· Web viewα) Να καταστεί σαφές, μέσα από συγκεκριμένη...

1

ΙΝΣΤΙΤΟΥΤΟ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

Γ. ΣΩΤΗΡΕΛΗΣ / Ν.-Κ. ΧΛΕΠΑΣ/

Π. ΔΗΜΗΤΡΟΠΟΥΛΟΣ / Θ. ΞΗΡΟΣ/ Λ. ΠΑΣΧΟΣ

ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ

ΚΑΙ ΑΝΑΘΕΩΡΗΣΗ ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ

ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΝΑΒΑΘΜΙΣΗ ΤΗΣ

Προτάσεις Ερευνητικής Ομάδας

με συντονιστή

τον καθηγητή Συνταγματικού Δικαίου Γιώργο Σωτηρέλη

Αθήνα 2007

2

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

Βασικές συντομογραφίες . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . σ. 3

Εισαγωγή (Γιώργος Σωτηρέλης). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . σ. 4

Το κώλυμα εκλογιμότητας των αιρετών στην τοπική αυτοδιοίκηση (Θ. Ξηρός) σ. 9

Η ακρόαση των εκπροσώπων της τοπικής αυτοδιοίκησης

στη νομοπαραγωγική διαδικασία (Θ. Ξηρός) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . σ. 19

Οργάνωση της Διοίκησης (Ν. Χλέπας) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . σ. 24

Η προστασία των ορεινών περιοχών (Χρ. Τσϊτουρίδης) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . σ. 27

Η τοπική αυτοδιοίκηση (Ν. Χλέπας) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . σ. 33

Οι βαθμοί της τοπικής αυτοδιοίκησης (Ν. Χλέπας /Λ. Πάσχος) . . . . . . . . . .. . . σ. 34

Α. Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . σ. 34

Β. Μητροπολιτική Αυτοδιοίκηση . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . σ. 41

Το εκλογικό δικαίωμα των κοινοτικών πολιτών και των αλλοδαπών (Θ. Ξηρός) σ. 50

Ο έλεγχος νομιμότητας πράξεων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης

(Χρ. Τσαϊτουρίδης) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . σ. 57

Φορολογική αποκέντρωση (Π. Δημητρόπουλος) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . σ. 63

Οι αρμοδιότητες της τοπικής αυτοδιοίκησης στο χωροταξικό

και τον πολεοδομικό σχεδιασμό (Χρ. Τσαϊτουρίδης) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . σ. 69

Παράρτημα: Προτεινόμενες διατυπώσεις . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . σ. 82

3

ΒΑΣΙΚΕΣ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ

βλ. βλέπε

εδ. εδάφιο ή εδάφια

ΕΝΑΕ Ένωση Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων Ελλάδος

ΕΔΔΔ Επιθεώρησις Δημοσίου Δικαίου και Διοικητικού Δικαίου

επιμ. επιμέλεια

επ. επόμενη ή επόμενες

εφημ. εφημερίδα

ΕτΚ Εφημερίς της Κυβερνήσεως

ΚτΒ Κανονισμός της Βουλής

ΚΕΔΚΕ Κεντρική Ένωση Δήμων και Κοινοτήτων

ν. νόμος

όπ.π. όπου παραπάνω

Ο.Τ.Α. Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης

πρβλ. παράβαλε

παρ. παράγραφος ή παράγραφοι

ΠΑ.ΣΟ.Κ. Πανελλήνιο Σοσιαλιστικό Κίνημα

περίπτ. περίπτωση

ΠΕ Πρακτικό Επεξεργασίας

π.δ. προεδρικό διάταγμα

πρότ. πρόταση

σ. σελίδα ή σελίδες

σημ. σημείωση ή σημειώσεις

ΤΕΔΚΝΑ Τοπική Ένωσης Δήμων και Κοινοτήτων Αττικής

τεύχ. τεύχος

Τόμ. Τόμος

ΤοΣ Το Σύνταγμα

φ. φύλλο

4

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Η συνταγματική αναθεώρηση του 2001 επέφερε αρκετές και

σημαντικές αλλαγές στο πεδίο της τοπικής αυτοδιοίκησης, οι οποίες

ωστόσο ελάχιστα αξιοποιήθηκαν κατά την πενταετία που μεσολάβησε.

Εκείνο που κατά την άποψή μας απαιτείται πλέον, στο πλαίσιο της

εξαγγελθείσας αναθεώρησης, είναι το να βρεθεί η αυτοδιοίκηση, σε

στενή συνάρτηση με την αποκέντρωση, στο επίκεντρο μιας συνολικής και

ριζικής διοικητικής μεταρρύθμισης. Για να γίνει αυτό απαιτούνται, κατά

την άποψή μας, ιδίως οι εξής επί μέρους συνταγματικές τροποποιήσεις:

α) Να καταστεί σαφές, μέσα από συγκεκριμένη αναδιατύπωση

των άρθρων 101και 102 Συντ., ότι η τοπική αυτοδιοίκηση δεν είναι ο

«πτωχός συγγενής» του κράτους που ασχολείται με ήσσονος σημασίας

υποθέσεις αλλά μια ιδιαίτερα σημαντική θεσμική συνιστώσα του, με

ξεχωριστή φυσιογνωμία και με πολλά συγκριτικά πλεονεκτήματα ως

προς την διαχείριση των δημόσιων υποθέσεων. Ειδικότερα πρέπει να

προκύπτει ανάγλυφα από την νέα συνταγματική διατύπωση ο διττός

χαρακτήρας της τοπικής αυτοδιοίκησης, προεχόντως μεν ως

θεμελιώδους δικαιώματος έκφρασης της «τοπικής δημοκρατίας» και της

«τοπικής αυτονομίας», όπως αυτή ορίζεται στον «Ευρωπαϊκό Χάρτη

Τοπικής Αυτονομίας», παράλληλα όμως και ως ιδιότυπου διοικητικού

θεσμού που συνδέεται στενά με την κεντρική και αποκεντρωμένη

διοίκηση, με την οποία συναποτελεί μια «λειτουργική ενότητα». Με άλλα

λόγια το ζητούμενο από την τροποποίηση των ως άνω άρθρων είναι να

αναδειχθεί η ευρύτερη συμβολή της Τοπικής Αυτοδιοίκησης τόσο ως

δημοκρατικού θεσμού όσο και ως σημαντικής –πλην διακριτής–

συνιστώσας του διοικητικού μας συστήματος, η λειτουργία του οποίου

5

πρέπει να εγγυάται την πολιτειακή ενότητα, να διασφαλίζει την

αμοιβαία διοικητική συνδρομή και να διέπεται, στο σύνολό της, από

συγκεκριμένες αρχές, τόσο ως προς την κατανομή των δημόσιων

υποθέσεων (αρχές της εγγύτητας και της δημοκρατικής συμμετοχής) όσο

και ως προς την διαχείρισή τους (αρχές διαφάνειας, λογοδοσίας,

αμεροληψίας, αποδοτικότητας και διαβούλευσης). Η υιοθέτηση μιας

τέτοιας συνταγματικής θεώρησης θα σηματοδοτήσει, ουσιαστικά και

συμβολικά, την αναβάθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης, ο ρόλος της

οποίας ασφαλώς δεν είναι μόνον η διαχείριση των δημόσιων υποθέσεων

που έχουν τοπικό χαρακτήρα –για τις οποίες, άλλωστε, έχει ήδη το

«τεκμήριο αρμοδιότητας»– αλλά όλων των δημόσιων υποθέσεων που

προσιδιάζουν στον ιδιαίτερο χαρακτήρα της και στην άμεση

δημοκρατική της νομιμοποίηση. Παράλληλα μια τέτοια θεώρηση θα έχει

ως συνέπεια –μεταξύ άλλων– την αποδυνάμωση παγιωμένων

νοοτροπιών και πρακτικών τόσο της κεντρικής διοίκησης όσο και των

δικαστηρίων, που αντιμετωπίζουν, ως γνωστόν, υποτιμητικά και με

έντονες προκαταλήψεις τον θεσμικό και διοικητικό ρόλο των Ο.Τ.Α. σε

μείζονα κρατικά ζητήματα, όπως η παιδεία, η υγεία και, ιδίως, το

περιβάλλον (για τα οποία μάλλον απαιτείται και ιδιαίτερη συνταγματική

μνεία, ίσως στο πλαίσιο μιας επιφύλαξης του νόμου).

β) Η αναβάθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, βέβαια, δεν

εξαντλείται με τις ανωτέρω γενικού χαρακτήρα τροποποιήσεις. Τα

μείζονα θεσμικά ζητήματα, που εκκρεμούν από καιρό και έχουν καταστεί

ήδη επιτακτικά, σχετίζονται με την οριστική αποσαφήνιση του

οργανωτικού μοντέλου της αυτοδιοίκησης. Πρόκειται ειδικότερα, για την

ταυτόχρονη αναδιάταξη του πρώτου και του δεύτερου βαθμού, με την

ενίσχυση των δήμων και την καθιέρωση αυτοδιοικητικών περιφερειών

6

αντίστοιχα, καθώς και για την οργάνωση μητροπολιτικών

αυτοδιοικητικών θεσμών στα μεγάλα πολεοδομικά συγκροτήματα -και

αντίστοιχων θεσμών για τα νησιωτικά συμπλέγματα- που αποτελούν

πλέον ώριμα και κατασταλαγμένα αιτήματα. Ως εκ τούτου, η επικείμενη

συνταγματική αναθεώρηση δεν καλείται πλέον να διευκολύνει απλώς

αυτές τις μεταρρυθμίσεις, όπως επιχειρήθηκε σε κάποιον βαθμό με την

προηγούμενη, αλλά να τις επιβάλει, μέσω του άρθρου 102 Συντ.,

θέτοντας συγκεκριμένο και δεσμευτικό χρονοδιάγραμμα στον κοινό

νομοθέτη. Μόνον έτσι είναι δυνατόν να ξεπερασθεί η ατολμία των

εκάστοτε κυβερνήσεων, οι οποίες αφενός διστάζουν να αναλάβουν τις

σχετικές πρωτοβουλίες μπροστά στον φόβο του πολιτικού κόστους και

αφετέρου αποφεύγουν να ξεκαθαρίσουν τη θέση τους για τον ευρύτερο

θεσμικό και πολιτικό ρόλο που επιβάλλεται να διαδραματίσει η Τοπική

Αυτοδιοίκηση στο πλαίσιο ενός σύγχρονου εθνικού κράτους (ιδίως στο

πεδίο της αποτελεσματικής αντιμετώπισης των δημόσιων υποθέσεων, σε

ό,τι αφορά τον πρώτο βαθμό, και στο πεδίο της ανάπτυξης, σε ό,τι

αφορά τον δεύτερο βαθμό).

γ) Είναι ευνόητο βέβαια ότι δεν νοείται συζήτηση για θεσμική και

ουσιαστική αναβάθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης χωρίς να έχει

επιλυθεί με απτό και αποτελεσματικό τρόπο το ζήτημα της οικονομικής

αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α.. Τα ημίμετρα της προηγούμενης αναθεώρησης

είναι φανερό ότι δεν επαρκούν και άρα το πρώτο μέλημα της

επικείμενης πρέπει κατά την άποψή μας να προβλεφθεί μια γενναία

φορολογική αποκέντρωση, που θα συνυπολογίζει και τις ρυθμίσεις του

άρθρου 78 Σ, ώστε να μην καταληφθούν περιθώρια μερικών και

αποσπασματικών λύσεων, υπεκφυγών και καταστρατηγήσεων. Αυτό

σημαίνει ότι οι Ο.Τ.Α. θα μπορούν τόσο να καθορίζουν όσο και να

7

εισπράττουν φόρους και τέλη, πέραν των ανταποδοτικών, υπό την

αυτονόητη βέβαια προϋπόθεση ότι ο νομοθέτης θα καθορίζει, με νόμο-

πλαίσιο, αφενός τα κριτήρια (ιδίως αυτά της χωρικής και κοινωνικής

συνοχής) και αφετέρου τις γενικές αρχές και κατευθύνσεις της τοπικής

φορολογικής πολιτικής. Παράλληλα θα πρέπει να υπάρξει επιτακτικότερη

συνταγματική δέσμευση ως προς την ανάθεση πρόσθετων αρμοδιοτήτων

στους Ο.Τ.Α., ώστε αυτή να μην είναι δυνατόν να πραγματοποιηθεί χωρίς

την ταυτόχρονη πρόβλεψη, στις σχετικές διατάξεις, των αναγκαίων

πόρων.

δ) Η ως άνω αναβάθμιση του ρόλου της τοπικής αυτοδιοίκησης

προϋποθέτει, ωστόσο, και μια δέσμη συνακόλουθων εγγυήσεων, που

θα διασφαλίζουν κατά τρόπο αποτελεσματικό την διαφάνεια της

λειτουργίας των Ο.Τ.Α., προκειμένου να αποκατασταθεί ένα κλίμα

αυξημένης πολιτικής και θεσμικής ευθύνης κι αξιοπιστίας της

αυτοδιοίκησης. Ιδιαίτερα πρέπει να προσεχθεί, στο σημείο αυτό, η

οργάνωση του ελέγχου νομιμότητας, αφενός με την δυνητική πρόβλεψη

για ανάθεσή του σε ανεξάρτητη αρχή και αφετέρου με την κατάργηση

των σχετικών με τον πειθαρχικό έλεγχο διατάξεων, ώστε να εξαλειφθούν

τα σημεία τριβής μεταξύ της διοίκησης και της αυτοδιοίκησης ως προς

την υπεισέλευση μικροκομματικών ή άλλων σκοπιμοτήτων.

ε) Παράλληλα θεωρούμε σκόπιμο να προβλεφθεί, στο πλαίσιο

της νομοθετικής λειτουργίας της Βουλής, ειδική -και υποχρεωτική-

διαδικασία διαβούλευσης με τους θεσμικούς εκπροσώπους της

αυτοδιοίκησης, για κάθε νομοσχέδιο ή πρόταση νόμου που αφορά

θέματα αυτοδιοίκησης (χωρίς βέβαια αυτό να σημαίνει ότι θα απαιτείται

και σύμφωνη γνώμη τους για την ανάληψη οποιασδήποτε σχετικής

πρωτοβουλίας). Ένα τολμηρότερο βήμα βέβαια θα ήταν η δυνατότητα

8

κατάθεσης και «προτάσεων νόμων» από τους θεσμικούς εκπροσώπους

της αυτοδιοίκησης, στο πλαίσιο ενδεχομένως μιας ευρύτερης

καθιέρωσης του θεσμού της νομοθετικής πρωτοβουλίας.

στ) Ιδιαίτερα σημαντικό μέτρο δημοκρατικού χαρακτήρα είναι

μια ρητή συνταγματική εξουσιοδότηση που θα επιτρέψει στον κοινό

νομοθέτη να απονείμει και στους αλλοδαπούς τα πολιτικά δικαιώματα

του εκλέγειν και εκλέγεσθαι για την ανάδειξη των αυτοδιοικητικών

αρχών, με κριτήριο βέβαια την νόμιμη διαμονή στη χώρα αλλά και με

ειδικότερους όρους και προϋποθέσεις που θα τεθούν στον νόμο.

Νομίζουμε ότι οι συνθήκες έχουν ωριμάσει πλέον για μια τέτοια τομή

στο πεδίο των πολιτικών δικαιωμάτων, που όχι μόνον θα σηματοδοτήσει

μια ουσιαστικότερη προσέγγιση της πολιτικής συμμετοχής αλλά και θα

αναδείξει τον πρωτοποριακό ρόλο της αυτοδιοίκησης ως προς την

αντιστοίχηση των δημοκρατικών μας θεσμών με τα πρότυπα της

σύγχρονης -ανοιχτής, δημοκρατικής και πολυπολιτισμικής- κοινωνίας.

ζ) Ένα τελευταίο ζήτημα είναι η επανεξέταση του κωλύματος του

άρθρου 56 Συντ., τόσο ως προς τους νομάρχες, για τους οποίους ο

σχετικός ειδικός περιορισμός της εκλογιμότητάς τους είναι υπέρμετρος,

όσο και ως προς τα υπόλοιπα αιρετά μονοπρόσωπα όργανα των Ο.Τ.Α..

Θεωρούμε ότι τα συγκεκριμένα κωλύματα απηχούν μια πολιτική

αντίληψη που αποκλείει ή δυσχεραίνει την κάθοδο στις βουλευτικές

εκλογές των ισχυρότερων αυτοδιοικητικών στελεχών. Το θέμα είναι

εξαιρετικά ευαίσθητο, δεν θα έπρεπε να γίνει αντικείμενο διαφωνίας

μεταξύ των κομμάτων, αλλά να αναζητηθεί μια συναινετική λύση που

και τον πολίτη να προστατεύει και το παθητικό εκλογικό δικαίωμα των

στελεχών της αυτοδιοίκησης να μην περιορίζει. Μια λύση με αυτά τα

χαρακτηριστικά, η οποία θα ενθάρρυνε αναμφισβήτητα την ανανέωση

9

του πολιτικού προσωπικού, θα ήταν η ενιαία ρύθμιση για όλα τα

μονοπρόσωπα αιρετά όργανα της διοίκησης των Ο.Τ.Α., που θα

προβλέπει τη δυνατότητα υποβολής υποψηφιότητας χωρίς παραίτηση,

με αναπλήρωσή τους κατά τη διάρκεια της προεκλογικής περιόδου και

επάνοδο στα πρότερα καθήκοντα στην περίπτωση μη εκλογής τους (ενώ

σε περίπτωση εκλογής ευλόγως θα ισχύει το ασυμβίβαστο).

ΤΟ ΚΩΛΥΜΑ ΕΚΛΟΓΙΜΟΤΗΤΑΣ

ΤΩΝ ΑΙΡΕΤΩΝ ΣΤΗΝ ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ

Ι. Η ισχύουσα ρύθμιση

Το άρθρο 56 Συντ. ήταν μεταξύ εκείνων που συγκέντρωσαν

προνομιακά τα φώτα της δημοσιότητας στη Ζ΄ Αναθεωρητική Βουλή. Και

τα δύο μεγάλα πολιτικά κόμματα συμφώνησαν στην ανάγκη της

τροποποίησής του και πρότειναν την κατάργηση παρωχημένων ή την

καθιέρωση νέων κωλυμάτων εκλογιμότητας1, επιδιώκοντας τον

επανακαθορισμό τους, προκειμένου να ανταποκριθούν καλύτερα «στις

σύγχρονες συνθήκες λειτουργίας του κράτους, των νομικών του

προσώπων και των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης»2. Έτσι, η νέα

ρύθμιση υιοθετήθηκε τελικά με ευρύτατη συναίνεση3. 1 Για τις προτάσεις των βουλευτών του ΠΑ.ΣΟ.Κ. και της Νέας Δημοκρατίας βλ. Γ. Σωτηρέλη-Θ. Ξηρού,

Η αναθεώρηση του Συντάγματος (1993-2001), Διοίκηση και Πολιτεία, Τεκμήρια -5, Αθήνα-Κομοτηνή

2001, σ. 75 και, αντίστοιχα, 99-100.2 Όπως προτάθηκε από το ΠΑ.ΣΟ.Κ. και έγινε ομόφωνα δεκτό από την Επιτροπή Αναθεώρησης του

Συντάγματος. Βλ. την Έκθεση της Επιτροπής της 30ής Μαρτίου 1998 σε Γ. Σωτηρέλη-Θ. Ξηρού, όπ.π., σ.

159.3 Την υπερψήφισαν διακόσιοι εξήντα δύο (262) βουλευτές, ενώ την καταψήφισαν δεκατέσσερις (14) και

τέσσερις (4) δήλωσαν παρόντες. Για το αποτέλεσμα της ψηφοφορίας στη Ζ΄ Αναθεωρητική Βουλή βλ. Γ.

Σωτηρέλη-Θ. Ξηρού, όπ.π., σ. 289 και για τη συζήτηση των προτάσεων στις διαδοχικές φάσεις της

αναθεωρητικής διαδικασίας Γ. Σωτηρέλη, Κωλύματα εκλογιμότητας και ασυμβίβαστα βουλευτών στο

μεταίχμιο δύο συνταγματικών αναθεωρήσεων, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2006, σ. 47 επ.

10

Από τους επιμέρους ορισμούς της οι δύο αναφέρονται στους

αιρετούς στην τοπική αυτοδιοίκηση. Προβλέπεται, εν πρώτοις, ότι τα

μονοπρόσωπα όργανα των οργανισμών της δεν μπορεί να ανακηρυχθούν

υποψήφιοι ούτε, πολύ περισσότερο, να εκλεγούν βουλευτές, εάν δεν

παραιτηθούν πριν από την ανακήρυξή τους4. Εξάλλου, οι Πρόεδροι των

Ενιαίων Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων και οι Νομάρχες στερούνται του

παθητικού εκλογικού τους δικαιώματος καθόλη τη διάρκεια της θητείας

για την οποία εξελέγησαν5.

ΙΙ. Το ζήτημα

1. Στο άρθρο 56 παρ. 1 πρότ. 1 Συντ. 1975 κατοχυρώθηκε γενικό

αλλά σχετικό κώλυμα εκλογιμότητας εις βάρος των Δημάρχων και των

Προέδρων Κοινοτήτων. Αυτοί για να ανακηρυχθούν υποψήφιοι και να

εκλεγούν βουλευτές, όφειλαν να παραιτηθούν προηγουμένως από τα

καθήκοντά τους6. Προβληματισμός ανέκυψε πάντως ως προς την τύχη

των επικεφαλής στις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις μετά τη σύστασή τους

το 1994. Όταν το ζήτημα τέθηκε ενώπιόν του, το Ανώτατο Ειδικό

Δικαστήριο δέχθηκε ότι το κώλυμα καταλαμβάνει επίσης τόσο τους

Προέδρους των Ενιαίων (Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων) όσο και τους

Νομάρχες7. Το συνταγματικό κενό ωστόσο παρέμενε και καλύφθηκε το

2001.

4 Άρθρο 56 παρ. 1 πρότ. 1 Συντ.5 Άρθρο 56 παρ. 1 πρότ. 4 Συντ.6 Βλ., αντί πολλών, Ευάγ. Βενιζέλου, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου Ι, Θεσσαλονίκη 1991, σ. 385

επ.˙ Δ. Θ. Τσάτσου, Συνταγματικό Δίκαιο, Τόμος Β΄, Οργάνωση και λειτουργία της Πολιτείας, Β΄

Έκδοση, Αθήνα-Κομοτηνή 1993, σ. 249 επ. και Κ. Μαυριά, Συνταγματικό Δίκαιο Ι, Αθήνα-Κομοτηνή

2000, σ. 584-585.7 Βλ. Αθ. Ράϊκου, Ο έλεγχος του κύρους των βουλευτικών εκλογών της 22ας Σεπτεμβρίου 1996, Στ΄

Συμπλήρωμα του Δικονομικού Εκλογικού Δικαίου, Αθήνα-Κομοτηνή 1999, σ. 171 επ. και Γ. Σωτηρέλη,

όπ.π., σ. 94 επ. με πλούσιες αναφορές στις πηγές και τη βιβλιογραφία.

11

Ο αναθεωρητικός νομοθέτης κατά την κατάστρωση στο σημείο

αυτό του άρθρου 56 Συντ. διέθετε εναλλακτικά δύο επιλογές. Θα

μπορούσε, εν πρώτοις, να υπάγει τους επικεφαλής των, κάθε μορφής,

Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων στο κώλυμα εκλογιμότητας των

Δημάρχων και των Προέδρων Κοινοτήτων. Μία τέτοια πρωτοβουλία θα

επιτελούσε απλώς επιβεβαιωτική λειτουργία, προσδίδοντας

συνταγματική περιωπή σε κανόνα, η εφαρμογή του οποίου είχε ήδη γίνει

δεκτή νομολογιακά και μάλιστα χωρίς αμφισβητήσεις. Δεν θα έπρεπε να

αποκλεισθεί επίσης η διαφοροποιημένη αντιμετώπιση των επικεφαλής

στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης ανάλογα με τον βαθμό, όπου

καθένας τους ανήκει. Πρόκειται για ενδεχόμενο που συγκέντρωνε,

καταρχήν, μικρές πιθανότητες να αποκτήσει επικαιρότητα.

2. Μετά τη θέση σε ισχύ του αναθεωρημένου Συντάγματος το

γενικό και σχετικό κώλυμα εκλογιμότητας στην πρότ. 1 της παρ. 1 του

άρθρου 56 Συντ. καταλαμβάνει πλέον τα αιρετά μονοπρόσωπα όργανα

της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η νέα ρύθμιση δεν καθορίζει πάντως ρητά

όσους υπόκεινται στο ρυθμιστικό της πεδίο. Εν προκειμένω, εντοπίζεται

κενό που θα μπορούσε να καλυφθεί ερμηνευτικά. Η υπαγωγή στο

κώλυμα, επειδή στερεί τους αποδέκτες του από το δικαίωμα του

εκλέγεσθαι, πρέπει να γίνεται με αποκλειστικό γνώμονα τον

υπηρετούμενο με την καθιέρωσή του σκοπό. Δηλαδή, τη διασφάλιση της

γνησιότητας του εκλογικού αποτελέσματος και της ανόθευτης εκδήλωσης

της λαϊκής βούλησης. Η ratio θέσπισης κωλύματος δεν επιτρέπει τη

διαφορετική αντιμετώπιση των επικεφαλής στους δύο βαθμούς των

Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Αντίθετα, η ταυτότητα του νομικού

και του πραγματικού λόγου επιβάλλει να υπαχθούν στο ίδιο καθεστώς

εκλογιμότητας τόσο οι Πρόεδροι στις Ενιαίες Νομαρχιακές

12

Αυτοδιοικήσεις ή οι Νομάρχες όσο και οι Δήμαρχοι ή οι Πρόεδροι

Κοινοτήτων.

Εξάλλου, τους επικεφαλής στην τοπική αυτοδιοίκηση του α΄ και

του β΄ βαθμού επικουρούν άλλοι αιρετοί, είτε δρώντας, κατά νομική

ακριβολογία, ως μονοπρόσωπα όργανα είτε προεδρεύοντας στις

δημαρχιακές και τις νομαρχιακές επιτροπές ή στα αντίστοιχα συμβούλια.

