ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους...

26
13 Ιανουαρίου 2014  ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ. ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ  ΝΟΜΙΣΜΑΤΙΚΟ & ΧΡΗΜΑΤΟΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ: ΘΕΩΡΙΑ & ΔΙΕΘΝΕΙΣ ΔΙΑΣΤΑΣΕΙΣ  ΕΞΕΤΑΣΤΕΑ ΥΛΗ  ΕΞΕΤΑΣΤΙΚΗ ΠΕΡΙΟΔΟΣ ΙΑΝΟΥΑΡΙΟΥ 2014  Η εξεταστέα ύλη του μαθήματος περιλαμβάνει τα εξής:   Χρήστος Βλ. Γκόρτσος, Εισαγωγή στο Διεθνές Χρηματοπιστωτικό Δίκαιο (Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη, 211),  o Κεφ. Πρώτο (Ενότητες Πρώτη και Δεύτερη) (σελ. 7–110) και  o Κεφ. Τρίτο, Ενότητα Έκτη (σελ. 261–318)   Gregory N. Mankiw και Mark P. Taylor, Αρχές Οικονομικής Θεωρίας (το βιβλίο έχει διανεμηθεί στους εισακτέους 2011), κεφάλαια:  o Κεφ. 26 (Αποταμίευση, επένδυση και χρηματοπιστωτικό σύστημα) (σελ. 849873),  o Κεφ. 27 (Βασικά χρηματοπιστωτικά εργαλεία) (σελ. 875894),  o Κεφ. 29 (Νομισματικό σύστημα) (σελ. 925954),  o Κεφ. 30 (Αύξηση χρήματος και πληθωρισμός) (σελ. 955987),  o Κεφ. 35 (Βραχυχρόνια αντίστροφη σχέση πληθωρισμού‐ανεργίας) (σελ. 11331172), o Κεφ. 37, τμήμα β (Κανόνες ή διακριτική ευχέρεια στη νομισματική πολιτική;) (σελ. 12181222) και  o Συμπλήρωμα (Χρηματοπιστωτική κρίση του 2007–09) (σελ. 12811324)   Παναγιώτης Σταϊκούρας, «Η αρχιτεκτονική της χρηματοοικονομικής εποπτείας μετά την κρίση: τάσεις και προοπτικές για την Ελλάδα», Νομικό Βήμα, τόμ. 59 (2011), σελ. 242– 263 (επισυνάπτεται).   Για όσους φοιτητές δεν διαθέτουν το βιβλίο των Mankiw και Taylor, η ύλη περιέχεται συνοπτικότερα στα κεφάλαια:   N. Gregory Mankiw, Μακροοικονομική Θεωρία, 4η έκδ, κεφάλαιο 7 (σελ. 249–301), 

Transcript of ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους...

Page 1: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

13 Ιανουαρίου 2014

ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ

ΝΟΜΙΣΜΑΤΙΚΟ amp ΧΡΗΜΑΤΟΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ

ΘΕΩΡΙΑ amp ΔΙΕΘΝΕΙΣ ΔΙΑΣΤΑΣΕΙΣ

ΕΞΕΤΑΣΤΕΑ ΥΛΗ

ΕΞΕΤΑΣΤΙΚΗ ΠΕΡΙΟΔΟΣ ΙΑΝΟΥΑΡΙΟΥ 2014

Η εξεταστέα ύλη του μαθήματος περιλαμβάνει τα εξής

Χρήστος Βλ Γκόρτσος Εισαγωγή στο Διεθνές Χρηματοπιστωτικό Δίκαιο (Αθήνα Νομική Βιβλιοθήκη 211)

o Κεφ Πρώτο (Ενότητες Πρώτη και Δεύτερη) (σελ 7ndash110) και

o Κεφ Τρίτο Ενότητα Έκτη (σελ 261ndash318)

Gregory N Mankiw και Mark P Taylor Αρχές Οικονομικής Θεωρίας (το βιβλίο έχει διανεμηθεί στους εισακτέους 2011) κεφάλαια

o Κεφ 26 (Αποταμίευση επένδυση και χρηματοπιστωτικό σύστημα) (σελ 849‐873)

o Κεφ 27 (Βασικά χρηματοπιστωτικά εργαλεία) (σελ 875‐894)

o Κεφ 29 (Νομισματικό σύστημα) (σελ 925‐954)

o Κεφ 30 (Αύξηση χρήματος και πληθωρισμός) (σελ 955‐987)

o Κεφ 35 (Βραχυχρόνια αντίστροφη σχέση πληθωρισμού‐ανεργίας) (σελ 1133‐1172)

o Κεφ 37 τμήμα β (Κανόνες ή διακριτική ευχέρεια στη νομισματική πολιτική) (σελ 1218‐1222) και

o Συμπλήρωμα (Χρηματοπιστωτική κρίση του 2007ndash09) (σελ 1281‐1324)

Παναγιώτης Σταϊκούρας laquoΗ αρχιτεκτονική της χρηματοοικονομικής εποπτείας μετά την κρίση τάσεις και προοπτικές για την Ελλάδαraquo Νομικό Βήμα τόμ 59 (2011) σελ 242ndash263 (επισυνάπτεται)

Για όσους φοιτητές δεν διαθέτουν το βιβλίο των Mankiw και Taylor η ύλη περιέχεται συνοπτικότερα στα κεφάλαια

N Gregory Mankiw Μακροοικονομική Θεωρία 4η έκδ κεφάλαιο 7 (σελ 249ndash301)

Paul A Samuelson amp William D Nordhaus Οικονομική 16η διεθνής έκδ τομ Β κεφάλαιο 25 τμήμα Β (σελ 227ndash260)

Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το βιβλίο του Χρήστου Γκόρτσου η ύλη που αυτό καλύπτει (αλλά όχι και η υπόλοιπη ύλη) μπορεί εν μέρει μόνον να καλυφθεί με την μελέτη ενός των κάτωθι

Γιώργος Προβόπουλος amp Παναγιώτης Καπόπουλος Η Δυναμική του Χρηματοοικονομικού Συστήματος

σύνολο του βιβλίου αλλά χωρίς ιδιαίτερη έμφαση στο κεφ 3 το οποίο αφορά την εξέλιξη του ελληνικού τραπεζικού συστήματος)

ή

Peter Howells amp Keith Bain Χρήμα Πίστη Τράπεζες Μια Ευρωπαϊκή Προσέγγιση

κεφάλαια 1 έως 5 (με έμφαση στα κεφάλαια 3 έως 5) και 19 έως 21 (με έμφαση στο κεφάλαιο 20)

Οι εξεταζόμενοι θα κληθούν να απαντήσουν σε δύο από τέσσερις συνολικώς ερωτήσεις

Η αρχιτεκτονική της χρηματοοικονομικής εποπτείας μετά την κρίση τάσεις και προοπτικές για την Ελλάδα

Παναγιώτης Σταϊκούρας

Νομικό Βήμα τόμ 59 (2011) σελ 242ndash263 1 Εισαγωγή

Η τρέχουσα κρίση ανέδειξε μια σειρά από σοβαρές ρυθμιστικές αδυναμίες του χρηματοοικονομικού συστήματος Επιπροσθέτως εξέθεσε με τον πλέον εμφαντικό τρόπο τις ασυνέχειες και ασυνέπειες της υφιστάμενης αρχιτεκτονικής της χρηματοοικονομικής εποπτείας Πράγματι αποδείχθηκε ότι τόσο τα εθνικά εποπτικά μοντέλα όσο και οι υπερ‐εθνικές διαρθρώσεις τους υστέρησαν σημαντικά απέναντι στην ενοποιημένη και διασυνδεδεμένη πραγματικότητα των σημερινών χρηματοοικονομικών αγορών1

Η παρούσα μελέτη στοχεύει τόσο στην κριτική ανάλυση των εναλλακτικών συστημάτων για την θεσμική οργάνωση της χρηματοοικονομικής εποπτείας όσο και στην κατάθεση συγκεκριμένων προτάσεων για την περίπτωση της Ελλάδος Στο πλαίσιο αυτό η μελέτη οργανώνεται ως εξής στο δεύτερο κεφάλαιο εξετάζονται οι τέσσερεις βασικές μορφές θεσμικής οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας∙ το τρίτο κεφάλαιο απαντά στο καίριο ερώτημα αναφορικά με τη θέση και τον ρόλο που καλούνται να επιτελέσουν οι εθνικές κεντρικές τράπεζες (στο εξής laquoΚΤraquo) στο νέο χρηματοοικονομικό περιβάλλον∙ και τέλος εν είδει επιλόγου παρατίθενται μερικές σκέψεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα 2 Η θεσμική οργάνωση της χρηματοοικονομικής εποπτείας εναλλακτικές δομές

Οι θεμελιώδεις στόχοι της χρηματοοικονομικής ρύθμισης και εποπτείας είναι τρεις ο έλεγχος της φερεγγυότητας των χρηματοοικονομικών οργανισμών (μικροπροληπτική εποπτεία) η διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας (μακροπροληπτική εποπτεία) και η διασφάλιση ότι οι καταναλωτές αντιμετωπίζονται δίκαια (προστασία καταναλωτών) Μέσω της μικροπροληπτικής εποπτείας ελέγχεται σε μεμονωμένη‐ατομική βάση ο βαθμός συμμόρφωσης των χρηματοοικονομικών οργανισμών με τα εκ του νόμου τιθέμενα κριτήρια λειτουργικής ποιότητας και φερεγγυότητας Η μακροπροληπτική εποπτεία επικεντρώνεται στον εντοπισμό και αντιμετώπιση κινδύνων που δύνανται να υπονομεύσουν τη σταθερότητα του οικονομικού συστήματος συνολικά Τέτοιοι κίνδυνοι ελλοχεύουν στη συλλογική συμπεριφορά και διασύνδεση των χρηματοοικονομικών οργανισμών καθώς και στο γενικότερο μακροοικονομικό περιβάλλον (πχ χρέος νοικοκυριών και επιχειρήσεων ελλείμματα τρεχουσών συναλλαγών υπερβολική πιστωτική επέκταση) Τέλος οι κανόνες συμπεριφοράς λειτουργούν ως αντίδοτο στην ελλειμματική πληροφόρηση των καταναλωτών και προστατεύουν τους τελευταίους από καταχρηστικές ή απατηλές συμπεριφορές2

Δικηγόρος LLM ΔΝ Επίκουρος Καθηγητής Πανεπιστήμιο Πειραιώς Τμήμα Χρηματοοικονομικής και Τραπεζικής Διοικητικής 1 Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων Ανακοίνωση της Επιτροπής Χρηματοπιστωτική Εποπτεία (COM(2752009) 252 τελικό) 2 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod Financial Regulation Why How And Where Now (Routledge 1998) Llewellyn 1999 The economic ra onale for financial regula on FSA Occasional Paper 1 Di

1

Στο πλαίσιο επίτευξης των ανωτέρω στόχων η θεσμική οργάνωση της χρηματοοικονομικής εποπτείας δύναται να λάβει στις βασικές της γραμμές τις εξής μορφές στην κατηγορία της laquoκατακερματισμένης εποπτείαςraquo περιλαμβάνεται το laquoοργανικόraquo και το laquoλειτουργικόraquo σύστημα ενώ από την άλλη μεριά στην κατηγορία της laquoενοποιημένης εποπτείαςraquo ανήκει η εποπτεία από μια ενιαία αρχή καθώς και το μοντέλο εποπτείας με βάση τους ρυθμιστικούς‐εποπτικούς στόχους (δυαρχικό ή δυαδικό σύστημα) A Κατακερματισμένη εποπτεία

Το οργανικό εποπτικό μοντέλο εδράζεται στο νομικό χαρακτηρισμό των εποπτευόμενων οργανισμών ως πιστωτικά ιδρύματα επιχειρήσεις επενδύσεων3 ή ασφαλιστικές εταιρίες Συνεπώς για κάθε μια από τις τρεις κατηγορίες χρηματοοικονομικών οργανισμών προβλέπεται διαφορετική εποπτική αρχή η οποία είναι αρμόδια τόσο για την μικροπροληπτική εποπτεία όσο και για την προστασία των καταναλωτών Το οργανικό σύστημα ανταποκρίνεται καλύτερα σε αγορές όπου ο κάθε οργανισμός δραστηριοποιείται σε ορισμένο πεδίο χρηματοοικονομικής διαμεσολάβησης4 Υπό αυτές τις συνθήκες και μόνον το οργανικό σύστημα εμφανίζει το πλεονέκτημα της απλότητας καθώς κάθε χρηματοοικονομικός οργανισμός ανάλογα με το νομικό του χαρακτηρισμό υπάγεται σε διαφορετικό επόπτη Επίσης η εν λόγω εποπτική δομή προσεγγίζει με μεγαλύτερη ακρίβεια και αποτελεσματικότητα τις ιδιαιτερότητες του κάθε χρηματοοικονομικού τομέα και συνεπώς διευκολύνει την ανάπτυξη εποπτικής εξειδίκευσης Τέλος το οργανικό μοντέλο αποφεύγει την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών και καλλιεργεί συνθήκες ανταγωνισμού μεταξύ των διαφορετικών εποπτικών αρχών γεγονός που κινητροδοτεί την μεγαλύτερη αποτελεσματικότητά τους και καθιστά πιο δύσκολο των αθέμιτο επηρεασμό τους από τους εποπτευόμενους οργανισμούς5

GiorgioDi Noia 2003 Financial market regulation and supervision how many peaks for the Euro area 28 Brooklyn Journal of International Law 463 HerringCarmassi 2008 The structure of cross‐sector financial supervision 17 Financial Markets Institutions amp Instruments 51 Το αίτημα για την προστασία του ελεύθερου ανταγωνισμού διατρέχει το σύνολο της οικονομικής συμπεριφοράς και για τον λόγο αυτό συνήθως δεν συμπεριλαμβάνεται στους ειδικότερους στόχους της χρηματοοικονομικής ρύθμισηςεποπτείας 3 H βιβλιογραφία συχνά χρησιμοποποιει τον όρο laquoεπιχειρήσεις της κεφαλαιαγοράςraquo (capital market firms) Περιλαμβάνονται και οι οργανισμοί (συλλογικής) διαχείρισης χαρτοφυλακίων 4 Στην περίπτωση αυτή το οργανικό σύστημα ταυτίζεται με το λειτουργικό εφόσον οι χρηματοοικονομικές υπηρεσίες είναι απολύτως διακριτές και παρέχονται από διαφορετικούς οργανισμούς η κάθε μία η εποπτεία με βάση το νομικό χαρακτηρισμό των οργανισμών είναι ισοδύναμη και ταυτόσημη με την εποπτεία με βάση τις παρεχόμενες υπηρεσίες (τράπεζεςτραπεζικές υπηρεσίες επιχειρήσεις επενδύσεωνεπενδυτικές υπηρεσίες ασφαλιστικές εταιρίεςασφαλιστικές υπηρεσίες) 5 Lannoo Financial supervision in EMU in J Norton (ed) Yearbook of International Financial and Economic Law 1998 (Kluwer Law International 1999) σελ 145‐171 Briault 1999 The ra onale for a single financial services regulator FSA Occasional Paper Series 2 Lannoo Challenges to the structure of financial supervision in the EU in Kaufman G (ed) Bank Fragility and Regulation Evidence From Different Countries (Elsevier Science 2000) σελ 121‐161 AbramsTaylor 2000 Issues in the unifica on of financial sector supervision IMF Working Paper 213 Hadjiemmanuil Ins tu onal structure of financial regula on a trend towards lsquomegaregulatorsrsquo in J Norton C Hadjiemmanuil (eds) Yearbook of International Financial and Economic Law 2000‐2001 (Kluwer Law International 2003) σελ 127‐190 Di GiorgioDi Noia 2005 Towards a new architecture for financial regulation and supervision in Europe 14 Journal of Financial Transformation 145 Wymeersch 2007 The structure of financial supervision in Europe about single financial supervisors twin peaks and multiple financial supervisors 8 European Business Organization Law Review 237 Group of Thirty (G30) The Structure Of Financial Supervision Approaches And Challenges In A Global Market Place (Washington DC October 2008)

