100.000 ευρώ (παρ. 3). Τέλος, στο ίδιο άρθρο 109 ΥΚ/2007

προβλέπεται, μετά την επαναφορά της ρύθμισης με το ν. 4325/2015 στο αρχικό

κείμενο, ότι η πειθαρχική ποινή της οριστικής παύσης μπορεί να επιβληθεί στον

υπάλληλο και αν κατά την προηγούμενη της διάπραξης του παραπτώματος διετία

είχαν επιβληθεί σε αυτόν τρεις τουλάχιστον πειθαρχικές ποινές ανώτερες του

προστίμου αποδοχών ενός μηνός ή κατά το προηγούμενο της διάπραξης του

παραπτώματος έτος είχε τιμωρηθεί για το ίδιο παράπτωμα με ποινή ανώτερη του

προστίμου αποδοχών ενός μηνός. Ενδιαφέρον παρουσιάζει όμως και η

αναδιατύπωση του άρθρου 113 ΥΚ, όπου επί πειθαρχικής διαδικασίας η οποία έχει

τυχόν αρχίσει πριν την απώλεια της υπαλληλικής ιδιότητας και συνεχίζεται και μετά τη

κθ) η άρνηση συνεργασίας με τα Κέντρα Εξυπηρέτησης Πολιτών (Κ.Ε.Π.) και η μη εφαρμογήτων διατάξεων περί απλούστευσης των διαδικασιών και καταπολέμησης της γραφειοκρατίας,λ) το ειδικό πειθαρχικό παράπτωμα που προβλέπεται στην παράγραφο 2 του άρθρου 130 τουπαρόντος νόμου,λα) το ειδικό πειθαρχικό παράπτωμα που προβλέπεται στο τρίτο εδάφιο της παραγράφου 1του άρθρου 144 του παρόντος νόμου,λβ) το ειδικό πειθαρχικό παράπτωμα που προβλέπεται στην παράγραφο 4 του άρθρου τρίτουτου παρόντος νόμου.λγ) η κατάθεση, η χρήση, η συμπερίληψη και η διατήρηση στον ατομικό υπηρεσιακό φάκελουπαλλήλου, πλαστού, νοθευμένου ή παραποιημένου πιστοποιητικού ή τίτλου ή βεβαιώσεως.

15


λύση της υπαλληλικής σχέσης, με εξαίρεση την περίπτωση του θανάτου, η τυχόν

καταδικαστική απόφαση δεν παραμένει ανεκτέλεστη, όπως προβλεπόταν

προηγουμένως, αλλά μετατρέπεται, εφόσον πρόκειται για ποινή ανώτερη του

προστίμου, ανάλογα με τη βαρύτητα του παραπτώματος, σε ποινή προστίμου

αποδοχών έως δώδεκα μηνών, με δυνατότητα επιβολής και διοικητικής κύρωσης κατά

τα προβλεπόμενα στην παρ. 3 του άρθρου 109 ΥΚ.

γ) Αυξάνεται η αρμοδιότητα των πειθαρχικώς προϊσταμένων (άρ. 118 ΥΚ),

με τον υπουργό να μπορεί για πρώτη φορά να επιβάλλει ποινή προστίμου έως τις

αποδοχές τριών μηνών (από ενός μηνός), περιορίζεται δραστικά (στους δύο καταρχήν

μήνες από την κλήση σε απολογία) ο χρόνος ολοκλήρωσης της πειθαρχικής

διαδικασίας (άρ. 122 ΥΚ, όπως ισχύει μετά το ν. 4152/2013), είτε με την έκδοση

πειθαρχικής απόφασης μονομελούς οργάνου, είτε με παραπομπή ενώπιον

πειθαρχικού συμβουλίου, οπότε στην τελευταία περίπτωση, η πειθαρχική διαδικασία

ολοκληρώνεται εντός δύο μηνών από την παραπομπή εκτός αν απαιτείται διεξαγωγή

ανάκρισης οπότε ολοκληρώνεται εντός τεσσάρων μηνών (χρόνος που προβλέπεται

στο άρθρο 141 ΥΚ και για την έκδοση απόφασης επί ενστάσεως του Δευτεροβάθμιου

Πειθαρχικού Συμβουλίου), ενώ αυξάνεται σημαντικά ο χρόνος της παραγραφής. Κατά

το άρθρο 112 ΥΚ, τα πειθαρχικά παραπτώματα παραγράφονται μετά πέντε έτη (από

δύο που ήταν κατά την αρχική διατύπωση του ΥΚ/2007) από την ημέρα που

διαπράχτηκαν, ειδικά δε τα πειθαρχικά παραπτώματα των περιπτ. α', γ', δ', θ' και ι' της

παρ. 1 του άρθρου 107 παραγράφονται μετά επτά έτη και κατ' εξαίρεση για το

πειθαρχικό παράπτωμα της περίπτ. δ' της παρ. 1 του άρθρου 107, η παραγραφή

αρχίζει από την ημερομηνία που ο αρμόδιος πειθαρχικώς προϊστάμενος έλαβε γνώση

της τέλεσης της πράξης. Εξάλλου, στην περίπτωση της διακοπής της παραγραφής με

την κλήση σε απολογία ή την παραπομπή στο πειθαρχικό συμβούλιο, ο συνολικός

χρόνος παραγραφής ως την έκδοση της πρωτοβάθμιας πειθαρχικής απόφασης δεν

μπορεί να υπερβεί τα επτά πλέον έτη (από τρία που ήταν) και προκειμένου για τα

παραπτώματα των περιπτώσεων α', γ', δ', θ' και ι' της παρ. 1 του άρθρου 107, τα

δέκα έτη.