Από αυτούς οι Αντιδήμαρχοι8, οι Αντιπρόεδροι Κοινοτήτων9 και οι

Αντινομάρχες10 πρέπει να υπαχθούν στο ρυθμιστικό πεδίο του νέου

κωλύματος11. Δηλαδή, οι αποδέκτες του περιορίζονται σε όσους μπορεί,

καταρχήν, λόγω της θέσης τους να επηρεάσουν το φρόνημα του τοπικού

εκλογικού σώματος.

3. Αιρετά μονοπρόσωπα όργανα των Οργανισμών Τοπικής

Αυτοδιοίκησης του β΄ βαθμού είναι επίσης οι Πρόεδροι των Ενιαίων

Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων και οι Νομάρχες. Αν και στις προτάσεις

αναθεώρησης των δύο κομμάτων πρόβαλε, κατά τρόπο γενικόλογο στην

περίπτωση του ΠΑ.ΣΟ.Κ. και σαφώς στην περίπτωση της Νέα

Δημοκρατίας, η βούληση να υπαχθούν στο ίδιο εκλογικό καθεστώς με

τους Δημάρχους και τους Προέδρους Κοινοτήτων, ο Γενικός Εισηγητής

της μειοψηφίας υποστήριξε κατά την πρώτη φάση της διαδικασίας την

ανάγκη της πιο αυστηρής αντιμετώπισής τους.

Η πρότασή του υπερέβαινε καταφανώς τη σχετική επιλογή της

τότε αξιωματικής αντιπολίτευσης. Δεν θα συναντήσει πάντως

αντιδράσεις, και τελικά θα βρει απήχηση στην πλειονότητα των

βουλευτών, ανεξάρτητα από την πολιτική τους προέλευση. Η εξέλιξη 8 Άρθρο 87 του ν. 3463/2006, με τον οποίο κυρώθηκε ο νέος Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων.9 Άρθρα 107 και 108 του ν. 3463/2006.10 Άρθρο 16α του π.δ. 30/1996 (Κώδικας Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων), όπως αντικαταστάθηκε από το

άρθρο 1 παρ. 4 του ν. 3274/2004.11 Βλ., αντί άλλων, Γ. Σωτηρέλη, όπ.π., σ. 95, σημ. 214.

13

αυτή ήταν μάλλον αναμενόμενη, αφού οι περισσότεροι θεωρούσαν, ίσως

όχι εντελώς αδικαιολόγητα, την ενδεχόμενη στροφή των Προέδρων και

των Νομαρχών στην κεντρική πολιτική σκηνή ως τη σοβαρότερη απειλή

για τη συνέχιση της παρουσίας τους στη Βουλή. «Συντεχνιακοί λόγοι» θα

τους οδηγήσουν έτσι στην καθιέρωση γενικού και απόλυτου κωλύματος

εκλογιμότητας12. Σύμφωνα με αυτό, οι επικεφαλής των Οργανισμών

Τοπικής Αυτοδιοίκησης του β΄ βαθμού δεν μπορεί να ανακηρυχθούν

υποψήφιοι ούτε να εκλεγούν βουλευτές καθόλη τη διάρκεια της

Νομαρχιακής Περιόδου για την οποία εξελέγησαν.

Στη νέα ρύθμιση δεν καθορίζεται πάντως σε ποιες βασικές

εκλογικές περιφέρειες της χώρας εκτείνεται το κώλυμα. Βέβαια, θα

μπορούσε να υποστηριχθεί η άποψη ότι αφορά μόνον εκείνη που

συμπίπτει με τα εδαφικά όρια της οικείας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης13.

Ωστόσο, στην επιστήμη επικρατεί η αντίθετη και γίνεται δεκτό ότι οι

Πρόεδροι και οι Νομάρχες καθόλη την τετραετή θητεία τους δεν

επιτρέπεται να διεκδικήσουν την εκλογή στο σύνολο της επικράτειας14.

ΙΙΙ. Η πρόταση

1. Ratio του κωλύματος εκλογιμότητας για τους αιρετούς στους

Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης και των δύο βαθμών, όπως

αναφέρθηκε προηγουμένως, είναι να διασφαλιστεί η γνησιότητα του

12 Για την επεξεργασία της ρύθμισης κατά τις διαδοχικές φάσεις της αναθεωρητικής διαδικασίας βλ. Γ.

Σωτηρέλη, όπ.π., σ. 48 επ.13 Βλ. Αθ. Ράϊκου, Συνταγματικό Δίκαιο, Τόμος Ι, Εισαγωγή-Οργανωτικό Μέρος, Δεύτερη Έκδοση, Α΄,

Αθήνα-Κομοτηνή 2002, σ. 330.14 Βλ. Κ. Χρυσόγονου, Συνταγματικό Δίκαιο, Ι, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2003, σ. 456-457 και Φ.

Σπυρόπουλου, Εισαγωγή στο Συνταγματικό Δίκαιο, Αθήνα-Κομοτηνή 2006, σ. 206-207. Για το ζήτημα

βλ. επίσης Γ. Σωτηρέλη, όπ.π., σ. 97 επ. Και υπό αυτή πάντως την ερμηνευτική προσέγγιση Πρόεδρος

Ενιαίας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης ή Νομάρχης μπορεί να είναι υποψήφιοι στο ψηφοδέλτιο

Επικρατείας.

14

αποτελέσματος της λαϊκής ετυμηγορίας15. Ο αναθεωρητικός νομοθέτης

τόσο της μεταπολίτευσης όσο και του 2001 με την καθιέρωση και,

αντίστοιχα, τον εμπλουτισμό του επεδίωξαν να αποτρέψουν το

ενδεχόμενο ουσιαστικού επηρεασμού των εκλογέων από υποψηφίους, οι

οποίοι λόγω της θέσης ή της φύσης των καθηκόντων τους θα μπορούσαν

να αλλοιώσουν προς όφελός τους τη βούληση του τοπικού εκλογικού

σώματος. Τούτο επιβάλλεται, μεταξύ άλλων, από την αρχή της ελεύθερης

και ανόθευτης εκδήλωσης της λαϊκής θέλησης16 καθώς επίσης τη

δημοκρατική αρχή με τη μορφή της λαϊκής κυριαρχίας17.

Ο κύκλος των αιρετών που υπόκεινται στο κώλυμα εκλογιμότητας

πρέπει να οροθετείται με αποκλειστικό γνώμονα τον σκοπό της θέσπισής

του. Έτσι, τυχόν περιορισμοί στην άσκηση του δικαιώματος του

εκλέγεσθαι θεωρούνται συνταγματικά θεμιτοί και πολιτικά εύλογοι μόνο

στις περιπτώσεις που η κατοχή συγκεκριμένης θέσης ή οι ασκούμενες

αρμοδιότητες μπορεί να επηρεάσουν και, σε απώτερη αναγωγή, να

διαμορφώσουν το αποτέλεσμα της ψηφοφορίας. Συνεπώς, όσοι αιρετοί

έχουν τέτοια δυνατότητα, δεν επιτρέπεται να είναι υποψήφιοι στις

εκλογές.

15 Βλ., αντί άλλων, Ευάγ. Βενιζέλου, Το αναθεωρητικό κεκτημένο. Το συνταγματικό φαινόμενο στον 21ο

αιώνα και η εισφορά της αναθεώρησης του 2001, Αθήνα-Κομοτηνή 2002, σ. 257 επ.16 Άρθρο 52 Συντ. Για τη θεμελιώδη εκλογική αρχή βλ., αντί άλλων, την ad hoc μελέτη του Μ.

Πικραμένου, Η αρχή της ελεύθερης και ανόθευτης εκδήλωσης της λαϊκής βούλησης, Αθήνα-Κομοτηνή

1993.17 Άρθρο 1 παρ. 1 και 3 Συντ. Βλ., αντί πολλών, Γ. Κασιμάτη, Συνταγματικό Δίκαιο ΙΙ. Οι λειτουργίες του

κράτους, Πανεπιστημιακές παραδόσεις, τεύχος α΄, Αθήνα-Κομοτηνή 1980, σ. 66 επ. και, ιδίως, 80 επ.˙

Δ. Θ. Τσάτσου, Συνταγματικό Δίκαιο, Ι, α, Τρίτη έκδοση, Αθήνα-Κομοτηνή 1982, σ. 227 επ.˙ Γ. Κασιμάτη-

Κ. Μαυριά, Ερμηνεία του Συντάγματος Ι, Τόμος Α΄, Αθήνα-Κομοτηνή 1999, σ. 150 επ.˙ Γ. Κασιμάτη, Η

ρήτρα «υπέρ του λαού» στο άρθρο 1 παρ. 3 του Συντάγματος, Χαριστήριο Αριστόβουλου Μάνεση,

Τόμος ΙΙ, Αθήνα-Κομοτηνή 1999, σ.177 επ. και Γ. Μαυριά, Συνταγματικό Δίκαιο, Δεύτερη έκδοση κατά

το αναθεωρημένο Σύνταγμα, Αθήνα-Κομοτηνή 2002, σ. 325 επ.

15

2. Οι Δήμαρχοι, οι Πρόεδροι των Ενιαίων Νομαρχιακών

Αυτοδιοικήσεων, οι Νομάρχες και, ίσως, οι Πρόεδροι των Κοινοτήτων,

εάν βέβαια το επιθυμούν, έχουν τη δυνατότητα να προετοιμάσουν

εγκαίρως τη μεταπήδησή τους στην κεντρική πολιτική σκηνή. Υπό την

ιδιότητά τους αυτή, μπορεί να διεκδικήσουν την είσοδο στη Βουλή,

προσβλέποντας με αυξημένες πιθανότητες στην επιτυχή έκβαση του

εκλογικού τους αγώνα. Ορθά, λοιπόν, υπόκεινται στο κώλυμα

εκλογιμότητας, το οποίο μάλιστα θα έπρεπε ίσως να τους καταλαμβάνει

σε χρόνο προγενέστερο της ανακήρυξης.

Αντίθετα, τα λοιπά αιρετά μονοπρόσωπα όργανα της τοπικής

αυτοδιοίκησης -οι Αντιδήμαρχοι, οι Αντιπρόεδροι Κοινοτήτων και οι

Αντινομάρχες- δύσκολα θα κατόρθωναν να επηρεάσουν προς όφελός

τους τη βούληση του τοπικού εκλογικού σώματος. Και τούτο, γιατί

καθόλη τη διάρκεια της θητείας τους, η οποία χρονικά συμπίπτει

συνήθως με το μισό της Δημοτικής και, αντίστοιχα, της Νομαρχιακής

Περιόδου, υπόκεινται στον επικεφαλής του οικείου Οργανισμού Τοπικής

Αυτοδιοίκησης, είναι ελεύθερα ανακλητοί και ασκούν αποκλειστικά τις

αρμοδιότητες που αυτός τους αναθέτει. Συνεπεία των παραπάνω, με

αποτέλεσμα η δράση τους περιορίζεται σημαντικά και εξαρτάται ευθέως

από τις διαθέσεις του. Έτσι, ενδεχόμενο από τη θέση τους να

επηρεάσουν υπέρ τους το τοπικό εκλογικό σώμα δεν φαίνεται πρακτικά

να υφίσταται. Θα ήταν, γι’ αυτό, ορθότερο να μην υπόκεινται στο

κώλυμα εκλογιμότητας.

3. Εξάλλου, η διαφοροποίηση που εισάγεται το 2001 στην

αντιμετώπιση των Προέδρων των Ενιαίων Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων

και των Νομαρχών έναντι των Δημάρχων και των Προέδρων Κοινοτήτων

βρίσκει ίσως δικαιολογητική βάση στην εδαφική, κατά κανόνα, ταύτιση

16

των ορίων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης του β΄ βαθμού και

της οικείας βασικής εκλογικής περιφέρειας. Το γεγονός φαίνεται

πράγματι να διευκολύνει τους επικεφαλής τους στη διεκδίκηση της

προτίμησης του εκλογικού σώματος. Άλλωστε, τον κίνδυνο αυτόν

επικαλέστηκαν όσοι πρόβαλλαν στη Ζ΄ Αναθεωρητική Βουλή την ανάγκη

καθιέρωσης κωλύματος εκλογιμότητας εις βάρος τους.

Ακόμη όμως και αν τούτο γινόταν δεκτό, η δυνατότητα

ουσιαστικού επηρεασμού εντοπίζεται αποκλειστικά εντός των ορίων της

βασικής εκλογικής περιφέρειας, όπου εκτείνεται η χωρική αρμοδιότητα

της συγκεκριμένης κάθε φορά Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης. Γι’ αυτό, το

κώλυμα δεν επιτρέπεται να καταλάβει το σύνολο της επικράτειας και

μοιραία η επικρατούσα σχετικά άποψη επιβάλλεται να επανεξεταστεί.

Δεν πρέπει, επίσης να λησμονείται ότι την ίδια δυνατότητα και στις

περισσότερες περιπτώσεις με καλύτερα μάλιστα αποτελέσματα

διαθέτουν οι επικεφαλής μεγάλων Δήμων της χώρας18. Δύσκολα, λοιπόν,

θα μπορούσε να εξηγηθεί πειστικά η υπαγωγή των Πρόεδρων και των

Νομαρχών σε καθεστώς επαχθέστερης εκλογικής μεταχείρισης από τους

ομολόγους τους του α΄ βαθμού.

4. Το άρθρο 56 Συντ. τουλάχιστον στις διατάξεις του που αφορούν

τους αιρετούς στην τοπική αυτοδιοίκηση θα απασχολήσει και την

αναθεώρηση που μόλις ξεκίνησε. Η Νέα Δημοκρατία στην πρότασή της το

έχει περιλάβει μεταξύ των αναθεωρητέων, αναγνωρίζοντας ότι στην

ισχύουσα συνταγματική ρύθμιση αφενός ο κύκλος των αποδεκτών του

είναι ευρύς και αφετέρου οι προβλεπόμενοι περιορισμοί δυσχεραίνουν

18 Γι’ αυτό στην επιστήμη υποστηρίζεται ότι, παρά τη απουσία ρητής συνταγματικής πρόβλεψης,

επικεφαλής δήμων τα εδαφικά όρια των οποίων συμπίπτουν ή καλύπτουν το μεγαλύτερο μέρος βασικής

εκλογικής υπόκεινται επίσης στο κώλυμα των Προέδρων Ενιαίων Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων ή

Νομαρχών. Βλ. σχετικά Φ. Σπυρόπουλου, όπ.π., σ. 206-207.

17

ουσιωδώς την άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι, χωρίς να

εξυπηρετείται πάντοτε κάποιο υπέρτερο δημόσιο συμφέρον19. Επιδίωξή

της είναι το κώλυμα να περιοριστεί «μόνο στις περιπτώσεις, όπου

πραγματικά γίνεται φανερό ότι εν όψει της φύσης των ασκουμένων

καθηκόντων, υπάρχει δυνατότητα ουσιαστικού επηρεασμού των

εκλογέων».

Ως προς τους αιρετούς η αναθεώρηση πρέπει, εν πρώτοις, να

διασφαλίσει ακριβώς την ίδια εκλογική μεταχείριση στους επικεφαλής

του α΄ και του β΄ βαθμού με την ένταξη των Προέδρων στις Ενιαίες

Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις και των Νομαρχών στο καθεστώς των

Δημάρχων και των Προέδρων Κοινοτήτων20. Εξάλλου, θα ήταν ορθό να

εξοικονομηθεί η σχετική ρύθμιση με την υπαγωγή στο κώλυμα από τα

λοιπά μονοπρόσωπά όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης μόνον όσων

μπορεί από τη θέση τους να επηρεάσουν πραγματικά και ουσιωδώς τη

βούληση του τοπικού εκλογικού σώματος. Πρέπει επίσης να εξεταστεί το

ενδεχόμενο να απομακρύνονται υποχρεωτικά από τα καθήκοντά τους για

εύλογο χρονικό διάστημα πριν από τη λήξη της Βουλευτικής Περιόδου,

όπως ισχύει ήδη για συγκεκριμένες κατηγορίες δημοσίων λειτουργών.

Ανεξάρτητα πάντως από την υιοθέτηση των παραπάνω προτάσεων, η

υποψηφιότητα στις εκλογές είναι ορθό να μην συνδέεται με την υποβολή

παραίτησης, αλλά να αρκεί η αναστολή της επίμαχης ιδιότητας και η

αναπλήρωση (του υποψηφίου) έως την εκλογή, οπότε και το αποτέλεσμα

της λαϊκής ετυμηγορίας θα καθορίσει οριστικά την τύχη του21.

19 Βλ. το σημείο 10 της πρότασης σε Γ. Παπαδημητρίου, Η τέταρτη αναθεώρηση του Συντάγματος,

Αθήνα-Κομοτηνή 2006, σ. 54-55. 20 Για το ζήτημα βλ. Γ. Σωτηρέλη, όπ.π., σ. 97 επ. και 222.21 Έτσι, η επιτυχία θα τον οδηγήσει υποχρεωτικά στην παραίτηση, ενώ σε αντίθετη περίπτωση θα

επιστρέψει στα καθήκοντά του. Βλ. Γ. Σωτηρέλη, όπ.π.

18

IV. Η προτεινόμενη διατύπωση

Κατόπιν αυτών, προτείνεται η αναδιατύπωση της παρ. 1 του

άρθρου 56 Συντ. σε ό,τι αφορά τα αιρετά μονοπρόσωπα όργανα των

Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης και των δύο βαθμών ως εξής:

«Τα αιρετά μονοπρόσωπα όργανα των Οργανισμών Τοπικής

Αυτοδιοίκησης δεν μπορεί να ανακηρυχθούν υποψήφιοι ούτε να

εκλεγούν βουλευτές στη βασική εκλογική περιφέρεια, όπου ασκούν τα

καθήκοντά τους, αν δεν τεθούν πριν από την ανακήρυξή τους σε

καθεστώς προσωρινής αναστολής με ταυτόχρονη αναπλήρωση, όπως

νόμος ορίζει»*.

Η ΑΚΡΟΑΣΗ ΤΩΝ ΕΚΠΡΟΣΩΠΩΝ

ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

ΣΤΗ ΝΟΜΟΠΑΡΑΓΩΓΙΚΗ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ


** Με την υιοθέτηση της πρότασης καταργείται κάθε άλλη ρύθμιση του άρθρου 56 Συντ. που

καταλαμβάνει τους αιρετούς στην τοπική αυτοδιοίκηση.

19

Το νομοθετικό έργο μαζί με τον κοινοβουλευτικό έλεγχο είναι οι

βασικές αρμοδιότητες της Βουλής22. Η άσκησή του απαιτεί, κατά κανόνα,

πρωτοβουλία της κυβέρνησης δια του αρμοδίου ή των συναρμοδίων

υπουργών, ενώ προς αυτή την κατεύθυνση μπορεί, σπανιότερα πάντως,

να ενεργοποιηθεί και η αντιπολίτευση. Το σχέδιο και, αντίστοιχα, την

πρόταση νόμου επεξεργάζεται η οικεία διαρκής επιτροπή και στις

συνεδριάσεις της μπορεί να καλούνται σε ακρόαση εξωκοινοβουλευτικά

πρόσωπα για να διευκρινίσουν σημεία με τεχνικό και ειδικό ενδιαφέρον

ή να διατυπώσουν τις απόψεις τους στα ζητήματα που τους αφορούν23.

Έτσι, το αντικείμενο του σχεδίου ή της πρότασης δεν αποκλείεται

να οδηγήσει στην ακρόαση αιρετών στους Οργανισμούς Τοπικής

Αυτοδιοίκησης ή των συνδικαλιστικών τους οργανώσεων. Εν προκειμένω,

απαιτείται πρόταση του αρμόδιου υπουργού ή αριθμού μελών της

επιτροπής και απόφαση της πλειοψηφίας. Γι’ αυτό, η ακρόαση

Δημάρχων, Νομαρχών και Προέδρων Ενιαίων Νομαρχιακών

Αυτοδιοικήσεων καθώς επίσης εκπροσώπων της Κ.Ε.Δ.Κ.Ε. ή της Ε.Ν.Α.Ε.

δεν είναι υποχρεωτική.


1. Στην ενίσχυση της αποκέντρωσης και την εμβάθυνση της

τοπικής αυτοδιοίκησης φαίνεται να συγκλίνουν σταθερά η Νέα

Δημοκρατία και το ΠΑ.ΣΟ.Κ. Αρκεί να προσφύγει κανείς στα σχετικά

σημεία των εκλογικών τους προγραμμάτων καθόλη τη διάρκεια της

μεταπολιτευτικής περιόδου για να επιβεβαιώσει του λόγου το αληθές.

Δεν πρέπει επίσης να λησμονείται ότι το αναθεωρημένο άρθρο 102 Συντ.

22 Άρθρο 70 επ. Συντ.23 Άρθρο 38 σε συνδυασμό με το άρθρο 91 ΚτΒ.

20

έγινε δεκτό με ευρύτατη συναίνεση24. Ωστόσο, μετά το 2001 η τοπική

αυτοδιοίκηση στερήθηκε, χάριν της κρατικής διοίκησης, σημαντικών

αρμοδιοτήτων της και πολλά από τα σχετικά σχέδια νόμου ψηφίστηκαν,

δίχως κατά την επεξεργασία τους να κληθούν σε ακρόαση εκπρόσωποι

της Κ.Ε.Δ.Κ.Ε. ή της Ε.Ν.Α.Ε.

2. Η εξέλιξη αυτή πρέπει να θεωρηθεί πάντως μάλλον

αναμενόμενη. Η πρόσκληση εξωκοινοβουλευτικών προσώπων στις

εργασίες των διαρκών επιτροπών της Βουλής επαφίεται στην κυρίαρχη

βούληση της πλειοψηφίας των μελών τους. Αλλά και στην περίπτωση

που κληθούν, η διατύπωση των απόψεών τους θεωρείται τυπικό στοιχείο

της διαδικασίας χωρίς κανένα δεσμευτικό περιεχόμενο.

Η κλήση σε ακρόαση αποτελεί επιμέρους πτυχή της δημόσιας

διαβούλευσης (public hearing) κατά την άσκηση του νομοθετικού έργου.

Πρόκειται για ειδικότερη εκδήλωση της λαϊκής πρωτοβουλίας και βασική

συνιστώσα της συμμετοχικής δημοκρατίας. Η δημόσια διαβούλευση είναι

ιδιαίτερα διαδεδομένος θεσμός σε χώρες της δυτικής Ευρώπης ή στις

Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής και μπορεί να προσφέρει πολλά κατά

την άσκηση δημόσιας πολιτικής ή στην πραγμάτωση της δημοκρατικής

αρχής. Προνομιακός χώρος έκφρασής της είναι αναμφίβολα το

Κοινοβούλιο.


1. Η κατοχύρωση συμμετοχικών θεσμών με τη μορφή της

δημόσιας διαβούλευσης θα απασχολήσει την αναθεώρηση του

Συντάγματος που μόλις ξεκίνησε. Σχετική πρόταση έχει υποβάλλει το

24 Η σχετική πρόταση στη Ολομέλεια της Ζ΄ Αναθεωρητικής Βουλής υπερψηφίστηκε από διακόσιους

εξήντα επτά (267) βουλευτές, ενώ εννέα (9) την καταψήφισαν και τέσσερις (4) δήλωσαν παρόντες. Βλ.

Γ. Σωτηρέλη-Θ. Ξηρού, όπ.π., σ. 291.

21

ΠΑ.ΣΟ.Κ.25 Η έλλειψη σημαντικής εμπειρίας σε ανάλογες πρακτικές στη

χώρα μας επιβάλλει τον προσεκτικό και με φειδώ εμπλουτισμό του

Καταστατικού Χάρτη. Προς τούτο προσφέρεται η καθιέρωση, πιλοτικά,

της υποχρεωτικής ακρόασης στην οικεία διαρκή κοινοβουλευτική

επιτροπή των θεσμικών εκπροσώπων της τοπικής αυτοδιοίκησης κατά

την επεξεργασία σχεδίου ή πρότασης νόμου με αντικείμενο ζητήματα

που ανήκουν στον κύκλο των αρμοδιοτήτων τους.

Το Σύνταγμα από τη φύση του ως θεμελιώδης νόμος της

Πολιτείας δεν μπορεί πάντως να οργανώσει λεπτομερώς τη σχετική

διαδικασία. Γι’ αυτό το λόγο, στο σώμα του πρέπει να περιληφθούν

μόνον οι βασικές ρυθμίσεις, οι οποίες θα εξειδικευθούν στη συνέχεια

από τον Κανονισμό της Βουλής. Σε κάθε περίπτωση, επιβάλλεται να

αντιμετωπιστούν εγκαίρως και κατά τρόπο αποτελεσματικό όσα

ερμηνευτικά ή άλλα ζητήματα ανέκυψαν κατά την εφαρμογή της

ισχύουσας σχετικής ρύθμισής του.

Έτσι, η διατύπωση γνώμης πρέπει να είναι υποχρεωτική και να

μην απόκειται σε απόφαση της πλειοψηφίας. Βέβαια, τούτο δεν σημαίνει

ότι απαιτείται να είναι και σύμφωνη, προκειμένου η κυβέρνηση ή,

δευτερευόντως, η αντιπολίτευση να εκδηλώσουν κάθε φορά νομοθετική

πρωτοβουλία. Εξάλλου, εάν δεν κληθούν οι εκπρόσωποι φορέων της

τοπικής αυτοδιοίκησης, είναι σκόπιμο να οργανωθεί η δυνατότητα να

ζητήσουν οι ίδιοι την ακρόαση.

2. Τολμηρότερο βήμα προς την κατεύθυνση της ενίσχυσης της

συμμετοχικής δημοκρατίας συνιστά η εισαγωγή της λαϊκής

πρωτοβουλίας26. Ο θεσμός και υπό τις δύο βασικές του μορφές, τη

25 Βλ. το σημείο 13 της πρότασης σε Γ. Παπαδημητρίου, όπ.π., σ. 81-82.26 Για το ζήτημα από τη συγκριτική σκοπιά βλ. Ηλ. Νικολόπουλου, Ο θεσμός της λαϊκής νομοθετικής και

συνταγματικής πρωτοβουλίας. Συμβολή στο συγκριτικό Συνταγματικό Δίκαιο, Αθήνα-Κομοτηνή 1997.