2

Από την άλλη πλευρά το οργανικό σύστημα παρουσιάζεται ασύμβατο με την σύγχρονη τάση ολοκλήρωσης των αγορών η οποία και οδηγεί στη διάρρηξη των παραδοσιακών διαχωριστικών γραμμών μεταξύ οργανισμών και προϊόντων Πράγματι προς αναζήτηση νέων πηγών κερδοφορίας αλλά και μεθόδων διαχείρισης των κινδύνων οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί ολοένα και εντονότερα επεκτείνουν τη δραστηριότητά τους σε όλο το φάσμα της διαμεσολάβησης παρέχοντας υπηρεσίες σε διατομεακή βάση ενώ η ραγδαία ανάπτυξη της τεχνολογίας και της χρηματοοικονομικής καινοτομίας έχει οδηγήσει στη δημιουργία υβριδικών προϊόντων

Στο πλαίσιο αυτό το οργανικό σύστημα φαίνεται να οδηγεί σε επικαλύψεις κενά και δυσλειτουργίες (α) διαφορετικές αρχές καθίστανται αρμόδιες για την εποπτεία των ίδιων υπηρεσιών γεγονός που καταλήγει σε άνιση εποπτική μεταχείριση (β) κατακερματίζεται και συνεπώς καθίσταται αναποτελεσματική η εποπτεία των ομίλων που παρέχουν όλο το φάσμα χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (laquoχρηματοοικονομικοί όμιλοιraquo laquofinancial conglomeratesraquo)6 (γ) αυξάνεται το κόστος εποπτείας μιας και η διάσπαση σε διαφορετικές αρχές δεν επιτρέπει τη δημιουργία οικονομιών κλίμακας και τη συνεπακόλουθη εξοικονόμηση πόρων (δ) το επιχείρημα του εποπτικού ανταγωνισμού μπορεί εύκολα να αντιστραφεί δεδομένου ότι η laquoαγορά των εποπτικών αρχώνraquo είναι ολιγοπωλιακή και συνεπώς οι επόπτες έχουν αυξημένο κίνητρο είτε να συμπράξουν σε αναποτελεσματικές πρακτικές προκειμένου να διασφαλίσει ο καθένας τα όρια της δικαιοδοσίας του είτε ακόμη χειρότερα να επιδοθούν σε έναν αγώνα ελαστικοποίησης των εποπτικών προτύπων προκειμένου να προσελκύσει ο κάθε ένας έναντι των άλλων μεγαλύτερη laquoπελατείαraquo εποπτευόμενων οργανισμών (ε) η πιθανότητα αθέμιτου επηρεασμού από τους εποπτευόμενους οργανισμούς μπορεί να είναι αντιστρόφως ανάλογη του μεγέθους και του κύρους των εποπτών η λειτουργία τριών σχετικά μικρών εποπτικών αρχών κάθε μια από τις οποίες είναι αρμόδια για ένα συγκεκριμένο τμήμα της αγοράς ndashστο οποίο εκπροσωπούνται ομοειδή συμφέρονταndash και με συγκριτικά περιορισμένο θεσμικό εκτόπισμα τις καθιστά πιο ευάλωτες στον αθέμιτο επηρεασμό από τους εποπτευόμενους οργανισμούς (στ) προκαλούνται εποπτικές επικαλύψεις και κενά με συνέπεια τη δημιουργία προσκομμάτων στην αναζήτηση ευθυνών και την μείωση της διαφάνειας του εποπτικού συστήματος7 Το λειτουργικό σύστημα παρουσιάζεται ως βελτιωμένη παραλλαγή του οργανικού μοντέλου8 Εν προκειμένω η εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) κατανέμεται σε διαφορετικές αρχές ανάλογα με το είδος των παρεχόμενων υπηρεσιών Τούτο σημαίνει ότι εξασφαλίζεται ισότητα στην εποπτική αντιμετώπιση των χρηματοοικονομικών οργανισμών όταν παρέχουν ίδιες υπηρεσίες9 Κατά τα άλλα ωστόσο

6 Όππ Αν και θεωρητικά ελκυστική πρόταση ο ορισμός ενός από τους τομεακούς επόπτες ως laquoβασικού εποπτήraquo με αρμοδιότητα την συνολική εποπτεία του ομίλου είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί ουτοπική στην πράξη δεδομένου ότι προϋποθέτει το ζητούμενο δηλαδή την υιοθέτηση και κυρίως εφαρμογή αποτελεσματικών μηχανισμών επικοινωνίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού μεταξύ των τομεακών αρχών ιδίως σε περιόδους κρίσης 7 Όππ 8 Υπό προϋποθέσεις το οργανικό και το λειτουργικό σύστημα μπορεί να ταυτίζονται (βλ υποσημείωση 4) 9 Hadjiemmanuil (2003) Di GiorgioDi Noia (2005) G30 (2008)

3

το λειτουργικό σύστημα δεν παύει να φέρει όλες τις προαναφερθείσες ασθένειες του οργανικού μοντέλου Τρεις νέες ανησυχίες δε εγείρουν πρόσθετα ερωτηματικά (α) στο πλαίσιο της ολοκλήρωσης των αγορών αλλά και λόγω της έμφυτης τάσης των εποπτικών αρχών για προστασία και περαιτέρω επέκταση των δικαιοδοτικών τους ορίων είναι πιθανόν να ανακύψουν σοβαρές αμφιβολίες και εποπτικές διαμάχες ως προς το ποιός είναι αρμόδιος για την εποπτεία καινοτόμων‐υβριδικών υπηρεσιών και προϊόντων (β) το κόστος συμμόρφωσης για τους εποπτευόμενους οργανισμούς αυξάνεται μιας και οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί που δραστηριοποιούνται σε περισσότερους από έναν τομείς διαμεσολάβησης (πχ ένα πιστωτικό ίδρυμα που παρέχει τραπεζικές και επενδυτικές υπηρεσίες) ελέγχονται αδειοδοτούνται και εποπτεύονται από περισσότερες αρχές (γ) η βασική φιλοσοφία στην οποία εδράζεται το λειτουργικό μοντέλο είναι προβληματική δεδομένου ότι εκείνο που υπόκειται στον κίνδυνο αποτυχίας‐κατάρρευσης δεν είναι οι υπηρεσίες που παρέχουν οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί αλλά οι ίδιοι οι οργανισμοί10 B Ενοποιημένη εποπτεία

(i) Το σύστημα του ενιαίου επόπτη (laquosingle supervisorraquo model)

Η ανάληψη από μια ενιαία αρχή τόσο της μικροπροληπτικής εποπτείας όσο και της προστασίας των καταναλωτών για το σύνολο των χρηματοοικονομικών οργανισμών και υπηρεσιών αποτελεί την πιο ακραία μορφή ολοκλήρωσης‐ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τα πλεονεκτήματα που φέρεται να προσφέρει το εν λόγω εποπτικό σύστημα είναι ποικίλα (α) εξασφαλίζεται η αποτελεσματική εποπτεία των χρηματοοικονομικών ομίλων (β) δημιουργούνται οικονομίες κλίμακας και φάσματος και κατrsquo επέκταση μειώνεται το κόστος εποπτείας και συμμόρφωσης δεδομένου ότι ο ενιαίος επόπτης μπορεί να

‐ εκμεταλλευτεί ένα ενιαίο κέντρο διοικητικής υποστήριξης ‐ εισάγει ένα ενιαίο σύστημα γνωστοποίησης ρυθμιστικών πληροφοριών ‐ λειτουργήσει κεντρικό μηχανισμό αδειοδότησης των χρηματοοικονομικών

οργανισμών ‐ καθιερώσει ενοποιημένο μηχανισμό παραγωγής κανονιστικών ρυθμίσεων ‐ αντιμετωπίσει αποτελεσματικά ndashεάν όχι να εξαλείψειndash τα προβλήματα

επικοινωνίας και συντονισμού που θα μπορούσαν να ανακύψουν στο οργανικό ή λειτουργικό εποπτικό μοντέλο και

‐ καταστεί το ένα και μοναδικό σημείο επικοινωνίας των εποπτευόμενων φορεών και καταναλωτών

(γ) εξαλείφονται τόσο τα τυχόν εποπτικά κενά και δικαιοδοτικές διαμάχες μεταξύ των εποπτικών αρχών όσο και οι ανισότητες στην εποπτική αντιμετώπιση διαφορετικών οργανισμών που παρέχουν ομοειδείς υπηρεσίες (δ) η αναζήτηση ευθυνών για τυχόν εποπτικές αστοχίες είναι διαυγής και αδιαμφισβήτητη γεγονός που ενισχύει τους μηχανισμούς λογοδοσίας και τη διαφάνεια

10 DaleWolfe 1998 The structure of financial regulation 6 Journal of Financial Regulation and Compliance 326 Goodhart 2002 The organizational structure of banking supervision 31 Economic Notes Review of Banking Finance and Monetary Economics 1 (2002) Hadjiemmanuil (2003) Di GiorgioDi Noia (2003 2005) US Treasury Department Blueprint For A Modernized Financial Regulatory Structure (March 2008) σελ 140 G30 (2008) σελ 35

4

(ε) το μεγαλύτερο μέγεθος και το ενισχυμένο κύρος του ενιαίου επόπτη δυσχεραίνουν τον αθέμιτο επηρεασμό του από τους εποπτευόμενους φορείς (στ) μεταξύ άλλων και λόγω του αυξημένου θεσμικού του εκτοπίσματος ο ενιαίος επόπτης έχει μεγαλύτερες δυνατότητες ανάπτυξης ενός μακρόπνοου και αξιόπιστου συστήματος διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού και συνεπώς είναι σε θέση να προσελκύσει εκπαιδεύσει και διατηρήσει το πλέον ικανό προσωπικό (ζ) διασφαλίζεται μεγαλύτερη ρυθμιστική ευελιξία με σκοπό την προσαρμογή στις εξελίξεις των αγορών συγκριτικά με το μοντέλο της κατακερματισμένης εποπτείας όπου η κάθε ρυθμιστική αλλαγή απαιτεί από κάθε έναν από τους επιμέρους επόπτες να υπερβεί τα ιδιοσυγκρατικά του γραφειοκρατικά πολιτικά και νομικά προσκόμματα11 Από την άλλη μεριά δεν λείπουν και οι πιο επιφυλακτικές φωνές Πρώτον παρά την τάση ολοκλήρωσης των αγορών η ρύθμιση και κατrsquoεπέκταση η εποπτεία των χρηματοοικονομικών οργανισμών δεν μπορεί παρά να εξακολουθεί σε μεγάλο βαθμό να είναι κατακερματισμένη λόγω των θεμελιωδών διαφορών που παραμένουν σε ισχύ μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτων επιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών12 Ειδικότερα η παραδοσιακή λειτουργία των πιστωτικών ιδρυμάτων συνίσταται αφενός στην αποδοχή άμεσα επιστρεπτέων καταθέσεων και αφετέρου στην παροχή μη‐άμεσα αποπληρωτέων δανείων Συνεπώς οι βασικοί κίνδυνοι που αντιμετωπίζουν οι τράπεζες είναι ο πιστωτικός όσον αφορά στο δανειακό σκέλος των εργασιών και ο κίνδυνος ρευστότητας που σχετίζεται με τη διαφορά ληκτότητας μεταξύ στοιχείων ενεργητικού και παθητικού Το ενεργητικό των επιχειρήσεων επενδύσεων από την άλλη περιλαμβάνει κατά βάση στοιχεία που είναι πλήρως εγγυημένα (πχ repos δανεισμός τίτλων πίστωση σε πελάτες) καθώς και τοποθετήσεις για ίδιο λογαριασμό σε χρηματοπιστωτικά μέσα που αποτιμώνται στις τρέχουσες τιμές ενώ το παθητικό αποτελείται κυρίως από τοποθετήσεις για ίδιο λογαριασμό σε χρηματοπιστωτικά μέσα που επίσης αποτιμώνται στις τρέχουσες τιμές Συνεπακόλουθα ο πιο βασικός κίνδυνος που αντιμετωπίζουν οι επιχειρήσεις επενδύσεων είναι ο κίνδυνος αγοράς λόγω των διακυμάνσεων των τιμών των χρηματοπιστωτικών μέσων Τέλος το ενεργητικό των ασφαλιστικών εταιριών απαρτίζεται κατά πρώτο λόγο από στοιχεία σχετικά χαμηλού κινδύνου (πχ επενδύσεις σε ακίνητη περιουσία μετοχές και προϊόντα σταθερού εισοδήματος) ενώ στο παθητικό συναντώνται στοιχεία με σχετικά μεγάλο χρονικό ορίζοντα ωρίμανσης (δηλαδή υποχρεώσεις έναντι των ασφαλισμένων) Ο βασικός κίνδυνος για τις ασφαλιστικές εταιρίες είναι ο επονομαζόμενος laquoκίνδυνος αποθεματικώνraquo που προέρχεται από τον ανακριβή υπολογισμό των αποθεματικών που πρέπει να διατηρούνται προκειμένου να καλυφθούν πιθανές υποχρεώσεις από τα ασφαλιστήρια συμβόλαια13

11 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Briault (1999) Lanoo (1999 2000) AbramsTaylor (2000) Briault 2002 Revisi ng the ra onale for a single financial services regulator FSA Occasional Paper Series 16 Di GiorgioDi Noia (2003) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn 2006 Ins tu onal structure of financial regulation and supervision the basic issues (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας με τίτλο Aligning Supervisory Structures with Country Needs Washington DC 6‐762006) Wymeersch (2007) HerringCarmasi (2008) G30 (2008) 12 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmasi (2008) Επιτροπή των ΕΕ (2009) σελ 13‐14 13 BorioFilosa 1994 The changing borders of banking trends and implications BIS Working Paper 23 DaleWolfe (1998) Dierick 2004 The supervision of mixed financial services groups in Europe ECB Occasional Paper Series 20 BIS Joint Forum Risk Management Practices And Regulatory Capital Cross‐Sectoral Comparison (November 2001) BIS Joint Forum Review Of The Differentiated Nature And Scope Of Financial