δ) Αποσυνδέονται τα πειθαρχικά από τα υπηρεσιακά συμβούλια. Τέτοια

αποσύνδεση προβλεπόταν στον α.ν. 1558/1939 για τα πειθαρχικά συμβούλια των

μονίμων ανωτέρων υπαλλήλων που λειτούργησαν παράλληλα με τα υπηρεσιακά

συμβούλια του ν. 1811/1951 - ΥΚ/1951, διατηρώντας την αρμοδιότητά τους για τις

βαρύτερες πειθαρχικές ποινές, καθώς και στο ν.δ. 750 της 15/21.12.1970 «Περί του

Πειθαρχικού Δικαίου των υπαλλήλων του Δημοσίου και των Νομικών Προσώπων

Δημοσίου Δικαίου». Τα πρωτοβάθμια πειθαρχικά συμβούλια έχουν πλέον ως

αποκλειστική αρμοδιότητα την εξέταση των πειθαρχικών υποθέσεων (άρ. 116 ΥΚ). Τα

16


εν λόγω συμβούλια, όπως αναφέρεται και στην αιτιολογική έκθεση του νόμου,

συνιστούν «υπηρεσιακά συμβούλια» κατά την έννοια της παρ. 4 του άρθρου 103 του

Συντάγματος, διαφέρουν δε από τα λοιπά υπηρεσιακά συμβούλια μόνον ως προς το

εύρος των αρμοδιοτήτων τους. Σημειωτέον ότι ο νομοθέτης έχει καταστήσει -και

ορθώς- αρμόδια τα πειθαρχικά συμβούλια και για την περίπτωση της υπηρεσιακής

μεταβολής της αργίας (άρ. 103 - 105 ΥΚ), καίτοι, κατά την πάγια νομολογία του

Συμβουλίου της Επικρατείας, δεν πρόκειται στην περίπτωση αυτή για επιβολή

πειθαρχικής ποινής (ΣτΕ 1900/2014 Ολομ., 2163/2004, 15/2003 κ.ά.). Με τον τρόπο

αυτό, κατά την ίδια αιτιολογική έκθεση, ο νομοθέτης θέλησε να διασφαλίσει την

καλύτερη διερεύνηση των πειθαρχικών υποθέσεων διότι τα πειθαρχικά συμβούλια δεν

θα επιβαρύνονται και με θέματα της εν γένει υπηρεσιακής κατάστασης των

υπαλλήλων, όπως συνέβαινε υπό το κράτος των προγενέστερων διατάξεων του

υπαλληλικού κώδικα, αλλά εξειδικεύονται μόνον στις πειθαρχικές υποθέσεις, με

αποτέλεσμα να παράγουν περισσότερο και ποιοτικότερο έργο σε συντομότερο χρόνο.

Ταυτόχρονα, ενώ ο ν. 4057/2012 μεταβάλλει τη συγκρότηση των πειθαρχικών

συμβουλίων, αφενός με τη συμμετοχή στα τριμελή πλέον πρωτοβάθμια συμβούλια,

ανώτερων δικαστικών λειτουργών και μελών του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους,

αφετέρου, με τη μη συμμετοχή σ’ αυτά αιρετών εκπροσώπων των εργαζομένων (που

πρωτοεισήλθαν στα υπηρεσιακά συμβούλια με το ν. 1586/1986), γιατί, κατά την

αιτιολογική και πάλι έκθεση του νόμου, η φύση της πειθαρχικής δίκης επιτάσσει τα

μέλη τους να ορίζονται από το νομοθέτη με βάση αμιγώς υπηρεσιακά κριτήρια,

δεδομένου ότι οι υπάλληλοι με συνδικαλιστική ιδιότητα, οι οποίοι έχουν εκ προοιμίου

ως σκοπό την προάσπιση των συμφερόντων των εκλογέων τους δημοσίων

υπαλλήλων δεν μπορούν εξ αντικειμένου να λειτουργήσουν με την επιβαλλόμενη

αμεροληψία κατά την εξέταση των πειθαρχικών υποθέσεων, με τον πρόσφατο ν.

4325/2015 η ρύθμιση αυτή, κατά το δεύτερο σκέλος της, ανατρέπεται πλήρως. Έτσι,

στο άρθρο 5 του εν λόγω νόμου προβλέπεται ότι στα μέλη του Δευτεροβάθμιου

Πειθαρχικού Συμβουλίου του άρθρου 146Α ΥΚ/2007 προστίθενται και δύο

εκπρόσωποι της Α.Δ.Ε.Δ.Υ. ή της Π.Ο.Ε. - Ο.Τ.Α. (εφόσον πρόκειται για μόνιμο και με

σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου προσωπικό των δήμων και των νομικών

προσώπων δημοσίου δικαίου αυτών), με τους αναπληρωτές τους, οι οποίοι

υποδεικνύονται μεταξύ των μονίμων υπαλλήλων, εντός πάντως συγκεκριμένης

προθεσμίας από την περιέλευση του εγγράφου ερωτήματος, άλλως το όργανο

συγκροτείται νόμιμα και χωρίς τη συμμετοχή των μελών αυτών, ενώ τα πειθαρχικά

συμβούλια του άρθρου 146Β ΥΚ είναι πλέον πενταμελή και συγκροτούνται και από

δύο αιρετούς εκπροσώπους με τους αναπληρωτές τους, οι οποίοι είναι μέλη του

υπηρεσιακού συμβουλίου στο οποίο υπάγεται ο διωκόμενος υπάλληλος. Κατά την

17


αιτιολογική έκθεση του νόμου, στόχος της μεταβολής αυτής είναι η ενίσχυση της

δημοκρατικής νομιμοποίησης της λειτουργίας των πειθαρχικών συμβουλίων, της

συμμετοχικότητας και της αντιπροσώπευσης των υπαλλήλων στις διαδικασίες

ενώπιον αυτών.