22

νομοθετική ή μέσω δημοψηφίσματος, είχε απασχολήσει και άλλες φορές

στο παρελθόν τον αναθεωρητικό νομοθέτη. Εν πρώτοις, το ΠΑ.ΣΟ.Κ. και η

Ένωση Κέντρου-Νέες Δυνάμεις επιχείρησαν το 1975 δίχως επιτυχία να

αναγνωριστεί σε αριθμό ενεργών πολιτών το δικαίωμα να καταθέτουν

πρόταση νόμου.27.

Εξάλλου, το ζήτημα επανήλθε κατά την τελευταία συνταγματική

αναθεώρηση, οπότε η Νέα Δημοκρατία πρότεινε την καθιέρωση στο

άρθρο 102 Συντ. των τοπικών δημοψηφισμάτων28. Η πρότασή της όμως

τελικά απορρίφθηκε29. Αξίζει πάντως να σημειωθεί ότι κατά τη συζήτηση

στην Ολομέλεια πολλοί βουλευτές δεν έδειξαν να αντιτίθενται στο

ενδεχόμενο30.

Η λαϊκή νομοθετική πρωτοβουλία θα βρεθεί ξανά στην

επικαιρότητα, αφού τη συνταγματική κατοχύρωσή της έχει προτείνει το

ΠΑ.ΣΟ.Κ.31. Ο συσχετισμός δυνάμεων που επικρατεί στη θητεύουσα

Βουλή δεν φαίνεται να αφήνει ουσιαστικά περιθώρια αισιοδοξίας. Η

διαπίστωση δεν πρέπει όμως να προκαταλάβει τις εξελίξεις, αφού και

βουλευτές της συμπολίτευσης τάσσονται υπέρ αυτής της προοπτικής32.

27 Βλ., αντί άλλων, Αθ. Ράϊκου, Συνταγματικό Δίκαιο, Τόμ. Α΄, τεύχ. Β΄, Αθήνα-Κομοτηνή 1990, σ. 180

με παραπομπές στις πηγές της Ε΄ Αναθεωρητικής Βουλής.28 Βλ. Γ. Σωτηρέλη-Θ. Ξηρού, όπ.π., σ. 112 και 143.29 Συγκεντρώνοντας την προτίμηση εκατόν δεκαπέντε (115) βουλευτών, ενώ εκατόν πενήντα τρεις την

καταψήφισαν και δώδεκα (12) δήλωσαν παρόντες. Βλ. Γ. Σωτηρέλη-Θ. Ξηρού, όπ.π., σ. 291.30 Βλ. Βουλή των Ελλήνων, Ι΄ Περίοδος-Σύνοδος Α΄, Πρακτικά Βουλής, Αθήνα, 2001, Συνεδρίαση

ΡΜΔ΄, Τετάρτη 21 Μαρτίου 2001 (πρωί), τις αγορεύσεις του Ιωάν. Βαρβιτσιώτη, σ. 6177-6178˙ του Αντ.

Σκυλλάκου, σ. 6180-6181 και του Φ. Κουβέλη, σ. 6181. Για το θέμα βλ. επίσης Γ. Σωτηρέλη, Σύνταγμα &

Δημοκρατία στην εποχή της «παγκοσμιοποίησης», (Πρόλογος Αντ. Μανιτάκη), Αθήνα-Κομοτηνή 2000,

σ. 165 επ. και τις εκεί πλούσιες παραπομπές στη σχετική βιβλιογραφία.31 Βλ. παραπάνω τη σημ. 25. 32 Βλ. Ιωάν. Βαρβιτσιώτη, Η αναγκαία αναθεώρηση. Για ένα σύγχρονο Σύνταγμα, Αθήνα-Κομοτηνή

2006, σ. 39 επ.

23

3. Η συμμετοχική δημοκρατία αποτελεί επίσης θεμελιώδη αρχή

του ενωσιακού οικοδομήματος. Κατοχυρώνεται στο άρθρο Ι-47 του

Ευρωπαϊκού Συντάγματος και στις τέσσερις παραγράφους του

εξειδικεύονται τα βασικά σημεία του κανονιστικού της περιεχομένου.

Ειδικότερα, τα θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης υποχρεούνται να

προσφέρουν τόσο στους πολίτες της όσο και στις αντιπροσωπευτικές

τους ενώσεις τη δυνατότητα να γνωστοποιούν ή να ανταλλάσσουν

δημόσια τις απόψεις τους σε όλους τους τομείς της δράσης της.

Τα θεσμικά όργανα πρέπει επίσης να βρίσκονται σε ανοιχτό,

διαφανή και τακτικό διάλογο μεταξύ τους και με την Κοινωνία των

Πολιτών. Από την άλλη πλευρά, η Επιτροπή δεσμεύεται να εξασφαλίζει

τη συνοχή και τη διαφάνεια μέσω ευρέων διαβουλεύσεων. Τέλος, ικανός

αριθμός πολιτών -τουλάχιστον ένα εκατομμύριο, προερχόμενων από

σημαντικό αριθμό κρατών-μελών- μπορεί να καλούν την Επιτροπή να

υποβάλλει στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της κατάλληλες προτάσεις σε

θέματα που, κατά τη γνώμη τους, χρήζουν νομική αντιμετώπιση με πράξη

της για την εφαρμογή του Ευρωπαϊκού Συντάγματος.


Κατόπιν αυτών, προτείνεται η προσθήκη στο άρθρο 73 Συντ. νέας

παρ. 6 ως εξής:

«Σε νομοσχέδιο ή πρόταση νόμου που ρυθμίζει θέματα

αρμοδιότητας των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης διατυπώνουν

υποχρεωτικά τη γνώμη τους οι θεσμικοί τους εκπρόσωποι. Εάν δεν

κληθούν σε ακρόαση, μπορεί να ζητήσουν οι ίδιοι την κλήσή τους

24

ενώπιον της αρμόδιας διαρκούς κοινοβουλευτικής επιτροπής, όπως

ορίζει ο Κανονισμός της Βουλής».

ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

Ι. Το ζήτημα

Η ενσωμάτωση ιδιαίτερων ρυθμίσεων για το λεγόμενο

«αποκεντρωτικό σύστημα» που αφορά την συγκρότηση και λειτουργία

των περιφερειακών υπηρεσιών του stricto sensu κράτους ανάγεται στη

χώρα μας στο Σύνταγμα του 1925/1927 και σε μια εποχή όπου η τοπική

διοίκηση, εξαιτίας της αδυναμίας της τοπικής αυτοδιοίκησης και του

συγκεντρωτικού πνεύματος που επικρατούσε, βασίζονταν στις

αποκεντρωμένες κρατικές υπηρεσίες. Η εν λόγω κατοχύρωση του

αποκεντρωτικού συστήματος στο άρθρο 101 του Συντάγματος του 1975

δεν εμπόδισε τη δημιουργία «καθετοποιημένων» κλαδικών

περιφερειακών δομών από Υπουργεία (λ.χ. από τα Υπουργεία Παιδείας,

Υγείας κ.λπ.), ενώ αξιοποιήθηκε κατ’ επανάληψη σε βάρος της

αυτοδιοίκησης, κυρίως μέσω της νομολογίας του Συμβουλίου της

Επικρατείας.

Πράγματι, το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο επικαλέστηκε σε

πολλές περιπτώσεις τη συνταγματική κατοχύρωση του αποκεντρωτικού

συστήματος, προκειμένου να αμφισβητήσει τον τρόπο συγκρότησης της

δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης και να περιορίσει το λειτουργικό της

περιεχόμενο, δηλαδή τις αρμοδιότητές της, προς όφελος των κρατικών

περιφερειακών υπηρεσιών. Έτσι, η ισχύουσα διατύπωση του άρθρου δεν

πρόσφερε τίποτε στην αποκέντρωση των περιφερειακών υπηρεσιών, ενώ

έβλαψε αισθητά την τοπική αυτοδιοίκηση. Είναι εξάλλου χαρακτηριστικό

25

ότι σε πολύ λίγες ευρωπαϊκές χώρες (που μάλιστα χαρακτηρίζονται από

την συγκεντρωτική τους παράδοση και πρακτική) υπάρχει ανάλογη

ρύθμιση σε συνταγματικά κείμενα.

Με τη νέα ρύθμιση που προτείνεται, αποκαθίσταται η

συστηματική συνέπεια των ρυθμίσεων για τη δημόσια διοίκηση, οι

οποίες εισάγονται με το παρόν άρθρο. Έτσι, τίθενται καταρχήν ορισμένες

αρχές γενικής ισχύος για ολόκληρη τη δημόσια διοίκηση,

υπογραμμίζοντας την ενότητα και τη συνοχή της. Η νέα ρύθμιση

προβάλλει την πολιτειακή ενότητα και την εξυπηρέτηση του δημόσιου

συμφέροντος, ενώ υποχρεώνει ρητά όλους τους φορείς της διοίκησης σε

συνεργασία και αμοιβαία διοικητική συνδρομή, όπου σήμερα υφίστανται

κρίσιμα ελλείμματα.

Η δεύτερη παράγραφος θέτει ορισμένες αρχές γενικής ισχύος

που δεν έχουν απλά διακηρυκτικό χαρακτήρα, αλλά μπορούν να

αξιοποιηθούν κατά την ερμηνεία και εφαρμογή του δικαίου σε πολλές

ειδικότερες περιπτώσεις. Έτσι, τονίζεται ότι το διοικητικό σύστημα της

Χώρας λειτουργεί με βάση τις αρχές της διαφάνειας (σε αντίθεση με την

μυστικότητα της διοικητικής δράσης σε παλαιότερες εποχές), της

λογοδοσίας (σε αντίθεση με τη συνηθισμένη διάχυση της ευθύνης), της

αμεροληψίας και της αποδοτικότητας (σε αντίθεση με πρακτικές που

παρακάμπτουν το αποτέλεσμα και την καλή διαχείριση των πόρων).

Καθιερώνεται επίσης ρητά η αρχή της εγγύτητας ή της πλησιέστερης

διοίκησης, αφού ορίζεται ότι οι αρμοδιότητες της διοίκησης ασκούνται

κατά προτίμηση από τα πλησιέστερα στους πολίτες όργανα. Έτσι,

εγκαταλείπονται αντιλήψεις που ευνοούν την αποστασιοποίηση και την

στεγανοποίηση της διοίκησης έναντι της κοινωνίας, ενώ αναγνωρίζεται

ρητά η ανάγκη ταχείας και ποιοτικής εξυπηρέτησης των πολιτών.

26

Η υιοθέτηση σε συνταγματικό κείμενο αρχών γενικής ισχύος για

τη δημόσια διοίκηση ανταποκρίνεται στο σύγχρονο πνεύμα που

αποτυπώνεται σε πολλά νεότερα συνταγματικά κείμενα άλλων

ευρωπαϊκών χωρών αλλά και σε ρυθμίσεις ευρωπαϊκών συνθηκών και

χαρτών (βλ. σχετικές παραπομπές στο συγκριτικό τμήμα του παρόντος).

ΙΙ. Η προτεινόμενη διατύπωση

Κατόπιν αυτών, προτείνεται η αναδιατύπωση του άρθρου 101

Συντ. ως εξής:

«1. Η διοίκηση του Κράτους, συμπεριλαμβανομένων και των

Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, εγγυάται την πολιτειακή ενότητα

και υπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, σύμφωνα με το Σύνταγμα και τους

νόμους. Όλοι οι φορείς της διοίκησης υποχρεούνται σε συνεργασία και

αμοιβαία διοικητική συνδρομή.

2. Το διοικητικό σύστημα λειτουργεί με βάση τις αρχές της

διαφάνειας, της λογοδοσίας, της αμεροληψίας και της αποδοτικότητας.

Οι αρμοδιότητες της διοίκησης ασκούνται κατά προτίμηση από τα

πλησιέστερα στους πολίτες όργανα».

Η ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ

ΤΩΝ ΟΡΕΙΝΩΝ ΠΕΡΙΟΧΩΝ


Ο συντακτικός νομοθέτης έχει ξεχωρίσει από την εδαφική

επικράτεια της χώρας τις νησιωτικές περιοχές και προέβλεψε σε δύο

διαφορετικά άρθρα ειδικές υποχρεώσεις του Κράτους -των νομοθετικών

και των διοικητικών οργάνων- για την προώθηση της κοινωνικής και

27

οικονομικής ανάπτυξης τους. Ήδη στο άρθρο 106 παρ.1 οριζόταν ότι «το

Κράτος οφείλει να λαμβάνει ειδικά μέτρα, στο πλαίσιο του ρόλου του ως

συντονιστή της οικονομικής δραστηριότητας, για την ανάπτυξη της

τοπικής οικονομίας των νησιωτικών περιοχών, όπως επίσης και για τις

ορεινές και παραμεθόριες». Με την αναθεώρηση του 2001 προστέθηκε

σχετική ερμηνευτική δήλωση στο άρθρο 101, το οποίο, όπως είναι

γνωστό, ρυθμίζει γενικά τη διοικητική διάρθρωση του Κράτους, ιδίως δε

τη διάκριση αρμοδιοτήτων μεταξύ των περιφερειακών και των κεντρικών

οργάνων.

Η δήλωση, ωστόσο, αφορά μόνο τις νησιωτικές περιοχές33 και τις

«ιδιαίτερες συνθήκες» τους, τις οποίες οφείλουν να λαμβάνουν υπόψη

τους ο κοινός νομοθέτης και η κανονιστικώς δρώσα διοίκηση34,

προφανώς όταν, κατά κύριο λόγο, προβαίνουν σε ρυθμίσεις για τη

διοικητική διάρθρωση και την κατανομή αρμοδιοτήτων σε κρατικά

όργανα. Το κανονιστικό περιεχόμενο της ερμηνευτικής δήλωσης είναι

βέβαια ασθενές, με βάση και την διατύπωσή της, ωστόσο ο δικαστικός

έλεγχος έχει ήδη αναδείξει τις νησιωτικές περιοχές ως παράδειγμα για

την υποχρέωση του κράτους να προωθήσει τη βιώσιμη ανάπτυξη35. Το

Συμβούλιο της Επικρατείας αντιμετωπίζει τα μικρά νησιά ως «ευπαθή

οικοσυστήματα» (ενδεικτικά αναφέρονται οι αποφάσεις 5168/1997 και

2993/1998), ενώ για τις νησιωτικές περιοχές «η ανάγκη χωροταξικού

33 Η ρύθμιση υπήρξε αποτέλεσμα συναινετικής διαβούλευσης μεταξύ των κομμάτων, αλλά προωθήθηκε

αναμφίβολα μέσω και της έντονης δραστηριότητας του συνδέσμου νησιωτικών δήμων και κοινοτήτων,

όπως προκύπτει από τα πρακτικά των συζητήσεων της Ζ΄ Αναθεωρητικής Βουλής.34 Υπενθυμίζεται ότι η διοίκηση δρα κανονιστικά σύμφωνα με το άρθρο 43 του Συντάγματος, εκδίδοντας

μετά από ειδική εξουσιοδότηση κανονιστικές αποφάσεις και πράξεις.35 Για το ζήτημα αυτό και τη σχετική νομολογία του ΣτΕ, όπως αναπτύσσεται ιδίως σε πρακτικά

επεξεργασίας, βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Οικολογικός συνταγματισμός και βιώσιμη ανάπτυξη. Το

παράδειγμα των νησιωτικών περιοχών, ΕΔΔΔ 49 (2005), σ.

28

σχεδιασμού [βάσει της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης]…παρίσταται

επιτακτική» (ΠΕ 94 και 99/2004).


Τα αίτια της εξαίρεσης των ορεινών περιοχών από την ανωτέρω

μέριμνα του Συντάγματος στο άρθρο 101 πρέπει να εντοπιστούν μόνο

στην ιστορική συγκυρία της αναθεώρησης του 200136 και όχι σε

ουσιαστικούς λόγους. Όπως διαπιστώσαμε, οι οικονομικές ανάγκες και

ιδιαιτερότητές τους αναγνωρίζονται από κοινού με αυτές των

νησιωτικών στο άρθρο 106. Μολονότι δεν τίθεται, για ευνόητους λόγους,

ζήτημα καθιέρωσης ειδικών διοικητικών μορφών και αρμοδιοτήτων για

τις παραμεθόριες περιοχές, εντούτοις για τις ορεινές ισχύει ότι το φυσικό

περιβάλλον και η ανθρωπογενής δραστηριότητα σε αυτές διακρίνονται

αδιαμφισβήτητα από «ιδιαίτερες συνθήκες». Η πολιτεία αναγνωρίζει

ήδη την ανάγκη προστασίας των κατοίκων αυτών των περιοχών με

ευνοϊκές ρυθμίσεις, όπως λ.χ. την εισοδηματική ενίσχυση βάσει του

άρθρου 27 του ν. 3016/2002 κατοίκων των ορεινών και παραμεθόριων

περιοχών με χαμηλό εισόδημα, τις δυσχέρειες διαβίωσης και

οικονομικής ανάπτυξης στις ορεινές περιοχές37.

Ως «ιδιαίτερες συνθήκες» πρέπει να εννοήσουμε, για τις ανάγκες

μιας νομικής ρύθμισης και δη σε συνταγματικό επίπεδο, μια σειρά

κοινωνικών, οικονομικών και οικολογικών παραμέτρων και

προβλημάτων, τα οποία απαιτούν εν προκειμένω ειδικές μορφές

36 Για την κατοχύρωση της ρύθμισης κινητοποιήθηκαν ιδιαίτερα δήμοι και σύνδεσμοι δήμων νησιών,

όπως προκύπτει από τα οικεία πρακτικά της αναθεωρητικής βουλής.37 Για τις προϋποθέσεις καταβολής του «επιδόματος» αυτού έχουν εκδοθεί και οι κοινές υπουργικές

αποφάσεις 2137645/0020/2002 και 2137653/0020/2002.

29

διοίκησης, τόσο παραδοσιακά «αποκεντρωτικές» όσο και

«αυτοδιοικητικές». Ορισμένες παράμετροι, όπως το διάσπαρτο μικρών

οικισμών, ή η δυσχερής συγκοινωνιακή πρόσβαση, αλλά και η

ανισομερής οικονομική ανάπτυξη όπως και η ύπαρξη ευπαθών

οικοσυστημάτων και σημαντικών πολιτιστικών χαρακτηριστικών, είναι το

δίχως άλλο κοινά για τις νησιωτικές και τις ορεινές περιοχές. Επομένως,

πρέπει η επερχόμενη αναθεώρηση38 να εντάξει και τις ορεινές περιοχές

στη ρύθμιση της ερμηνευτικής δήλωσης, ώστε να ενταχθούν και αυτές σε

ευνοϊκές ρυθμίσεις, υπέρ της αειφορικής διαχείρισης των περιοχών39 και

της αποθάρρυνσης της αστυφιλίας, όπως η πρόβλεψη για χαμηλό ΦΠΑ

σε προϊόντα και υπηρεσίες, αλλά ενίοτε και σε εντονότερους

περιορισμούς της ιδιοκτησίας και της οικονομικής ελευθερίας λ.χ. για τη

δόμηση, όπως ήδη συμβαίνει λ.χ. με τα ειδικά χωροταξικά σχέδια των

νησιών του Αιγαίου.

Η ιστορική εμπειρία έχει αναδείξει ιδιαίτερες αυτοδιοικητικές

μορφές κυρίως στις νησιωτικές περιοχές, όπου υφίστανται ακόμα

επαρχεία, λ.χ. της Λήμνου ή της Κω, και δραστήριοι σύνδεσμοι Ο.Τ.Α.

ειδικών σκοπών, λ.χ. στον τομέα της υδροδότησης. Επίσης, στη

νομοθεσία έχουν προβλεφθεί λ.χ. ειδικές αρμοδιότητες στο Υπουργείο

38 Επισημαίνεται ότι η Νέα Δημοκρατία προτείνει, με την αιτιολογική έκθεσή της για την αναθεώρηση

διατάξεων του Συντάγματος, την περαιτέρω νομική αναβάθμιση των νησιωτικών περιοχών με την

«ένταξη της ερμηνευτικής δήλωσης ως αυτοτελούς παραγράφου» στο άρθρο 101 και την καθιέρωση

ειδικής μέριμνας «για τη βιώσιμη οικονομική ανάπτυξή τους». Ωστόσο, δεν προβλέπεται στην πρότασή

της η επαύξηση της προστασίας των ορεινών περιοχών, αντίθετα με την σχετική πρόταση του

ΠΑ.ΣΟ.Κ., το οποίο εισηγείται την προσθήκη «και των απομονωμένων ορεινών περιοχών» στην κρίσιμη

ερμηνευτική δήλωση. Πρόκειται για θετική πρόταση, η οποία, όμως, περιορίζεται χωρίς εύλογη αιτία

στις «απομονωμένες» ορεινές περιοχές, ενώ τις σχετικές διαφοροποιήσεις θα μπορούσε να κάνει

ενδεχομένως, ο κοινός νομοθέτης.39 Αξίζει να αναφερθεί και η πρόσφατη κήρυξη από το Υπουργείο Χωροταξίας, Οικισμού και

Περιβάλλοντος εθνικών πάρκων για την Πίνδο και τη Δαδιά στον Έβρο, με ειδικές προβλέψεις

χωροταξικού χαρακτήρα για ζώνες απόλυτης προστασίας αλλά και ήπιας οικονομικής ανάπτυξης.

30

Αιγαίου, αλλά και η θέσπιση περιφερειακών πλαισίων χωροταξικού

σχεδιασμού, βάσει του ν. 2742/1999, ειδικά για τα νησιά, με αποφάσεις

του αρμόδιου Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας. Οι κοινές «ιδιαίτερες

συνθήκες» νησιωτικών και ορεινών περιοχών επιβάλλουν τη

συμπλήρωση της ερμηνευτικής δήλωσης, ώστε να κατοχυρωθεί

συνταγματικά η υποχρέωση του κοινού νομοθέτη να μεριμνεί και για τις

δεύτερες. Περαιτέρω, επιβάλλεται η ενδυνάμωση και επέκταση του

κανονιστικού περιεχομένου της κρίσιμης συνταγματικής ρύθμισης,

πέραν των υποχρεώσεων που αφορούν την κεντρική και περιφερειακή

διοίκηση.


Καθίσταται έτσι αναγκαία η συμπλήρωση του άρθρου 102 παρ. 2

με την αναφορά σε ειδικούς θεσμούς τοπικής αυτοδιοίκησης για τις

κρίσιμες περιοχές. Συγκεκριμένα, απαιτείται, πλέον της συμπλήρωσης

της ερμηνευτικής δήλωσης, η ρητή αναφορά στη συγκρότηση

αυτοδιοικητικών θεσμών που προσιδιάζουν στις ιδιαίτερες συνθήκες των

ορεινών και των νησιωτικών περιοχών και καλούνται να τις βελτιώσουν.

Οι ειδικές μορφές αυτοδιοίκησης που είναι οικείες στην ελληνική

διοικητική παράδοση και κατ’ ουσίαν αναπτύχθηκαν ιδίως σε νησιωτικές

και ορεινές περιοχές και επιβιώνουν, ως ένα βαθμό και σήμερα, είναι οι

επαρχίες40 και οι σύνδεσμοι Ο.Τ.Α.. Αυτές οι μορφές θα μπορούσαν να

μετεξελιχθούν σε οιονεί μητροπολιτικούς φορείς αυτοδιοίκησης41 για

νησιωτικά συμπλέγματα ή δήμους-κοινότητες διαφορετικών διοικητικών 40 Για τα επαρχεία, την διοικητική τους οργάνωση και την πολιτική τους εκπροσώπηση στα νομαρχιακά

συμβούλια βλ. Ν.- Κ. Χλέπα, Η τοπική διοίκηση στην Ελλάδα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1999, σ. 354 επ.41 Θεσμικά μοντέλα τοπικής αυτοδιοίκησης νησιωτικών περιοχών, με οιονεί μητροπολιτικές λειτουργίες,

προτείνει ο Γιώργος Σωτηρέλης, στον τόμο: Η μεταρρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης, Αθήνα, 2006,

σελ. 89.

31

περιφερειών αλλά εντός ενιαίων ορεινών όγκων. Η καθιέρωση, μάλιστα,

τέτοιων θεσμών δικαιολογεί έτι περαιτέρω την ανάθεση κρίσιμων

αρμοδιοτήτων για τη χάραξη δημόσιων πολιτικών που στην παρούσα

συγκυρία θεωρούνται ευθύνη του Κράτους. Συγκεκριμένα,

δικαιολογείται πράγματι η μεταφορά πολεοδομικών και χωροταξικών

αρμοδιοτήτων ή αρμοδιοτήτων σχετικά με την υγεία και την παιδεία

στους Ο.Τ.Α., όταν αυτές δεν ασκούνται αποσπασματικά λ.χ. από

μεμονωμένους δήμους αλλά από ευρύτερα διοικητικά μορφώματα για

τις νησιωτικές και τις ορεινές περιοχές, ώστε να καθοριστούν πλέον

ορθολογικά π.χ. η χωροθέτηση ΧΥΤΑ ή ίδρυση περιφερειακών ιατρικών

κέντρων, ή, ακόμα περισσότερο, η ύδρευση και άρδευση ευρύτερων

περιοχών, όπου το κριτήριο που επικρατεί, σύμφωνα και με την

κοινοτική νομοθεσία, είναι η λεκάνη απορροής των ποταμών και

υδάτινων στοιχείων.

Η προτεινόμενη ειδική μέριμνα καλύπτει, προφανώς, τα μικρά ή

έστω μεσαία πολεοδομικά συγκροτήματα και το φυσικό περιβάλλον που

τα περιβάλλει. Ο νομοθέτης θα μπορούσε να δώσει ορισμό των κρισίμων

περιοχών, ώστε να διακρίνεται λ.χ. η Κρήτη από τις νησιωτικές περιοχές

και να διευκρινίζονται τα οικιστικά σύνολα, χωριά και κωμοπόλεις, που

συνιστούν εν προκειμένω τις ορεινές περιοχές, κατ’ αντιδιαστολή

οπωσδήποτε με τις πεδινές και παράκτιες.