5

Για να ακριβολογεί κανείς επομένως οι κίνδυνοι που συνδέονται με την προαναφερθείσα τάση ολοκλήρωσης των αγορών προέρχονται είτε από την ανάπτυξη συμμετοχικών δεσμών μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (που μπορεί να λάβουν και τη μορφή χρηματοοικονομικών ομίλων) είτε από την διατομεακή επέκταση του εύρους των παρεχόμενων υπηρεσιών Και στις δύο ωστόσο περιπτώσεις δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι πέραν και πάνω από την επιλογή του εκάστοτε εποπτικού συστήματος η αποτελεσματική αντιμετώπιση των αναδυόμενων κινδύνων έγκειται πρωτίστως στην υιοθέτηση και εφαρμογή των κατάλληλων ρυθμιστικών παρεμβάσεων Σε Κοινοτικό επίπεδο η μετοχική διασύνδεση μεταξύ χρηματοοικονομικών οργανισμών υπόκειται ήδη σε προληπτικό έλεγχο14 Εξάλλου ο Κοινοτικός νομοθέτης έχει κατά κάποιο τρόπο οριοθετήσει την τάση ολοκλήρωσης των αγορών Οι όμιλοι ομοιογενών δραστηριοτήτων (συμμετοχή τράπεζας και επιχείρησης επενδύσεων) υπόκεινται στην ενοποιημένη μικροπροληπτική εποπτεία της αρμόδιας αρχής της μητρικής εταιρίας ενώ οι όμιλοι ετερογενών δραστηριοτήτων (συμμετοχή μιας τουλάχιστον τράπεζας ή επιχείρησης επενδύσεων και μιας τουλάχιστον ασφαλιστικής εταιρίας) υπόκεινται στην συμπληρωματική εποπτεία της αρχής που ορίζεται ως laquoσυντονιστήςraquo μεταξύ των τομεακών αρχών15 Σε άμεση συνάφεια με τα ανωτέρω και προς επίρρωση της χάραξης ορίων στον βαθμό διάρρηξης των παραδοσιακών γραμμών μεταξύ οργανισμώνυπηρεσιών το πρότυπο της laquoκαθολικής τραπεζικήςraquo (universal banking) που έχει υιοθετήσει ο Κοινοτικός νομοθέτης επιτρέπει στις τράπεζες την πρωτογενή παροχή επενδυτικών όχι όμως και ασφαλιστικών υπηρεσιών16 Κατrsquo ακολουθία των παραπάνω διαπιστώσεων οι επικριτές του συστήματος του ενιαίου επόπτη υπογραμμίζουν ότι είναι αναγκαία η υιοθέτηση διαφοροποιημένης εποπτικής φιλοσοφίας ανάλογα με το είδος των χρηματοοικονομικών οργανισμών Ο αντίλογος από την άλλη συνοψίζεται στο επιχείρημα ότι η εσωτερική οργάνωση του ενιαίου επόπτη μπορεί να αποτυπώσει τις διαχωριστικές γραμμές μεταξύ οργανισμώνυπηρεσιών έστω και αν κάτι τέτοιο συνεπάγεται απώλειες ωφελειών από τις οικονομίες κλίμακας και φάσματος Δεύτερον υφίσταται ασυμβατότητα στους στόχους μεθοδολογία και φιλοσοφία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών με συνέπεια την συχνή εμφάνιση συγκρούσεων Για παράδειγμα η ικανοποίηση καταναλωτών που έχουν γίνει αποδέκτες καταχρηστικών ή απατηλών συμπεριφορών ή η ανακοίνωση δυσμενών στοιχείων αναφορικά με την εσωτερική οργάνωση ή την ποιότητα διοίκησης χρηματοοικονομικών οργανισμών μπορεί να υπονομεύσει την ίδια την φερεγγυότητα των οργανισμών αυτών Στο πλαίσιο αυτό υποστηρίζεται ότι η αποτελεσματική εξισορρόπηση Regulation Key Issues And Recommendations (January 2010) CEA Insurance A Unique Sector ndash Why Insurers Differ From Banks (June 2010) The Geneva Associa on (2010) Anatomy Of The Credit Crisis An Insurance Reader (The Geneva Report 3 January 2010) 14 Η απόκτηση ειδικής συμμετοχής σε πιστωτικό ίδρυμα επιχείρηση επενδύσεων και ασφαλιστική εταιρία (άμεση ή έμμεση κατοχή τουλάχιστον του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων ψήφου ή άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση) υπόκειται σε προηγούμενο έλεγχο από την αρμόδια εποπτική αρχή του οργανισμού στον οποίο πραγματοποιείται η απόκτηση (Οδηγία 200648ΕΚ άρθρα 19‐21 Οδηγία 200439ΕΚ ΕΕΕΚ L 1451 άρθρο 10 και Οδηγία 2009138ΕΚ ΕΕΕΚ L 3351 άρθρα 24‐26 57‐63) 15 Για την ενοποιημένη εποπτεία βλ Οδηγία 200648ΕΚ ΕΕΕΚ L 1771 ιδίως Κεφάλαιο 4 Τμήμα 1 και Οδηγία 200649ΕΚ ΕΕΕΚ L 177201 ιδίως άρθρα 22‐25 Για την συμπληρωματική εποπτεία βλ Οδηγία 200287ΕΚ ΕΕΕΚ L 351 Τέλος η Οδηγία 9878ΕΚ ΕΕΕΚ L 330 καλύπτει τη συμπληρωματική εποπτεία ασφαλιστικών εταιριών σε ασφαλιστικό όμιλο 16 Βλ Οδηγία 89646ΕΟΚ ΕΕΕΚ L 3861 ιδίως Παράρτημα Ι και Οδηγία 200648ΕΚ ιδίως Παράρτημα Ι καθώς και Οδηγία 2009138ΕΚ άρθρο 18

6

των αλληλοσυγκρουόμενων εποπτικών στόχων δεν είναι εφικτή υπό την σκέπη μιας ενιαίας εποπτικής αρχής Η τελευταία θα εσωτερικοποιήσει την συζήτηση για την επίλυση της σύγκρουσης και η τελική απόφαση θα αποτυπώνει το αποτέλεσμα της laquoμάχης κυριαρχίαςraquo μεταξύ των επιμέρους εσωτερικών τμημάτων γεγονός που με τη σειρά του θα οδηγήσει όχι σε εξισορρόπηση αλλά σε laquoεπικράτησηraquo του ενός και laquoπαραμέλησηraquo του άλλου στόχου17 Το αντεπιχείρημα εν προκειμένω έχει διττή έκφανση Καταρχήν οι ανησυχίες περί ασυμβατότητας των δύο εποπτικών στόχων είναι υπερβολικές Στην συντριπτική πλειονότητα των περιπτώσεων υπάρχει σύμπτωση και όχι σύγκρουση μιας και οι δύο στόχοι τελικώς κατατείνουν στην προστασία των καταναλωτών Επιπροσθέτως στις ελάχιστες περιπτώσεις που ανακύπτουν τέτοιες συγκρούσεις η επίλυσή τους εντός μιας ενιαίας εποπτικής αρχής που θα έχει σαφείς στόχους και ισχυρούς μηχανισμούς λογοδοσίας είναι προτιμότερη από την μεταφορά τους στο πολιτικό πεδίο όπου η αντιμετώπισή τους αναμένεται να είναι χρονοβόρα και ως εκ τούτου αναποτελεσματική18 Οι σκεπτικιστές προβάλλουν πρόσθετα αλλά λιγότερο πειστικά επιχειρήματα για να καταδείξουν τις αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα υποστηρίζεται ότι η υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών επιτείνει τον κίνδυνο υιοθέτησης καταχρηστικών συμπεριφορών εκ μέρους του επόπτη καθώς και ότι το μεγάλο μέγεθος της ενιαίας αρχής θα οδηγήσει σε αύξηση της γραφειοκρατίας φαινόμενο που μπορεί να ενταθεί εάν η εκτελεστική εξουσία διαγνώσει στο πρόσωπο του ενιαίου επόπτη την ευκαιρία για ανάθεση πρόσθετων και ετερόκλητων αρμοδιοτήτων (Christmas‐tree‐effect)19 Ωστόσο και οι δύο αυτοί προβληματισμοί συνιστούν περισσότερο παραινέσεις για την υιοθέτηση ορθολογικής εσωτερικής οργάνωσης τον καθορισμό συγκεκριμένων και διαφανών εποπτικών στόχων καθώς και για την καθιέρωση επαρκών μηχανισμών λογοδοσίας παρά μειονεκτήματα της ενιαίας εποπτικής αρχής per se20 Προχωρώντας ένα βήμα περισσότερο υποστηρίζεται ότι η έλλειψη ανταγωνισμού μεταξύ περισσότερων αρχών εξαλείφει τα κίνητρα για συνεχή βελτίωση του ενιαίου επόπτη21 Όπως έχει ήδη συζητηθεί όμως υπάρχουν βάσιμες αμφιβολίες για την εγκυρότητα του συγκεκριμένου επιχειρήματος στο πλαίσιο του οργανικού και εποπτικού μοντέλου Επιπλέον δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι στο σύγχρονο διεθνοποιημένο περιβάλλον ο ανταγωνισμός σε υπερ‐εθνικό επίπεδο με τις εποπτικές αρχές και δομές άλλων κρατών αποτελεί πολύ ισχυρότερο κίνητρο συνεχούς αναθεώρησης και βελτίωσης των εποπτικών πρακτικών22

17 Taylor lsquoTwin Peaksrsquo A Regulatory Structure For The New Century (Centre For the Study of Financial Innovation December 1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Carmichael The Australian model of integrated regulation (Ομιλία σε συνέδριο της IOSCO στην Αυστραλία 1752000) AbramsTaylor (2000) Di GiorgioDi Noia (2003) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmasi (2008) Taylor 2009 The road from lsquotwin peaksrsquo ndash and the way back 16 Connecticut Insurance Law Journal 61 18 Briault (1999 2002) Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 19 AbramsTaylor (2000) DemaestriGuerrero 2003 The ra onale for integra ng financial supervision in La n America and the Carribean Inter‐American Development Bank Technical Paper Series 135 Llewellyn (2006) 20 Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 21 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Llewellyn (2006) Μια συναφής και εξαιρετικά ενδιαφέρουσα άποψη είναι ότι η καθιέρωση ενός ενιαίου επόπτη σημαίνει ότι καθίσταται αδύνατος από άλλους επόπτες ο έγκαιρος εντοπισμός τυχόν εποπτικής αστοχίας [G30 (2008)] 22 Hawkesby Central banks and supervisors the question of institutional structure and responsibilities in L Halme C Hawkesby J Healey I Saapar F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks Selected Issues For Financial Safety Nets And Market Discipline (Bank of England 2000) σελ 95‐128

7

Τέλος προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι ο ενιαίος επόπτης καλλιεργεί laquoηθικό κίνδυνοraquo (moral hazard) μιας και δημιουργεί την ανακριβή αντίληψη στους καταναλωτές ότι υφίσταται κοινή και ισοδύναμη εγγύηση των περιουσιακών τους στοιχείων ανεξαρτήτως του οργανισμού με τον όποιο έχουν συναλλαχθεί23 Ωστόσο ο προβληματισμός αυτός δεν φαίνεται να συνιστά τίποτα άλλο παρά έκφανση του φαινομένου της ασύμμετρης πληροφόρησης η αποτελεσματική αντιμετώπιση του οποίου είναι εφικτή με την εκ μέρους της εποπτικής αρχής παροχή επαρκούς πληροφόρησης και διαρκούς ενημέρωσης των καταναλωτών24

(ii) Το δυαρχικό εποπτικό σύστημα (laquotwin peaksraquo model)

Το δυαρχικό σύστημα προβλέπει την ίδρυση δύο αρχών κάθε μια από τις οποίες καθίσταται αρμόδια για την επίτευξη διαφορετικών εποπτικών στόχων ανεξάρτητα από το νομικό χαρακτηρισμό των οργανισμών και το είδος των παρεχόμενων υπηρεσιών η μια αρχή είναι αρμόδια για την μικροπροληπτική εποπτεία και η άλλη για την προστασία των καταναλωτών25 Τα βασικά πλεονεκτήματα του συγκεκριμένου συστήματος μπορεί να συνοψισθούν ως εξής (α) επιτυγχάνεται αποτελεσματική εποπτική κάλυψη των χρηματοοικονομικών ομίλων (β) ο διαχωρισμός με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει την εξοικονόμηση σημαντικών πόρων μιας και οδηγεί στο σχηματισμό αρχών εντός των οποίων αναπτύσσονται ποικίλες φυσικές συνέργιες λόγω της κοινής εποπτικής και ρυθμιστικής φιλοσοφίας που διέπει το κάθε εποπτικό αντικείμενο αλλά και της κοινής κουλτούρας του προσωπικού που απασχολείται σε κάθε αρχή (γ) οι στόχοι και αρμοδιότητες της κάθε αρχής είναι σαφείς και συνεπώς ενισχύεται τόσο η διαφάνεια της εποπτικής δομής όσο και οι μηχανισμοί λογοδοσίας (δ) η διάκριση με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει σε κάθε αρχή να επιδιώξει ανεπηρέαστα την εκπλήρωση των αρμοδιοτήτων της δίχως τον κίνδυνο παραγκωνισμού ή υπονόμευσης του ενός έναντι του άλλου εποπτικού στόχου ενώ οι όποιες συγκρούσεις εμφανισθούν και δεν επιλυθούν μέσω της συνεργασίας των αρχών (πχ στα θεσμοθετημένα κοινά συμβούλια ή επιτροπές) παραπέμπονται προς αντιμετώπιση σε πολιτικό επίπεδο (πχ σε αρμόδια υπουργική επιτροπή ή σε συμβούλιο εποπτών με κυβερνητική εκπροσώπηση)26 Από την άλλη πλευρά υποστηρίζεται ότι το δυαρχικό σύστημα παρουσιάζει εγγενείς αδυναμίες που το καθιστούν λιγότερο αποτελεσματικό από το μοντέλο του ενιαίου επόπτη Πιο συγκεκριμένα η διάκριση μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών δεν είναι τόσο σαφής όσο υποθέτει το δυαρχικό σύστημα γεγονός που αναμένεται να δημιουργεί συχνά εποπτικές διαμάχες και επικαλύψεις27 Επιπροσθέτως οι οικονομίες που διασφαλίζει η λειτουργία δύο αρχών είναι σε κάθε