ε) Η προθεσμία για την άσκηση και η άσκηση της ένστασης κατά πειθαρχικής

απόφασης33 έχουν ανασταλτικό αποτέλεσμα (άρθρο 141 ΥΚ) ανεξαρτήτως πλέον του

είδους της επιβαλλόμενης πειθαρχικής ποινής, εν αντιθέσει με το προγενέστερο

νομοθετικό καθεστώς, κατά το οποίο η ένσταση είχε ανασταλτικό αποτέλεσμα πλην

των περιπτώσεων στέρησης δικαιώματος προαγωγής και της προσωρινής, οριστικής

παύσης. Προβλέπεται ωστόσο ότι το πειθαρχικό συμβούλιο μπορεί να αποφασίζει την

άμεση εκτέλεση της πειθαρχικής απόφασης αν συντρέχουν λόγοι δημοσίου

συμφέροντος, εκτός εάν με αυτή έχει επιβληθεί η πειθαρχική ποινή της οριστικής

παύσης ή του υποβιβασμού. Η εξαίρεση αυτή τελεί πλέον σε αρμονία με την

πρόβλεψη του άρθρου 142 παρ. 5 ΥΚ, κατά την οποία, η προθεσμία για την άσκηση

της προσφυγής και η άσκησή της δεν αναστέλλουν την εκτέλεση της πειθαρχικής

απόφασης, με εξαίρεση τις πειθαρχικές αποφάσεις που επιβάλλουν την ποινή της

οριστικής παύσης ή του υποβιβασμού. Σε κάθε περίπτωση, αποφάσεις πειθαρχικών

συμβουλίων που επιβάλλουν μία από τις ως άνω ποινές και εκδίδονται μετά την

ημερομηνία δημοσίευσης του ν. 4152/2013, δεν υπόκεινται σύμφωνα με τη νεώτερη

παρ. 8 του άρθρου 141 ΥΚ, σε ένσταση ενώπιον του Δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού

Συμβουλίου, αλλά απευθείας σε προσφυγή ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Τέλος, θα πρέπει να σημειωθεί ότι με το άρθρο 19 του ν. 4210/2013

τροποποιείται το άρθρο 114 ΥΚ και προβλέπεται ότι ο Εισαγγελέας Πρωτοδικών έχει

υποχρέωση να ανακοινώνει αμέσως στην προϊσταμένη αρχή του υπαλλήλου κάθε

ποινική δίωξη που ασκείται κατ' αυτού, ότι ο Γραμματέας του Δικαστηρίου ή του

δικαστικού συμβουλίου υποχρεούται να ανακοινώνει αμέσως στην ίδια αρχή τα

παραπεμπτικά ή απαλλακτικά βουλεύματα σε κάθε βαθμό δικαιοδοσίας καθώς και τις

εκδιδόμενες σε κάθε βαθμό δικαιοδοσίας, καταδικαστικές ή αθωωτικές αποφάσεις

κατά του υπαλλήλου και ότι σε περίπτωση εγκλεισμού σε σωφρονιστικό κατάστημα, ο

διευθυντής φυλακών γνωστοποιεί τούτο, χωρίς καθυστέρηση, στην προϊστάμενη αρχή

του υπαλλήλου. Προβλέπεται επίσης ότι με την επιφύλαξη των καταδικαστικών

αποφάσεων όπου η άσκηση της πειθαρχικής δίωξης είναι υποχρεωτική, τα αρμόδια

33 Από τον υπάλληλο που τιμωρήθηκε και υπέρ της διοίκησης ή υπέρ του υπαλλήλου από

κάθε πειθαρχικώς προϊστάμενο, πρόεδρο συλλογικού οργάνου του άρθρου 119 ΥΚ, Υπουργό,καθώς και τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης γενικώς (μετά το ν. 4152/2013) και όχιμόνον στις περιπτώσεις που ο ίδιος έχει ασκήσει πειθαρχική δίωξη κατά υπαλλήλου, όπωςπροβλεπόταν στην αρχική έκδοση του ν. 4057/2012.

18


πειθαρχικά όργανα οφείλουν εντός είκοσι ημερών μετά την ως άνω ενημέρωσή τους

να αποφαίνονται αιτιολογημένα για την άσκηση ή μη πειθαρχικής δίωξης σε βάρος

του υπαλλήλου. Παράλληλα, με το ν. 4254/2014 συμπληρώνονται οι διατάξεις των

άρθρων 110 και 125 ΥΚ και στη μεν πρώτη προστίθεται παρ. 6, κατά την οποία «6.

Αν σε υποθέσεις σχετικές με τις αξιόποινες πράξεις των άρθρων 159, 159Α, 235, 236,

237 και 237Α του Ποινικού Κώδικα ασκείται πειθαρχική δίωξη εναντίον υπαλλήλου ο

οποίος, με τις πληροφορίες που παρέσχε στις διωκτικές αρχές, συνέβαλε ουσιωδώς

στην αποκάλυψη και δίωξη τους, για τη συνέχιση της διαδικασίας το πειθαρχικό

όργανο οφείλει να αποδείξει ότι η δίωξη που άσκησε δεν οφείλεται στην

προαναφερθείσα ουσιώδη συμβολή του υπαλλήλου», στη δε δεύτερη, παρ. 4 κατά

την οποία «4. Κατά την προκαταρκτική εξέταση που ενεργείται για υποθέσεις σχετικές

με τις αξιόποινες πράξεις των άρθρων 159, 159Α, 235, 236, 237 και 237Α του

Ποινικού Κώδικα, προστατεύεται πλήρως η ανωνυμία των υπαλλήλων, οι οποίοι,

χωρίς να εμπλέκονται καθ` οιονδήποτε τρόπο στην τέλεση των ως άνω πράξεων ή να

αποβλέπουν σε ίδιον όφελος, συμβάλλουν ουσιωδώς, με τις πληροφορίες που

παρέχουν, στην αποκάλυψη και δίωξη τους, ακόμα και αν αυτοί δεν έχουν

χαρακτηρισθεί ως μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος κατά το άρθρο 45Β του Κώδικα

Ποινικής Δικονομίας. Μετά το πέρας της προκαταρκτικής εξετάσεως η ανωνυμία του

υπαλλήλου προστατεύεται εφόσον αυτός υπάγεται στο καθεστώς της παραγράφου 7

του άρθρου 9 του ν. 2928/2001».