Είναι αυτονόητο ότι η προτεινόμενη ρύθμιση δεν έγκειται σε

καθιέρωση τρίτου βαθμού αυτοδιοίκησης. Αντίθετα, η εξειδίκευση του

κανονιστικού περιεχομένου της ερμηνευτικής δήλωσης ως προς ειδικούς

θεσμούς αυτοδιοίκησης για τις νησιωτικές και τις ορεινές περιοχές

συνάδει και προσδίδει ουσιαστικό περιεχόμενο στην ισχύουσα ρύθμιση

του άρθρου 102 παρ. 3 Συντ. για την άσκηση αρμοδιοτήτων από

32

συνδέσμους Ο.Τ.Α. Επιπλέον, καθιστά σαφή και παραδειγματικό τον

«τοπικό» χαρακτήρα των δημοσίων υποθέσεων στο επίπεδο του

Συντάγματος.

ΙV. Η προτεινόμενη διατύπωση

Κατόπιν ατών προτείνεται η προσθήκη κάτω από το άρθρο 101

Συντ. ερμηνευτικής δήώσης ως εξής:

«Ερμηνευτική Δήλωση

Ο κοινός νομοθέτης και η διοίκηση, όταν δρουν κανονιστικά,

έχουν υποχρέωση να λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαίτερες συνθήκες των

νησιωτικών και των ορεινών περιοχών».

Η ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ

Ι. Η πρόταση

Αμέσως μετά τις γενικές ρυθμίσεις για τη δημόσια διοίκηση που

περιλαμβάνονται στο άρθρο 101, το άρθρο 102 που ασχολείται με την

τοπική αυτοδιοίκηση εισάγεται μια πρώτη παράγραφος, η οποία

αποτυπώνει το στίγμα του θεσμού. Έτσι, αναδεικνύεται η διπλή φύση

της τοπικής αυτοδιοίκησης ως αναπόσπαστου τμήματος της δημόσιας

διοίκησης που αποτελεί παράλληλα και θεσμό δημοκρατικής

συμμετοχής των πολιτών. Με άλλα λόγια, καταγράφεται τόσο η πολιτική

όσο και η διοικητική πτυχή του θεσμού.

33

Από την άλλη πλευρά, στην εν λόγω παράγραφο καταδεικνύεται

η οργανική ένταξη του θεσμού στο πολιτικο-διοικητικό σύστημα της

χώρας με ταυτόχρονη κατοχύρωση του τοπικά αυτόνομου χαρακτήρα

της. Εν προκειμένω, η αυτονομία δεν νοείται ως κανονιστική, η οποία

δεν υφίσταται άλλωστε στο πλαίσιο της ενιαίας ελληνικής πολιτείας.

Πρόκειται για την τοπική πολιτικο-διοικητική αυτονομία που στηρίζεται

στην ιδιαίτερη δημοκρατική νομιμοποίηση, εκφράζει και περιφρουρεί

την εξελισσόμενη τοπική ταυτότητα και αποτελεί τη βάση για

αυτοδιοικητικές πρωτοβουλίες. Με άλλα λόγια, η τοπική αυτονομία

εμπεριέχει την παραδοσιακή, σε μας, έννοια της αυτοτέλειας ενώ

επεκτείνεται και στην τοπική ιδιοσυστασία που αναγνωρίζεται πλέον

ρητά από το Σύνταγμα και χρησιμεύει, μαζί με την ιδιαίτερη

δημοκρατική νομιμοποίηση ως ειδοποιός διαφορά έναντι άλλων

μορφών πολιτικο-διοικητικής ή απλά διοικητικής αυτοτέλειας που

αναγνωρίζονται από το Σύνταγμα και τους νόμους της Πολιτείας μας.

ΙΙ. Η προτεινόμενη διατύπωση


άρθρου 102 Συντ. ως εξής:

«Η τοπική αυτοδιοίκηση αποτελεί θεσμό τοπικής αυτονομίας

και δημοκρατικής συμμετοχής. Παράλληλα συνιστά αναπόσπαστο

τμήμα του πολιτικού και του διοικητικού συστήματος της χώρας».

ΟΙ ΒΑΘΜΟΙ

ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

34

Α. Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση


Η συνταγματική αναθεώρηση του 2001, επέφερε σημαντικές

αλλαγές στην Τοπική Αυτοδιοίκηση. Οι αλλαγές αυτές συνοψίζονται

κυρίως στην περιοριστική καθιέρωση δύο βαθμών αυτοδιοίκησης, τα

οικονομικά της αυτοδιοίκησης και την κατανομή των αρμοδιοτήτων

μεταξύ των επιπέδων διοίκησης και αυτοδιοίκησης42. Σύμφωνα με το

άρθρο 102 παρ. 1 Συντ. «Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει

στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου

βαθμού». Με τη διατύπωση αυτή κατοχυρώνονται πλέον συνταγματικά

δύο βαθμοί αυτοδιοίκησης (χωρίς ρητή αναφορά σε Δήμους και

Νομαρχίες), και παράλληλα αποκλείεται η θεσμοθέτηση, από τον κοινό

νομοθέτη, τρίτου βαθμού αυτοδιοίκησης43.

Κατά την περίοδο εφαρμογής του νέου Συντάγματος, ελάχιστα

αξιοποιήθηκαν τα νέα δεδομένα. Η αλλαγή του συνταγματικού πλαισίου,

αποτέλεσε μεν ένα σημαντικό πρώτο βήμα για περαιτέρω εξελίξεις στο

χώρο της τοπικής αυτοδιοίκησης, το οποίο όμως, έμεινε μετέωρο και σε

καμία περίπτωση δεν κατάφερε να ανταποκριθεί στις προσδοκίες για

συνολική αναβάθμιση του θεσμού. Οι έως τώρα προσπάθειες,

αποσπασματικές και χωρίς συνολικό σχεδιασμό, δεν έχουν αποδώσει, εν

42 Βλ. Γ. Σωτηρέλη, Η μεταρρύθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, προκλήσεις και προοπτικές μετά την

συνταγματική αναθεώρηση, Προσκήνιο 2002, με αναλυτική και κριτική παρουσίαση όλων των αλλαγών

που έχουν επέλθει στο συνταγματικό χάρτη της χώρας στα ζητήματα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, με

την αναθεώρηση του 2001. 43 Στην προϊσχύσασα ρύθμιση του Συντάγματος αναφέρονταν ότι: «Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων

ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, των οποίων πρώτη βαθμίδα αποτελούν οι δήμοι και

οι κοινότητες. Οι λοιπές βαθμίδες ορίζονται με νόμο»

35

πολλοίς, τα αναμενόμενα αποτελέσματα τόσο στο θεσμικό επίπεδο

όσο και στην σε επίπεδο καθημερινής λειτουργίας.


Με αφορμή την πρόσφατα εξαγγελθείσα συνταγματική

αναθεώρηση, θα πρέπει η τοπική αυτοδιοίκηση να τεθεί στο επίκεντρο

μιας συνολικής και ριζικής θεσμικής ανασυγκρότησης44. Οι μεγάλες

οργανωτικές τομές στο διοικητικό σύστημα της χώρας έχουν καταστεί

επιτακτικές, και αποτελούν πλέον ένα ώριμο και αναγκαίο θεσμικό και

κοινωνικό αίτημα45.

Η Τοπική Αυτοδιοίκηση αν και κατά τεκμήριο είναι ο κρατικός

εκείνος θεσμός που βρίσκεται εγγύτερα στον πολίτη και τα προβλήματά

του, εν τούτοις δεν έχει καταφέρει μέχρι σήμερα να απαλλαγεί από τις

παθογένειες και τις αγκυλώσεις που την ταλαιπωρούν και να αναδειχθεί

σε βασικό σύμμαχο και αρωγό του, στην κατεύθυνση της βελτίωσης της

ποιότητας ζωής του.

Η λύση που υιοθετήθηκε με την καθιέρωση της νομαρχιακής

αυτοδιοίκησης από το νομοθέτη46, όσο και αν αποτέλεσε ένα αναγκαίο

και ενδιάμεσο στάδιο για τον δεύτερο βαθμό αυτοδιοίκησης, στην πράξη

αποδείχθηκε προβληματικό και ανεπαρκές47. Αυτό γιατί εξαντλήθηκε σε

καθαρά διεκπεραιωτικού χαρακτήρα λειτουργίες, και δεν μπόρεσε να

ανταποκριθεί στον κρίσιμο ρόλο του προγραμματισμού και της εκτέλεσης 44 Για την εξέλιξη της αναθεωρητικής διαδικασίας, κυρίως για τα ζητήματα της τοπικής αυτοδιοίκησης,

βλ. τις προτάσεις των κομμάτων 45 Βλ. αντί άλλων τις σχετικές προτάσεις ΚΕΔΚΕ και ΕΝΑΕ46 Ν. 2218/1994 και 2240/1994 47 Βλ. αντί άλλων, Χ. Χρυσανθάκη, Η τοπική δημοκρατία σε δοκιμασία: Η νομοθετική πραγμάτωση του

δεύτερου βαθμού αυτοδιοίκησης, ΕΔΔΔ 39 (1995) και Αντ. Μακρυδημήτρη, Διοίκηση και αυτοδιοίκηση

στο νομό. Από τη νομαρχιακή διοίκηση στη νομαρχιακή αυτοδιοίκηση, σε: του ιδίου, Διοίκηση και

κοινωνία. Η δημόσια διοίκηση στην Ελλάδα, Θεμέλιο 1999.

36

αναπτυξιακών προγραμμάτων, αξιοποίησης κοινοτικών πόρων και

παροχής υπηρεσιών υψηλού επιπέδου προς τους πολίτες48.

Η ομολογούμενη49 πλέον χρεοκοπία του μοντέλου της

νομαρχιακής αυτοδιοίκησης, με τις άτολμες προσπάθειες διαχείρισης και

αποσπασματικής μεταφοράς επιμέρους αρμοδιοτήτων, χωρίς την

αναγκαία στήριξη και μεταφορά των απαραίτητων πόρων, συνετέλεσαν

στην αναξιοπιστία και την προϊούσα φθορά του θεσμού50.

Η αναθεώρηση του 2001 αποτέλεσε την αφετηρία για την

μεταρρύθμιση του ελληνικού διοικητικού συστήματος51, αλλά είναι πλέον

σαφές ότι αυτή θα πρέπει να εμπλουτιστεί και να εκβαθυνθεί με την

υιοθέτηση νέων, πιο προωθημένων οργανωτικών δομών, που θα

βρίσκονται σε αντιστοίχηση με τα ευρωπαϊκά και διεθνή δεδομένα52.

Βασικός άξονας και αφετηρία για την μεταρρύθμιση του διοικητικού

μοντέλου της χώρας αποτελεί η αναδιάρθρωση της τοπικής

αυτοδιοίκησης, προκειμένου να μπορέσει να ανταποκριθεί στις

απαιτήσεις και τις προκλήσεις της νέας εποχής53.

48 Βλ. την έρευνα της Ακαδημίας Αθηνών, Αποκέντρωση και Αυτοδιοίκηση, Διαπιστώσεις-Προτάσεις,

Αθήνα 2000. 49 Βλ. Πρακτικά της Βουλής 2001 για την αναθεώρηση του Συντάγματος, με τις σχετικές επισημάνσεις

βουλευτών όλων των κομμάτων, καθώς επίσης Ν. Χλέπα, Η αναθεώρηση των συνταγματικών ρυθμίσεων

για την αποκέντρωση και την τοπική αυτοδιοίκηση: Συναινετική κατοχύρωση του «μεταρρυθμιστικού

κεκτημένου»; «Δήμος», τ. 6/2001. 50 Το αφιέρωμα στην εφημ. «Η Αυγή» της 24ης Μαρτίου 2002, με τίτλο: Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση: 8

χρόνια μετά- «Ελληνική Νομαρχία» σε παρακμή.51 Βλ. ιδίως Γ. Σωτηρέλη, Η μεταρρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης, όπ.π. και Ν. Χλέπα, Η

αναθεώρηση των συνταγματικών ρυθμίσεων για την αποκέντρωση και την τοπική αυτοδιοίκηση, όπ.π.. 52 Βλ. Κ. Σπανού, Ελληνική διοίκηση και ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, Αθήνα 2001. 53 Βλ. Γ. Σωτηρέλη, Σύνταγμα και Δημοκρατία στην εποχή της «παγκοσμιοποίηση», Αθήνα-Κομοτηνή

2000.

37

Προς την κατεύθυνση αυτή η μόνη επιβαλλόμενη λύση είναι η

συνταγματική πλέον καθιέρωση της περιφερειακής αυτοδιοίκησης54,

μέσω της αναδιάταξης του δεύτερου βαθμού και του εμπλουτισμού των

αρμοδιοτήτων της.

Η οριστική αναδιάταξη του οργανωτικού μοντέλου της

αυτοδιοίκησης θα πρέπει να περιλαμβάνει τόσο την καθιέρωση του

δεύτερου βαθμού αυτοδιοίκησης σε επίπεδο περιφέρειας (με παράλληλη

ενίσχυση του πρώτου βαθμού) όσο και την καθιέρωση αυτοδιοικητικών

θεσμών μητροπολιτικού χαρακτήρα55.


Η μεταρρυθμιστική ατολμία και καχυποψία που για δεκαετίες

επικράτησε σε βάρος της τοπικής αυτοδιοίκησης αποτέλεσε τροχοπέδη

στην λειτουργία και την ανάπτυξη του θεσμού. Η αντιστοίχηση στα νέα

ευρωπαϊκά και διεθνή δεδομένα του παγκοσμιοποιημένου

περιβάλλοντος επιβάλλουν ριζική αναδιάρθρωση και τολμηρές

αποφάσεις, σε επίπεδο συνταγματικής ρύθμισης πλέον και όχι

αποσπασματικές και άτολμες νομοθετικές πρωτοβουλίες, όπως

επιχειρήθηκε κατά το παρελθόν56.

Η επιβαλλόμενη μεταρρύθμιση είναι σκόπιμο να αξιοποιήσει

επιλεκτικά το δεδομένο της νομαρχιακής αυτοδιοίκησης, μέσω της

λειτουργικής ενσωμάτωσης της στην νέα περιφερειακή δομή, γεγονός

που θα απορροφήσει σε μεγάλο βαθμό και τις όποιες αντιδράσεις θα

54 Πρβλ. και την πρόταση που έχει διατυπωθεί σχετικά με την καθιέρωση, πέραν της περιφερειακής

αυτοδιοίκησης, και άλλων ευρύτερων «υπερπεριφερειών» αναπτυξιακού χαρακτήρα. 55 Βλ. αναλυτικά για τη Μητροπολιτική Αυτοδιοίκηση αμέσως παρακάτω. 56 Βλ. τη μελέτη επιστημονικής επιτροπής του Ινστιτούτου Τοπικής Αυτοδιοίκησης της ΚΕΔΚΕ, με

επιστημονικό υπεύθυνο τον Αναπληρωτή Καθηγητή Γ. Σωτηρέλη, με θέμα «Περιφερειακή

Αυτοδιοίκηση», Νοέμβριος 2005.

38

εμφανιστούν57. Η καθιέρωση της περιφερειακής αυτοδιοίκησης

δεύτερου βαθμού, σαν μια διαλεκτική υπέρβαση της προηγούμενης, θα

πρέπει να περιλαμβάνει αιρετό περιφερειακό συμβούλιο (με άμεση και

καθολική εκλογή), αιρετό Περιφερειάρχη που θα εκλέγεται άμεσα από το

εκλογικό σώμα58 και αιρετούς Νομάρχες για κάθε νομαρχιακό

διαμέρισμα (οι οποίοι θα εκλέγονται πάντως ως υποψήφιοι του κοινού

περιφερειακού συνδυασμού) και θα προΐστανται των αντίστοιχων

υπηρεσιών, εκτελώντας τις αποφάσεις του περιφερειακού συμβουλίου59.

Η αναγκαιότητα συνταγματικής κατοχύρωσης της περιφέρειας,

πάντως, ως δεύτερου βαθμού αυτοδιοίκησης, είναι ένα από τα σημεία

στα οποία φαίνεται, κατ΄αρχήν, να υπάρχει σχετική σύγκλιση απόψεων,

τουλάχιστον, από την πλευρά των επίσημων φορέων της

αυτοδιοίκησης60.

Η αναβάθμιση προς την κατεύθυνση αυτή της αυτοδιοίκησης

δευτέρου βαθμού, συνδυαζόμενη με γενναία ανακατανομή υπέρ της

αυτοδιοίκησης των αρμοδιοτήτων61, θα προσδώσει κύρος και

περιεχόμενο στον θεσμό, θα αναβαθμίσει το επίπεδο των παρεχόμενων

57 Βλ. τις σχετικές επισημάνσεις της έρευνας του Ινστιτούτου Στρατηγικών και Αναπτυξιακών Μελετών-

Α. Παπανδρέου (ΙΣΤΑΜΕ), Μεταρρυθμίσεις στην τοπική αυτοδιοίκηση, Αθήνα 2001. 58 Πρβλ. και την αντίθετη πρόταση για έμμεση εκλογή του Περιφερειάρχη από τα μέλη του

Περιφερειακού Συμβουλίου, με σαφώς μειωμένη δημοκρατική νομιμοποίηση και πολιτικό κύρος. 59 Βλ. αναλυτικά για την επεξεργασία της πρότασης για την καθιέρωση της περιφερειακής

αυτοδιοίκησης β΄ βαθμού, σε: Γ. Σωτηρέλη, Η μεταρρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης, όπ.π., καθώς

επίσης τη σχετική μελέτη του ΙΤΑ όπ.π. 60 Κυρίως της ΚΕΔΚΕ αλλά και της ΕΝΑΕ η οποία δείχνει ότι ξεπέρασε τις φοβικές πρώτες αντιδράσεις

και προσανατολίζετε πλέον και αυτή προς την κατεύθυνση της περιφερειακής αυτοδιοίκησης, αλλά και

τις προτάσεις του ΠΑ.ΣΟ.Κ. για την μεταρρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης. 61 Βλ. Ευρ. Μπέσιλα-Βήκα/Δ. Παπαγιάννη, Σύγχρονες αρμοδιότητες της τοπικής αυτοδιοίκησης και

ευρωπαϊκή ενοποίηση, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 1996.

39

υπηρεσιών και θα εξασφαλίσει στην πράξη την αρχή της εγγύτητας προς

τον πολίτη62.

Μια τέτοια μεταρρύθμιση θα πρέπει φυσικά αφενός να

αξιοποιήσει το κεκτημένο της νομαρχιακής αυτοδιοίκησης και αφετέρου

να συνδυαστεί με ένα τολμηρό επανακαθορισμό του πρώτου βαθμού

αυτοδιοίκησης, μέσα από την δημιουργία ισχυρών και βιώσιμων

πρωτοβάθμιων Ο.Τ.Α.63 τόσο από άποψη γεωγραφικών ορίων και

ιδιαιτεροτήτων όσο και από άποψη λειτουργίας και αρμοδιοτήτων64.

Με τη συνταγματική υιοθέτηση του νέου μοντέλου

αυτοδιοίκησης, πάντως, είναι αυτονόητο ότι θα δημιουργηθούν νέα

δεδομένα και νέοι όροι, σε ολόκληρο το μοντέλο λειτουργίας του

κρατικού μηχανισμού. Για το λόγο αυτό θα πρέπει να αλλάξει και το

σημερινό σκηνικό της αποκεντρωμένης διοίκησης τόσο στο επίπεδο της

κρατικής περιφέρειας, όσο και σε σχέση με το κεντρικό κράτος65.

Με δεδομένη την καταρχήν συμφωνία σχεδόν όλων των

εμπλεκόμενων φορέων (ΚΕΔΚΕ, ΕΝΑΕ), το ζητούμενο πλέον δεν είναι η

διευκόλυνση των απαραίτητων μεταρρυθμίσεων, όπως έγινε με την

προηγούμενη αναθεώρηση του συντάγματος, αλλά η συνταγματική

επιβολή τους, προκειμένου να καταστεί σαφής προς όλους η

αναγκαιότητα της συγκεκριμένης επιλογής. Μόνο έτσι θα ξεπερασθεί η

62 Πρβλ. τη διακήρυξη της Επιτροπής Περιφερειών της Ευρωπαϊκής Ένωσης στη συνδιάσκεψη με θέμα

«Νέες μορφές διακυβέρνησης στην Ευρώπη: προς περισσότερη δημοκρατία και εγγύτητα» (9.11.2000),

«Τετράδια Αυτοδιοίκησης» 2/2000. 63 Εξαιρετικό ενδιαφέρον παρουσιάζει η συζήτηση για την δημιουργία ενός «Καποδίστρια 2», καθώς και

η κριτική που δέχθηκαν οι πρόσφατες νομοθετικές παρεμβάσεις για επιλεκτική συνένωση ή απόσχιση

μικρών Δήμων και Κοινοτήτων. Η περίπτωση της Κοινότητας Βραχασίου στην Κρήτη είναι

χαρακτηριστική. 64 Βλ. ιδίως, τις έρευνες της Ακαδημίας Αθηνών και του ΙΣΤΑΜΕ- Α. Παπανδρέου, ο.π. 65 Για το ρόλο και την αποστολή του «κράτους-επιτελείου» βλ. ιδίως, Αντ Μακρυδημήτρη, Διοίκηση και

κοινωνία. Η δημόσια διοίκηση στην Ελλάδα, Αθήνα, 1999.

40

ατολμία και η προχειρότητα των εκάστοτε κυβερνήσεων, οι οποίες

φοβούμενες τον κίνδυνο του πολιτικού κόστους και των χρόνιων

αγκυλώσεων του διοικητικού μηχανισμού, προχωρά πάντοτε σε

αποσπασματικές, φοβικές και πρόχειρες επιμέρους παρεμβάσεις, που

δεν εστιάζουν στην ουσία του προβλήματος και δεν ανταποκρίνονται στα

σύγχρονα δεδομένα. Έτσι κρίνετε αναγκαία η προσθήκη στο άρθρο 115

του Συντάγματος νέας παραγράφου που θα ορίζει συγκεκριμένο και

δεσμευτικό για το νομοθέτη χρονοδιάγραμμα66 εφαρμογής της νέας

διοικητικής δομής της αυτοδιοίκησης προς την κατεύθυνση της

καθιέρωσης της περιφερειακής και της μητροπολιτικής αυτοδιοίκησης.


Κατόπιν αυτών, προτείνεται η αναδιατύπωση του άρθρου 102

παρ. 1 προτ. 1 του Συντάγματος ως εξής:

«Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης συγκροτούνται σε δύο

βαθμούς. Τον πρώτο βαθμό αυτοδιοίκησης αποτελούν οι Δήμοι και τον

δεύτερο οι Περιφέρειες».

Β. Μητροπολιτική Αυτοδιοίκηση


Ένα δεύτερο ζήτημα που είναι άμεσα συνυφασμένο με την

συζήτηση για την αναδιάταξη του ρόλου και της δομής της Τοπικής

Αυτοδιοίκησης ως οργανωτικού και διοικητικού μοντέλου, αποτελεί και

66 Όπως ακριβώς έγινε, κατά την αναθεώρηση του 2001 και με την καθιέρωση του επαγγελματικού

ασυμβιβάστου των βουλευτών, με την συνταγματική πρόβλεψη για την ύπαρξη συγκεκριμένου

χρονοδιαγράμματος.

41

το ζήτημα της επιλογής του κατάλληλου σχήματος διοίκησης στις

ευρύτερες περιοχές της Αττικής και της Θεσσαλονίκης. Τα τελευταία

χρόνια άρχισε να αναπτύσσεται και στη χώρα μας μια σοβαρή

επιστημονική και πολιτική συζήτηση σχετικά με την αναγκαιότητα της

μητροπολιτικής διακυβέρνησης στα δύο -καταρχήν- μεγάλα αστικά

κέντρα67.

Παρόλα αυτά, ο σχετικός προβληματισμός που αναπτύχθηκε δεν

κατάφερε να αποτυπωθεί στο κείμενο του Συντάγματος κατά την

αναθεώρηση του 2001, και να κατοχυρωθεί συνταγματικά η

Μητροπολιτική Αυτοδιοίκηση. Εμμέσως μόνο, και επαγωγικά μπορούμε

να συνάγουμε τη μέριμνα του συντακτικού νομοθέτη για την

ιδιαιτερότητα διοικητικής οργάνωσης κάποιων περιοχών, κυρίως, μέσω

του άρθρου 101 παρ. 2, όπου καθορίζει γενικά κριτήρια για την

διοικητική διαίρεση της χώρας68, καθώς και με την προσθήκη της

ερμηνευτικής δήλωσης69, στο ίδιο άρθρο, σχετικά με τις ιδιαίτερες

συνθήκες των νησιωτικών περιοχών.


Οι λόγοι που οδήγησαν στην ανάδειξη αυτού του

προβληματισμού είναι πολλοί και συνδέονται άμεσα με την αυξανόμενη

διόγκωση των προβλημάτων που κατά κοινή ομολογία ενυπάρχουν στο

67 Βλ. ενδεικτικά την πρόσφατη μελέτη του ΙΤΑ-ΚΕΔΚΕ, Μητροπολιτική Διακυβέρνηση, Αθήνα 2005,

επίσης τα Πρακτικά του συνεδρίου της ΚΕΔΚΕ με θέμα: «Μητροπολιτική Διακυβέρνηση», το οποίο

πραγματοποιήθηκε στην Αθήνα στις 23 και 24 Ιουνίου 2005, και σε Γ. Σωτηρέλη, Η μεταρρύθμιση της

τοπικής αυτοδιοίκησης, όπ.π., το συλλογικό τόμο: Συστήματα διοίκησης μητροπολιτικών περιοχών,

1994, καθώς επίσης την μελέτη της ΤΕΔΚΝΑ «Οργάνωση της μητροπολιτικής περιφέρειας της

Αθήνας», Ινστιτούτο Περιφερειακής Ανάπτυξης Παντείου, 2001. 68 Το άρθρο 102 παρ. 2 Συντ. αναφέρει ότι «Η διοικητική διαίρεση της χώρας διαμορφώνεται με βάση

τις γεωοικονομικές, κοινωνικές και συγκοινωνιακές συνθήκες». 69 Ερμηνευτική δήλωση άρθρου 102 Συντ. «Ο κοινός νομοθέτης και η διοίκηση όταν δρα κανονιστικά

έχουν υποχρέωση να λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιωτικών περιοχών».