23 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Hadjiemmanuil (2003) DemaestriGuerrero (2003) Llewellyn (2006) 24 Lannoo (1999 2000) AbramsTaylor (2000) Wymeersch (2007) 25 Taylor (1995 2009) Taylor 1997 Redrawing the regulatory map a proposal for reform 5 Journal of Financial Regulation and Compliance 49 Lannoo (1999 2000) Di GiorgioDi Noia (2005) G30 (2008) 26 Taylor (1995 1997 2009) DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Di GiorgioDi Noia (2003 2005) Carmichael Australiarsquos approach to regulatory reform in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 93‐113 Llewellyn (2006) US Treasury Department (2008) σελ 142 27 Briault (1999) Di GiorgioDi Noia (2003) Wymeersch (2007)

8

περίπτωση μικρότερες σε σχέση με την ενιαία εποπτική αρχή ιδίως λαμβάνοντας υπόψη ότι οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί θα πρέπει να αδειοδοτούνται και εποπτεύονται από δύο διαφορετικές αρχές28 Τέλος προβλήματα συνεργασίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού μεταξύ των δύο εποπτικών αρχών υπονομεύουν την αποτελεσματικότητα της εποπτείας όπως ακριβώς συμβαίνει στο οργανικό και λειτουργικό σύστημα29 Ο αντίλογος στις ανωτέρω ανησυχίες δεν είναι λιγότερο πειστικός Πρώτον ο προβληματισμός περί συχνών δικαιοδοτικών συγκρούσεων μεταξύ των αρχών είναι υπερβολικός Σε κάθε περίπτωση ακόμη και αν ήθελε γίνει δεκτός θα πρέπει να εκτιμηθεί σε συνάρτηση με τα σαφώς υπέρτερα οφέλη που κατά μέσο όρο εξασφαλίζει η ισόρροπη και αμερόληπτη ικανοποίηση των εποπτικών στόχων μέσω της λειτουργίας δύο διαφορετικών αρχών Εξάλλου ο ίδιος προβληματισμός ισχύει σε όλα τα εποπτικά συστήματα με τη διαφορά ότι στο δυαρχικό σύστημα η επίλυση των διαφωνιών λαμβάνει χώρα κατά το δυνατόν δημόσια (σε κοινές επιτροπές ή σε πολιτικό επίπεδο) και όχι εσωτερικά Δεύτερον οι οικονομίες που εξασφαλίζει το δυαρχικό σύστημα είναι μεγαλύτερες από εκείνες που οι επικριτές του υποπτεύονται η αποτελεσματική επίτευξη του κάθενός από τους δύο εποπτικούς στόχους προαπαιτεί εξειδίκευση καθώς και υιοθέτηση και εφαρμογή συγκεκριμένης εποπτικής κουλτούρας και εργαλείων γεγονός που επιτυγχάνεται καλύτερα εντός δύο διαφορετικών αρχών κάθε μια από τις οποίες είναι αποκλειστικά αρμόδια για διαφορετικό στόχο30 Επίσης το δυαρχικό σύστημα μπορεί να αντιμετωπίσει σε ικανοποιητικό βαθμό το ζήτημα της πολλαπλής αδειοδότησης και εποπτείας μέσω της κατάλληλης εσωτερικής οργάνωσης Για παράδειγμα μπορεί να ορισθεί ότι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί που δεν δραστηριοποιούνται στην λιανική διαμεσολάβηση δεν θα αδειοδοτούνταιεποπτεύονται από τον επόπτη για την προστασία των καταναλωτών ή ότι οι επενδυτικοί διαμεσολαβητές που δεν συναλλάσσονται για ίδιο λογαριασμό θα υπόκεινται μόνον σε ειδικό‐λιγότερο επαχθές καθεστώς μικροπροληπτικής εποπτείας το οποίο θα λειτουργεί υπό τον αρμόδιο επόπτη για την προστασία των καταναλωτών31 Τρίτον τα οποία προβλήματα συνεργασίας μεταξύ των αρχών μπορεί να περιορισθούν σημαντικά μέσω τις υιοθέτησης σαφών και αποτελεσματικών γραμμών επικοινωνίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού Επί παραδείγματι η καθιέρωση ρητής υποχρέωσης για την μεταξύ των αρχών ανταλλαγή των εκθέσεων των ελεγκτών η υποχρεωτική συμμετοχή εκπροσώπων της κάθε αρχής στο διοικητικό συμβούλιο της άλλης αλλά και η ίδρυση κοινών ομάδων εργασίας ήκαι εποπτικών συμβουλίων αποτελούν ελκυστικές λύσεις32 Εξάλλου στην εκτίμηση των όποιων αστοχιών στη συνεργασία μεταξύ των δύο αρχών θα πρέπει να βαρύνει από την άλλη πλευρά ότι το δυαρχικό σύστημα αποτρέπει αποτελεσματικότερα την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε σχέση με το μοντέλο του ενιαίου επόπτη33 Γ Η εμπειρική προσέγγιση

28 Όππ 29 Όππ 30 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) DaleWolfe (1998) Hadjiemmanuil (2003) 31 DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) 32 Taylor (1997) Carmichael (2000) Lannoo (2000) 33 Llewellyn (2006)

9

Η συζήτηση που προηγήθηκε ανέδειξε σε θεωρητικό επίπεδο τα προτερήματα και μειονεκτήματα των διαφορετικών εποπτικών συστημάτων όμως παραμένει ατελής στο βαθμό που δεν συνοδεύεται από εμπειρική ανάλυση Η πρώτη ομάδα εμπειρικών ερευνών ασχολείται με την επίδραση της laquoποιότητας της εποπτικής διακυβέρνησηςraquo στην χρηματοοικονομική σταθερότητα Η ποιότητα της εποπτικής διακυβέρνησης προσδιορίζεται από τέσσερεις παραμέτρους ανεξαρτησία λογοδοσία διαφάνεια ακεραιότητα Τα ευρήματα καταδεικνύουν ότι εκείνοι οι χρηματοοικονομικοί επόπτες που εξασφαλίζουν μεγάλες επιδόσεις στα παραπάνω χαρακτηριστικά (ανεξαρτήτως του υιοθετούμενου εποπτικού συστήματος) ενισχύουν τη χρηματοοικονομική σταθερότητα Το αποτέλεσμα αυτό ισχυροποιείται εφόσον η βελτίωση της εποπτικής διακυβέρνησης λαμβάνει χώρα εντός μιας αποτελεσματικής δημόσιας διοίκησης και ενός ευρύτερου υγιούς θεσμικού και μακροοικονομικού περιβάλλοντος34 Η δεύτερη ομάδα ερευνών οριοθετεί τους εξής βασικούς παράγοντες που επηρεάζουν την επιλογή του εποπτικού συστήματος (α) ο βαθμός ανάπτυξης χρηματοοικονομικών ομίλων και διάτρησης των διαχωριστικών γραμμών μεταξύ υπηρεσιώνπροϊόντων εντός της εθνικής αγοράς υπό την έννοια ότι όσο μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς καταλαμβάνουν οι χρηματοοικονομικοί όμιλοι και όσο λιγότερο εμφανείς καθίστανται οι διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών προϊόντωνυπηρεσιών τόσο περισσότερο αναγκαία φαντάζει η επιλογή ενός από τα συστήματα ενοποιημένης εποπτείας (β) το μέγεθος της εθνικής οικονομίας μιας και για τις χώρες με μικρό μέγεθος οικονομίας και σχετικά περιορισμένους πόρους η ενοποιημένη εποπτεία προσφέρει πολύτιμες οικονομίες κλίμακας και φάσματος ιδίως αναφορικά με την ανάπτυξη εκπαίδευση και διατήρηση ανθρώπινου δυναμικού υψηλού επιπέδου (γ) ο βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα δεδομένου ότι η ενοποιημένη προσέγγιση φαίνεται να αποτελεί αποτελεσματικότερο αντίβαρο στη συσσώρευση οικονομικής δύναμης που συνεπάγεται ο υψηλός βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα (δ) οι ιδιαιτερότητες των εθνικών νομικών συστημάτων (πχ προσκόμματα στην ίδρυση νέων εποπτικών αρχών εκτός της εθνικής κεντρικής τράπεζας ήκαι στην ανάθεση νέων εποπτικών και ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων στις υφιστάμενες αρχές ιδιαιτερότητες στην θεσμική αντιμετώπιση των ανεξάρτητων αρχών) (ε) η εμπειρία που έχει αποκτηθεί από την αποτελεσματικότητα των υφιστάμενων εποπτικών δομών (στ) η χρονική συγκυρία και οι μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες που έχει θέσει η κάθε χώρα35 Καταληκτικά οι έρευνες της ομάδας αυτής επισημαίνουν ότι τα ιδιοσυγκρατικά χαρακτηριστικά του κάθε εθνικού νομικο‐πολιτικο‐οικονομικού συστήματος επιδρούν σημαντικά στη δομή και αποτελεσματικότητα της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τούτο

34 Για μια εξαιρετική βιβλιογραφική ανάλυση βλ Quintyn Governance of Financial Supervisors And Its Effects ndash A Stocktaking Exercise (SUERF‐The European Money and Finance Forum 2007) 35 TaylorFlemming 1999 Integrated financial supervision lessons from northern European experience World Bank Policy Research Working Paper 2223 Hawkesby (2000) MwendaFlemming 2001 Interna onal developments in the organizational structure of financial services supervision (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας 2092001) De Luna Mar nezRose 2003 Interna onal survey of integrated financial sector supervision World Bank Policy Research Working Paper 3096 Hadjiemmanuil (2003) Carmichael Summary of the discussion in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 1‐15

10

εξηγεί άλλωστε τον λόγο για τον οποίο δεν υπάρχει σύγκλιση προς ένα συγκεκριμένο laquoβέλτιστοraquo σύστημα εποπτείας αλλά αντιθέτως παρατηρείται ετερογένεια μεταξύ των εθνικών εποπτικών συστημάτων (βλ Παράρτημα) Παρά ταύτα μια τρίτη πιο πρόσφατη αλλά και πιο περιορισμένη ομάδα μελετών προσπαθεί να διαγνώσει έστω σε αδρές γραμμές και με οριακές συγκρίσεις κατά πόσο υφίσταται βέλτιστη δομή στην χρηματοοικονομική εποπτεία Οι έρευνες καταλήγουν ότι η ενοποιημένη προσέγγιση συνδέεται θετικά τόσο με την αποτελεσματικότερη εποπτεία (κυρίως των επενδυτικών και ασφαλιστικών υπηρεσιών) όσο και με ενισχυμένη ρυθμιστική και εποπτική συνοχή‐συνέπεια σε διατομεακό επίπεδο36 Η τρέχουσα χρηματοοικονομική κρίση πάντως φαίνεται να ενισχύει τη δημοφιλία του δυαρχικού συστήματος

Στην Μεγάλη Βρετανία η έρευνα που διεξήχθη αναφορικά με τα αίτια της κρίσης και την κατάρρευση της Northern Rock κατέδειξε τις καίριες αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα αποδείχθηκε ότι το επιχείρημα περί ισχυρών συνεργιών μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών αγνοεί τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ των δύο όσον αφορά στα εποπτικά εργαλεία και φιλοσοφία Από τις σχετικές εκθέσεις που είδαν το φως της δημοσιότητας προκύπτει με απόλυτη σαφήνεια ότι η βρετανική ενιαία εποπτική αρχή (FSA) είχε δώσει ιδιαίτερη έμφαση στην προστασία των καταναλωτών εις βάρος της μικροπροληπτικής εποπτείας Καταδεικνύεται δηλαδή ότι όταν η επίτευξη και των δύο εποπτικών στόχων ανατίθεται στην ίδια αρχή αποτελεί σχεδόν φυσική συνέπεια για τον ενιαίο επόπτη να δίδει προτεραιότητα στην προστασία των καταναλωτών λόγω του ιδιαιτέρως πολιτικά ευαίσθητου και laquoεξωστρεφούςraquo χαρακτήρα που αυτή έχει σε σύγκριση με την μικροπροληπτική εποπτεία37

Εξάλλου η φιλοσοφία και τα εργαλεία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών διαφέρουν σημαντικά Για την προστασία των καταναλωτών απασχολούνται κυρίως νομικοί ενώ η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελεί ως επί το πλείστον οικονομική δραστηριότητα που απασχολεί οικονομολόγους Επομένως η ανάληψη και των δύο εποπτικών σκοπών από μια αρχή οδηγεί αναπόφευκτα στην επικράτηση της μιας φιλοσοφίας έναντι της άλλης και κατrsquo επέκταση στην υποβάθμιση του ενός σκοπού προς όφελος του άλλου38 Η συζήτηση στην Μεγάλη Βρετανία για τα αίτια της κρίσης και τις προτεινόμενες μεταρρυθμίσεις κατέληξε πρόσφατα στην πρόταση της κυβέρνησης για αντικατάσταση του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής από ένα

36 ČihaacutekPodpiera 2006 Is one watchdog better than three International experience with integrated financial sector supervision IMF Working Paper 57 ČihaacutekPodpiera 2008 Integrated supervision which model 19 North American Journal of Economics and Finance 135 ArnoneGambini Architectures of supervisory authorities and banking supervision in D Masciandaro M Quintyn (eds) Designing Financial Institutions Supervision Independence Accountability And Governance (Edward Elgar Publishing 2007) σελ 262‐308 MasciandaroQuintyn 2009 After the big bang and before the next one Reforming the financial supervision architecture and the role of central bank a review of worldwide trends causes and effects (1998‐2008) Paolo Baffi Centre Research Paper 37 37 House of Lords Select Committee on Economic Affairs Banking Supervision And Regulation Volume I (June 2009) σελ 33 Financial Services Authority (FSA) The Turner Review A Regulatory Response To The Global Banking Crisis (March 2009) σελ 87 HM Treasury Reforming Financial Markets (CM 7667 July 2009) σελ 56 Taylor (2009) Η επισήμανση του καθηγητή Wood [(House of Lords (2009) σελ 33)] είναι χαρακτηριστική laquoConsumers do not write to the FSA or the Member of Parliament saying lsquoI think Royal Bank is running an excessively risky business overseasrsquo They write and say ndash and do it daily or more frequently ndash lsquoThe Royal Bankrsquo or whatever bank lsquohas treated me badlyrsquo That inevitably distracts attentionraquo 38 House of Lords (2009) σελ 33 G30 (2008) Taylor (2009)