Γ. Παρατηρήσεις - Συμπεράσματα - Προτάσεις:

Ενόψει των ανωτέρω, θα μπορούσε να διερωτηθεί κανείς: ποια η συμβολή της

πειθαρχικής διαδικασίας και δη μετά το ν. 4057/2012 στην προσπάθεια

καταπολέμησης της διαφθοράς; υπάρχουν άραγε άλλα μέτρα σε επίπεδο

δημοσιοϋπαλληλίας που θα θωράκιζαν καλύτερα το σύστημα; ανταποκριθήκαμε εν

τοις πράγμασι στις κατευθύνσεις που δίνουν τα διεθνή κείμενα τα οποία και

κυρώσαμε;

Τα αμιγή και χωρίς αιρετά μέλη (τουλάχιστον έως την εφαρμογή των νέων

ρυθμίσεων του ν. 4325/2015) πειθαρχικά συμβούλια, σε ένα μνημονιακό κλίμα

εκδίωξης των επίορκων υπαλλήλων, πράγματι φαίνεται από τα υφιστάμενα στατιστικά

στοιχεία ότι λειτούργησαν καλύτερα. Το τελευταίο τετράμηνο Σεπτεμβρίου -

Δεκεμβρίου 2014, απολύθηκαν από το Δημόσιο, για ποινικούς και πειθαρχικούς

λόγους, 133 υπάλληλοι, ενώ συνολικά, το έτος 2014, μέσα από την ποινική και

πειθαρχική διαδικασία, απομακρύνθηκαν 695 δημόσιοι υπάλληλοι, σε αντίθεση με τα

τρία προηγούμενα έτη κατά τα οποία είχαν απομακρυνθεί για τους ίδιους λόγους,

19


συνολικά 428 υπάλληλοι (77 το 2011, 133 το 2012 και 218 το 2013). Ας έχουμε δε

υπόψη μας ότι τα υπηρεσιακά συμβούλια του ΥΚ/2007, τα οποία μέχρι τη συγκρότηση

των πειθαρχικών συμβουλίων του ν. 4057/2012 (άρ. έβδομο, παρ. 3) θα ασκούσαν

και πειθαρχική αρμοδιότητα, με τη νέα σύνθεση που προβλέπουν οι πάγιες διατάξεις

του ΥΚ, όπως αυτές αντικαταστάθηκαν από το ν. 3839/2010, δεν λειτούργησαν, ενώ

καταργήθηκαν πρόωρα τα προϋφιστάμενα του νόμου αυτού υπηρεσιακά συμβούλια

προκειμένου να αντικατασταθούν με άλλα μεταβατικά (συγκροτούμενα από

υπαλλήλους με βαθμό Α΄) τα οποία, πριν ακόμη ο νόμος αυτός υλοποιηθεί,

αντικαθίστανται εκ νέου με το νεώτερο νόμο 4275/2014 από άλλα επίσης μεταβατικά

υπηρεσιακά συμβούλια (βλ. αιτιολογική έκθεση ν. 4275/2014). Και, βεβαίως, αφού δεν

λειτούργησε, μεταξύ των άλλων, το Ειδικό Συμβούλιο Επιλογής Προϊσταμένων

(ΕΙΣΕΠ) του ν. 3839/2010, δεν είχαμε, αλλά και δεν έχουμε ακόμη, παρά την

πρόβλεψη μεταβατικού οργάνου (πενταμελούς επιτροπής από τον Πρόεδρο του

ΑΣΕΠ και τέσσερις ακόμη Συμβούλους της Αρχής) με το άρθρο 51 παρ. 2β του ν.

3905/2010, και Ελεγκτές Νομιμότητας (7 συνολικά τον αριθμό) του ν. 3852/2010, που

θα ασκούσαν την εποπτεία στον ευαίσθητο από απόψεως διαφθοράς χώρο των ΟΤΑ

και φέρονται ως πειθαρχικώς προϊστάμενοι στο άρθρο 117 ΥΚ (ως ισχύει μετά το ν.

4057/2012), καίτοι με το ν. 4257/2014 τροποποιούμε τις σχετικές ρυθμίσεις ενός

θεσμού φάντασμα που δεν λειτούργησε ποτέ.

Έτσι, η λειτουργία των πειθαρχικών συμβουλίων του ν. 4057/2012 φαίνεται να

διασώζεται παρά το ν. 4275/2014. Ωστόσο, δεν είναι τα πειθαρχικά συμβούλια αυτά

που ασκούν την πειθαρχική δίωξη, αλλά οι πειθαρχικώς προϊστάμενοι και δη οι

προϊστάμενοι Γενικής Διεύθυνσης ή Διεύθυνσης που βρίσκονται πιο κοντά στον

υπάλληλο. Οι προϊστάμενοι δηλ. που από το 1982 και κάθε τρία περίπου χρόνια κατά

μέσο όρο εναλλάσσονται μεταξύ συστημάτων πάγιας και κινητής ιεραρχίας, στα

πλαίσια διαρκών αναμορφώσεων του βαθμολογίου, όχι βεβαίως για την προσαρμογή

στις εξελίξεις αλλά για την επαναφορά καθεστώτων που είχαν υιοθετηθεί από

προηγούμενες κυβερνήσεις και κρίθηκαν ήδη, με βάση τις ίδιες αιτιολογικές εκθέσεις

του νομοθετικού οργάνου, αποτυχημένα (μειοψ. ΣΕ 1016/2010 σκ. 7). Οι

προϊστάμενοι αυτοί πλέον αντικαθίστανται, ενόψει αλλαγής στη σύνθεση των

υπηρεσιακών συμβουλίων που καλούνται να προβούν σε νέες επιλογές με βάση

διαφοροποιημένα στο νόμο κριτήρια, από προσωρινούς (για 1 έτος) καταρχήν

προϊσταμένους, οι οποίοι όμως παραμένουν στις θέσεις τους και μετά τη λήξη του

χρονικού αυτού διαστήματος (άρθρο 46 παρ. 3 ν. 3979/2011) λόγω αδράνειας του

νομοθέτη. Η κατάσταση αυτή επέτρεψε να μας διοικούν εν πολλοίς αναπληρωτές

προϊστάμενοι επί σειρά ετών (βλ. αιτιολογική έκθεση ν. 4275/2014), όμηροι των

μονομελών οργάνων που τους τοποθέτησαν κατά το άρθρο 87 ΥΚ, ή προϊστάμενοι

20


που βάσει ειδικών διατάξεων (ν. 3905/2010) ορίστηκαν με κριτήριο τη χρονοϋπηρεσία