42

σύστημα διοίκησης αυτών των περιοχών καθώς και στην ιδιαιτερότητα

αντιμετώπισής τους. Ειδικότερα:

1. Η διόγκωση των σύνθετων και πολύπλοκων προβλημάτων στα

δύο μητροπολιτικά συγκροτήματα που προέρχονται από την

πληθυσμιακή και οικονομική γιγάντωση των περιοχών αυτών

(κυκλοφοριακό, απορρίμματα, χρήσεις γης, προστασία περιβάλλοντος)

και η συνειδητοποίηση του γεγονότος ότι αυτά δεν μπορούν να

αντιμετωπισθούν στα στενά και αλληλοκαλυπτόμενα πλαίσια των

υφιστάμενων διοικητικών δομών.

2. Η έλλειψη κοινού σχεδιασμού και στρατηγικής κατά την

προώθηση των όποιων λύσεων προκρίνονται αποτελεί στην πράξη

βασικό ανασταλτικό παράγοντα για την εκ προοιμίου αποτυχία των

όποιων επιλογών.

3. Η πολυδιάσπαση, ο κατακερματισμός, η έλλειψη συντονισμού

και -σε τελική ανάλυση- η έλλειψη πολιτικής λογοδοσίας για την

αναποτελεσματικότητα, είχαν σαν αποτέλεσμα αποσπασματικές και

ανεπαρκείς παρεμβάσεις, οι οποίες διόγκωσαν αντί να επιλύσουν τα

προβλήματα, υποταγμένες σε μικροκομματικές πολιτικές λογικές

πολιτικού κόστους.

4. Η εμφάνιση ενός νέου διαφοροποιημένου περιβάλλοντος

οικονομικής ανάπτυξης και δράσης της σύγχρονης οικονομίας στις

συνθήκες της παγκοσμιοποίησης και της λειτουργίας των αγορών με

διαφορετικά κριτήρια και κανόνες.

5. Οι συνεχείς και αυξανόμενοι κοινωνικοί και

ανθρωπογεωγραφικοί μετασχηματισμοί αυτών των κοινωνιών, με την

εισροή μεγάλου όγκου μεταναστών και την εσωτερική μετακίνηση

43

μεγάλου όγκου πληθυσμού σε περιοχές εκτός του στενού πυρήνα των

αστικών κέντρων.

Προκειμένου να γίνει πιο γλαφυρή η σημερινή πραγματικότητα

που επικρατεί στο διοικητικό μοντέλο αρκεί να αναφερθεί ότι μόνο στην

ευρύτερη περιοχή της Αττικής υπάρχουν 135 Δήμοι και Κοινότητες,

σύνδεσμος Ο.Τ.Α. (ΕΣΔΚΝΑ), η Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Αθηνών-

Πειραιώς, 4 Νομαρχιακά Διαμερίσματα, η Περιφέρεια Αττικής, τα

Υπουργεία, καθώς και πολλούς εξειδικευμένους φορείς του Δημοσίου

(ΕΥΔΑΠ, ΟΑΣΑ, ΗΣΑΠ, ΗΛΠΑΠ κ.λ.π.).

Θα μπορούσε κανείς να αναφέρει αρκετές ακόμη αιτίες που

οδήγησαν την κατάσταση σχετικά με τα προβλήματα αυτών των δύο

αστικών συγκροτημάτων, στο σημερινό αδιέξοδο. Αυτό που γίνετε πλέον

αντιληπτό είναι ότι αποτελεί μια καθολικά αποδεκτή απαίτηση πλέον η

αναγκαιότητα του επαναπροσδιορισμού του ρόλου, των αρμοδιοτήτων

και του μοντέλου διοίκησης για τα δύο μεγάλα πολεοδομικά

συγκροτήματα της χώρας.

Η πρόβλεψη στο ισχύον Σύνταγμα, περί συγκρότησης δύο

βαθμίδων αυτοδιοίκησης, αποκλείει τη λειτουργία και μιας τρίτης

βαθμίδας Ο.Τ.Α. (μητροπολιτικής) σε κάποιες περιοχές με ταυτόχρονη

διατήρηση και των υφιστάμενων βαθμίδων αυτοδιοίκησης (Δήμου και

Νομαρχίας). Αντιστρόφως δε, συνεπάγεται ότι δεν είναι συνταγματικά

δυνατή η διατήρηση μιας μόνο βαθμίδας Ο.Τ.Α. σε κάποια

μητροπολιτική περιοχή της χώρας, με ενδεχόμενη πλαισίωσή της από

έναν μητροπολιτικό σύνδεσμο. Και αυτό διότι ένας σύνδεσμος Ο.Τ.Α. δεν

θα μπορούσε με βάση το Σύνταγμα να υποκαταστήσει μια από τις δύο

συνταγματικά κατοχυρωμένες βαθμίδες αυτοδιοίκησης, αλλά και γιατί

θα υπήρχε μείζον πρόβλημα ως προς το εύρος των αρμοδιοτήτων που,

44

με βάση τα σημερινά δεδομένα, θα μπορούσαν να μεταβιβαστούν στο

μητροπολιτικό Ο.Τ.Α.

Με τα δεδομένα αυτά, προβάλλει ως αναγκαιότητα πλέον, ο

επανακαθορισμός και η επεξεργασία νέων προτάσεων προκειμένου να

καταλήξουμε σε ένα νέο λειτουργικό και ξεκάθαρο στη μορφή του

μοντέλο διοίκησης των μητροπολιτικών κέντρων. Πως προσδιορίζεται

όμως αυτό που αποκαλούμε μητροπολιτικό κέντρο; Θα μπορούσαμε,

σχηματικά, να το ορίσουμε ως το αστικό συγκρότημα το οποίο

περιλαμβάνει ένα πλέγμα από διοικητικές δομές που λειτουργούν σε μια

ευρύτερη κοινή περιοχή και που παρουσιάζουν τα ίδια ή αλληλένδετα

κατά την αντιμετώπισή τους προβλήματα.

Η αναζήτηση και η εφαρμογή του πρόσφορου μοντέλου

διοίκησης ενός μητροπολιτικού κέντρου, εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό

από τις ιδιαίτερες ιστορικές, γεωγραφικές, οικονομικές και κοινωνικές

συνθήκες κάθε περιοχής. Η διεθνής εμπειρία έχει ήδη καταγράψει και

αναδείξει τα υφιστάμενα μοντέλα μητροπολιτικής οργάνωσης των

αστικών κέντρων, τα οποία ωστόσο παρουσιάζουν σημαντικές

αποκλίσεις τόσο στην οργάνωση όσο και στον τρόπο λειτουργίας τους.

Τα μοντέλα αυτά μπορούν, σχηματοποιημένα, να διακριθούν σε

τέσσερις κατηγορίες70:

1. Η Μητροπολιτική Περιφέρεια, ως αποκεντρωμένος

μητροπολιτικός θεσμός σε επίπεδο περιφέρειας, με τη διοίκηση να

ασκείται από στελέχη της κρατικής διοίκησης και σε αρκετές

περιπτώσεις πλαισιώνετε από αιρετό Περιφερειακό Συμβούλιο.

2. Ο Μητροπολιτικός Δήμος, που λειτουργεί στο πλαίσιο του

πρώτου βαθμού αυτοδιοίκησης, με άμεσα εκλεγμένα αιρετά όργανα και 70 Βλ. αναλυτικά για την κατηγοριοποίηση αυτή, καθώς και για τις επιμέρους πτυχές της, τους

συγγραφείς της σημ. 67.

45

οι αρμοδιότητες του οποίου εκτείνονται σε ολόκληρη την περιοχή του

«διευρυμένου» Δήμου.

3. Ο Μητροπολιτικός Σύνδεσμος, που λειτουργεί στη βάση της

(αναγκαστικής) διαδημοτικής συνεργασίας, με έμμεση δημοκρατική

νομιμοποίηση, αφού τα όργανα διοίκησής του εκλέγονται από τους

αιρετούς εκπροσώπους των Ο.Τ.Α..

4. Η Μητροπολιτική Περιφέρεια, στη βάση του δεύτερου βαθμού

τοπικής αυτοδιοίκησης, με άμεσα εκλεγμένα όργανα διοίκησης σε

επίπεδο περιφέρειας και εξοπλισμένη με πολλές αρμοδιότητες της

κρατικής περιφερειακής διοίκησης.


Όποια παραλλαγή και αν προκριθεί πάντως, θα πρέπει να δώσει

απαντήσεις στα χρονίζοντα προβλήματα παρατηρούνται στα δύο μεγάλα

αστικά κέντρα. Για να επιτευχθεί αυτό θα πρέπει προηγουμένως να

υπάρξει μια σαφής και ξεκάθαρη αποσαφήνιση του ρόλου και των

αρμοδιοτήτων του νέου φορέα διοίκησης που θα επιλεγεί. Ο βασικός

προσανατολισμός, πάντως, θα πρέπει να περιλαμβάνει την μεταφορά

αρμοδιοτήτων σε έξι κυρίως τομείς:

Την οικονομική-αστική ανάπτυξη και ανταγωνιστικότητα,

μέσω της συμμετοχής στο σχεδιασμό και την υλοποίηση αναπτυξιακών

προγραμμάτων.

Τη μεταφορά αρμοδιοτήτων χωροταξικού και πολεοδομικού

σχεδιασμού και προστασίας του περιβάλλοντος.

Την ευθύνη για την οργάνωση και λειτουργία ενός

αξιόπιστου και ενιαίου συστήματος μεταφορών σε ολόκληρη την

ευρύτερη μητροπολιτική περιοχή.

46

Την ευθύνη για την αντιμετώπιση του εκρηκτικού

προβλήματος της συλλογής και επεξεργασίας των απορριμμάτων

(χωροθέτηση ΧΥΤΑ κ.λπ.)

Την αντιμετώπιση έκτακτων καταστάσεων (σεισμοί,

πλημμύρες κ.λπ.) μέσω του σχεδιασμού και της στήριξης αξιόπιστου

σχεδίου πολιτικής προστασίας και ασφάλειας.

Την ουσιαστική άσκηση κοινωνικής πολιτικής σε ένα ευρύ

φάσμα λειτουργιών (υγεία, κοινωνική πρόνοια, παιδεία κ.λπ.)

Είναι αυτονόητο δε, ότι το όποιο μεταρρυθμιστικό εγχείρημα θα

πρέπει να προσδιορίζει με σαφήνεια και πληρότητα τις αρμοδιότητες

του νέου μητροπολιτικού θεσμού, ώστε να μην υπάρξουν τριβές,

αλληλοεπικαλύψεις και αντικρουόμενες απόψεις σχετικά με τις

αρμοδιότητες του κάθε φορέα διοίκησης και αυτοδιοίκησης, όπως

συμβαίνει σήμερα.

Θα πρέπει να τονιστεί εδώ, ιδίως για το ζήτημα της κατανομής

αρμοδιοτήτων μεταξύ των επιπέδων διοίκησης και αυτοδιοίκησης, και

κυρίως για την μητροπολιτική αυτοδιοίκηση, ότι δεν αρκεί μια απλή

παρέμβαση από τον κοινό νομοθέτη για να αντιμετωπισθεί . Αυτό για

τον εξής λόγο: Το αναθεωρημένο Σύνταγμα του 2001, ρητά πλέον

καθιερώνει «τεκμήριο αρμοδιότητας υπέρ των Ο.Τ.Α.». Από την άλλη

πλευρά, όμως, η άσκηση από τους Ο.Τ.Α. «αρμοδιοτήτων που συνιστούν

αποστολή του Κράτους» δεν είναι απεριόριστη, αλλά τελεί υπό την

επιφύλαξη του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος, το οποίο ορίζει ότι η

εξουσιοδότηση για έκδοση κανονιστικών πράξεων από άλλα όργανα της

διοίκησης, πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας, επιτρέπεται μόνο για

ειδικότερα θέματα τοπικού, τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα71. 71 Το ζήτημα αυτό, άλλωστε, αναδείχθηκε ανάγλυφα, από την σχετική νομολογία του Συμβουλίου της

Επικρατείας με αφορμή την άσκηση από τους Ο.Τ.Α. πολεοδομικών αρμοδιοτήτων κανονιστικού

47

Η πρόταση για την συνταγματική αναθεώρηση του άρθρου 102

πρέπει, πέρα από την οργανωτική αναδιάταξη του πρώτου και του

δεύτερου βαθμού αυτοδιοίκησης, να περιλαμβάνει και την καθιέρωση

μητροπολιτικών αυτοδιοικητικών θεσμών στα μεγάλα πολεοδομικά

συγκροτήματα της Αττικής και της Θεσσαλονίκης, αφού αυτό αποτελεί

πλέον αδήριτη θεσμική αναγκαιότητα αλλά και ώριμο αίτημα της

πολιτικής και κοινωνικής πραγματικότητας.

Το οργανωτικό μοντέλο που προκρίνεται, από όσα εκτέθηκαν

ανωτέρω, είναι εκείνο της Μητροπολιτικής Περιφέρειας. Το μοντέλο

αυτό συνδυάζει αφενός τα κριτήρια της ευρύτερης αποδοχής και της

δημοκρατικής νομιμοποίησης του νέου θεσμού και αφετέρου βρίσκεται

σε ευθεία αντιστοιχία με τις γεωγραφικές και χωροταξικές συνθήκες των

δύο μεγάλων μητροπολιτικών συγκροτημάτων. Επιπλέον, παρέχει

περισσότερα εχέγγυα αποτελεσματικής λειτουργίας, αφού

συμπορεύεται με τις σύγχρονες απαιτήσεις διοικητικής οργάνωσης και

αντιμετώπισης των πολύπλοκων υπερτοπικών προβλημάτων.

Τα βασικά όργανα του νέου μητροπολιτικού σχήματος θα είναι ο

αιρετός Πρόεδρος και το άμεσα εκλεγόμενο Συμβούλιο, με παράλληλη

λειτουργική ενσωμάτωση των υπαρχόντων σήμερα Νομαρχιών στο νέο

όργανο με τη μετατροπή τους σε αποκεντρωμένα διαμερίσματα του

νέου μητροπολιτικού Ο.Τ.Α., με εκτελεστικά και μόνο καθήκοντα.

Παρεμφερής με την συνοπτικά εκτεθείσα ανωτέρω οργάνωση

της μητροπολιτικής αυτοδιοίκησης θα μπορούσε να προβλεφθεί στο

μέλλον με νόμο και για άλλα πολεοδομικά συγκροτήματα που

παρουσιάζουν αντίστοιχα προβλήματα, καθώς και για τις νησιωτικές

περιοχές, για τις οποίες μάλιστα ο συντακτικός νομοθέτης έχει ήδη με το

χαρακτήρα.

48

ισχύον Σύνταγμα, προβλέψει ειδική μέριμνα (με την ερμηνευτική

δήλωση του άρθρου 101).

ΙV. H προτεινόμενη διατύπωση

Με τα δεδομένα αυτά, προτείνονται:

αφενός η συμπλήρωση του άρθρου 102 παρ. 2 Συντ ως εξής:

«Τα πολεοδομικά συγκροτήματα Αθηνών-Πειραιώς και

Θεσσαλονίκης και η ευρύτερη περιοχή τους οργανώνονται ως

Μητροπολιτικές Περιφέρειες όπως νόμος ορίζει. Με νόμο μπορεί να

προβλέπεται η οργάνωση θεσμών μητροπολιτικής αυτοδιοίκησης και

σε άλλα πολεοδομικά συγκροτήματα καθώς και ειδικών θεσμών

αυτοδιοίκησης, όπου αυτό επιβάλλεται από τις ιδιαίτερες συνθήκες

των νησιωτικών και των ορεινών περιοχών, και

αφετέρου δε του άρθρου 115 με νέα παρ. 8 στο ως εξής:

«Η προβλεπόμενη στο άρθρο 102 παρ. 2 οργάνωση της τοπικής

αυτοδιοίκησης πρέπει να έχει ολοκληρωθεί το αργότερο την 1η

Ιανουαρίου 2011».

49

ΤΟ ΕΚΛΟΓΙΚΟ ΔΙΚΑΙΩΜΑ

ΤΩΝ ΚΟΙΝΟΤΙΚΩΝ ΠΟΛΙΤΩΝ ΚΑΙ ΤΩΝ ΑΛΛΟΔΑΠΩΝ


1. Οι αρχές των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης του α΄ και

του β΄ βαθμού εκλέγονται με καθολική και μυστική ψηφοφορία72. Η

σχετική συνταγματική ρύθμιση δεν καθορίζει πάντως τους φορείς του

εκλογικού δικαιώματος και, βέβαια, τα προσόντα που πρέπει να

διαθέτουν, προκειμένου να το αποκτήσουν. Τούτο δεν θα μπορούσε

άλλωστε να συμβεί, ενόψει της φύσης του Συντάγματος ως θεμελιώδους

νόμου της Πολιτείας. Έτσι, τους ορισμούς του εξουσιοδοτείται να

εξειδικεύσει ο κοινός νομοθέτης, θεσπίζοντας τις προδιαγραφές για την

απόκτηση και οργανώνοντας την άσκηση υπό τις δύο επιμέρους μορφές

του, του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι.

Το ενεργητικό εκλογικό δικαίωμα, δηλαδή την πρώτη μορφή του,

απολαμβάνουν οι έλληνες πολίτες που έχουν συμπληρώσει το δέκατο

όγδοο έτος της ηλικίας τους73 και δεν συντρέχει στο πρόσωπό τους λόγος

αποκλεισμού από τις τάξεις του εκλογικού σώματος74. Στις ίδιες, κατά

βάση, προδιαγραφές υπόκειται η απόκτηση και του δικαιώματος του 72 Άρθρο 102 παρ. 2 πρότ. 2 Συντ. Βλ., αντί άλλων, Δ. Κατσούλη, Οι βασικές νομικοπολιτικές

συνιστώσες του εκλογικού δικαίου στον τόμο: του ιδίου, Η ανεκπλήρωτη αυτοδιοίκηση, Διοίκηση και

Πολιτεία, Μελέτες -3, Αθήνα-Κομοτηνή 1993, σ. 25 επ.73 Άρθρο 25 του ν. 3463/2006, με το οποίο κυρώθηκε ο νέος Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας και του

άρθρου 20 του π.δ. 30/1996 (Κώδικας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης), σε συνδυασμό με τα άρθρα 4 και 5

του εκλογικού νόμου (π.δ. 55/1999).74 Όπ.π. Βλ. αντί άλλων, Γ. Παπαδημητρίου, Συνταγματικό Δίκαιο. Τα όργανα του κράτους, τεύχ. α΄, Το

εκλογικό σώμα, Αθήνα-Κομοτηνή 1981, σ. 14 επ. και, ιδίως, 26 επ.

50

εκλέγεσθαι με μοναδική διαφοροποίηση την αύξηση του ορίου πολιτικής

ενηλικότητας. Έτσι, οι υποψήφιοι στις δημοτικές και τις κοινοτικές

εκλογές πρέπει να έχουν συμπληρώσει το εικοστό πρώτο75, ενώ στις

νομαρχιακές το εικοστό πέμπτο έτος της ηλικίας τους76.

2. Έπειτα από διαδοχικές αποτυχημένες απόπειρες κατοχυρώθηκε

στη Συνθήκη του Μάαστριχτ η Ιθαγένεια της Ένωσης77. Ειδικότερη

εκδήλωσή της αποτελεί η αναγνώριση του δικαιώματος εκλέγειν και

εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές των πολιτών της σε

άλλο κράτος-μέλος, του οποίου όμως δεν έχουν αποκτήσει την

ιθαγένεια78. Ρύθμιση με όμοιο περιεχόμενο θα περιληφθεί αργότερα

στον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων και στο Ευρωπαϊκό Σύνταγμα79.

Η καθιέρωση του βασικού πολιτικού δικαιώματος και υπό τις δύο

μορφές του υπέρ των κοινοτικών πολιτών στις εκλογές του α΄ βαθμού

φάνηκε, καταρχήν, να δοκιμάζει τις, ούτως ή άλλως, εύθραυστες σχέσεις

της εθνικής προς την ενωσιακή έννομη τάξη. Έτσι, τέθηκαν για πρώτη

ουσιαστικά φορά έμπρακτα σε αμφισβήτηση εδραιωμένες αντιλήψεις ως

75 Άρθρο 28 του ν. 3463/2006. 76 Άρθρο 20 παρ. 3 του π.δ. 30/1996.77 Άρθρο 8Β. Βλ., αντί άλλων, Ευάγ. Βενιζέλου, Η Ευρωπαϊκή Ιθαγένεια και το Ελληνικό Σύνταγμα στον

τόμο: του ιδίου, Η Συνθήκη του Μάαστριχτ και ο Ευρωπαϊκό Συνταγματικός Χώρος, Αθήνα-Κομοτηνή

1994, σ. 45 επ. και Π. Ιωακειμίδη, Ευρωπαϊκή Πολιτική Ενοποίηση. Θεωρία-Διαπραγμάτευση, Θεσμοί

και Πολιτικές. Η Συνθήκη του Μaastricht και η Ελλάδα, Β΄ έκδοση, Αθήνα 1995, σ. 364 επ. Ρύθμιση με

το ίδιο ακριβώς περιεχόμενο περιλήφθηκε επίσης στη Συνθήκη του Άμστερνταμ και στη Συνθήκη της

Νίκαιας (άρθρα 17 επ.). 78 Άρθρο 8Β παρ. 1. Βλ. Θ. Ξηρού, Το εκλογικό δικαίωμα των πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις

δημοτικές-νομαρχιακές εκλογές, ΤοΣ 24 (1998), σ. 853 επ. και, ιδίως, 867 επ. Η διάταξη, με αναλλοίωτο

το περιεχόμενό της, θα περιληφθεί στις Συνθήκες του Άμστερνταμ και της Νίκαιας ως άρθρο 19 παρ. 1. 79 Άρθρα 40 και, αντίστοιχα, Ι-10 παρ. 2. Βλ. σχετικά, αντί άλλων, Γ. Παπαδημητρίου, Η

συνταγματοποίηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Αθήνα 2002˙ Ινστιτούτο Αμυντικών Αναλύσεων, Η

ενσωμάτωση του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων στο Ευρωπαϊκό Σύνταγμα, (Προλεγόμενα Γιώργος

Παπαδημητρίου), Αθήνα 2003 και Γ. Παπαδημητρίου (εισαγωγή-επιμέλεια), Το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα,

Αθήνα 2005.

51

προς τη λαϊκή και την εθνική κυριαρχία. Η πρωτοβουλία, όπως έγινε

ορθά δεκτό, δεν προσκρούει όμως στα άρθρα 1 παρ. 2 και 3, 51 παρ. 2

και 102 παρ. 2 Συντ.80.

Για την ενσωμάτωση της 94/80/ΕΚ Οδηγίας81 στο εθνικό δίκαιο

εκδόθηκε το π.δ. 133/199782, το οποίο συμπληρώθηκε στη συνέχεια με τα

όμοια 164/199783 και 320/199984. Διαθέτοντας υπερνομοθετική ισχύ,

δυνάμει του άρθρου 28 παρ. 2 και 3 Συντ. και της ενοποιητικής

λειτουργίας85, τροποποίησαν σε βασικά της σημεία τη νομοθεσία για την

εκλογή των αρχών των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης του α΄

βαθμού.


1. Η αναγνώριση και η οργάνωση της άσκησης του εκλογικού

δικαιώματος και υπό τις δύο μορφές του σε άλλο κράτος-μέλος υπέρ

όσων διαθέτουν την Ιθαγένεια της Ένωσης, χωρίς να είναι ταυτόχρονα

πολίτες του, αλλοίωσε την έως τότε αμιγώς εθνικής προέλευσης σύνθεση

του τοπικού εκλογικού σώματος. Διεύρυνε επίσης τον κύκλο των δυνάμει

υποψηφίων. Στο ρυθμιστικό πεδίο της Οδηγίας και, βέβαια, στα

80 Βλ. Γ. Παπαδημητρίου, Η ευρωπαϊκή ενοποίηση και το εθνικό Σύνταγμα, στον τόμο: Ν. Μαραβέγια-Μ.

Τσινισιζέλη (επιμ.), Η ολοκλήρωση της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Θεσμικές, πολιτικές και οικονομικές

πτυχές, Αθήνα 1995, σ. 138 επ.˙ του ιδίου, Η αργόσυρτη πορεία προς την ομοσπονδίωση. Επίκαιροι

προβληματισμοί, Αθήνα-Κομοτηνή 1997, σ. 81 επ. και Θ. Ξηρού, όπ.π.81 L 368 της 31ης Δεκεμβρίου 1994. Βλ., αντί άλλων, Γ. Παπαδημητρίου, Τα πολιτικά δικαιώματα στις

Ευρωπαϊκές Κοινότητες, στους τόμους: του ιδίου, Δημοκρατία και ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, Αθήνα-

Κομοτηνή 1997, σ. 40-41 και Κ. Στεφάνου (επιμ.), Τα δικαιώματα του πολίτη στην κοινοτική έννομη

τάξη, Θεσσαλονίκη 1993, σ. 34 επ. 82 Α΄ 121.83 Α΄ 145.84 Α΄ 305.85 Βλ. Γ. Παπαδημητρίου, Το Σύνταγμα και η διαδικασία της ευρωπαϊκής ενοποίησης, Τόμος Πρώτος,

Αθήνα-Κομοτηνή 1982, σ. 146 επ.˙ Γ. Δρόσου, Ελληνική συνταγματική τάξη και Ευρωπαϊκές

Κοινότητες στις διεθνείς σχέσεις, Αθήνα-Κομοτηνή 1987, σ. 72 επ. και Μ. Κυπραίου, Σχέση

Συντάγματος και Ευρωπαϊκού Κοινοτικού Δικαίου, Αθήνα 1987, σ. 234 επ.

52

διατάγματα ενσωμάτωσής της υπόκεινται οι δημοτικές και κοινοτικές, όχι

όμως οι νομαρχιακές εκλογές. Πρόκειται για παράλειψη με έρεισμα μεν

στο γράμμα της (Οδηγίας), εντελώς αδικαιολόγητη όμως για προφανείς

νομικούς και πραγματικούς λόγους86. Το διαπιστωμένο κενό θα

μπορούσε να καλυφθεί είτε ερμηνευτικά είτε με την προώθηση σχετικής

-νομοθετικής ή κανονιστικής- ρύθμισης. Δεν πρέπει πάντως να

αποκλειστεί το ενδεχόμενο να απασχολήσει επίσης τον αναθεωρητικό

νομοθέτη.