11

δυαρχικό σύστημα το οποίο θα αποτελείται από έναν μικροπροληπτικό επόπτη (Prudential Regulation Authority) εντός της Τράπεζας της Αγγλίας και μια διαφορετική αρχή για την προστασία του καταναλωτή και την εποπτεία της αγοράς (Consumer Protection and Markets Authority)39 Στις ΗΠΑ επίσης η ανάλυση των αιτιών της τρέχουσας κρίσης οδήγησε το Υπουργείο Οικονομικών το 2008 στη σύνταξη της Μπλε Βίβλου για τον Εκσυγχρονισμό του Χρηματοοικονομικού Συστήματος (The Department of the Treasury Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure) με την οποία προτάθηκε η ριζική αναδιάρθρωση του ισχύοντος εποπτικού πλαισίου προς την κατεύθυνση της υιοθέτησης ενός δυαρχικού μοντέλου μια αρχή (Prudential Financial Regulatory Agency) ως μικροπροληπτικός επόπτης και μια άλλη αρχή (Conduct of Business Regulatory Agency) για την προστασία των καταναλωτών40

Σε ανάλογο μήκος κύματος κινούνται και οι διαπιστώσεις υπερεθνικών οργανισμών και επιφανών προσωπικοτήτων Η Ομάδα των Τριάντα (G30) υπογραμμίζει την γενικότερη τάση προς ενοποίηση της εποπτείας ενώ η Έκθεση de Larosiegravere φαίνεται να προχωράει ένα βήμα περισσότερο laquoκλείνοντας το μάτιraquo στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα41 Τέλος ο Guillermo de la Dehesa Πρόεδρος του Κέντρου Έρευνας Ευρωπαϊκής Πολιτικής (Centre for Economic Policy Research) και μέλος της Ομάδας των Τριάντα αλλά και οι Di Giorgio και Di Noia Καθηγητής Νομισματικών Οικονομικών και Αναπληρωτής Διευθυντής της Ιταλικής Ένωσης Ανωνύμων Εταιριών αντιστοίχως έχουν εκφράσει ρητώς την υποστήριξή τους στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα42 Δ Ο ρόλος των εθνικών Κεντρικών Τραπεζών

Η ρόλος που καλούνται να διαδραματίσουν οι ΚΤ στο σύγχρονο περιβάλλον της χρηματοοκονομικής εποπτείας χρήζει ιδιαίτερης συζήτησης για τρεις θεμελιώδεις λόγους Πρώτον στις αρμοδιότητες των ΚΤ περιλαμβάνεται η διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας Συνεπώς οι ΚΤ εμφανίζονται ως φυσικοί ανάδοχοι της μακροπροληπτικής εποπτείας δηλαδή του τρίτου εποπτικού στόχου για τον οποίο δεν έχει γίνει λόγος μέχρι το σημείο αυτό Δεύτερον υπάρχει έντονος επιστημονικός διάλογος ως προς την σκοπιμότητα ανάθεσης και της μικροπροληπτικής εποπτείας στις ΚΤ Τρίτον το εύρος του εποπτικού ρόλου των ΚΤ φαίνεται να επηρεάζει σημαντικά το οργανωτικό μοντέλο της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η κρατούσα αντίληψη πρεσβεύει ότι ιστορικά‐παραδοσιακά η ανάληψη της μακροπροληπτικής εποπτείας από τις εθνικές ΚΤ αποτελεί φυσική συνέπεια και αδήριτη αναγκαιότητα για δύο λόγους Πρώτον στο πλαίσιο άσκησης της νομισματικής πολιτικής και εποπτείας των συστημάτων πληρωμών οι ΚΤ διατηρούν γραμμές άμεσης ακριβούς και τακτικής πληροφόρησης αναφορικά με την κατάσταση των συμμετεχόντων στην αγορά γεγονός που επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό κινδύνων που απειλούν τη

39 HM Treasury A New Approach To Financial Regulation Judgment Focus And Stability (CM 7864 July 2010) 40 Ωστόσο ο προσφάτως ψηφισθέν Νόμος για την Αναμόρφωση της Wall Street και την Προστασία του Καταναλωτή (Dodd‐Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act 2010 HR 4173) υιοθέτησε μια πιο ήπια μεταρρύθμιση του εποπτικού συστήματος 41 G30 (2008) σελ 49‐50 The High‐Level Group of Financial Supervision in the EU (The de Larosiegravere Group) Report (25 February 2009) σελ 48 58 42 De la Dehesa Should the ESCB be the leading Euro area supervisor (Ομιλία στην Επιτροπή Οικονομικών και Νομισματικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Μάρτιος 2009) Di GiorgioDi Noia (2003 2005)

12

χρηματοοικονομική σταθερότητα43 Δεύτερον οι ΚΤ απολαμβάνουν ισχυρά εχέγγυα ανεξαρτησίας Το επιχείρημα εν προκειμένω είναι ότι η αποτελεσματική διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας απαιτεί τόσο την υιοθέτηση μιας εποπτικής προσέγγισης με μακροχρόνιο ορίζοντα όσο και την πλήρη διασφάλιση ότι σε περιόδους κρίσης ο επόπτης θα μπορεί να λάβει τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα άμεσα αποφασιστικά και ανεπηρέαστα γεγονός που με τη σειρά του προϋποθέτει σταθερούς μηχανισμούς ανεξαρτησίας Πράγματι μια σχετικά πιο πρόσφατη ομάδα εμπειρικών ερευνών υπογραμμίζει τη θετική σχέση μεταξύ εποπτικής ανεξαρτησίας και χρηματοοικονομικής σταθερότητας44 Η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ από την άλλη μεριά συνιστά πηγή έντονων αντιπαραθέσεων Οι σκεπτικιστές θεωρούν ένα τέτοιο ενδεχόμενο ως απευκταίο και προβάλλουν προς υποστήριξη αυτής της άποψης δύο βασικά επιχειρήματα Πρώτον η άσκηση νομισματικής πολιτικής και η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελούν αλληλοσυγκρουόμενες αρμοδιότητες Ειδικότερα η μικροπροληπτική εποπτεία είναι εξαιρετικά χρονοβόρα και επομένως λειτουργεί από πλευράς προσήλωσης και εξοικονόμησης πόρων ανθρώπινου δυναμικού εις βάρος τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας Επίσης τυχόν αποτυχία στην άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μπορεί να υπονομεύσει το κύρος και την αξιοπιστία της ΚΤ στοιχεία που είναι απαραίτητα για την αποτελεσματικότητα της νομισματικής πολιτικής και της μακροπροληπτικής εποπτείας Τέλος η μικροπροληπτική εποπτεία νοθεύει την ορθολογική λήψη αποφάσεων νομισματικής πολιτικής σε περιόδους όπου απαιτείται σκλήρυνση της νομισματικής πολιτικής η ΚΤ μπορεί να καθυστερεί την αύξηση των επιτοκίων ή να προβαίνει σε περαιτέρω μείωσή τους ή ακόμη και να χαλαρώνει τα κριτήρια παροχής επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα προκειμένου να στηρίξει τράπεζες που αντιμετωπίζουν προβλήματα45 Δεύτερον η ανάθεση και της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ οδηγεί σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που καθιστά πιο δύσκολο τον έλεγχο της ΚΤ και ταυτόχρονα δημιουργεί ηθικό κίνδυνο μιας και η ανάπτυξη χρηματοοικονομικών ομίλων μπορεί να δημιουργήσει την λανθασμένη εντύπωση στους καταναλωτές ότι το laquoδίχτυ προστασίαςraquo για τις τράπεζες επεκτείνεται σε όλους τους οργανισμούς‐μη τράπεζες του ομίλου46 Ο αντίλογος ιδίως λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα της τρέχουσας κρίσης ακούγεται πειστικότερος Η οργάνωση και λειτουργία αποτελεσματικών μηχανισμών λογοδοσίας μπορεί να αντιμετωπίσει το πρόβλημα της υπερβολικής συγκέντρωσης

43 Schinasi 2003 Responsibility of central banks for stability in financial markets IMF Working Paper 121 Squam Lake Working Group on Financial Regulation A Systemic Regulator For Financial Markets (Council on Foreign Relations Center for Geoeconomic Studies May 2009) 44 QuintynTaylor 2002 Regulatory and supervisory independence and financial stability IMF Working Paper 46 DasQuintynChenard 2004 Does regulatory governance matter for financial system stability An empirical analysis IMF Working Paper 89 HuumlpkesQuintynTaylor 2005 The accountability of financial sector supervisors principles and practice IMF Working Paper 51 KlompDe Haan 2009 Central bank independence and financial stability 5 Journal of Financial Stability 321 45 GoodhartSchoenmaker 1995 Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated 47 Oxford Economic Papers 539 AbramsTaylor (2000) Goodhart (2002) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) 46 AbramsTaylor (2000) Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) The Role Of Central Banks In Prudential Supervision (March 2001) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) De la Dehesa (2009)

13

εξουσιών ενώ ο ηθικός κίνδυνος αποκρούεται με την ενημέρωση των καταναλωτών47 Εξάλλου η εμπειρική έρευνα δεν έχει αποδείξει με στατιστική σημαντικότητα οποιαδήποτε αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της συγκέντρωσης της μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής στην ΚΤ αφενός και της υπονόμευσης της τελευταίας αφετέρου48 Ένα τμήμα των ερευνών μάλιστα αντιστρέφει το επιχείρημα υποστηρίζοντας ότι ο συνδυασμός των δύο ρόλων οδηγεί σε σημαντικές συνέργιες οι οποίες υπερακοντίζουν κατά πολύ τις όποιες ανησυχίες έχουν διατυπωθεί Ειδικότερα προκύπτει ότι η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ αποτελεί όχι μόνον φυσική επιλογή αλλά και αναγκαιότητα με δεδομένο ότι (α) οι τράπεζες συνιστούν τους laquoαγωγούςraquo μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής στην αγορά (β) η εποπτεία των συστημάτων πληρωμής από την ΚΤ αναπόφευκτα συνεπάγεται την απόκτηση πληροφοριών μικροπροληπτικής φύσης για την φερεγγυότητα των συμμετεχόντων στα συστήματα αυτά (γ) η υπηρέτηση του laquoφυσικούraquo ρόλου της ΚΤ σχετικά με τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας συνδέεται στενά με την μικροπροληπτική εποπτεία (δ) τα εχέγγυα ανεξαρτησίας κατά την άσκηση νομισματικής πολιτικής από την ΚΤ συνιστούν πολύτιμη ασφαλιστική δικλείδα και για την αποτελεσματική μικροπροληπτική εποπτεία και (ε) η άμεση συνεχή και laquoαπό πρώτο χέριraquo πληροφόρηση για την κατάσταση των τραπεζών διευκολύνει σε καίριο βαθμό την αποτελεσματική άσκηση τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και του ρόλου της ΚΤ ως παρόχου επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα49 Εξάλλου δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι η οποιαδήποτε παροχή έκτακτης ρευστότητας σε δοκιμαζόμενες τράπεζες από την ΚΤ εξισορροπείται από πράξεις ανοικτής αγοράς χωρίς να επηρεάζεται η νομισματική σταθερότητα Εξάλλου η μεταφορά της αρμοδιότητας άσκησης της νομισματικής πολικής από τις ΚΤ της Ευρωζώνης στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ουσιαστικά εξουδετερώνει επί της αρχής τουλάχιστον

47 QuintynTaylor (2002) 48 Βλ ενδεικτικά Heller Prudential supervision and monetary policy in J Frenkel M Goldstein (eds) Essays In Honor of Jacques J Polak (IMF and De Nederlandsche Bank 1991) σελ 269‐281 Goodhart Schoenmaker Institutional separation between supervisory and monetary authorities in C Goodhart (ed) The Central Bank And The Financial System (MIT Press 1995b) σελ 333‐413 Di Noia Di Giorgio 1999 Should bank supervision and monetary policy tasks be given to different agencies 2 International Finance 361 Ioannidou 2008 Does monetary policy affect the central bankrsquos role in bank supervision 14 Journal of Financial Intermediation 58 49 GoodhartSchoenmaker (1995) PeekRosenbergTootell 1999 Is bank supervision central to central banking 114 Quarterly Journal of Economics 629‐653 AbramsTaylor (2000) Ferguson 2000 Alternative approaches to financial supervision and regulation 17 Journal of Financial Services Research 297 Hawkesby (2000) Healey Financial stability and the central bank interna onal evidence in R Brealey A Clarj C Goodhart J Healey G Hoggarth D Llewellyn C Shu P Sinclair F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks A Global Perspective (Routledge 2001) QuintynTaylor (2002) Hadjiemmanuil (2003) SchoonerTaylor 2003 United Kingdom and United States responses to the regulatory challenges of modern financial markets 38 Texas International Law Journal 317 HerreroDel Riacuteo 2003 Financial stability and the design of monetary policy Banco de Espaňa Documento de Trabajo 315 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) Llewellyn (2006) Bernanke Financial regula on and financial stability (Ομιλία ενώπιον του Forum της Federal Deposit Insurance Corporation για τα Ενυπόθηκα Δάνεια σε Νοικοκυριά με Χαμηλά και Μεσαία Εισοδήματα Arlington Virginia 872008) De la Dehesa (2009) Nier 2009 Financial stability frameworks and the role of central banks lessons from the crisis IMF Working Paper 70 Group of Thirty (G30) Financial Reform A Framework For Financial Stability (Washington DC January 2009)

14

ως προς αυτές τις ΚΤ το επιχείρημα περί της σύγκρουσης μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής50 Τέλος ξεχωριστό ενδιαφέρον παρουσιάζουν μια σειρά από μελέτες οι οποίες εξετάζουν εμπειρικά την σχέση μεταξύ του εύρους εποπτικών εξουσιών των ΚΤ και της οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η πρώτη ομάδα των μελετών αυτών κατατείνει στο ότι όσο διευρύνεται ο εποπτικός ρόλος της ΚΤ τόσο μειώνεται ο συνολικός βαθμός ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας δηλαδή περιορίζονται οι πιθανότητες υιοθέτησης ενός ενιαίου επόπτη και αντιστρόφως Σε ειδικότερες γραμμές προκύπτει ότι όταν η ΚΤ δεν έχει αναλάβει εποπτικές αρμοδιότητες τότε είναι πιθανότερο να υιοθετηθεί το σύστημα μιας ενιαίας εποπτικής αρχής εκτός ΚΤ ενώ από την άλλη όταν έχει ανατεθεί εποπτικός ρόλος στην ΚΤ και η τελευταία απολαμβάνει υψηλό κύρος και αξιοπιστία οι πιθανότητες για περαιτέρω ενοποίηση μέσω της ανάθεσης πρόσθετων εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ ή της δημιουργίας ενός ενιαίου επόπτη εκτός ΚΤ μειώνονται σημαντικά51 Η δεύτερη ομάδα ερευνών προχωρά ένα βήμα περισσότερο παρατηρώντας ότι η επιλογή του συστήματος χρηματοοικονομικής εποπτείας συναρτάται και προς την ποιότητα του γενικότερου θεσμικού περιβάλλοντος Παρατηρείται ειδικότερα ότι χώρες με σχετικά χαμηλό βαθμό διαφθοράς και με αποτελεσματική δημόσια διοίκηση και σύστημα απονομής δικαιοσύνης τείνουν να επιλέγουν το σύστημα του ενιαίου επόπτη (εντός ή εκτός ΚΤ) εφόσον κρίνουν ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές συγκρούσεις μεταξύ λειτουργιών ή αρμοδιοτήτων Αντιθέτως κράτη με συγκριτικά υψηλό δείκτη διαφθοράς και χαμηλές επιδόσεις στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και στην απονομή της δικαιοσύνης διάκεινται πιο φιλικά προς το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας ή το δυαρχικό μοντέλο52