τους ακόμη και πλασματική, σε θέσεις (Ειδική Υπηρεσία Διαχείρισης ενωσιακών

προγραμμάτων) όπου ο χρόνος απασχόλησης θεωρείται κατά πλάσμα του νόμου

διανυθείς σε θέση ευθύνης, όταν οι πάγιες διατάξεις του άρθρου 86 ΥΚ θέλουν ορισμό

προϊσταμένων εντός ενός ή τριών μηνών από την κένωση ή σύσταση της θέσης,

καθώς πρόκειται για τους πιο άμεσους πειθαρχικώς προϊσταμένους.

Είναι προφανές ότι βρισκόμαστε μπροστά σε μία ακόμη πτυχή του φαινομένου

που χαρακτηρίζει την πολιτική ελίτ αυτής της χώρας, να αντιμετωπίζει διαχρονικά τη

δημόσια διοίκηση ως παίγνιό της, προκαλώντας τη δημιουργία πραγματικών

καταστάσεων παρά το νόμο, άλλοτε με την αδράνειά της, άλλοτε με την αδυναμία της

να διασφαλίσει την αποτελεσματική εφαρμογή - υλοποίηση των συνταγματικών και

νομοθετικών επιταγών, άλλοτε με τη μηχανιστική μεταφορά ρυθμίσεων απλώς και

μόνον για να συμμορφωθούμε προς τα διεθνή κείμενα34, χωρίς ουσιαστική

ενσωμάτωσή τους και άλλοτε με αυτό που ο Αν. Τάχος αποκαλούσε «επιδεικτική τάση

της αλλαγής των θεσμών»35 με μία διαρκή μεταβολή, για την εξυπηρέτηση ενός καλά

ριζωμένου πελατειακού συστήματος, του προηγούμενου καθεστώτος, πριν ακόμη

αυτό προλάβει να λάβει σάρκα και οστά, σε μια εποχή κατά τα λοιπά καλής

νομοθέτησης (ν. 4048/2012). Η δημιουργία όμως πραγματικών καταστάσεων παρά το

νόμο επιβάλλει εν τοις πράγμασι την ανοχή σε γενικευμένες έκνομες καταστάσεις,

δηλαδή ένα προνομιακό πεδίο «διαπραγματεύσεων» και συναλλαγών με τους

πολίτες, που διευκολύνει τη διάχυση της διαφθοράς σε ευρύτερα κοινωνικά

στρώματα, μέσω της επιλεκτικής εφαρμογής του νόμου, με επίκληση και των

λειτουργικών αδυναμιών της Διοίκησης, το οποίο σε τακτά χρονικά διαστήματα

εισέρχεται στο πλυντήριο των νομιμοποιήσεων ή τακτοποιήσεων. Όταν δε η παρά το

νόμο πραγματική κατάσταση οδηγείται σε αδιέξοδο, επιλέγουμε, ως αναγκαστική

πλέον λύση, το σταδιακό εκτοπισμό και υποκατάσταση του ισχύοντος θεσμικού

πλαισίου από μία «παράλληλη έννομη τάξη». Τακτοποιήσεις αυθαιρέτων,

διεκπεραίωση φορολογικών εκκρεμοτήτων με χαριστικές ρυθμίσεις, νομιμοποίηση

παράνομων χωρίς άδεια του δασάρχη εκχερσώσεων που έγιναν και μετά το Σύνταγμα

34 Ο θεσμός του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης (επιτυχημένος θεσμός σε ό,τι αφοράτις πειθαρχικές του αρμοδιότητες) προβλέπεται στη σύμβαση ποινικού δικαίου για τη διαφθοράτου 1999 (ν. 3560/2007), ενώ η θεσμοθέτηση του Εθνικού Συντονιστή για την καταπολέμησητης διαφθοράς (ν. 4152/2013 υποπαρ.ΙΓ.1) αποτελούσε ένα από τα προαπαιτούμενα μέτραπου είχε συμφωνηθεί με την τρόικα στα πλαίσια του οδικού χάρτη για την καταπολέμηση τηςδιαφθοράς που αποτελεί μέρος του μνημονίου κατανόησης της 4.10.2012. 35 Α. Τάχος, Διοικητική Επιστήμη, 1985, σ. 73.

21


του 197536, νομοθετική θεώρηση ως έγκυρων παράνομων συμβάσεων37,

νομιμοποίηση αλλοδαπών κ.λπ., όταν μάλιστα οι σχετικές εκκρεμείς υποθέσεις

ενδέχεται να έχουν περάσει από όλες τις δικαστικές διαδικασίες και επανέρχονται στο

δικαστήριο για να ελεγχθεί πλέον αν υπάγονται στις νέες ευνοϊκές ρυθμίσεις, κυρίως,

όμως, νομιμοποιήσεις συμβασιούχων, οι οποίοι, χωρίς συγκριτική αξιολόγηση (άρ.