2. Η Ελλάδα έχει καταστεί, κατά την τελευταία ιδίως δεκαετία,

χώρα υποδοχής οικονομικών μεταναστών. Με διαδοχικές νομοθετικές

πρωτοβουλίες87 διαμορφώθηκε το νομικό πλαίσιο για τη νομιμοποίηση

της εργασίας αλλά και της παραμονής τους. Έτσι, μεγάλο μέρος τους και

παρά τα γνωστά προβλήματα που συνάντησε η εφαρμογή του στην

πράξη είναι σήμερα πλήρως ενταγμένο στον παραγωγικό ιστό,

αποτελώντας ένα από τα πλέον δυναμικά κομμάτιά του. Οι μετανάστες

έχουν δημιουργήσει τις οικογένειές τους, τα παιδιά τους φοιτούν σε

ελληνικά σχολεία, διδάσκονται τη γλώσσα, την ιστορία και τον πολιτισμό

μας, όπως και οι άλλοι έλληνες της ηλικίας τους. Κοντολογίς, συνιστούν

αναπόσπαστο τμήμα των τοπικών κοινωνιών με υποχρεώσεις και

δικαιώματα.

Η μακρόχρονη παραμονή τους στη χώρα μας και η σταθερή

σύνδεσή τους με τον τόπο, όπου διαμένουν, τους επιτρέπει αφενός να

γνωρίζουν τα προβλήματά του και αφετέρου να μπορούν, εάν βέβαια το

επιθυμούν, να συμβάλουν στην επίλυσή τους. Η συμμετοχή τους στη

διαχείριση των τοπικών υποθέσεων θα μπορούσε να εξασφαλιστεί με την

εκ μέρους τους άσκηση του εκλογικού δικαιώματος κατά την ανάδειξη 86 Βλ. Θ. Ξηρού, όπ.π.87 Με σημαντικότερες τον ν. 2910/2001 και, εντελώς πρόσφατα, τον ν. 3386/2005.

53

των αρχών των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης του α΄ αλλά και του

β΄ βαθμού. Πρόκειται για επιλογή που βρίσκεται κυριολεκτικά στον

σκληρό πυρήνα μιας σύγχρονης μεταναστευτικής πολιτικής, έχοντας ως

πρωταρχικούς της στόχους την κοινωνική ένταξη και, προοπτικά, την

πλήρη ενσωμάτωση.

3. Το αίτημα για τη συνταγματική προστασία των αλλοδαπών που

διαμένουν νόμιμα στη χώρα μας με ειδικούς ορισμούς88 είναι σήμερα

περισσότερο ώριμο από ποτέ. Σχετική πρόβλεψη έχει ήδη περιληφθεί

στην πρόταση αναθεώρησης του ΠΑ.ΣΟ.Κ.89, προκειμένου να τους

αναγνωριστούν ίσα δικαιώματα με τους έλληνες πολίτες90. Σημαντική

τομή προς αυτήν την κατεύθυνση θα συνιστούσε αναμφίβολα η

κατοχύρωση πολιτικών δικαιωμάτων για τους οικονομικούς ιδίως

μετανάστες με τη μορφή τόσο του εκλέγειν όσο και του εκλέγεσθαι στις

τοπικές εκλογές91. Εν προκειμένω, διαπιστώνεται μάλιστα σύμπτωση

απόψεων και των δύο μεγάλων κομμάτων.

Η αξιωματική αντιπολίτευση, εν πρώτοις, κατέθεσε στο τέλος του

2005 πρόταση νόμου για το «Δικαίωμα Ψήφου Υπηκόων τρίτων

χωρών»92, η οποία δεν έχει όμως ακόμη απασχολήσει τη Βουλή. Εξάλλου,

88 Αφού ήδη απολαμβάνουν την προστασία, γενικής πάντως εμβέλειας, του εδ. α΄ της παρ. 2 του άρθρου

5 Συντ. Σε αυτό ορίζεται ότι: «Όλοι όσοι βρίσκονται στην ελληνική επικράτεια απολαμβάνουν την

απόλυτη προστασία της ζωής, της τιμής και της ελευθερίας τους, χωρίς διάκριση εθνικότητας, φυλής,

γλώσσας και θρησκευτικών ή πολιτικών πεποιθήσεων». 89 Βλ. το σημείο 2 της πρότασης σε Γ. Παπαδημητρίου, όπ.π., σ. 73-74. 90 Με την ενσωμάτωση σχετικής προσθήκης στο άρθρο 5 Συντ.91 Το ίδιο παρατηρείται και σε άλλες χώρες. Πρόσφατο παράδειγμα προσφέρει η Ισπανία, στην οποία

ήδη έχει ξεκινήσει -με την κατάθεση σχετικής πρότασης από την κυβέρνηση- η διαδικασία για την

αναθεώρηση του Συντάγματός της, προκειμένου να κατοχυρωθεί το εκλογικό δικαίωμα των αλλοδαπών

στις τοπικές εκλογές. Βλ. σχετικά Γ. Ζαχιώτη, Ψήφος στους μετανάστες, Κυριακάτικη Ελευθεροτυπία, 3

Σεπτεμβρίου 2006, σ. 38.92 Βλ. Βουλή των Ελλήνων, ΙΑ΄ Περίοδος-Σύνοδος Β΄, Πρακτικά Βουλής, Ολομέλεια, Συνεδρίαση ΝΕ΄,

Τρίτη 20 Δεκεμβρίου 2005, σ. 2832.

54

εντελώς πρόσφατα ο Υπουργός Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και

Αποκέντρωσης Π. Παυλόπουλος δημοσιοποίησε την πρόθεση της

κυβέρνησης να προωθήσει ρύθμιση για τη συμμετοχή των «επί μακρών

διαμενόντων» μεταναστών στις δημοτικές και τις νομαρχιακές εκλογές93.

Φαίνεται, λοιπόν, ότι τα δικαιώματα των αλλοδαπών και, ειδικότερα, η

σύμπραξή τους στην ανάδειξη των αρχών των Οργανισμών Τοπικής

Αυτοδιοίκησης θα απασχολήσουν την Η΄ Αναθεωρητική Βουλή.


1. Η αναγνώριση πολιτικών δικαιωμάτων στους μετανάστες, σε

αντίθεση με ό,τι συμβαίνει στην περίπτωση των πολιτών κρατών-μελών

της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δεν αποκλείεται να εγείρει προβληματισμό ως

προς τη συμβατότητα της πρωτοβουλίας προς την ισχύουσα

συνταγματική τάξη. Πράγματι, η διεύρυνση του τοπικού εκλογικού

σώματος με τη συμμετοχή σε αυτό όσων δεν διαθέτουν την ελληνική και

την ευρωπαϊκή ιθαγένεια φαίνεται να προσκρούει στους ορισμούς των

άρθρων 1 παρ. 3, 51 παρ. 3 και 102 παρ. 2 πρότ. 2 Συντ. Για την

αντιμετώπιση των σχετικών ζητημάτων είναι, λοιπόν, αναγκαία η

προώθηση ειδικής ρύθμισης κατά την αναθεώρηση του Καταστατικού

Χάρτη.

Η οικονομία της διαδικασίας ιδιαίτερα όμως η φύση και το

περιεχόμενο των συνταγματικών διατάξεων επιβάλλουν τη λιτή

διατύπωση του νέου ορισμού. Ο αναθεωρητικός νομοθέτης αρκεί να

καθορίσει τους φορείς του εκλογικού δικαιώματος, να θέσει το γενικό

93 Βλ. «Θα προτείνουμε μείωση των νομαρχιών», (συνέντευξη στη Μαρίνα Μάνη), Κυριακάτικη

Ελευθεροτυπία, 20 Αυγούστου 2006, σ. 6. Παρά ταύτα, στο σχέδιο νόμου που εγκρίθηκε από την

Κυβερνητική Επιτροπή στη συνεδρίαση της 10ης Οκτωβρίου, με το οποίο τροποποιείται σημειακά ο ν.

3386/2005, δεν έχει περιληφθεί σχετική ρύθμιση.

55

πλαίσιο και να χαράξει τις βασικές κατευθύνσεις, εξουσιοδοτώντας τον

κοινό νομοθέτη να τα εξειδικεύσει με τον εκτελεστικό του Συντάγματος

νόμο. Βέβαια, οι οικονομικοί μετανάστες οφείλουν να διαθέτουν

αποδεδειγμένα σταθερό δεσμό με τη χώρα και, ιδίως, με την τοπική

κοινωνία στα πολιτικά δρώμενα της οποίας θα συμμετέχουν είτε ως

εκλογείς είτε ως υποψήφιοι.

2. Οι πολίτες με ιθαγένεια κράτους-μέλους της Ευρωπαϊκής

Ένωσης συμμετέχουν, σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία, στις

εκλογές για την ανάδειξη των αρχών στους Οργανισμούς Τοπικής

Αυτοδιοίκησης μόνον του α΄ βαθμού. Ελλείψει ρητής πρόβλεψης στην

Οδηγία 94/80/ΕΚ, όπως ήδη αναφέρθηκε94, δεν μπορεί να πάρουν μέρος

στις νομαρχιακές εκλογές. Η ταυτότητα του νομικού και του πραγματικού

λόγου επιβάλλει πάντως την αντιμετώπιση και των δύο εκλογικών

αναμετρήσεων κατά τρόπο ενιαίο.

Προς τούτο προσφέρονται εναλλακτικά δύο επιλογές. Η

προώθηση ειδικής νομοθετικής ρύθμισης δεν μπορεί ασφαλώς να

αποκλειστεί. Στο πλαίσιο όμως της εξελισσόμενης αναθεωρητικής

διαδικασίας πρέπει να απασχολήσει η συμπλήρωση των σχετικών

ορισμών του άρθρου 102 Συντ. Η ανάληψη μιας τέτοιας πρωτοβουλίας

φαίνεται μάλιστα προτιμότερη, αφού θα αντιμετωπίσει και μάλιστα με

αυξημένη τυπική ισχύ στο σύνολό του το ζήτημα της διεύρυνσης του

κύκλου των ενεργών πολιτών στις τοπικές κοινωνίες με την ένταξη σε

αυτούς όλων όσων ασκούν το, ενεργητικό και παθητικό, εκλογικό

δικαίωμα δίχως να διαθέτουν την ελληνική ιθαγένεια, δηλαδή τόσο των

πολιτών της Ένωσης όσο και των αλλοδαπών.


94 Βλ. αμέσως παραπάνω ΙΙ, 1.

56

Κατόπιν αυτών, προτείνεται η αναθεώρηση της παρ. 2 του άρθρου 102

Συντ. με την προσθήκη διάταξης ως εξής:

«Νόμος ορίζει τα σχετικά με την άσκηση του εκλογικού

δικαιώματος κατά την ανάδειξη των αρχών των Οργανισμών Τοπικής

Αυτοδιοίκησης και των δύο βαθμών από τους πολίτες κρατών-μελών της

Ευρωπαϊκής Ένωσης και αλλοδαπούς που διαμένουν νόμιμα στην

Ελλάδα».

Ο ΕΛΕΓΧΟΣ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ

ΠΡΑΞΕΩΝ ΤΩΝ ΟΡΓΑΝΙΣΜΩΝ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ


Στο άρθρο 102 παρ. 4 Συντ. προβλέπονται ρυθμίσεις για το

διοικητικό έλεγχο των πράξεων και αποφάσεων των οργάνων των Ο.Τ.Α.,

καθώς και για τον πειθαρχικό έλεγχο επί των αιρετών της τοπικής

αυτοδιοίκησης. Καθίσταται, πράγματι, σαφές ότι χωρεί αποκλειστικά και

μόνο έλεγχος νομιμότητας ως εποπτεία του Κράτους επί των Ο.Τ.Α., ο

οποίος μάλιστα δεν πρέπει να υποκρύπτει κρίση σκοπιμότητας, καθώς

δεν πρέπει να «εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση

τους». Περαιτέρω, προβλέπεται η δυνατότητα επιβολής πειθαρχικών

ποινών στους αιρετούς των Ο.Τ.Α. υπό την εγγύηση της διαδικασίας

σύμφωνης γνώμης από συμβούλιο που αποτελείται κατά πλειοψηφία

από δικαστές.

Ο Κώδικας Δήμων Κοινοτήτων εξειδίκευσε τις συνταγματικές

επιταγές με τις προβλέψεις του για έλεγχο των πράξεων των Ο.Τ.Α. από

το Γενικό Γραμματέα Περιφέρειας, ενώ ως οιονεί δευτεροβάθμιο έλεγχο

καθιέρωσε διαδικασία προσφυγής από κάθε πολίτη με έννομο

57

συμφέρον ενώπιον ειδικής επιτροπής υπό την προεδρία δικαστή.

Μάλιστα, ο προσφάτως εγκριθείς νέος Κώδικας με το ν. 3463/200695

περιόρισε τον υποχρεωτικό «υπηρεσιακό» έλεγχο του Γραμματέα σε

ορισμένες αποφάσεις, κυρίως κανονιστικού περιεχομένου, και

καθιέρωσε δυνατότητα αυτεπάγγελτου ελέγχου για τις λοιπές

αποφάσεις. Επίσης, ο νέος Κώδικας τροποποίησε ορισμένους από τους

κανόνες που αφορούν την σχετική Ειδική Επιτροπή, η οποία

περιβάλλεται από εγγυήσεις ανεξαρτησίας και αμεροληψίας κατά τη

διενέργεια του ελέγχου των αποφάσεων του Γενικού Γραμματέα.


Είναι αδιαμφισβήτητο ότι στο χώρο των Ο.Τ.Α. συχνά

διαπιστώνονται όχι σπάνια κρούσματα κακοδιοίκησης και διαφθοράς, τα

οποία δεν προκύπτει να υποχωρούν από την προβλεπόμενη άσκηση

εποπτείας. Τα φαινόμενα αυτά καταγράφονται επίσημα και από τους

ίδιους τους φορείς της τοπικής αυτοδιοίκησης. Από την άλλη πλευρά ο

έλεγχος του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας είναι ανεπαρκής και

ελλιπής κυρίως λόγω των οργανωτικών αδυναμιών των υπηρεσιών της

εκάστοτε Περιφέρειας, ενώ περιβάλλεται από την άλλοτε άδικη και

κάποτε δικαιολογημένη καχυποψία για μεροληπτική παρέμβαση της

εκάστοτε κυβέρνησης σε βάρος συγκεκριμένου οργανισμού. Γενική

εκτίμηση είναι, επίσης, ότι η διαδικασία ενώπιον της λεγόμενης

«Επιτροπής του άρθρου 18», όπως ίσχυσε μέχρι σήμερα, δεν έχει

συμβάλλει στην αναστροφή της κακοδιοίκησης στους Ο.Τ.Α.

Είναι χαρακτηριστικό ότι στις ετήσιες εκθέσεις του Συνηγόρου του

Πολίτη καταγράφεται η πλημμελής εποπτεία των αρμοδίων Γενικών

95 Οι σχετικές ρυθμίσεις περιλαμβάνονται στα άρθρα 148-154.

58

Γραμματέων Περιφέρειας ως προς την άσκηση ουσιαστικού ελέγχου επί

των πράξεων των Ο.Τ.Α., ενώ απρόθυμη έως αναιτιολόγητα αρνητική

είναι η στάση τους, τις περισσότερες φορές, σε αιτήματα για πειθαρχικό

έλεγχο που υποβάλλονται από την εν λόγω Ανεξάρτητη Αρχή96. Για τους

λόγους αυτούς, πιθανότατα, είναι περιορισμένα τα αιτήματα πολιτών για

έλεγχο των κρισίμων πράξεων και αποφάσεων. Δεν πρέπει, όμως, να

λησμονείται ότι ο έλεγχος νομιμότητας επί των Ο.Τ.Α. συνιστά

διαδικασία εφαρμογής των επιταγών της αρχής της νομιμότητας και του

κράτους δικαίου στην τοπική αυτοδιοίκηση, η οποία κατοχυρώνεται όχι

απλώς χάριν της διαφύλαξης «της ενότητας του κράτους», αλλά για την

«αποτελεσματική, συνάμα, προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων

του διοικουμένου»97. Με δεδομένο, επομένως, το νομικό χαρακτήρα της

εποπτείας επί των Ο.Τ.Α. και χάριν της διαφύλαξης της ουδετερότητας

αλλά και της επιστημονικής ακριβοδικίας των κρίσεων του ελέγχου

νομιμότητας προτείνεται η ανάθεση, μέρους ή και όλου, του ελέγχου

νομιμότητας σε ειδική ανεξάρτητη αρχή.

Αντιθέτως, προτείνεται η κατάργηση των συνταγματικών

προβλέψεων, με την απάλειψη των οικείων διατάξεων, για τον

πειθαρχικό έλεγχο των αιρετών των Ο.Τ.Α., καθώς απηχούν

αντιδημοκρατικές δομές που έχουν εκλείψει ή ασθενήσει σημαντικά. Η

ιστορική εμπειρία έχει καταδείξει ότι οι εν λόγω διαδικασίες, που

ελάχιστες φορές δρομολογήθηκαν, δεν λειτουργούν αποτρεπτικά. Τέλος,

96 Σε όλες σχεδόν τις ετήσιες εκθέσεις του Συνηγόρου του Πολίτη καταγράφεται η απροθυμία των

Γενικών Γραμματέων να ανταποκριθούν, έστω και με έγγραφη ενημέρωση, στα αιτήματα της

Ανεξάρτητης Αρχής για τη διενέργεια πειθαρχικού ελέγχου επί οργάνων των Ο.Τ.Α. Χαρακτηριστικά

στην Ετήσια Έκθεση για το έτος 2004 αναπτύσσεται ειδικότερα από τον Κύκλο Σχέσεων Κράτους

Πολίτη το φαινόμενο της αδυναμίας της Περιφέρειας «να ελέγξει τις πράξεις των Ο.Τ.Α. μέσα στις

νόμιμες προθεσμίες» και να «επιβάλλει την εφαρμογή των αποφάσεών της επί των προσφυγών».97 Βλ. Ν.- Κ. Χλέπα, όπ.π., σ. 261.

59

από νομική σκοπιά πρόκειται για ζήτημα που μπορεί χωρίς ιδιαίτερες

δυσχέρειες να ρυθμιστεί από τον κοινό νομοθέτη, με εφαρμογή των

γενικών ποινικών διατάξεων και ενδεχόμενη μέριμνα για τα ζητήματα

της αυτοδίκαιης έκπτωσης και αργίας.


Το κρίσιμο στοιχείο στην πρόταση είναι η πρόβλεψη για την

ανάθεση του ελέγχου νομιμότητας σε ανεξάρτητη αρχή98, όπως και η

κατάργηση των συνταγματικών διατάξεων περί των πειθαρχικών ποινών

σε βάρος των αιρετών οργάνων των Ο.Τ.Α. Κατά τα λοιπά, η κοινή

αντίληψη για την εξάλειψη στοιχείων ελέγχου σκοπιμότητας καθιστά

περιττή τη ρήτρα περί αποτροπής εμποδίων στην ελεύθερη

πρωτοβουλία και δράση τους. Ας μην λησμονείται ότι, σύμφωνα με τις

παρούσες προτάσεις, οι περιφέρειες καθίστανται αυτοτελής, δεύτερος

βαθμός αυτοδιοίκησης, οπότε είναι εξ ορισμού αναγκαία η

αναδιάρθρωση του συστήματος εποπτείας. Η αναβίωση της ανάθεσης

της κρίσιμης αρμοδιότητας στον Υπουργό και την κεντρική διοίκηση είναι

αυτονόητα απορριπτέα, τουλάχιστον σε γενικό επίπεδο.

Η δικαιολόγηση της πρότασης ερείδεται στα εχέγγυα

ανεξάρτητης, αμερόληπτης αλλά και επιστημονικά ενδελεχούς κρίσης

από τις ανεξάρτητες αρχές, ιδίως τις συνταγματικές κατοχυρωμένες.

Ειδικότερα, τα επιχειρήματα για την ανάθεση του ελέγχου νομιμότητας

της δράσης των Ο.Τ.Α. σε ανεξάρτητη αρχή έχουν να κάνουν τόσο με τη

φύση του ελέγχου όσο και με τις εγγυήσεις αξιολογικής ουδετερότητας

και επιστημονικού κύρους που είναι συμφυείς κατ’ αρχήν με τις 98 Την πρόταση έχει υποστηρίξει -μόνον όμως ως προς έλεγχο νομιμότητας και όχι τον οικονομικό

έλεγχο- με αναλυτική επιχειρηματολογία ο Γιώργος Σωτηρέλης, όπ.π., σ. 103 επ.

60

ανεξάρτητες αρχές. Πράγματι, έχει εύστοχα επισημανθεί εν γένει για τις

ανεξάρτητες αρχές ότι με αυτές «επιδιώκεται κυρίως η εξασφάλιση της

αρχής της αμεροληψίας» και της πολιτικής ουδετερότητας. Περαιτέρω, ο

έλεγχος νομιμότητας απαιτεί την διατύπωση κρίσεων και αποφάσεων

«με διαφάνεια, με πλήρη αιτιολογία, άρα με μια διαδικασία η οποία

είναι «οιονεί δικαστική διαδικασία» ή πάντως «ενδικοφανή

διαδικασία»99.

Συγκεκριμένα, ο νομικός έλεγχος μπορεί πράγματι να διεξάγεται

ακριβέστερα και με ειδική συστηματικότητα και συνέπεια από μια τέτοια

αρχή, χωρίς τη ροπή προς λανθάνουσα άσκηση ελέγχου σκοπιμότητας

και πολιτική μεροληπτικότητα σε βάρος ή υπέρ του εκάστοτε κρινόμενου

Ο.Τ.Α.. Για τους λόγους αυτούς η προσφυγή των πολιτών-δημοτών προς

μια τέτοια ανεξάρτητη αρχή θα ήταν ευχερέστερη και αντίστοιχα η

προσοχή των Ο.Τ.Α. στην τήρηση της αρχής της νομιμότητας θα

επαυξάνατο100. Ας αναλογιστούμε, άλλωστε, ότι ήδη μια κρίσιμη

αρμοδιότητα των Ο.Τ.Α., η πρόσληψη προσωπικού, ελέγχεται ως προς τη

τήρηση της νόμιμης διαδικασίας από μια ανεξάρτητη αρχή, το Ανώτατο

Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού (ΑΣΕΠ), βάσει του ν. 2190/1994, όπως

ισχύει. Ο έλεγχος αυτός έχει, παρά τις καθυστερήσεις, συμβάλλει

αναμφίβολα στην προώθηση της διαφάνειας και του ελέγχου των

πολιτών στις εν λόγω διαδικασίες της τοπικής αυτοδιοίκησης. Ειδική

μέριμνα θα όφειλε να ληφθεί ως προς τις εξουσίες της αρχής για την

ακύρωση των κρισίμων πράξεων και τις δυνατότητες δικαστικής

προσφυγής κατά των αποφάσεων της αρχής.

99 Ελ. Μπέσιλα-Μακρίδη, Έλεγχος Διοίκησης, Αθήνα, 2004, σελ. 172-173. 100 Εννοείται ότι ο έλεγχος δεν θα είχε τα χαρακτηριστικά της διαμεσολάβησης, όπως συμβαίνει με το

Συνήγορο του Πολίτη βάσει του ν. 3094/2003, αλλά θα προσιδίαζε περισσότερο στον εσωτερικό έλεγχο

νομιμότητας που διεξάγουν τα ελεγκτικά σώματα.

61

Από την άλλη, είναι προφανές ότι η εποπτεία δεν είναι απαραίτητο

να ανατίθεται, με βάση συνταγματική διάταξη, εξ ολοκλήρου σε

ανεξάρτητη αρχή, αλλά μπορεί να εκχωρηθεί μερικώς και για

συγκεκριμένες πράξεις-αποφάσεις των Ο.Τ.Α. σε μια τέτοια αρχή. Ο

κοινός νομοθέτης πρέπει να αφεθεί ελεύθερος, λαμβάνοντας υπόψη την

διοικητική παράδοση και την παρούσα ιστορική συγκυρία, να συνδυάσει

τον εσωτερικό τακτικό έλεγχο των Ο.Τ.Α. με ενδοδιοικητικές διαδικασίες

και από ιεραρχικά υπέρτερα όργανα των οργανισμών, με τον έκτακτο

έλεγχο, μέσω προσφυγών των πολιτών θα μπορούσε να ασκείται από

ανεξάρτητη αρχή. Είναι προφανές ότι βασική εξουσία της αρχής θα ήταν

η δυνατότητα ακύρωσης των κρισίμων πράξεων των Ο.Τ.Α.101. Το μοντέλο

αυτό θα ήταν μια συνέχεια αλλά και τομή ως προς το υφιστάμενο

σύστημα που προβλέπει ο Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας με τις

ρυθμίσεις των άρθρων για έλεγχο αρχικά από το Γενικό Γραμματέα

Περιφέρειας και έπειτα από την Ειδική Επιτροπή, πλέον, στη θέση της

Επιτροπής του άρθρου 18102. Σε ό,τι αφορά τέλος τη διοικητική

συγκρότηση μια τέτοιας ανεξάρτητης αρχής, οπωσδήποτε διαφορετικής

από το Συνήγορο του Πολίτη, είναι εμφανής η ανάγκη για περιφερειακή

διάρθρωσή της.


101 Για το ιδιαίτερο νομικό καθεστώς των ανεξαρτήτων αρχών και των αρμοδιοτήτων τους, οι οποίες

συγκεράζουν λειτουργίες των τριών εξουσιών -της νομοθετικής, της δικαστικής και της εκτελεστικής

εξουσίας- βλ., αντί άλλων, Μ. Αντωνόπουλου, Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές, Αθήνα-Κομοτηνή, 1995. 102 Αξίζει, πάντως, να σημειωθεί ότι τα κόμματα δεν θίγουν καθόλου τα ζητήματα του ελέγχου

νομιμότητας και του πειθαρχικού ελέγχου με τις προτάσεις τους για την αναθεώρηση, προκρίνοντας,

προφανώς, τη διατήρηση των υφιστάμενων συνταγματικών ρυθμίσεων και την ειδική ρύθμιση μέσω

τροποποιήσεων του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων και του Νομαρχιακού Κώδικα.