50 Goodhart Schoenmaker (1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) Hawkesby (2000) Ferguson (2000) EKT (2001) Goodhart (2002) DemaestriGuerrero (2003) Nier (2009) 51 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση ο ηθικός κίνδυνος και η πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης νομισματικής πολιτικής λειτουργούν αποτρεπτικά στην αναγνώριση εποπτικού ρόλου στην ΚΤ Στην έτερη περίπτωση η προσθήκη επιπλέον εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ μπορεί αφενός να προκαλέσει επίσης ηθικό κίνδυνο και να οδηγήσει σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που αποθαρρύνει την περαιτέρω ενοποίηση της εποπτείας μέσω της ενίσχυσης της εποπτικής θέσης της ΚΤ Αφετέρου το αυξημένο κύρος και αξιοπιστία της ΚΤ καθιστά εξίσου δύσκολη την αφαίρεση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της ΚΤ και μεταφορά τους σε έναν ενιαίο επόπτη εκτός αυτής Βλ Masciandaro 2006 E pluribus unum Authoritiesrsquo design in financial supervision trends and determinants 17 Open Economies Review 73 Masciandaro 2007 Divide et impera financial supervision unification and central bank fragmentation effect 23 European Journal of Political Economy 285 MasciandaroQuintyn 2008 Helping hand or grabbing hand Politicians supervision regime financial structure and market view 19 North American Journal of Economics and Finance 153 MasciandaroNietoQuintyn 2009 Financial supervision in the EU is there convergence in the national architectures Paolo Baffi Centre Research Paper 38 52 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση το γενικότερο θεσμικό περιβάλλον φαίνεται να εξουδετερώνει τόσο την όποια επιρροή μπορεί να ασκήσουν οργανωμένα συμφέροντα στη χαράξη πολιτικής όσο και τους όποιους κινδύνους συνδέονται με την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε έναν ενιαίο επόπτη Στην δεύτερη περίπτωση από την άλλη επιδιώκεται η επίτευξη ισορροπιών μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων που ασκούν πολιτική πίεση επιδιώκουν την απόσπαση μεριδίου στην χρηματοοικονομική εποπτεία και την ανάθεσή του σε συγκεκριμένη αρχή Δεδομένου ότι η ΚΤ συνιστά σημαντικό παράγοντα άσκησης πολιτικής πίεσης υπό την έννοια της έκτασης των εποπτικών εξουσιών που ήδη μπορεί να απολαμβάνει ο ρόλος που διαδραματίζει στην οργάνωση της εποπτείας αποδεικνύεται σημαντικός όσο μεγαλύτερη η επιρροή της ΚΤ τόσο πιθανότερο η εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στην ίδρυση ενός μόνον ανταγωνιστή στην χρηματοοικονομική εποπτεία (δυαρχικό

15

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 2: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

Paul A Samuelson amp William D Nordhaus Οικονομική 16η διεθνής έκδ τομ Β κεφάλαιο 25 τμήμα Β (σελ 227ndash260)

Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το βιβλίο του Χρήστου Γκόρτσου η ύλη που αυτό καλύπτει (αλλά όχι και η υπόλοιπη ύλη) μπορεί εν μέρει μόνον να καλυφθεί με την μελέτη ενός των κάτωθι

Γιώργος Προβόπουλος amp Παναγιώτης Καπόπουλος Η Δυναμική του Χρηματοοικονομικού Συστήματος

σύνολο του βιβλίου αλλά χωρίς ιδιαίτερη έμφαση στο κεφ 3 το οποίο αφορά την εξέλιξη του ελληνικού τραπεζικού συστήματος)

ή

Peter Howells amp Keith Bain Χρήμα Πίστη Τράπεζες Μια Ευρωπαϊκή Προσέγγιση

κεφάλαια 1 έως 5 (με έμφαση στα κεφάλαια 3 έως 5) και 19 έως 21 (με έμφαση στο κεφάλαιο 20)

Οι εξεταζόμενοι θα κληθούν να απαντήσουν σε δύο από τέσσερις συνολικώς ερωτήσεις

Η αρχιτεκτονική της χρηματοοικονομικής εποπτείας μετά την κρίση τάσεις και προοπτικές για την Ελλάδα

Παναγιώτης Σταϊκούρας

Νομικό Βήμα τόμ 59 (2011) σελ 242ndash263 1 Εισαγωγή

Η τρέχουσα κρίση ανέδειξε μια σειρά από σοβαρές ρυθμιστικές αδυναμίες του χρηματοοικονομικού συστήματος Επιπροσθέτως εξέθεσε με τον πλέον εμφαντικό τρόπο τις ασυνέχειες και ασυνέπειες της υφιστάμενης αρχιτεκτονικής της χρηματοοικονομικής εποπτείας Πράγματι αποδείχθηκε ότι τόσο τα εθνικά εποπτικά μοντέλα όσο και οι υπερ‐εθνικές διαρθρώσεις τους υστέρησαν σημαντικά απέναντι στην ενοποιημένη και διασυνδεδεμένη πραγματικότητα των σημερινών χρηματοοικονομικών αγορών1

Η παρούσα μελέτη στοχεύει τόσο στην κριτική ανάλυση των εναλλακτικών συστημάτων για την θεσμική οργάνωση της χρηματοοικονομικής εποπτείας όσο και στην κατάθεση συγκεκριμένων προτάσεων για την περίπτωση της Ελλάδος Στο πλαίσιο αυτό η μελέτη οργανώνεται ως εξής στο δεύτερο κεφάλαιο εξετάζονται οι τέσσερεις βασικές μορφές θεσμικής οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας∙ το τρίτο κεφάλαιο απαντά στο καίριο ερώτημα αναφορικά με τη θέση και τον ρόλο που καλούνται να επιτελέσουν οι εθνικές κεντρικές τράπεζες (στο εξής laquoΚΤraquo) στο νέο χρηματοοικονομικό περιβάλλον∙ και τέλος εν είδει επιλόγου παρατίθενται μερικές σκέψεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα 2 Η θεσμική οργάνωση της χρηματοοικονομικής εποπτείας εναλλακτικές δομές

Οι θεμελιώδεις στόχοι της χρηματοοικονομικής ρύθμισης και εποπτείας είναι τρεις ο έλεγχος της φερεγγυότητας των χρηματοοικονομικών οργανισμών (μικροπροληπτική εποπτεία) η διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας (μακροπροληπτική εποπτεία) και η διασφάλιση ότι οι καταναλωτές αντιμετωπίζονται δίκαια (προστασία καταναλωτών) Μέσω της μικροπροληπτικής εποπτείας ελέγχεται σε μεμονωμένη‐ατομική βάση ο βαθμός συμμόρφωσης των χρηματοοικονομικών οργανισμών με τα εκ του νόμου τιθέμενα κριτήρια λειτουργικής ποιότητας και φερεγγυότητας Η μακροπροληπτική εποπτεία επικεντρώνεται στον εντοπισμό και αντιμετώπιση κινδύνων που δύνανται να υπονομεύσουν τη σταθερότητα του οικονομικού συστήματος συνολικά Τέτοιοι κίνδυνοι ελλοχεύουν στη συλλογική συμπεριφορά και διασύνδεση των χρηματοοικονομικών οργανισμών καθώς και στο γενικότερο μακροοικονομικό περιβάλλον (πχ χρέος νοικοκυριών και επιχειρήσεων ελλείμματα τρεχουσών συναλλαγών υπερβολική πιστωτική επέκταση) Τέλος οι κανόνες συμπεριφοράς λειτουργούν ως αντίδοτο στην ελλειμματική πληροφόρηση των καταναλωτών και προστατεύουν τους τελευταίους από καταχρηστικές ή απατηλές συμπεριφορές2

Δικηγόρος LLM ΔΝ Επίκουρος Καθηγητής Πανεπιστήμιο Πειραιώς Τμήμα Χρηματοοικονομικής και Τραπεζικής Διοικητικής 1 Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων Ανακοίνωση της Επιτροπής Χρηματοπιστωτική Εποπτεία (COM(2752009) 252 τελικό) 2 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod Financial Regulation Why How And Where Now (Routledge 1998) Llewellyn 1999 The economic ra onale for financial regula on FSA Occasional Paper 1 Di

1

Στο πλαίσιο επίτευξης των ανωτέρω στόχων η θεσμική οργάνωση της χρηματοοικονομικής εποπτείας δύναται να λάβει στις βασικές της γραμμές τις εξής μορφές στην κατηγορία της laquoκατακερματισμένης εποπτείαςraquo περιλαμβάνεται το laquoοργανικόraquo και το laquoλειτουργικόraquo σύστημα ενώ από την άλλη μεριά στην κατηγορία της laquoενοποιημένης εποπτείαςraquo ανήκει η εποπτεία από μια ενιαία αρχή καθώς και το μοντέλο εποπτείας με βάση τους ρυθμιστικούς‐εποπτικούς στόχους (δυαρχικό ή δυαδικό σύστημα) A Κατακερματισμένη εποπτεία

Το οργανικό εποπτικό μοντέλο εδράζεται στο νομικό χαρακτηρισμό των εποπτευόμενων οργανισμών ως πιστωτικά ιδρύματα επιχειρήσεις επενδύσεων3 ή ασφαλιστικές εταιρίες Συνεπώς για κάθε μια από τις τρεις κατηγορίες χρηματοοικονομικών οργανισμών προβλέπεται διαφορετική εποπτική αρχή η οποία είναι αρμόδια τόσο για την μικροπροληπτική εποπτεία όσο και για την προστασία των καταναλωτών Το οργανικό σύστημα ανταποκρίνεται καλύτερα σε αγορές όπου ο κάθε οργανισμός δραστηριοποιείται σε ορισμένο πεδίο χρηματοοικονομικής διαμεσολάβησης4 Υπό αυτές τις συνθήκες και μόνον το οργανικό σύστημα εμφανίζει το πλεονέκτημα της απλότητας καθώς κάθε χρηματοοικονομικός οργανισμός ανάλογα με το νομικό του χαρακτηρισμό υπάγεται σε διαφορετικό επόπτη Επίσης η εν λόγω εποπτική δομή προσεγγίζει με μεγαλύτερη ακρίβεια και αποτελεσματικότητα τις ιδιαιτερότητες του κάθε χρηματοοικονομικού τομέα και συνεπώς διευκολύνει την ανάπτυξη εποπτικής εξειδίκευσης Τέλος το οργανικό μοντέλο αποφεύγει την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών και καλλιεργεί συνθήκες ανταγωνισμού μεταξύ των διαφορετικών εποπτικών αρχών γεγονός που κινητροδοτεί την μεγαλύτερη αποτελεσματικότητά τους και καθιστά πιο δύσκολο των αθέμιτο επηρεασμό τους από τους εποπτευόμενους οργανισμούς5

GiorgioDi Noia 2003 Financial market regulation and supervision how many peaks for the Euro area 28 Brooklyn Journal of International Law 463 HerringCarmassi 2008 The structure of cross‐sector financial supervision 17 Financial Markets Institutions amp Instruments 51 Το αίτημα για την προστασία του ελεύθερου ανταγωνισμού διατρέχει το σύνολο της οικονομικής συμπεριφοράς και για τον λόγο αυτό συνήθως δεν συμπεριλαμβάνεται στους ειδικότερους στόχους της χρηματοοικονομικής ρύθμισηςεποπτείας 3 H βιβλιογραφία συχνά χρησιμοποποιει τον όρο laquoεπιχειρήσεις της κεφαλαιαγοράςraquo (capital market firms) Περιλαμβάνονται και οι οργανισμοί (συλλογικής) διαχείρισης χαρτοφυλακίων 4 Στην περίπτωση αυτή το οργανικό σύστημα ταυτίζεται με το λειτουργικό εφόσον οι χρηματοοικονομικές υπηρεσίες είναι απολύτως διακριτές και παρέχονται από διαφορετικούς οργανισμούς η κάθε μία η εποπτεία με βάση το νομικό χαρακτηρισμό των οργανισμών είναι ισοδύναμη και ταυτόσημη με την εποπτεία με βάση τις παρεχόμενες υπηρεσίες (τράπεζεςτραπεζικές υπηρεσίες επιχειρήσεις επενδύσεωνεπενδυτικές υπηρεσίες ασφαλιστικές εταιρίεςασφαλιστικές υπηρεσίες) 5 Lannoo Financial supervision in EMU in J Norton (ed) Yearbook of International Financial and Economic Law 1998 (Kluwer Law International 1999) σελ 145‐171 Briault 1999 The ra onale for a single financial services regulator FSA Occasional Paper Series 2 Lannoo Challenges to the structure of financial supervision in the EU in Kaufman G (ed) Bank Fragility and Regulation Evidence From Different Countries (Elsevier Science 2000) σελ 121‐161 AbramsTaylor 2000 Issues in the unifica on of financial sector supervision IMF Working Paper 213 Hadjiemmanuil Ins tu onal structure of financial regula on a trend towards lsquomegaregulatorsrsquo in J Norton C Hadjiemmanuil (eds) Yearbook of International Financial and Economic Law 2000‐2001 (Kluwer Law International 2003) σελ 127‐190 Di GiorgioDi Noia 2005 Towards a new architecture for financial regulation and supervision in Europe 14 Journal of Financial Transformation 145 Wymeersch 2007 The structure of financial supervision in Europe about single financial supervisors twin peaks and multiple financial supervisors 8 European Business Organization Law Review 237 Group of Thirty (G30) The Structure Of Financial Supervision Approaches And Challenges In A Global Market Place (Washington DC October 2008)

2

Από την άλλη πλευρά το οργανικό σύστημα παρουσιάζεται ασύμβατο με την σύγχρονη τάση ολοκλήρωσης των αγορών η οποία και οδηγεί στη διάρρηξη των παραδοσιακών διαχωριστικών γραμμών μεταξύ οργανισμών και προϊόντων Πράγματι προς αναζήτηση νέων πηγών κερδοφορίας αλλά και μεθόδων διαχείρισης των κινδύνων οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί ολοένα και εντονότερα επεκτείνουν τη δραστηριότητά τους σε όλο το φάσμα της διαμεσολάβησης παρέχοντας υπηρεσίες σε διατομεακή βάση ενώ η ραγδαία ανάπτυξη της τεχνολογίας και της χρηματοοικονομικής καινοτομίας έχει οδηγήσει στη δημιουργία υβριδικών προϊόντων