103 παρ. 7 Συντ.), άλλοτε εντάχθηκαν στο μόνιμο προσωπικό, στο αριστερό φυσικά

των μονίμων «επιβάλλοντας» το σύστημα του ενιαίου των θέσεων με το ν. 1586/1986

λόγω εμπλοκής των προαγωγικών εξελίξεων και άρα του συστήματος της

σταδιοδρομίας, άλλοτε μετατράπηκαν οι συμβάσεις τους σε αορίστου χρόνου και

μπορούν πλέον να γίνονται και γενικοί διευθυντές (μετά το ν. 4024/2011) και άλλοτε

μετατάχθηκαν από επιχειρήσεις δημόσιες ή δημοτικές σε οργανικές θέσεις ΟΤΑ ή

νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου38 συσσωρεύοντας τα οργανογράμματα με

προσωποπαγείς θέσεις39, διαμορφώνοντας μία πραγματική κατάσταση παρά το

Σύνταγμα, προκειμένου να δικαιολογηθεί στη συνέχεια η ανάγκη ανατροπής -

αναθεώρησης του Συντάγματος. Και βεβαίως, όταν οι ανάγκες πιέζουν,

διαπιστώνουμε ξαφνικά ότι μπορούμε να καταργήσουμε τις προσωποπαγείς αυτές

θέσεις (τουλάχιστον όσες είναι πια κενές), ότι πρέπει να ελέγξουμε τα πλαστά

δικαιολογητικά διορισμού (ν. 4305/2014 άρθρα 28, 33), ή να υιοθετήσουμε ένα

ηλεκτρονικό σύστημα ελέγχου των παράνομων συνταγογραφήσεων (ν. 3892/2010)

ώστε να μην πληρώνουν οι ασφαλιστικοί οργανισμοί έξοδα φαρμακευτικής

περίθαλψης ασφαλισμένων τους, των οποίων προηγουμένως έχουν καταβάλει τα

έξοδα κηδείας και ούτω καθεξής.

Εάν αυτό το κλίμα δεν αλλάξει, είναι τουλάχιστον αφελές να πιστεύουμε ότι θα

πατάξουμε τη διαφθορά στη δημόσια διοίκηση με αυστηροποίηση των πειθαρχικών

36 Βλ. σχετ. τις πρόσφατες παρεμβάσεις με τους ν. 4280/2014 (υποχρεωτικές ανακλήσειςπράξεων αναδάσωσης) και ν. 4315/2014.37 Βλ. ενδεικτικά, άρθρα 42 και 43 ν. 3731/2008.38 Βλ. Ι. Συμεωνίδη, 2014, 83, 136.39 Κατά τη συζήτηση της πρότασης αυτής στο πλαίσιο της Επιτροπής Αναθεώρησης τηςΗ΄Αναθεωρητικής Βουλής, ο τότε Υπουργός Εσωτερικών Προκόπης Παυλόπουλος δήλωνεότι: « … εδώ και χρόνια και ιδίως μετά την αναθεώρηση του 2001 -γιατί τότε μπήκε ο σχετικόςθεσμός- έχουμε τους αορίστου χρόνου υπαλλήλους στο στενό δημόσιο τομέα που με ταδιατάγματα 164/2004 και 180/2004 … έγιναν 33.000 νέοι αορίστου χρόνου περίπου … Έτσιόπως είναι τα πράγματα σήμερα αυτοί οι άνθρωποι δεν μπορούν να καταλάβουν θέσειςευθύνης. Έχουμε λοιπόν μια διοίκηση δύο ταχυτήτων, από πλευράς νομικού καθεστώτος …Εγώ τι πρότεινα; Αντί να νομοθετώ -και αναγκασμένος θα είμαι να νομοθετήσω, έτσι όπωςέχουν τα πράγματα- με ένα συνταγματικό πλαίσιο που δεν με καλύπτει αλλά και με κίνδυνο ναγίνουν προαγωγές και να τιναχθούν στον αέρα συνταγματικά, πρότεινα αυτή τη ρύθμιση».Ωστόσο, παρότι τελικά δεν προχώρησε η αναθεώρηση του άρθρου 103 του Συντάγματος, μενομοθετική πρωτοβουλία του Υπουργείου Εσωτερικών προωθήθηκε η ψήφιση του ν.3801/2009, ο οποίος δημοσιεύθηκε στις 4.9.2009, δηλαδή ένα μήνα πριν τη διεξαγωγή τωνβουλευτικών εκλογών της 4.10.2009.

22


κυρώσεων και δημιουργία νέων ελεγκτικών μηχανισμών που παρουσιάζουν ήδη εν τη

γενέσει τους επικαλύψεις ή απουσία εκτελεστικών αρμοδιοτήτων. Αντίθετα, μέσα σε

αυτό το κλίμα δεν μπορούν ή δεν επιτρέπεται να υιοθετηθούν ή να λειτουργήσουν

μέτρα που κινούνται στη σωστή κατεύθυνση και προβλέπονται από διεθνή κείμενα ως

«ενιαίο όλον» με την πειθαρχική ευθύνη. Μεταξύ αυτών, μπορεί κανείς να

μνημονεύσει τη θέσπιση περιορισμών στην απασχόληση των υπαλλήλων μετά την

αποχώρησή τους από την υπηρεσία40, σε μια εποχή41 ανάπτυξης ειδικών σχέσεων

προνομιούχων κοινωνικών ή ιδιωτικών φορέων με την κρατική γραφειοκρατία και,

βεβαίως, την αξιολόγηση των δημοσίων υπαλλήλων, η οποία επιχειρήθηκε στο

παρελθόν χωρίς ουσιαστικό αποτέλεσμα με τους ν. 1943/1991 που επανέφερε σε

ισχύ το άρθρο 128 του π.δ. 611/1977 (το οποίο είχε καταργηθεί με το άρθρο 18 του ν.