62

Κατόπιν αυτών, προτείνεται η αντικατάσταση των πρότ. 1 και 2

της παρ. 4 του άρθρου 102 Συντ. ως εξής:

«Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης υπόκεινται αποκλειστικά

σε έλεγχο νομιμότητας, ο οποίος μπορεί να ανατεθεί και σε ανεξάρτητη

αρχή, όπως νόμος ορίζει».

ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ


Κατά την αναθεώρηση του Συντάγματος το 2001 η διάταξη της

παρ. 5 του άρθρου 102 για τα οικονομικά των Ο.Τ.Α. και την ενίσχυσή

τους από το κράτος βελτιώθηκε χωρίς όμως να αφίσταται ριζικά από τις

επιλογές της αναθεωρητικής βουλής του 1975. Ειδικότερα στο Σύνταγμα

του 1975 οριζόταν ότι «το κράτος μεριμνά ώστε τα να εξασφαλίζονται οι

αναγκαίοι πόροι για την εκπλήρωση της αποστολής των οργανισμών

τοπικής αυτοδιοίκησης. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την απόδοση και

κατανομή, μεταξύ των οργανισμών αυτών, των φόρων ή τελών που

καθορίζονται υπέρ αυτών και εισπράττονται από το κράτος.» Όπως

καθίσταται προφανές επρόκειτο για μια γενικόλογη ρύθμιση περί

οικονομικής ενίσχυσης της τοπικής αυτοδιοίκησης η οποία, στην ουσία

της, δεν διασφάλιζε παρά την αρμοδιότητα του κράτους να εισπράττει

ποσά για να τα κατανείμει στους Ο.Τ.Α. και με κριτήρια που θα

αποφάσιζε ο κοινός νομοθέτης.

Το 2001 οι παραπάνω διατυπώσεις «εκσυγχρονίζονται» κατόπιν

έντονων πιέσεων των θεσμικών οργάνων της αυτοδιοίκησης (κυρίως της

ΚΕΔΚΕ). Η μέριμνα για την εξασφάλιση των αναγκαίων πόρων ορίζεται

63

ως υποχρέωση λήψης των νομοθετικών, κανονιστικών και

δημοσιονομικών μέτρων που απαιτούνται για την διασφάλιση της

οικονομικής αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α. - αρχής που το πρώτον εισάγεται στο

Σύνταγμα. Στο πλαίσιο ισορροπιών ο συνταγματικός νομοθέτης

κατοχύρωσε ταυτόχρονα την αρχή της διαφάνειας κατά τη διαχείριση

των πόρων αυτών, που όμως θα πρέπει να διέπει γενικώς την διαχείριση

των δημόσιων οικονομικών και όχι μόνο των οικονομικών των Ο.Τ.Α. Η

αναφορά περί είσπραξης, απόδοσης και κατανομής των πόρων μεταξύ

των Ο.Τ.Α. από το κράτος παρέμεινε δυστυχώς αμετάβλητη, ως

κατοχύρωση, στην πράξη, της αποφασιστικής εξουσίας της κεντρικής

διοίκησης επί των πόρων της αυτοδιοίκησης και ιδίως επί του θέματος

της είσπραξης φόρων υπέρ αυτής. Παρά ταύτα δύο καινοτομίες πρέπει

να θεωρηθούν θετικές: η πρώτη αφορά στην υποχρέωση πρόβλεψης

πόρων σε περίπτωση μεταφοράς αρμοδιοτήτων από το κράτος στους

Ο.Τ.Α. Η δεύτερη στην δυνατότητα θέσπισης με νόμο της αρμοδιότητας

των Ο.Τ.Α. να καθορίζουν και να εισπράττουν τοπικά έσοδα, χωρίς τη

διαμεσολάβηση του κράτους.


Με τη νέα διάταξη, γρήγορα έγινε προφανές ότι οι

προβλεπόμενες καινοτομίες (μεταφορά πόρων και δυνατότητα

είσπραξης τοπικών εσόδων) δεν είχαν εισαχθεί ολοκληρωμένα. Καταρχάς

δεν καθίστατο απολύτως προφανές ότι η μεταφορά πόρων με τη

μεταφορά αρμοδιοτήτων θα έπρεπε να πραγματοποιηθεί με την αυτή

πράξη. Παρατηρήθηκε το φαινόμενο ο νομοθέτης και η διοίκηση -στο

64

πλαίσιο νομοθετικής εξουσιοδότησης- να προβαίνουν σε μεταφορά

αρμοδιοτήτων στους Ο.Τ.Α., αναβάλλοντας τη μεταφορά πόρων και

χωρίς να προσδιορίζουν το χρόνος μεταβίβασης των αναγκαίων πόρων.

Αποτέλεσμα της πρακτικής αυτής ήταν -και είναι- η αδυναμία

αποτελεσματικής άσκησης των νέων αρμοδιοτήτων που καλείται να

ασκήσει η αυτοδιοίκηση και συνακόλουθα η δημιουργία τριβών μεταξύ

κεντρικής εξουσίας και Ο.Τ.Α. σε βάρος εντέλει του πολίτη.

Περαιτέρω η πρόβλεψη για την δυνατότητα κατόπιν νομοθετικής,

προφανώς, εξουσιοδότησης του καθορισμού και είσπραξης τοπικών

εσόδων δεν εφαρμόστηκε στα πέντε χρόνια από την θέση σε ισχύ της

αναθεωρημένης διάταξης. Αν μάλιστα συνέβαινε αυτό έχουμε τη γνώμη

ότι θα ήταν πιθανό να δημιουργηθούν προβλήματα εφαρμογής και να

εγερθούν ζητήματα συνταγματικότητας, όπως έγινε άλλωστε για το

τελευταίο εδάφιο της παρ. 1 του άρθρου 102 με το οποίο προβλεπόταν η

δυνατότητα ανάθεσης στους Ο.Τ.Α. της άσκησης αρμοδιοτήτων που

συνιστούν αποστολή του κράτους.

Ειδικότερα με την αναθεωρηθείσα διάταξη δεν κατοχυρωνόταν η

αρμοδιότητα των Ο.Τ.Α. για τον καθορισμό και είσπραξη φόρων, των

οποίων οι πόροι παγίως προβλέπονταν κατά το παρελθόν για την

ενίσχυση της αυτοδιοίκησης. Με άλλες λέξεις ο συνταγματικός

νομοθέτης το 2001 δεν κατοχύρωσε την φορολογική αρμοδιότητα της

αυτοδιοίκησης αναφορικά με τους δημόσιους πόρους που παραδοσιακά

προβλέπονται υπέρ αυτής. Η αναφορά σε τοπικά έσοδα, και όχι σε

φόρους είναι μάλιστα πιθανόν να οδηγήσει σε ενστάσεις και διχογνωμίες

σχετικά με την ακριβή φύση ενός επιβαλλόμενου τέλους ή φόρου με

τοπικό χαρακτήρα και πάντως να προκαλέσει ενστάσεις σχετικά με τη

συνταγματικότητα του καθορισμού του κατόπιν νομοθετικής

65

εξουσιοδότησης, δεδομένης της απαγορευτικής διάταξης της παρ. 4 του

άρθρου 78 Συντ. σύμφωνα με την οποία «το αντικείμενο της φορολογίας,

ο φορολογικός συντελεστής, οι απαλλαγές ή εξαιρέσεις από τη

φορολογία και η απονομή των συντάξεων δεν μπορούν να αποτελέσουν

αντικείμενο νομοθετικής εξουσιοδότησης».

Δυστυχώς τόσο η ασάφεια της διάταξης σχετικά με την έννοια

των τοπικών εσόδων όσο και η παραπομπή στην ευχέρεια και τις

επιλογές του κοινού νομοθέτη, ο οποίος σημειωτέον δεν έχει ρυθμίσει

μέχρι σήμερα το ζήτημα, υπονόμευσαν την αποτελεσματικότητα της

καινοτομίας αυτής και κατέστησαν τη συνταγματική διάταξη στην πράξη

ανενεργό. Και τούτο παρά το γεγονός ότι σε άλλες έννομες τάξεις

απαντώνται σαφείς και συγκεκριμένες ρυθμίσεις σχετικά με την

φορολογική αρμοδιότητα της αυτοδιοίκησης, και την δυνατότητα

είσπραξης πόρων με δική της ευθύνη, τόσο σε επίπεδο θεμελιώδους

χάρτη όσο και σε επίπεδο κοινής νομοθεσίας.

Τη δυνατότητα δε μεταβίβασης φορολογικών αρμοδιοτήτων και

είσπραξης φόρων απέδειξε και πρόσφατη μελέτη του ΙΤΑ με την οποία

προτείνεται η θέσπιση της αρμοδιότητας καθορισμού από την

αυτοδιοίκηση φορολογικών συντελεστών στα ειδικά τέλη που

θεσπίστηκαν από την αυτοδιοίκηση αλλά και η μεταφορά πόρων από

τους φόρους ακίνητης περιουσίας και μεταβίβασης ακινήτων.


Κατόπιν των ανωτέρω προτείνεται να υιοθετηθεί ρύθμιση με την

οποία:

66

α) διασφαλίζεται η ταυτόχρονη μεταφορά πόρων σε περίπτωση

μεταβίβασης αρμοδιοτήτων, ώστε να αποτρέπονται φαινόμενα

καθυστέρησης μεταφοράς των αναγκαίων ποσών,

β) καταργείται η περιοριστική ρήτρα περί είσπραξης φόρων και

τελών από το κράτος υπέρ της αυτοδιοίκησης, η οποία αν και

φαινομενικά είχε θεσπισθεί ως εγγύηση της αυτοδιοίκησης λειτουργούσε

ως εγγύηση της κρατικής φορολογικής αρμοδιότητας. Στο πλαίσιο αυτό

προτείνεται η αντικατάστασή της από νέα ρύθμιση με την οποία θα

διασφαλίζεται η είσπραξη και η απόδοση δημόσιων πόρων (κεντρικών ή

τοπικών από φόρους ή τέλη για την τοπική αυτοδιοίκηση, χωρίς όμως τον

περιορισμό που επέβαλε η ισχύουσα διάταξη περί υποχρεωτικής

είσπραξης τους από το κράτος,

γ) προβλέπεται η δυνατότητα καθορισμού και είσπραξης τοπικών

εσόδων από φόρους και τέλη στο πλαίσιο ενός νόμου που θα καθορίζει

τις γενικές αρχές και τις κατευθύνσεις της ακολουθητέας φορολογικής

πολιτικής, κατ΄ απόκλιση των διατάξεων που περιορίζουν στο πεδίο αυτό

την παροχή νομοθετικής εξουσιοδότησης. Με τον τρόπο αυτό κάθε

Ο.Τ.Α., στο πλαίσιο της γενικής πολιτικής της κυβέρνησης, θα μπορεί να

καθορίζει και να εισπράττει με δικούς του μηχανισμούς, που θα

αναπτυχθούν τα επόμενα χρόνια, πόρους όχι μόνο από τέλη, που και

σήμερα μπορεί να επιβάλλει αλλά και από φόρους, το περιεχόμενο των

οποίων θα καθορίζεται καταρχήν από το νομοθέτη, αλλά θα

εξειδικεύεται από τους οικείους Ο.Τ.Α. με βάση τις τοπικές ανάγκες και

ιδιαιτερότητες.

Τέλος στην ίδια διάταξη σκόπιμο είναι να γίνεται μνεία, κατά τα

πρότυπα αλλοδαπών συνταγμάτων, στο ότι οι νόμοι με τους οποίους θα

καθορίζονται τα σχετικά με την απόδοση και ιδίως την κατανομή των

67

δημοσίων πόρων στην αυτοδιοίκηση θα γίνονται αφού ληφθούν υπόψη

τα κριτήρια της κοινωνικής και χωρικής συνοχής, ώστε τόσο ο

καθορισμός όσο και η κατανομή των πόρων να γίνεται ακριβοδίκαια με

γνώμονα τις τοπικές ανάγκες και ιδιαιτερότητες, την οικονομική

κατάσταση των Ο.Τ.Α. αλλά και την πολιτική ανάπτυξης όσων περιοχών

μειονεκτούν.

IV. H προτεινόμενη διατύπωση


άρθρου 102 Συντ. ως εξής:

«5. Η οικονομική αυτοτέλεια και οι πόροι των οργανισμών

τοπικής αυτοδιοίκησης για την εκπλήρωση της αποστολής τους και την

αποτελεσματική άσκηση των αρμοδιοτήτων τους διασφαλίζονται με την

λήψη των αναγκαίων νομοθετικών, κανονιστικών και δημοσιονομικών

μέτρων. Μεταβίβαση αρμοδιοτήτων προς τους οργανισμούς τοπικής

αυτοδιοίκησης δεν επιτρέπεται, χωρίς ταυτόχρονη διασφάλιση στον ίδιο

νόμο ή στην ίδια κανονιστική πράξη που την προβλέπει, των αναγκαίων

πόρων. Με νόμο καθορίζονται τα σχετικά με την είσπραξη και την

απόδοση δημόσιων πόρων από φόρους και τέλη καθώς και την κατανομή

τους μεταξύ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Με νόμο

χαράσσονται οι γενικές αρχές και οι κατευθύνσεις σύμφωνα με τις οποίες

οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης μπορούν να καθορίζουν και να

εισπράττουν τοπικά έσοδα από φόρους και τέλη, κατ΄ εξαίρεση των

οριζομένων στην παρ. 4 του άρθρου 78. Οι ανωτέρω νόμοι πρέπει να

ερείδονται, σε κάθε περίπτωση, στα κριτήρια της χωρικής και κοινωνικής

συνοχής».

68

ΟΙ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΕΣ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

ΣΤΟ ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΟ ΚΑΙ ΤΟΝ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟ


Σύμφωνα με το άρθρο 24 Συντ., τόσο ο πολεοδομικός όσο και ο

χωροταξικός σχεδιασμός υπάγονται «στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και

τον έλεγχο του Κράτους». Κατά την αναθεώρηση του 2001

τροποποιήθηκε το άρθρο 102 με την προσθήκη διάταξης, σύμφωνα με

την οποία «μπορεί να ανατίθεται στους οργανισμούς τοπικής

αυτοδιοίκησης η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του

Κράτους». Από τη μελέτη των πρακτικών των σχετικών συζητήσεων της

αναθεωρητικής βουλής προκύπτει σαφώς ότι πρόθεση του συντακτικού

νομοθέτη ήταν η ανάθεση και πολεοδομικού-χωροταξικού χαρακτήρα

αρμοδιοτήτων στους Ο.Τ.Α. μέσω της εν λόγω συνταγματικής ρύθμισης,

καθώς είχε προηγηθεί σειρά αποφάσεων του Συμβουλίου της

Επικρατείας που έκριναν αντισυνταγματική μια τέτοια ανάθεση, με

αιτιολογία τις προβλέψεις για ευθύνη του Κράτους ως προς το

σχεδιασμό της χωροταξίας και της πολεοδόμησης. Από την άλλη,

σύμφωνα με τη νομοθεσία και την πάγια νομολογία του Συμβουλίου, η

εφαρμογή του πολεοδομικού και χωροταξικού σχεδιασμού και οι

συναφείς εκτελεστικές αρμοδιότητες103 (λ.χ. η έκδοση οικοδομικών

αδειών ή η αδειοδότηση επιχειρήσεων) εντάσσεται στις έννοιες της

«διοίκησης» των «τοπικών υποθέσεων», επομένως σύμφωνα με το

σύνταγμα ανατίθενται και ασκούνται από τους Ο.Τ.Α.

103 Για την έννοια των πολεοδομικών εφαρμογών βλ., αντί άλλων, Γ. Γιαννακούρου, Η άσκηση

πολεοδομικών αρμοδιοτήτων από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, στο Περιβάλλον και

Δίκαιο, 3/2000, σ. 360.

69

Ωστόσο, η ανάθεση ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων χωρεί βάσει της

διαδικασίας που προβλέπει το άρθρο 43 παρ. 2 του συντάγματος περί

εξουσιοδότησης για την έκδοση κανονιστικών πράξεων από άλλα, πέραν

του Προέδρου της Δημοκρατίας, διοικητικά όργανα για τη ρύθμιση

ειδικότερων θεμάτων, ή θεμάτων τοπικού ενδιαφέροντος ή με

χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτομερειακό104. Ο κοινός νομοθέτης προέβλεψε

την άσκηση πολεοδομικών αρμοδιοτήτων στον Υπουργό Περιβάλλοντος,

Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, στο Γενικό Γραμματέα της Περιφέρειας

αλλά και στο Νομάρχη ιδίως στο ν. 3044/2002. Ωστόσο, η νομολογία του

ΣτΕ των τελευταίων ετών έχει κρίνει πάγια ότι μόνο από το Κράτος και

μόνο μέσω προεδρικών διαταγμάτων μπορούν να ασκούνται οι κρίσιμες

αρμοδιότητες.

Τα αυτά ισχύουν, τηρουμένων των αναλογιών, και για τους τομείς

της εκπαίδευσης, της υγείας και κοινωνικής πρόνοιας, καθώς το ΣτΕ με

πάγια πολυετή νομολογία κρίνει ότι και οι εν υποθέσεις δεν μπορούν να

θεωρηθούν σε καμία περίπτωση ως «τοπικές υποθέσεις» λόγω της ρητής

αναφοράς στα οικεία άρθρα του Συντάγματος σε «υποχρέωση» του

«Κράτους» να μεριμνά για την εκπόνηση και υλοποίηση των πολιτικών

αυτών. Για το λόγο αυτό ο κοινός νομοθέτης έχει φανεί ακόμα πιο

διστακτικός στην εκχώρηση της άσκησης συναφών αρμοδιοτήτων στους

οργανισμούς. Σε ό,τι αφορά το ειδικότερο θέμα της ανάθεσης-

μεταβίβασης αρμοδιοτήτων στην τοπική αυτοδιοίκηση που αφορούν τη

λειτουργία της δημόσιας εκπαίδευσης, οι «δυσχέρειες» είναι

εντονότερες λόγω της εμφατικής διατύπωσης του Συντάγματος στο

άρθρο 16 («βασική αποστολή του Κράτους»), ενώ η σχετική νομολογία

104 Για το περιεχόμενο της συνταγματικής έννοιας της «τοπικής υπόθεσης» και του «θέματος τοπικού

ενδιαφέροντος» βλ. αντί άλλων Ν.-Κ. Χλέπα, Η πολυβάθμια αυτοδιοίκηση, Αθήνα- Κομοτηνή, 1994, σ.

250 επ. και 272 επ.

70

του Συμβουλίου Επικρατείας είναι καθ’ όλα αρνητική (βλ. ενδεικτικά τις

αποφάσεις 2592/1999, 377/2001, 2237/2001, 986/2001 και την

πρόσφατη 2098/2004105). Επομένως, το ζήτημα αφορά την πλήρη

αναθεώρηση του άρθρου 16 Συντ.


Πράγματι, η νομολογία του Συμβουλίου Επικρατείας έχει τα

τελευταία χρόνια αναιρέσει ορισμένες απόπειρες του κοινού νομοθέτη

για την ανάθεση της έκδοσης πολεοδομικών και χωροταξικών κανόνων

ιδίως στους Νομάρχες, αλλά και στα όργανα της Περιφέρειας, κατ’

επίκληση, κατά κύριο λόγο, των προβλέψεων του άρθρου 24 για την

«υποχρέωση του Κράτους» να προστατεύει το φυσικό περιβάλλον και να

οργανώνει τον πολεοδομικό και χωροταξικό σχεδιασμό, όπως και με

συσταλτική ερμηνεία των προϋποθέσεων που ορίζονται στο άρθρο 43

παρ. 2 για τις αρμοδιότητες με «τοπικό ενδιαφέρον» ή ειδικό – τεχνικό

χαρακτήρα. Η τάση αυτή κορυφώθηκε με την έκδοση της γνωστής

απόφασης 3661/2005 της Ολομέλειας, με την οποία κρίθηκε ότι η

ρύθμιση του άρθρου 24 για την «αρμοδιότητα και τον έλεγχο του

κράτους» σχετικά με την ανάπτυξη και πολεοδόμηση των οικισμών

συνεπάγεται την αποκλειστική αρμοδιότητα της κεντρικής διοίκησης και

τον αποκλεισμό των Ο.Τ.Α. από την έγκριση και τροποποίηση

πολεοδομικών σχεδίων «οποιασδήποτε κλίμακας» (εκτός των εντελώς

εντετοπισμένων περιπτώσεων), όπως και από τη θέσπιση «πάσης

φύσεως» όρων δόμησης. 105 Χαρακτηριστικά με την ΣτΕ 2098/2004 κρίνεται ότι «είναι ανεπίτρεπτη η ανάθεση ή μεταβίβαση, με

διάταξη νόμου ή με κανονιστική πράξη της Διοικήσεως κατόπιν νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, στους

Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοικήσεως, οιασδήποτε βαθμίδος, αρμοδιοτήτων σχετιζόμενων με την

διοίκηση και τη λειτουργία της δημοσίας εκπαιδεύσεως, η οποία…ουδέποτε δύναται να θεωρηθεί ως

«τοπική υπόθεση» . . .».

71

Με βάση αντικειμενικούς λόγους -σχετικούς με το ευάλωτο της

τοπικής αυτοδιοίκησης σε τοπικά συμφέροντα, την αδυναμία τεχνικών

και οργανωτικών υποδομών, την ελλιπή, σε αρκετές περιπτώσεις,

επιστημονική κατάρτιση των υπηρεσιών των Ο.Τ.Α.- αλλά και για λόγους

που αφορούν την προάσπιση του δημοσίου συμφέροντος και τις αρχές

του διεθνούς, εθνικού και κοινοτικού δικαίου περιβάλλοντος

δικαιολογείται κατ’ αρχήν η επιλογή της πολιτείας να εξαιρεί απολύτως

ορισμένες περιοχές από την αρμοδιότητα χωροταξικού και

πολεοδομικού σχεδιασμού της τοπικής αυτοδιοίκησης. Πρόκειται,

κυρίως, για περιοχές με ευπαθή οικοσυστήματα, λ.χ. περιοχές NATURA

2000 ή παράκτιοι οικισμοί, και για παραδοσιακούς οικισμούς, όπου

αναμφίβολα υπάρχει αναγκαιότητα ενιαίων και ομοιογενών ρυθμίσεων

σε όλη τη χώρα.

Αυτό προκύπτει και από τη νομολογία του Συμβουλίου

Επικρατείας, η οποία, ωστόσο, μέχρι το πρόσφατο παρελθόν αναγνώριζε

τη συνταγματικότητα νομοθετημάτων, με τα οποία αποδίδονταν

αποφασιστικές αρμοδιότητες πολεοδομικού χαρακτήρα στους Ο.Τ.Α.,

μάλιστα όχι μόνο στους νομάρχες αλλά και σε δήμους και κοινότητες,

ιδίως για τις περιπτώσεις της τροποποίησης ρυμοτομικών σχεδίων και

σχεδίων πόλεων, αλλά και έγκρισης σχεδίων για μικρούς οικισμούς ή

τοπικών ρυμοτομικών σχεδίων106. Για παράδειγμα προσφάτως κρίθηκε

νόμιμη (ΠΕ 601/2002) η αρμοδιότητα του Νομάρχη και του Γενικού

Γραμματέα της Περιφέρειας για πολεοδομικές ρυθμίσεις που αφορούν

αγροτικούς οικισμούς και οικισμούς μέχρι 2000 κατοίκους, ενώ με

106 Για μια αναλυτική και σε βάθος παρουσίαση των κρίσιμων θεμάτων και ειδικά της νομολογίας του

Συμβουλίου, ιδιαίτερα δε της στροφής του βλ. Δ. Πετρούλια, Οι αρμοδιότητες πολεοδομικού σχεδιασμού

και το Σύνταγμα, ΤοΣ 2006, σ. 121 επ. Πρόκειται για την εισήγηση του δικαστή ενώπιον της

Ολομελείας, η οποία ωστόσο έκρινε με πλειοψηφία αρνητικά, εκδίδοντας την απόφαση 3661/2005.

72

παλαιότερη νομολογία είχαν κριθεί συνταγματικά, με πρακτικά

επεξεργασίας που εκδόθηκαν από το 1986 έως και το 1994, τα

προεδρικά διατάγματα βάσει του ν. 1337/1983 για τη μεταβίβαση

πολεοδομικών αρμοδιοτήτων (τροποποίηση εγκεκριμένων σχεδίων κ.λπ.)

σε ορισμένους δήμους.

Ωστόσο, η πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας 3661/2005 δεν

αναγνωρίζει σχεδόν καμία εξαίρεση από τον κανόνα της άσκησης των

κρίσιμων ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων με προεδρικό διάταγμα,

ανεξάρτητα, μάλιστα, από το χαρακτήρα των διοικητικών πράξεων ως

γενικών ατομικών ή κανονιστικών, άσχετα από το μέγεθος του οικισμού

ή της ευρύτερης περιοχής. Παραδεκτή γίνεται η ανάθεση της ρύθμισης

για αποκλειστικά εντοπισμένες τροποποιήσεις των σχεδίων, εάν, και

πάλι, δεν θίγεται ευπαθές οικοσύστημα ή παραδοσιακός οικισμός.

Ωστόσο, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι, παρά τις παραινέσεις του

Συμβουλίου για υπαγωγή του σχεδιασμού σε αυστηρές εγγυήσεις για τη

νομιμότητα και συμφωνία με το σύνταγμα, η νομολογία του Δικαστηρίου

είναι αδύνατο να μετουσιωθεί πλήρως σε κρατική πράξη, καθώς αυτό θα

ήταν ρεαλιστικά ανέφικτο για τον Υπουργό Περιβάλλοντος, Χωροταξίας

και Δημοσίων Έργων και τις υπηρεσίες του Υπουργείου να εκπονήσουν

έγκαιρα τις εκατοντάδες μελέτες και πράξεις που αφορούν τα σχέδια

πόλης, τα ΣΧΟΑΑΠ και τις οικείες πολεοδομικές μελέτες.