Στο πλαίσιο αυτό το οργανικό σύστημα φαίνεται να οδηγεί σε επικαλύψεις κενά και δυσλειτουργίες (α) διαφορετικές αρχές καθίστανται αρμόδιες για την εποπτεία των ίδιων υπηρεσιών γεγονός που καταλήγει σε άνιση εποπτική μεταχείριση (β) κατακερματίζεται και συνεπώς καθίσταται αναποτελεσματική η εποπτεία των ομίλων που παρέχουν όλο το φάσμα χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (laquoχρηματοοικονομικοί όμιλοιraquo laquofinancial conglomeratesraquo)6 (γ) αυξάνεται το κόστος εποπτείας μιας και η διάσπαση σε διαφορετικές αρχές δεν επιτρέπει τη δημιουργία οικονομιών κλίμακας και τη συνεπακόλουθη εξοικονόμηση πόρων (δ) το επιχείρημα του εποπτικού ανταγωνισμού μπορεί εύκολα να αντιστραφεί δεδομένου ότι η laquoαγορά των εποπτικών αρχώνraquo είναι ολιγοπωλιακή και συνεπώς οι επόπτες έχουν αυξημένο κίνητρο είτε να συμπράξουν σε αναποτελεσματικές πρακτικές προκειμένου να διασφαλίσει ο καθένας τα όρια της δικαιοδοσίας του είτε ακόμη χειρότερα να επιδοθούν σε έναν αγώνα ελαστικοποίησης των εποπτικών προτύπων προκειμένου να προσελκύσει ο κάθε ένας έναντι των άλλων μεγαλύτερη laquoπελατείαraquo εποπτευόμενων οργανισμών (ε) η πιθανότητα αθέμιτου επηρεασμού από τους εποπτευόμενους οργανισμούς μπορεί να είναι αντιστρόφως ανάλογη του μεγέθους και του κύρους των εποπτών η λειτουργία τριών σχετικά μικρών εποπτικών αρχών κάθε μια από τις οποίες είναι αρμόδια για ένα συγκεκριμένο τμήμα της αγοράς ndashστο οποίο εκπροσωπούνται ομοειδή συμφέρονταndash και με συγκριτικά περιορισμένο θεσμικό εκτόπισμα τις καθιστά πιο ευάλωτες στον αθέμιτο επηρεασμό από τους εποπτευόμενους οργανισμούς (στ) προκαλούνται εποπτικές επικαλύψεις και κενά με συνέπεια τη δημιουργία προσκομμάτων στην αναζήτηση ευθυνών και την μείωση της διαφάνειας του εποπτικού συστήματος7 Το λειτουργικό σύστημα παρουσιάζεται ως βελτιωμένη παραλλαγή του οργανικού μοντέλου8 Εν προκειμένω η εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) κατανέμεται σε διαφορετικές αρχές ανάλογα με το είδος των παρεχόμενων υπηρεσιών Τούτο σημαίνει ότι εξασφαλίζεται ισότητα στην εποπτική αντιμετώπιση των χρηματοοικονομικών οργανισμών όταν παρέχουν ίδιες υπηρεσίες9 Κατά τα άλλα ωστόσο

6 Όππ Αν και θεωρητικά ελκυστική πρόταση ο ορισμός ενός από τους τομεακούς επόπτες ως laquoβασικού εποπτήraquo με αρμοδιότητα την συνολική εποπτεία του ομίλου είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί ουτοπική στην πράξη δεδομένου ότι προϋποθέτει το ζητούμενο δηλαδή την υιοθέτηση και κυρίως εφαρμογή αποτελεσματικών μηχανισμών επικοινωνίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού μεταξύ των τομεακών αρχών ιδίως σε περιόδους κρίσης 7 Όππ 8 Υπό προϋποθέσεις το οργανικό και το λειτουργικό σύστημα μπορεί να ταυτίζονται (βλ υποσημείωση 4) 9 Hadjiemmanuil (2003) Di GiorgioDi Noia (2005) G30 (2008)

3

το λειτουργικό σύστημα δεν παύει να φέρει όλες τις προαναφερθείσες ασθένειες του οργανικού μοντέλου Τρεις νέες ανησυχίες δε εγείρουν πρόσθετα ερωτηματικά (α) στο πλαίσιο της ολοκλήρωσης των αγορών αλλά και λόγω της έμφυτης τάσης των εποπτικών αρχών για προστασία και περαιτέρω επέκταση των δικαιοδοτικών τους ορίων είναι πιθανόν να ανακύψουν σοβαρές αμφιβολίες και εποπτικές διαμάχες ως προς το ποιός είναι αρμόδιος για την εποπτεία καινοτόμων‐υβριδικών υπηρεσιών και προϊόντων (β) το κόστος συμμόρφωσης για τους εποπτευόμενους οργανισμούς αυξάνεται μιας και οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί που δραστηριοποιούνται σε περισσότερους από έναν τομείς διαμεσολάβησης (πχ ένα πιστωτικό ίδρυμα που παρέχει τραπεζικές και επενδυτικές υπηρεσίες) ελέγχονται αδειοδοτούνται και εποπτεύονται από περισσότερες αρχές (γ) η βασική φιλοσοφία στην οποία εδράζεται το λειτουργικό μοντέλο είναι προβληματική δεδομένου ότι εκείνο που υπόκειται στον κίνδυνο αποτυχίας‐κατάρρευσης δεν είναι οι υπηρεσίες που παρέχουν οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί αλλά οι ίδιοι οι οργανισμοί10 B Ενοποιημένη εποπτεία

(i) Το σύστημα του ενιαίου επόπτη (laquosingle supervisorraquo model)

Η ανάληψη από μια ενιαία αρχή τόσο της μικροπροληπτικής εποπτείας όσο και της προστασίας των καταναλωτών για το σύνολο των χρηματοοικονομικών οργανισμών και υπηρεσιών αποτελεί την πιο ακραία μορφή ολοκλήρωσης‐ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τα πλεονεκτήματα που φέρεται να προσφέρει το εν λόγω εποπτικό σύστημα είναι ποικίλα (α) εξασφαλίζεται η αποτελεσματική εποπτεία των χρηματοοικονομικών ομίλων (β) δημιουργούνται οικονομίες κλίμακας και φάσματος και κατrsquo επέκταση μειώνεται το κόστος εποπτείας και συμμόρφωσης δεδομένου ότι ο ενιαίος επόπτης μπορεί να

‐ εκμεταλλευτεί ένα ενιαίο κέντρο διοικητικής υποστήριξης ‐ εισάγει ένα ενιαίο σύστημα γνωστοποίησης ρυθμιστικών πληροφοριών ‐ λειτουργήσει κεντρικό μηχανισμό αδειοδότησης των χρηματοοικονομικών

οργανισμών ‐ καθιερώσει ενοποιημένο μηχανισμό παραγωγής κανονιστικών ρυθμίσεων ‐ αντιμετωπίσει αποτελεσματικά ndashεάν όχι να εξαλείψειndash τα προβλήματα

επικοινωνίας και συντονισμού που θα μπορούσαν να ανακύψουν στο οργανικό ή λειτουργικό εποπτικό μοντέλο και

‐ καταστεί το ένα και μοναδικό σημείο επικοινωνίας των εποπτευόμενων φορεών και καταναλωτών

(γ) εξαλείφονται τόσο τα τυχόν εποπτικά κενά και δικαιοδοτικές διαμάχες μεταξύ των εποπτικών αρχών όσο και οι ανισότητες στην εποπτική αντιμετώπιση διαφορετικών οργανισμών που παρέχουν ομοειδείς υπηρεσίες (δ) η αναζήτηση ευθυνών για τυχόν εποπτικές αστοχίες είναι διαυγής και αδιαμφισβήτητη γεγονός που ενισχύει τους μηχανισμούς λογοδοσίας και τη διαφάνεια

10 DaleWolfe 1998 The structure of financial regulation 6 Journal of Financial Regulation and Compliance 326 Goodhart 2002 The organizational structure of banking supervision 31 Economic Notes Review of Banking Finance and Monetary Economics 1 (2002) Hadjiemmanuil (2003) Di GiorgioDi Noia (2003 2005) US Treasury Department Blueprint For A Modernized Financial Regulatory Structure (March 2008) σελ 140 G30 (2008) σελ 35

4

(ε) το μεγαλύτερο μέγεθος και το ενισχυμένο κύρος του ενιαίου επόπτη δυσχεραίνουν τον αθέμιτο επηρεασμό του από τους εποπτευόμενους φορείς (στ) μεταξύ άλλων και λόγω του αυξημένου θεσμικού του εκτοπίσματος ο ενιαίος επόπτης έχει μεγαλύτερες δυνατότητες ανάπτυξης ενός μακρόπνοου και αξιόπιστου συστήματος διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού και συνεπώς είναι σε θέση να προσελκύσει εκπαιδεύσει και διατηρήσει το πλέον ικανό προσωπικό (ζ) διασφαλίζεται μεγαλύτερη ρυθμιστική ευελιξία με σκοπό την προσαρμογή στις εξελίξεις των αγορών συγκριτικά με το μοντέλο της κατακερματισμένης εποπτείας όπου η κάθε ρυθμιστική αλλαγή απαιτεί από κάθε έναν από τους επιμέρους επόπτες να υπερβεί τα ιδιοσυγκρατικά του γραφειοκρατικά πολιτικά και νομικά προσκόμματα11 Από την άλλη μεριά δεν λείπουν και οι πιο επιφυλακτικές φωνές Πρώτον παρά την τάση ολοκλήρωσης των αγορών η ρύθμιση και κατrsquoεπέκταση η εποπτεία των χρηματοοικονομικών οργανισμών δεν μπορεί παρά να εξακολουθεί σε μεγάλο βαθμό να είναι κατακερματισμένη λόγω των θεμελιωδών διαφορών που παραμένουν σε ισχύ μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτων επιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών12 Ειδικότερα η παραδοσιακή λειτουργία των πιστωτικών ιδρυμάτων συνίσταται αφενός στην αποδοχή άμεσα επιστρεπτέων καταθέσεων και αφετέρου στην παροχή μη‐άμεσα αποπληρωτέων δανείων Συνεπώς οι βασικοί κίνδυνοι που αντιμετωπίζουν οι τράπεζες είναι ο πιστωτικός όσον αφορά στο δανειακό σκέλος των εργασιών και ο κίνδυνος ρευστότητας που σχετίζεται με τη διαφορά ληκτότητας μεταξύ στοιχείων ενεργητικού και παθητικού Το ενεργητικό των επιχειρήσεων επενδύσεων από την άλλη περιλαμβάνει κατά βάση στοιχεία που είναι πλήρως εγγυημένα (πχ repos δανεισμός τίτλων πίστωση σε πελάτες) καθώς και τοποθετήσεις για ίδιο λογαριασμό σε χρηματοπιστωτικά μέσα που αποτιμώνται στις τρέχουσες τιμές ενώ το παθητικό αποτελείται κυρίως από τοποθετήσεις για ίδιο λογαριασμό σε χρηματοπιστωτικά μέσα που επίσης αποτιμώνται στις τρέχουσες τιμές Συνεπακόλουθα ο πιο βασικός κίνδυνος που αντιμετωπίζουν οι επιχειρήσεις επενδύσεων είναι ο κίνδυνος αγοράς λόγω των διακυμάνσεων των τιμών των χρηματοπιστωτικών μέσων Τέλος το ενεργητικό των ασφαλιστικών εταιριών απαρτίζεται κατά πρώτο λόγο από στοιχεία σχετικά χαμηλού κινδύνου (πχ επενδύσεις σε ακίνητη περιουσία μετοχές και προϊόντα σταθερού εισοδήματος) ενώ στο παθητικό συναντώνται στοιχεία με σχετικά μεγάλο χρονικό ορίζοντα ωρίμανσης (δηλαδή υποχρεώσεις έναντι των ασφαλισμένων) Ο βασικός κίνδυνος για τις ασφαλιστικές εταιρίες είναι ο επονομαζόμενος laquoκίνδυνος αποθεματικώνraquo που προέρχεται από τον ανακριβή υπολογισμό των αποθεματικών που πρέπει να διατηρούνται προκειμένου να καλυφθούν πιθανές υποχρεώσεις από τα ασφαλιστήρια συμβόλαια13

11 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Briault (1999) Lanoo (1999 2000) AbramsTaylor (2000) Briault 2002 Revisi ng the ra onale for a single financial services regulator FSA Occasional Paper Series 16 Di GiorgioDi Noia (2003) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn 2006 Ins tu onal structure of financial regulation and supervision the basic issues (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας με τίτλο Aligning Supervisory Structures with Country Needs Washington DC 6‐762006) Wymeersch (2007) HerringCarmasi (2008) G30 (2008) 12 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmasi (2008) Επιτροπή των ΕΕ (2009) σελ 13‐14 13 BorioFilosa 1994 The changing borders of banking trends and implications BIS Working Paper 23 DaleWolfe (1998) Dierick 2004 The supervision of mixed financial services groups in Europe ECB Occasional Paper Series 20 BIS Joint Forum Risk Management Practices And Regulatory Capital Cross‐Sectoral Comparison (November 2001) BIS Joint Forum Review Of The Differentiated Nature And Scope Of Financial