1400/1983) και ν. 3230/2004 για την καθιέρωση συστήματος διοίκησης με στόχους και

μέτρηση της αποδοτικότητας42. Όταν διορισμοί και τοποθετήσεις, συχνά σε θέσεις που

εκ προοιμίου πλεονάζουν, διασφαλίστηκαν άνευ όρων με αντάλλαγμα την ψήφο και τη

στράτευση του υπαλλήλου σε κομματικό περιβάλλον43, η ουσιαστική αξιολόγηση κατά

την είσοδο στην υπηρεσία και κατά την παροχή της εργασίας, αυτονόητη και αναγκαία

με βάση τις συνταγματικές μας αρχές αλλά και τις συμβατικές μας κατά τα

προαναφερθέντα δεσμεύσεις, φαντάζει ως ο πρωταρχικός κίνδυνος για την ανατροπή

αυτής της σχέσης «αμοιβαίας εμπιστοσύνης». Έτσι και η περίφημη κινητικότητα του

υπαλλήλου, η οποία σταδιακά διευρύνθηκε σε σχέση με τις ιδιαίτερα περιοριστικές

ρυθμίσεις του ΥΚ/1951 και φαίνεται να αυτονομείται με το ν. 4024/2011 ως

υπηρεσιακή μεταβολή, αναγόμενη με το ν. 4093/2012 σε ένα γενικό πλαίσιο που

επικαλύπτει τις πάγιες διατάξεις του ΥΚ και καθιστά κανόνα την υποχρεωτική

μετάταξη ως μόνιμη υπηρεσιακή μεταβολή44, εξυπηρέτησε, καθόλο το προηγούμενο

χρονικό διάστημα, τις προτιμήσεις μάλλον του ίδιου του υπαλλήλου, παρά τις ανάγκες

40 Βλ. Δ. Ράικο 2005, 284 για την ευθύνη του υπαλλήλου μετά την αποχώρησή του από τηνυπηρεσία (pantouflage) και σχετ. άρθρο 432-13 γαλλ. ΠΚ, κεφ.ΙΙ.7 του παραρτήματος τουΔιεθνούς Κώδικα Δεοντολογίας Δημοσίων Λειτουργών του 1996 των ΗΕ και άρθρο 26 τουΠρότυπου Κώδικα Δεοντολογίας Δημοσίων Λειτουργών του 2000 του Συμβουλίου τηςΕυρώπης.41 Α. Γέροντας, Επιτομή Γενικού Διοικητικού Δικαίου, εκδ. Σάκκουλα, 2014, 16, Κ. Γώγος, 2000,15.42 Βλ. και τις νεώτερες ρυθμίσεις των άρθρων 7 ν. 4024/2011 και 20επ ν. 4250/2014 για τηνεισαγωγή τροποποιήσεων στο π.δ. 318/1992 «Αξιολόγηση των ουσιαστικών προσόντων τουπροσωπικού των δημοσίων υπηρεσιών -πλην των εκπαιδευτικών λειτουργών πρωτοβάθμιαςκαι δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης- και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου».43 Βλ. Ι. Συμεωνίδη, 2014, 136επ. και σχετ. αναφορά στην αιτιολογική έκθεση του ΥΚ/1999(Μέρος Α΄- Γενικό - III) «στην από τη δεκαετία του 1960 ιδίως, αλόγιστη, συχνά υπό τη μορφήκομματικής παροχής (και έτσι ανεξέλεγκτη ποιοτικά), εισροή στη Διοίκηση δεκάδων δημοσίωνυπαλλήλων με τη μέθοδο της μονιμοποίησης (βάσει νόμων)….». 44 Η υποπαράγρ. Ζ.1 του ν. 4093/2012 δεν καταργείται με το ν. 4325/2015.

23


της υπηρεσίας, προϋποθέτοντας, κατά κανόνα και δη στην πλέον οριστική

υπηρεσιακή μεταβολή της μετάταξης σε άλλο υπουργείο ή νομικό πρόσωπο δημοσίου

δικαίου, την προηγούμενη αίτησή του. Τούτο δε, παρότι αναγνωριζόταν από τον

νομοθέτη45 ως βασικός διοικητικός θεσμός για ένα σύγχρονο πλαίσιο ανάπτυξης και

αξιοποίησης του ανθρώπινου δυναμικού και λειτουργικής ευελιξίας της Διοίκησης,

Στην ίδια άλλωστε ακριβώς λογική, ένα ιδιαίτερα σημαντικό μέτρο που

προβλεπόταν διαχρονικά στα κείμενα των ΥΚ (άρ. 45 ΥΚ/1951) είχε περιπέσει σε

αδράνεια. Πρόκειται για το δικαίωμα διαφωνίας του υπαλλήλου που προβλέπεται στο

άρθρο 25 του ισχύοντος ΥΚ46, δηλαδή για για ένα μέτρο που θα μπορούσε, εφόσον

οργανωθεί η όλη διαδικασία έτσι ώστε να μη βρίσκεται «εκτεθειμένος» ο υπάλληλος

που διατυπώνει τη διαφωνία του, ενόψει ιδίως διαταγής «προδήλως»