Είναι γεγονός ότι «το ελληνικό χωροταξικό και πολεοδομικό

δίκαιο στηρίζεται σε ένα αυστηρά συγκεντρωτικό μοντέλο…σε

συνδυασμό με την παντελή έλλειψη χωροταξικού σχεδιασμού σε εθνικό

και περιφερειακό επίπεδο»107. Σε αντίθεση με τη νομολογία του

107 Βλ. Π. Ευστρατίου, Η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του κράτους από τους

οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. Η ανάθεση αρμοδιοτήτων πολεοδομικού σχεδιασμού στους

νομάρχες με το άρθρο 10 παρ. 1 του ν. 3044/2002, στο Περιβάλλον και Δίκαιο, 1/2003, σ. 27

73

Δικαστηρίου, η θεωρία του χωροταξικού και του πολεοδομικού δικαίου

ομονοεί σε γενικές γραμμές ότι οι Ο.Τ.Α. εσφαλμένα αγνοούνται κατά

την εκπόνηση των χωροταξικών και πολεοδομικών σχεδίων.

Επισημαίνεται εμφατικά ότι «η Τοπική Αυτοδιοίκηση, που είναι ο κατ’

εξοχήν αντιπρόσωπος του λαϊκού παράγοντα, έχει σχεδόν τελείως

αγνοηθεί και η συμμετοχή της στο χωροταξικό σχεδιασμό είναι

ανύπαρκτη»108, όπως και ότι «οι δήμοι και οι κοινότητες θα έπρεπε να

θεωρούνται οι φυσικοί φορείς τουλάχιστον του πολεοδομικού

σχεδιασμού»109. Τονίζεται, μάλιστα, η αντίφαση ανάμεσα στην απόδοση

κρίσιμων αρμοδιοτήτων από τον Κώδικα και στην έλλειψη κύριας

ευθύνης για την πολεοδομική διαμόρφωση της οικείας περιοχής και

υποστηρίζεται η ενίσχυση των αποφασιστικών αρμοδιοτήτων των Δήμων

και Κοινοτήτων.

Πρέπει, πράγματι, να ληφθεί υπόψη ότι ανέκαθεν στο Κώδικα

Δήμων και Κοινοτήτων προβλέπονται αποφασιστικές αρμοδιότητες των

Ο.Τ.Α. που διαπλέκονται με το σχεδιασμό και συνιστούν άσκηση ιδίως

χωροταξικής πολιτικής, έστω σε τοπικό επίπεδο. Μάλιστα, με το νέο

Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων επαυξάνονται και εξειδικεύονται

περαιτέρω οι εξουσίες των Δήμων που σχετίζονται άμεσα ή και

επηρεάζουν αυτοτελώς τον γενικότερο πολεοδομικό και χωροταξικό

σχεδιασμό. Ορισμένες, μάλιστα, από αυτές ασκούνται και με

κανονιστικές αποφάσεις των Δήμων. Ας αναφέρουμε ενδεικτικά: α) τη

μελέτη και αξιοποίηση βιοτεχνικών κέντρων και κτιρίων στις σχετικές

ζώνες, β) την εκπόνηση τοπικών προγραμμάτων για την προστασία και

αναβάθμιση του φυσικού, αρχιτεκτονικού και πολιτιστικού

περιβάλλοντος, γ) την προστασία και διαχείριση των υδάτινων πόρων 108 Βλ. Δ. Χριστοφιλόπουλου, Χωροταξία-Πολεοδομία, τεύχ. Β΄, Θεσμοί, Αθήνα, 1984, σ. 30109 Βλ. Β. Σκουρή, Χωροταξικό και πολεοδομικό δίκαιο, Θεσσαλονίκη, 1991, σ. 123.

74

που βρίσκονται εντός της περιφέρειάς τους, δ) τη μελέτη και διαχείριση

προγραμμάτων οικιστικής και πολεοδομικής ανάπτυξης, ε) τον

καθορισμό χώρων για τη δημιουργία κοιμητηρίων, και στ) τον καθορισμό

των χώρων και όρων λειτουργίας των λαϊκών αγορών κ.α.

Στις τοπικές κανονιστικές αποφάσεις εντάσσεται η καθόλα

σημαντική απόφαση για τη ρύθμιση της κυκλοφορίας και τον

προσδιορισμό των χώρων στάθμευσης των οχημάτων, όπως και οι όροι

εγκατάστασης και λειτουργίας καταστημάτων και επιχειρήσεων, καθώς

και ο καθορισμός των χώρων για τις λαϊκές αγορές, το υπαίθριο εμπόριο

και την υπαίθρια διαφήμιση110. Τέλος, υπενθυμίζεται ότι με το άρθρο 77

του Κώδικα καθιερώνεται η υποχρέωση των κρατικών αρχών να ζητούν

αρμοδίως τη γνώμη Δήμων και Κοινοτήτων προ της έκδοσης

κανονιστικών πράξεων σχετικών με την προστασία του περιβάλλοντος,

τα ρυθμιστικά – χωροταξικά σχέδια και τη χωροθέτηση εγκαταστάσεων

και λοιπών δραστηριοτήτων. Μάλιστα, επιβάλλεται η υποχρέωση της

κεντρικής και περιφερειακής διοίκησης να αναπτύσσουν ειδική

αιτιολογία, όταν διαφοροποιούνται από τη γνώμη των αρμοδίων

τοπικών οργάνων κατά την έκδοση των κρισίμων πράξεων.

Με βάση το νέο Κώδικα, την αναθεώρηση του 2001 ως προς το

άρθρο 102 και τη νομοθεσία που ακολούθησε, προκύπτει σαφώς ότι η

πολιτεία αναγνωρίζει πλέον τη αναγκαιότητα συμμετοχής και εν μέρει

αυτοτελούς δράσης των Ο.Τ.Α. κατά τον χωροταξικό και τον πολεοδομικό

σχεδιασμό. Δεν πρέπει, πράγματι, να παραγνωρίζεται, παρά την

αυτονόητη υποχρέωση πρόβλεψης εξαιρέσεων, όπου θίγονται περιοχές

και οικισμοί εθνικού ή και διεθνούς ενδιαφέροντος και σημασίας για τη

βιοποικιλότητα και την πολιτιστική κληρονομιά, ότι η αποδοχή της

110 Οι κρίσιμες ρυθμίσεις προβλέπονται στα άρθρα 75, 77 και 79 του νέου Κώδικα.

75

αποφασιστικής συμμετοχής της τοπικής αυτοδιοίκησης συνιστά πτυχή

της δημοκρατικής οργάνωσης του πολιτεύματος και έκφραση λαϊκής

κυριαρχίας.

Άλλωστε, ο κεντρικός σχεδιασμός δεν έχει διόλου αποτρέψει,

αντίθετα συχνά έχει συμβάλλει στην εγκαθίδρυση του πολεοδομικού

«χάους» και της ανορθολογικής χωροθέτησης εγκαταστάσεων και

επιχειρήσεων συχνά και σε οικολογικά ευαίσθητες περιοχές. Επιπλέον,

οφείλει κανείς να αναγνωρίσει με ρεαλιστικό πνεύμα ότι η έκδοση

οικοδομικών αδειών και η διαδικασία αδειοδότησης επιχειρήσεων -που

αναντίρρητα αποτελεί αρμοδιότητα των Ο.Τ.Α.- αποδεικνύεται συχνά

πλέον κρίσιμη για την ουσιαστική προστασία του φυσικού και του

οικιστικού περιβάλλοντος, άλλοτε ανατρέποντας το σχεδιασμό με

υποβάθμιση της ποιότητας ζωής και άλλοτε συντελώντας στην βιώσιμη

ανάπτυξη. Πρέπει, επομένως, να αναλογιστούμε, εάν ο στεγανός και

απόλυτος διαχωρισμός «πνευματικής» και «εκτελεστικής» εργασίας

μεταξύ της κρατικής διοίκησης και των Ο.Τ.Α., ως προς τον πολεοδομικό

και χωροταξικό σχεδιασμό, αντί να εγγυάται προστασία συχνά

υποθάλπτει την ανεύθυνη και ανορθολογική δράση ορισμένων Ο.Τ.Α. και

τον ευκολότερο επηρεασμό τους από άνομα συμφέροντα και αθέμιτες

πιέσεις. Τούτο συμβαίνει διότι, ανάμεσα σε άλλα, οι Δήμοι και οι

Κοινότητες δεν είχαν ουσιαστική ευθύνη στο αρχικό στάδιο καθορισμού

των χρήσεων γης και των όρων δόμησης για τους οικισμούς της

περιφέρειάς τους και καλούνται «απλώς» να εκτελέσουν αποφάσεις

ειλημμένες σε απομακρυσμένες έδρες.

Συνεπώς, ο αδιαφοροποίητος αποκλεισμός από τη χάραξη

χωροταξικής κα πολεοδομικής πολιτικής όλων των Δήμων, ακόμα

μεγάλων πολεοδομικών συγκροτημάτων και οιονεί μητροπολιτικών

76

Ο.Τ.Α. με επαρκή και έμπειρη στελέχωση των

τεχνικών-πολεοδομικών/περιβαλλοντικών υπηρεσιών, είναι πλέον

εμφανώς ανεδαφικός και άδικος. Από καθαρά νομική σκοπιά, η

αναθεώρηση οφείλει να άρει τη σύγχυση και την υπερβολική ευρύτητα

της έννοιας των τοπικών υποθέσεων, η οποία ούτως ή άλλως φαίνεται

να συνιστά μια ταυτολογία ως προς τον καθορισμό των αρμοδιοτήτων

των Ο.Τ.Α.


Το ζητούμενο, επομένως, είναι η απόδοση (περαιτέρω)

αποφασιστικών αρμοδιοτήτων στους Ο.Τ.Α., είτε ευθέως εκ του

Συντάγματος είτε με την πρόβλεψη δυνατότητας για γενική ή

συγκεκριμένη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από το νομοθέτη ή/ και την

κεντρική διοίκηση, ώστε η τοπική αυτοδιοίκηση να ρυθμίζει κανονιστικά

ορισμένα ζητήματα πολεοδομικού σχεδιασμού111. Είναι, ακόμη, δυνατή η

μερική εξειδίκευση – ειδικός προσδιορισμός του όρου «τοπικές

υποθέσεις» με τη ρητή αναφορά σε συγκεκριμένες αρμοδιότητες. Με

δεδομένο ότι η αναθεώρηση του άρθρου 43 παρ. 2 για την

εξουσιοδότηση άλλων, πέραν του Προέδρου της Δημοκρατίας, οργάνων

της διοίκησης αφορά ευρύτερα ζητήματα της οργάνωσης του κράτους

και του διοικητικού συστήματος, πρέπει να προκριθεί η τροποποίηση

111 Η Νέα Δημοκρατία προτείνει ρητά την αποσαφήνιση των διατάξεων του άρθρου 102, ως προς τον

τύπο της διοικητικής πράξης, ώστε να ασκούνται από τους Ο.Τ.Α. αρμοδιότητες έγκρισης, τροποποίησης

και εφαρμογής πολεοδομικών σχεδίων. Ωστόσο, δεν προτείνεται η σχετική αλλαγή του άρθρου 43,

αντίθετα με το ΠΑ.ΣΟ.Κ., το οποίο αναγνωρίζει την ανάγκη τροποποίησής του στην κατεύθυνση αυτή,

προτείνοντας επιπλέον πρόσθετες αρμοδιότητες ελέγχου στο νομοθέτη επί των σχετικών κανονιστικών

πράξεων των Ο.Τ.Α.. Επίσης, το ΠΑ.ΣΟ.Κ. αποδέχεται, ουσιαστικά, την ήδη δημοσιοποιημένη πρόταση

της ΚΕΔΚΕ, για τροποποίηση του άρθρου 102, ώστε αφενός να διευρυνθούν οι δημόσιες υποθέσεις που

διαχειρίζονται από τους Ο.Τ.Α., αφετέρου να ορισθεί με ερμηνευτική δήλωση ότι η τοπική αυτοδιοίκηση

μπορεί να ασκεί ρυθμιστικές αρμοδιότητες για τον χωροταξικό και τον πολεοδομικό σχεδιασμό.

77

τουλάχιστον του άρθρου 102 με την προσθήκη ειδικής πρόβλεψης, κατ’

ουσία εξαίρεσης από το γενικό κανόνα περί των αρμοδιοτήτων του

Προέδρου και της κεντρικής διοίκησης, για την άσκηση ρυθμιστικών

αρμοδιοτήτων από τους Ο.Τ.Α. Υπενθυμίζεται, άλλωστε, ότι στις

παρούσες προτάσεις αναδεικνύεται η Περιφέρεια, η οποία αναμφίβολα

έχει αποκτήσει αξιόλογη εμπειρία ιδίως στο χωροταξικό σχεδιασμό, ως

αυτοτελής βαθμός αυτοδιοίκησης.

Με τον τύπο της ερμηνευτικής δήλωσης μπορεί να συνδυασθεί

τόσο η εξειδίκευση της έννοιας των δημοσίων υποθέσεων τοπικού

χαρακτήρα, όσο και η θέσπιση ειδικού κανόνα για την κρίσιμη ανάθεση

αρμοδιότητας. Με την προτεινόμενη ερμηνευτική δήλωση εξειδικεύεται

το περιεχόμενο της έννοιας των «δημοσίων υποθέσεων τοπικού

χαρακτήρα» (προτεινόμενο άρθρο 102 παρ. 3) αφενός με τη ρητή

αναφορά των «ρυθμιστικών», και όχι μόνο εκτελεστικών με χαρακτήρα

εφαρμογής, αρμοδιοτήτων «για το χωροταξικό και το πολεοδομικό

σχεδιασμό», αφετέρου με την διευκρίνιση για «κάθε άλλη δημόσια

πολιτική». Σε αμφότερες τις κατηγορίες των υποθέσεων εννοείται ότι

πρόκειται για αρμοδιότητες και πολιτικές «τοπικής και περιφερειακής

κλίμακας».

Ωστόσο το εύρος των αρμοδιοτήτων θα προκύψει βάσει και της

συστηματικής ερμηνείας και εφαρμογής των συνταγματικών διατάξεων.

Έτσι, η ρήτρα – περιορισμός σχετικά με την τοπική και περιφερειακή

κλίμακα μπορεί να αποτελέσει το έρεισμα για την εξαίρεση από την

σχετική ρυθμιστική εξουσία των Ο.Τ.Α. λ.χ. όταν πρόκειται για

προστατευόμενες περιοχές του φυσικού ή του πολιτιστικού

περιβάλλοντος ή για ζητήματα γενικότερης σημασίας όπως η μεταφορά

συντελεστή δόμησης ή η νομιμοποίηση αυθαιρέτων. Οι κρίσιμες

78

αποφασιστικές αρμοδιότητες στους Ο.Τ.Α. για το χωροταξικό και τον

πολεοδομικό σχεδιασμό εντός των οικείων διοικητικών ορίων θα

υπόκεινται, ασφαλώς, και αυτές στις ίδιες κατευθυντήριες

συνταγματικές αρχές, λ.χ. της αειφορίας και της βιώσιμης ανάπτυξης, ή

του πολεοδομικού κεκτημένου που διέπουν τις αντίστοιχες εξουσίες της

κεντρικής διοίκησης. Κατ’ αναλογίαν είναι αναγκαία και η συνταγματική

αποδοχή της δυνατότητας των Ο.Τ.Α. να χαράσσουν δημόσιες πολιτικές

λ.χ. στους τομείς της υγείας, της κοινωνικής πρόνοιας, της παιδείας και

της απασχόλησης, όπως μας είναι ήδη οικείο από το Κώδικα Δήμων και

Κοινοτήτων, το Νομαρχιακό Κώδικα και τη νομοθεσία για τις

αρμοδιότητες των Περιφερειών.

Η ανάθεση πρόσθετων αρμοδιοτήτων είναι σκόπιμο να

συνοδεύεται, κατά περίπτωση, με εγγυήσεις ως προς την άσκησή τους,

οι οποίες μπορούν να λάβουν τη μορφή: α) πρόβλεψης για την υπαγωγή

σε διοικητικό έλεγχο νομιμότητας, β) πρόβλεψης για το συντονισμό και

τον καθορισμό γενικών κατευθύνσεων στην κρίσιμη δράση των Ο.Τ.Α.

από το νομοθέτη, την κεντρική διοίκηση λ.χ. μέσω σχετικών νόμων-

πλαισίων (βλ. άρθρο 43 παρ. 4) ή κωδίκων νομοθεσίας, και γ) ρητής

εξαίρεσης ορισμένων τομέων από τη ρυθμιστική αρμοδιότητα της

τοπικής αυτοδιοίκησης, όπως θα μπορούσε να είναι η επέκταση

οικισμών. Πράγματι, ο κοινός νομοθέτης οφείλει να θέσει τα κανονιστικά

πλαίσια, τις γενικές προδιαγραφές και τους συγκεκριμένους τομείς των

δημοσίων πολιτικών, βάσει των οποίων θα ασκούνται οι επίμαχες

αρμοδιότητες από τους Δήμους και τις Περιφέρειες.

Για παράδειγμα, ο καθορισμός των συγκεκριμένων αρμοδιοτήτων

μπορεί να γίνει με νόμο, ο οποίος θα όφειλε να ορίσει σχετικές γενικές

ρυθμίσεις και αρχές, στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας, της βιώσιμου

79

ανάπτυξης και του πολεοδομικού- οικιστικού/πολιτιστικού

«κεκτημένου», λ.χ. ως προς τα μέγιστα ύψη των κτιρίων και τις

διαστάσεις των άρτιων και δομήσιμων οικοπέδων, ως προς τα μεγέθη

των κοινοχρήστων χώρων, τη δόμηση πλησίον ρεμάτων κ.ο.κ. Σε κάθε

περίπτωση, η απόδοση των κρίσιμων αρμοδιοτήτων στην τοπική

αυτοδιοίκηση εξαρτάται από την πρόοδο και τη δέσμευση της κεντρικής

διοίκησης να προωθήσει το γενικό εθνικό χωροταξικό σχεδιασμό και

ειδικά χωροταξικά σχέδια και προγράμματα, την κωδικοποίηση της

πολεοδομικής νομοθεσίας112, όπως και την ανάπτυξη των περιφερειών,

εντός των οποίων πρέπει να υπάρχουν ομοιόμορφες πολεοδομικές και

χωροταξικές ρυθμίσεις.


Κατόπιν αυτών, προτείνεται η προσθήκη ερμηνευτικής δήλωσης

κάτω από άρθρο 102 ως εξής:

«Στις αρμοδιότητες περιλαμβάνονται των Οργανισμών Τοπικής

Αυτοδιοίκησης περιλαμβάνονται επίσης οι ρυθμιστικές αρμοδιότητες για

το χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό, καθώς και για κάθε άλλη

δημόσια πολιτική τοπικής και περιφερειακής κλίμακας».

112 ¨Όπως επισημαίνει η Γεωργία Γιαννακούρου, Το διοικητικό σύστημα του πολεοδομικού σχεδιασμού

στην Ελλάδα: σκέψεις με αφορμή την ΣτΕ Ολ. 3661/2005, στο Περιβάλλον και Δίκαιο, 2/2006, σελ.

214-219, απαιτείται η θέσπιση «Γενικών Πολεοδομικών Κανόνων» και σταθεροτύπων, που θα

εφαρμόζονται υποχρεωτικά «ανεξαρτήτως των οργάνων και των επιπέδων της διοίκησης».

80

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

ΠΡΟΤΕΙΝΟΜΕΝΕΣ ΔΙΑΤΥΠΩΣΕΙΣ

Άρθρο 56

(Κωλύματα εκλογιμότητας)

1. . . . Τα αιρετά μονοπρόσωπα όργανα διοίκησης των

Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν μπορεί να ανακηρυχθούν

υποψήφιοι ούτε να εκλεγούν βουλευτές στην εκλογική περιφέρεια, όπου

άσκησαν τα καθήκοντά τους, αν δεν τεθούν, πριν από την ανακήρυξή

81

τους ως υποψηφίων, σε καθεστώς προσωρινής αναστολής, με

ταυτόχρονη αναπλήρωση, όπως νόμος ορίζει.

(Κάθε άλλη ρύθμιση που αφορά κωλύματα εκλογιμότητας των

αιρετών οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης καταργείται).

Άρθρο 73

(Ακρόαση φορέων)

6. Κάθε σχέδιο ή πρόταση νόμου που ρυθμίζει θέματα τοπικής

αυτοδιοίκησης συνοδεύονται υποχρεωτικά από γραπτή γνώμη των

θεσμικών εκπροσώπων της. Μπορεί επίσης να ζητήσουν και προφορική

ακρόαση για να υποστηρίξουν τις απόψεις τους στην οικεία διαρκή

επιτροπή, όπως ορίζει ο Κανονισμός της Βουλής.

Άρθρο 101

(Οργάνωση της Διοίκησης)

1. Η διοίκηση του κράτους, συμπεριλαμβανομένων και των

Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, εγγυάται την πολιτειακή ενότητα

και υπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, σύμφωνα με το Σύνταγμα και τους

νόμους. Όλοι οι φορείς της διοίκησης υποχρεούνται σε συνεργασία και

αμοιβαία διοικητική συνδρομή.

2. Το διοικητικό σύστημα λειτουργεί με βάση τις αρχές της

διαφάνειας, της λογοδοσίας, της αμεροληψίας, της αποδοτικότητας και

της διαβούλευσης. Οι αρμοδιότητες της διοίκησης ασκούνται κατά

προτίμηση από τα πλησιέστερα στους πολίτες όργανα.

82

Ερμηνευτική δήλωση:

Ο κοινός νομοθέτης και η διοίκηση, όταν δρα κανονιστικά, πρέπει

να λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιωτικών και των

ορεινών περιοχών.

Άρθρο 102

(Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης)

1. Η τοπική αυτοδιοίκηση αποτελεί έκφραση της τοπικής

αυτονομίας, θεσμό δημοκρατικής συμμετοχής και αναπόσπαστο τμήμα

του πολιτικού και του διοικητικού συστήματος της χώρας.

2. Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης συγκροτούνται σε δύο

βαθμούς.

Τον πρώτο αποτελούν οι δήμοι και το δεύτερο οι περιφέρειες.

Τα πολεοδομικά συγκροτήματα Αθηνών-Πειραιώς και

Θεσσαλονίκης καθώς επίσης η ευρύτερη περιοχή τους οργανώνονται ως

μητροπολιτικές περιφέρειες, όπως νόμος ορίζει. Με νόμο μπορεί να

προβλέπεται η οργάνωση θεσμών μητροπολιτικής αυτοδιοίκησης και σε

άλλα πολεοδομικά συγκροτήματα καθώς και ειδικών θεσμών

αυτοδιοίκησης, όπου αυτό επιβάλλεται από τις ιδιαίτερες συνθήκες των

νησιωτικών και των ορεινών περιοχών.

3. Οι κατηγορίες των δημόσιων υποθέσεων που ασκούνται από

τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, καθώς και η κατανομή τους

σε κάθε βαθμό ορίζονται με το νόμο. Υπέρ των οργανισμών τοπικής

αυτοδιοίκησης συντρέχει τεκμήριο αρμοδιότητας για τη διοίκηση των

δημόσιων υποθέσεων τοπικού χαρακτήρα.

83

4. Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης απολαμβάνουν

διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια.

Οι αρχές τους εκλέγονται με καθολική και μυστική ψηφοφορία,

όπως νόμος ορίζει.

Νόμος ορίζει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες οι αλλοδαποί που

διαμένουν νόμιμα στην ελληνική επικράτεια μπορούν να αποκτήσουν το

δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι.

5. Με νόμο μπορεί να προβλέπονται για την εκτέλεση έργων, την

παροχή υπηρεσιών ή την άσκηση αρμοδιοτήτων των Οργανισμών

Τοπικής Αυτοδιοίκησης αναγκαστικοί ή εκούσιοι σύνδεσμοί τους

διοικούμενοι από αιρετά όργανα.

6. Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης υπόκεινται

αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας, ο οποίος μπορεί να ανατεθεί και

σε ανεξάρτητη αρχή, όπως νόμος ορίζει.

7. Η οικονομική αυτοτέλεια και οι πόροι των Οργανισμών

Τοπικής Αυτοδιοίκησης για την εκπλήρωση της αποστολής τους και την

αποτελεσματική άσκηση των αρμοδιοτήτων τους διασφαλίζονται με τη

λήψη των αναγκαίων νομοθετικών, κανονιστικών και δημοσιονομικών

μέτρων.

Μεταβίβαση αρμοδιοτήτων στους οργανισμούς τοπικής

αυτοδιοίκησης δεν επιτρέπεται χωρίς ταυτόχρονη διασφάλιση, με τον

νόμο ή την κανονιστική πράξη που την προβλέπουν, των αναγκαίων

πόρων για την άσκησή τους.

Με νόμο καθορίζονται τα σχετικά με την είσπραξη και την

απόδοση δημόσιων πόρων από φόρους και τέλη, καθώς και η κατανομή

τους μεταξύ των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

84

Με νόμο ορίζονται οι γενικές αρχές και οι κατευθύνσεις με βάση

τις οποίες οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης μπορούν να καθορίζουν

και να εισπράττουν τοπικά έσοδα από φόρους και τέλη, κατ’ εξαίρεση

των οριζομένων στην παρ. 4 του άρθρου 78 του Συντάγματος.

Οι ανωτέρω νόμοι ερείδονται, σε κάθε περίπτωση, στα κριτήρια

της χωρικής και κοινωνικής συνοχής.

Ερμηνευτική δήλωση:

Στις κατά την παρ. 2 υποθέσεις περιλαμβάνονται και οι

ρυθμιστικές αρμοδιότητες για το χωροταξικό και πολεοδομικό

σχεδιασμό, καθώς επίσης κάθε άλλη δημόσια πολιτική τοπικής και

περιφερειακής κλίμακας.

Άρθρο 115

(Μεταβατικές διατάξεις)

8. Η προβλεπόμενη στην παρ. 2 του άρθρου 102 οργάνωση της

τοπικής αυτοδιοίκησης πρέπει να έχει ολοκληρωθεί το αργότερο την 1η

Ιανουαρίου 2011.

· Web viewα) Να καταστεί σαφές, μέσα από συγκεκριμένη...

Documents

Transcript of · Web viewα) Να καταστεί σαφές, μέσα από συγκεκριμένη...