αντισυνταγματικής ή παράνομης, σε διώξεις για παραπτώματα όπως αυτά της

άρνησης ή παρέλκυσης εκτέλεσης υπηρεσίας ή της ανεπίτρεπτης κριτικής πράξεων

της προϊσταμένης αρχής47, συνδυαστικά και με την υποχρέωση εχεμύθειας που

υπέχει48, να ενισχύσει σημαντικά, από αντίστροφη πια κατεύθυνση (σε σχέση με τον

45 Κατά την αιτιολογική και πάλι έκθεση του ΥΚ/1999 «Με τις διατάξεις του παρόντοςκεφαλαίου επιδιώκεται η ρύθμιση των υπηρεσιακών μεταβολών …. προς το σκοπό: τηςορθολογικότερης αξιοποίησης του προσωπικού, της πραγματικής και ουσιαστικήςεξυπηρέτησης των πραγματικών αναγκών, της κατοχύρωσης της διαφάνειας και τηςαντικειμενικότητας».46 Με επιστολή της η Διεθνής Διαφάνεια (9 Μαΐου 2014), προς την Αποκεντρωμένη ΔιοίκησηΑιγαίου, υπογράμμιζε ότι μία υπάλληλος είχε απευθυνθεί ήδη από το Σεπτέμβρη του 2013 στησυγκεκριμένη Υπηρεσία καταγγέλλοντας φαινόμενα αδιαφάνειας του Δήμου Σύρου[υποχρέωση από άρ.37 ΚΠοινΔ αναφοράς από ΔΥ κάθε εγκλήματος που διώκεται βεβαίωςαυτεπαγγέλτως], χωρίς να λάβει ικανοποιητική ανταπόκριση. Αντ’ αυτού, στην υπάλληλοεπιβλήθηκαν πειθαρχικές κυρώσεις για «άσκηση κριτικής των πράξεων της προϊσταμένηςαρχής» από τα ίδια τα πρόσωπα εναντίον των οποίων στρεφόταν η «κριτική» της υπαλλήλου,και χωρίς να έχουν πρώτα εξεταστεί όσα καταγγέλονταν για αδιαφάνεια. H υπάλληλοςυπέβαλε (Νοέμβριος 2013 και Ιανουάριος 2014) ενστάσεις για την επανεξέταση της υπόθεσήςτης, με αποτέλεσμα να μην προχωρήσει άμεσα η κράτηση του μισθού της μέχρι τησυγκρότηση και τη λήψη τελικής απόφασης από το αρμόδιο όργανο.47 Κατά την ΣτΕ 1756/1979, η «πρόδηλος παρανομία» δεν υφίσταται στις περιπτώσεις κατά τιςοποίες, κατά υποκειμενική άποψη ο υπάλληλος θεωρεί ως παράνομη ορισμένη διαταγή τηνοποία οφείλει κατά το νόμο να εκτελέσει, δεδομένου ότι στην αντίθετη περίπτωση θαμπορούσε να παραλύσει η ευταξία στην υπαλληλική διάρθρωση και ιεραρχία. Βλ. σχετ. ΣτΕ4529/1984, 1506/1987, 5059/1988, 168/1993, 5954/1995, 1575/1996, 1599/1996.48 Βλ. ενδεικτικά την περιοριστική διατύπωση της διάταξης της παρ. 5β του άρ. 14 ν.3492/2006, σύμφωνα με την οποία, τα ελεγκτικά όργανα που διενεργούν δημοσιονομικούςελέγχους, κατά την άσκηση των καθηκόντων τους υποχρεούνται να μεριμνούν για τηνπροστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, εμπιστευτικών εγγράφων και για τηντήρηση του εμπιστευτικού χαρακτήρα των πληροφοριών που συλλέγουν, πληροφορίες πουδεν επιτρέπεται να ανακοινώνονται σε πρόσωπα άλλα από εκείνα τα οποία, λόγω τωνκαθηκόντων τους, στο πλαίσιο των θεσμικών οργάνων των φορέων του άρθρου 3, καλούνταινα τις γνωρίζουν, ούτε να χρησιμοποιούνται για άλλους σκοπούς, εκτός της καταπολέμησηςτης απάτης, της δωροδοκίας και κάθε άλλης παράνομης δραστηριότητας σε βάρος τωνοικονομικών συμφερόντων των φορέων, υποχρέωση που ισχύει και μετά την αποχώρηση του

24


ιεραρχικό έλεγχο), τον έλεγχο τήρησης από τη Διοίκηση της αρχής της νομιμότητας, η

οποία αποτελεί έναν από τους στόχος που επιδίωξε να εξυπηρετήσει η καθιέρωση και

της αρχής της μονιμότητας49. Η διαδικασία της αυτοδίκαιης θέσης του υπαλλήλου σε

αργία ενόψει ποινικής ή πειθαρχικής απλώς δίωξης και η επέκταση της δυνητικής

αργίας για οποιοδήποτε παράπτωμα με τους νόμους 4057/2012 και 4093/2012,

προφανώς καθιστά αυτόν ευάλωτο και πλήττει το δικαίωμα της διαφωνίας. Η άσκηση

του δικαιώματος αυτού συνδέεται άμεσα και με την προσωπική αστική ευθύνη του50, η

οποία σήμερα είναι παντελώς απούσα51, παρότι το σχετικό άρθρο 38 του ΥΚ/2007

επεκτείνει την παραγραφή της αξίωσης Δημοσίου κατά των υπαλλήλων του για

αποζημίωση σε πέντε έτη από δύο έτη που προβλέπονταν με τον ΥΚ/1999 και ορίζει

ως αφετηρία της, το χρόνο αφότου το αρμόδιο όργανο για την υποβολή της αίτησης

καταλογισμού έλαβε γνώση της ζημίας και του λόγου αυτής ή αφότου το Δημόσιο

κατέβαλε την αποζημίωση52. Όπως γίνεται αντιληπτό από τα ανωτέρω, τα

προβλήματα που αντιμετωπίζει η Διοίκηση στη χώρα μας δεν έχουν μόνον

διαρθρωτικό αλλά και συστημικό χαρακτήρα και απαιτούν ολομέτωπες ανατροπές και

όχι απλώς σημειακές μεταβολές και κατασταλτικά μέτρα.

υπαλλήλου από την υπηρεσία.49 Βλ. Ι. Συμεωνίδη, 2014, 10.50 Δ. Ράικος, 2005, 260.51 Θα κινούνταν προς τη σωστή κατεύθυνση η πρόβλεψη κοινοποίησης των αποφάσεων τωντακτικών διοικητικών δικαστηρίων που δέχονται ένδικο βοήθημα επί υποθέσεων αστικήςευθύνης του κράτους, στο Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, στον οποίο κοινοποιούνταικαι όλες οι πειθαρχικές αποφάσεις (πρβλ. άρ.42 παρ. 4 Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας), ώστενα κινήσει, εφόσον κρίνει ότι συντρέχουν οι προϋποθέσεις, τις σχετικές διαδικασίες.52 Ι. Συμεωνίδης, Η αστική ευθύνη των δημοσίων υπαλλήλων, ΘΠΔΔ 7/2009, 815επ. =Χαριστήριο Λ. και Δ. Θεοχαρόπουλου τ.ΙΙ/2009, 681επ.

25

Τόμος 1, 2015epublications.web.auth.gr/sites/default/files...(2015) 1 PRO JUSTITIA Pro Justitia...

Documents

Transcript of Τόμος 1, 2015epublications.web.auth.gr/sites/default/files...(2015) 1 PRO JUSTITIA Pro Justitia...