5

Για να ακριβολογεί κανείς επομένως οι κίνδυνοι που συνδέονται με την προαναφερθείσα τάση ολοκλήρωσης των αγορών προέρχονται είτε από την ανάπτυξη συμμετοχικών δεσμών μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (που μπορεί να λάβουν και τη μορφή χρηματοοικονομικών ομίλων) είτε από την διατομεακή επέκταση του εύρους των παρεχόμενων υπηρεσιών Και στις δύο ωστόσο περιπτώσεις δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι πέραν και πάνω από την επιλογή του εκάστοτε εποπτικού συστήματος η αποτελεσματική αντιμετώπιση των αναδυόμενων κινδύνων έγκειται πρωτίστως στην υιοθέτηση και εφαρμογή των κατάλληλων ρυθμιστικών παρεμβάσεων Σε Κοινοτικό επίπεδο η μετοχική διασύνδεση μεταξύ χρηματοοικονομικών οργανισμών υπόκειται ήδη σε προληπτικό έλεγχο14 Εξάλλου ο Κοινοτικός νομοθέτης έχει κατά κάποιο τρόπο οριοθετήσει την τάση ολοκλήρωσης των αγορών Οι όμιλοι ομοιογενών δραστηριοτήτων (συμμετοχή τράπεζας και επιχείρησης επενδύσεων) υπόκεινται στην ενοποιημένη μικροπροληπτική εποπτεία της αρμόδιας αρχής της μητρικής εταιρίας ενώ οι όμιλοι ετερογενών δραστηριοτήτων (συμμετοχή μιας τουλάχιστον τράπεζας ή επιχείρησης επενδύσεων και μιας τουλάχιστον ασφαλιστικής εταιρίας) υπόκεινται στην συμπληρωματική εποπτεία της αρχής που ορίζεται ως laquoσυντονιστήςraquo μεταξύ των τομεακών αρχών15 Σε άμεση συνάφεια με τα ανωτέρω και προς επίρρωση της χάραξης ορίων στον βαθμό διάρρηξης των παραδοσιακών γραμμών μεταξύ οργανισμώνυπηρεσιών το πρότυπο της laquoκαθολικής τραπεζικήςraquo (universal banking) που έχει υιοθετήσει ο Κοινοτικός νομοθέτης επιτρέπει στις τράπεζες την πρωτογενή παροχή επενδυτικών όχι όμως και ασφαλιστικών υπηρεσιών16 Κατrsquo ακολουθία των παραπάνω διαπιστώσεων οι επικριτές του συστήματος του ενιαίου επόπτη υπογραμμίζουν ότι είναι αναγκαία η υιοθέτηση διαφοροποιημένης εποπτικής φιλοσοφίας ανάλογα με το είδος των χρηματοοικονομικών οργανισμών Ο αντίλογος από την άλλη συνοψίζεται στο επιχείρημα ότι η εσωτερική οργάνωση του ενιαίου επόπτη μπορεί να αποτυπώσει τις διαχωριστικές γραμμές μεταξύ οργανισμώνυπηρεσιών έστω και αν κάτι τέτοιο συνεπάγεται απώλειες ωφελειών από τις οικονομίες κλίμακας και φάσματος Δεύτερον υφίσταται ασυμβατότητα στους στόχους μεθοδολογία και φιλοσοφία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών με συνέπεια την συχνή εμφάνιση συγκρούσεων Για παράδειγμα η ικανοποίηση καταναλωτών που έχουν γίνει αποδέκτες καταχρηστικών ή απατηλών συμπεριφορών ή η ανακοίνωση δυσμενών στοιχείων αναφορικά με την εσωτερική οργάνωση ή την ποιότητα διοίκησης χρηματοοικονομικών οργανισμών μπορεί να υπονομεύσει την ίδια την φερεγγυότητα των οργανισμών αυτών Στο πλαίσιο αυτό υποστηρίζεται ότι η αποτελεσματική εξισορρόπηση Regulation Key Issues And Recommendations (January 2010) CEA Insurance A Unique Sector ndash Why Insurers Differ From Banks (June 2010) The Geneva Associa on (2010) Anatomy Of The Credit Crisis An Insurance Reader (The Geneva Report 3 January 2010) 14 Η απόκτηση ειδικής συμμετοχής σε πιστωτικό ίδρυμα επιχείρηση επενδύσεων και ασφαλιστική εταιρία (άμεση ή έμμεση κατοχή τουλάχιστον του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων ψήφου ή άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση) υπόκειται σε προηγούμενο έλεγχο από την αρμόδια εποπτική αρχή του οργανισμού στον οποίο πραγματοποιείται η απόκτηση (Οδηγία 200648ΕΚ άρθρα 19‐21 Οδηγία 200439ΕΚ ΕΕΕΚ L 1451 άρθρο 10 και Οδηγία 2009138ΕΚ ΕΕΕΚ L 3351 άρθρα 24‐26 57‐63) 15 Για την ενοποιημένη εποπτεία βλ Οδηγία 200648ΕΚ ΕΕΕΚ L 1771 ιδίως Κεφάλαιο 4 Τμήμα 1 και Οδηγία 200649ΕΚ ΕΕΕΚ L 177201 ιδίως άρθρα 22‐25 Για την συμπληρωματική εποπτεία βλ Οδηγία 200287ΕΚ ΕΕΕΚ L 351 Τέλος η Οδηγία 9878ΕΚ ΕΕΕΚ L 330 καλύπτει τη συμπληρωματική εποπτεία ασφαλιστικών εταιριών σε ασφαλιστικό όμιλο 16 Βλ Οδηγία 89646ΕΟΚ ΕΕΕΚ L 3861 ιδίως Παράρτημα Ι και Οδηγία 200648ΕΚ ιδίως Παράρτημα Ι καθώς και Οδηγία 2009138ΕΚ άρθρο 18

6

των αλληλοσυγκρουόμενων εποπτικών στόχων δεν είναι εφικτή υπό την σκέπη μιας ενιαίας εποπτικής αρχής Η τελευταία θα εσωτερικοποιήσει την συζήτηση για την επίλυση της σύγκρουσης και η τελική απόφαση θα αποτυπώνει το αποτέλεσμα της laquoμάχης κυριαρχίαςraquo μεταξύ των επιμέρους εσωτερικών τμημάτων γεγονός που με τη σειρά του θα οδηγήσει όχι σε εξισορρόπηση αλλά σε laquoεπικράτησηraquo του ενός και laquoπαραμέλησηraquo του άλλου στόχου17 Το αντεπιχείρημα εν προκειμένω έχει διττή έκφανση Καταρχήν οι ανησυχίες περί ασυμβατότητας των δύο εποπτικών στόχων είναι υπερβολικές Στην συντριπτική πλειονότητα των περιπτώσεων υπάρχει σύμπτωση και όχι σύγκρουση μιας και οι δύο στόχοι τελικώς κατατείνουν στην προστασία των καταναλωτών Επιπροσθέτως στις ελάχιστες περιπτώσεις που ανακύπτουν τέτοιες συγκρούσεις η επίλυσή τους εντός μιας ενιαίας εποπτικής αρχής που θα έχει σαφείς στόχους και ισχυρούς μηχανισμούς λογοδοσίας είναι προτιμότερη από την μεταφορά τους στο πολιτικό πεδίο όπου η αντιμετώπισή τους αναμένεται να είναι χρονοβόρα και ως εκ τούτου αναποτελεσματική18 Οι σκεπτικιστές προβάλλουν πρόσθετα αλλά λιγότερο πειστικά επιχειρήματα για να καταδείξουν τις αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα υποστηρίζεται ότι η υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών επιτείνει τον κίνδυνο υιοθέτησης καταχρηστικών συμπεριφορών εκ μέρους του επόπτη καθώς και ότι το μεγάλο μέγεθος της ενιαίας αρχής θα οδηγήσει σε αύξηση της γραφειοκρατίας φαινόμενο που μπορεί να ενταθεί εάν η εκτελεστική εξουσία διαγνώσει στο πρόσωπο του ενιαίου επόπτη την ευκαιρία για ανάθεση πρόσθετων και ετερόκλητων αρμοδιοτήτων (Christmas‐tree‐effect)19 Ωστόσο και οι δύο αυτοί προβληματισμοί συνιστούν περισσότερο παραινέσεις για την υιοθέτηση ορθολογικής εσωτερικής οργάνωσης τον καθορισμό συγκεκριμένων και διαφανών εποπτικών στόχων καθώς και για την καθιέρωση επαρκών μηχανισμών λογοδοσίας παρά μειονεκτήματα της ενιαίας εποπτικής αρχής per se20 Προχωρώντας ένα βήμα περισσότερο υποστηρίζεται ότι η έλλειψη ανταγωνισμού μεταξύ περισσότερων αρχών εξαλείφει τα κίνητρα για συνεχή βελτίωση του ενιαίου επόπτη21 Όπως έχει ήδη συζητηθεί όμως υπάρχουν βάσιμες αμφιβολίες για την εγκυρότητα του συγκεκριμένου επιχειρήματος στο πλαίσιο του οργανικού και εποπτικού μοντέλου Επιπλέον δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι στο σύγχρονο διεθνοποιημένο περιβάλλον ο ανταγωνισμός σε υπερ‐εθνικό επίπεδο με τις εποπτικές αρχές και δομές άλλων κρατών αποτελεί πολύ ισχυρότερο κίνητρο συνεχούς αναθεώρησης και βελτίωσης των εποπτικών πρακτικών22

17 Taylor lsquoTwin Peaksrsquo A Regulatory Structure For The New Century (Centre For the Study of Financial Innovation December 1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Carmichael The Australian model of integrated regulation (Ομιλία σε συνέδριο της IOSCO στην Αυστραλία 1752000) AbramsTaylor (2000) Di GiorgioDi Noia (2003) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmasi (2008) Taylor 2009 The road from lsquotwin peaksrsquo ndash and the way back 16 Connecticut Insurance Law Journal 61 18 Briault (1999 2002) Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 19 AbramsTaylor (2000) DemaestriGuerrero 2003 The ra onale for integra ng financial supervision in La n America and the Carribean Inter‐American Development Bank Technical Paper Series 135 Llewellyn (2006) 20 Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 21 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Llewellyn (2006) Μια συναφής και εξαιρετικά ενδιαφέρουσα άποψη είναι ότι η καθιέρωση ενός ενιαίου επόπτη σημαίνει ότι καθίσταται αδύνατος από άλλους επόπτες ο έγκαιρος εντοπισμός τυχόν εποπτικής αστοχίας [G30 (2008)] 22 Hawkesby Central banks and supervisors the question of institutional structure and responsibilities in L Halme C Hawkesby J Healey I Saapar F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks Selected Issues For Financial Safety Nets And Market Discipline (Bank of England 2000) σελ 95‐128

7

Τέλος προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι ο ενιαίος επόπτης καλλιεργεί laquoηθικό κίνδυνοraquo (moral hazard) μιας και δημιουργεί την ανακριβή αντίληψη στους καταναλωτές ότι υφίσταται κοινή και ισοδύναμη εγγύηση των περιουσιακών τους στοιχείων ανεξαρτήτως του οργανισμού με τον όποιο έχουν συναλλαχθεί23 Ωστόσο ο προβληματισμός αυτός δεν φαίνεται να συνιστά τίποτα άλλο παρά έκφανση του φαινομένου της ασύμμετρης πληροφόρησης η αποτελεσματική αντιμετώπιση του οποίου είναι εφικτή με την εκ μέρους της εποπτικής αρχής παροχή επαρκούς πληροφόρησης και διαρκούς ενημέρωσης των καταναλωτών24

(ii) Το δυαρχικό εποπτικό σύστημα (laquotwin peaksraquo model)

Το δυαρχικό σύστημα προβλέπει την ίδρυση δύο αρχών κάθε μια από τις οποίες καθίσταται αρμόδια για την επίτευξη διαφορετικών εποπτικών στόχων ανεξάρτητα από το νομικό χαρακτηρισμό των οργανισμών και το είδος των παρεχόμενων υπηρεσιών η μια αρχή είναι αρμόδια για την μικροπροληπτική εποπτεία και η άλλη για την προστασία των καταναλωτών25 Τα βασικά πλεονεκτήματα του συγκεκριμένου συστήματος μπορεί να συνοψισθούν ως εξής (α) επιτυγχάνεται αποτελεσματική εποπτική κάλυψη των χρηματοοικονομικών ομίλων (β) ο διαχωρισμός με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει την εξοικονόμηση σημαντικών πόρων μιας και οδηγεί στο σχηματισμό αρχών εντός των οποίων αναπτύσσονται ποικίλες φυσικές συνέργιες λόγω της κοινής εποπτικής και ρυθμιστικής φιλοσοφίας που διέπει το κάθε εποπτικό αντικείμενο αλλά και της κοινής κουλτούρας του προσωπικού που απασχολείται σε κάθε αρχή (γ) οι στόχοι και αρμοδιότητες της κάθε αρχής είναι σαφείς και συνεπώς ενισχύεται τόσο η διαφάνεια της εποπτικής δομής όσο και οι μηχανισμοί λογοδοσίας (δ) η διάκριση με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει σε κάθε αρχή να επιδιώξει ανεπηρέαστα την εκπλήρωση των αρμοδιοτήτων της δίχως τον κίνδυνο παραγκωνισμού ή υπονόμευσης του ενός έναντι του άλλου εποπτικού στόχου ενώ οι όποιες συγκρούσεις εμφανισθούν και δεν επιλυθούν μέσω της συνεργασίας των αρχών (πχ στα θεσμοθετημένα κοινά συμβούλια ή επιτροπές) παραπέμπονται προς αντιμετώπιση σε πολιτικό επίπεδο (πχ σε αρμόδια υπουργική επιτροπή ή σε συμβούλιο εποπτών με κυβερνητική εκπροσώπηση)26 Από την άλλη πλευρά υποστηρίζεται ότι το δυαρχικό σύστημα παρουσιάζει εγγενείς αδυναμίες που το καθιστούν λιγότερο αποτελεσματικό από το μοντέλο του ενιαίου επόπτη Πιο συγκεκριμένα η διάκριση μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών δεν είναι τόσο σαφής όσο υποθέτει το δυαρχικό σύστημα γεγονός που αναμένεται να δημιουργεί συχνά εποπτικές διαμάχες και επικαλύψεις27 Επιπροσθέτως οι οικονομίες που διασφαλίζει η λειτουργία δύο αρχών είναι σε κάθε

23 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Hadjiemmanuil (2003) DemaestriGuerrero (2003) Llewellyn (2006) 24 Lannoo (1999 2000) AbramsTaylor (2000) Wymeersch (2007) 25 Taylor (1995 2009) Taylor 1997 Redrawing the regulatory map a proposal for reform 5 Journal of Financial Regulation and Compliance 49 Lannoo (1999 2000) Di GiorgioDi Noia (2005) G30 (2008) 26 Taylor (1995 1997 2009) DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Di GiorgioDi Noia (2003 2005) Carmichael Australiarsquos approach to regulatory reform in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 93‐113 Llewellyn (2006) US Treasury Department (2008) σελ 142 27 Briault (1999) Di GiorgioDi Noia (2003) Wymeersch (2007)

8

περίπτωση μικρότερες σε σχέση με την ενιαία εποπτική αρχή ιδίως λαμβάνοντας υπόψη ότι οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί θα πρέπει να αδειοδοτούνται και εποπτεύονται από δύο διαφορετικές αρχές28 Τέλος προβλήματα συνεργασίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού μεταξύ των δύο εποπτικών αρχών υπονομεύουν την αποτελεσματικότητα της εποπτείας όπως ακριβώς συμβαίνει στο οργανικό και λειτουργικό σύστημα29 Ο αντίλογος στις ανωτέρω ανησυχίες δεν είναι λιγότερο πειστικός Πρώτον ο προβληματισμός περί συχνών δικαιοδοτικών συγκρούσεων μεταξύ των αρχών είναι υπερβολικός Σε κάθε περίπτωση ακόμη και αν ήθελε γίνει δεκτός θα πρέπει να εκτιμηθεί σε συνάρτηση με τα σαφώς υπέρτερα οφέλη που κατά μέσο όρο εξασφαλίζει η ισόρροπη και αμερόληπτη ικανοποίηση των εποπτικών στόχων μέσω της λειτουργίας δύο διαφορετικών αρχών Εξάλλου ο ίδιος προβληματισμός ισχύει σε όλα τα εποπτικά συστήματα με τη διαφορά ότι στο δυαρχικό σύστημα η επίλυση των διαφωνιών λαμβάνει χώρα κατά το δυνατόν δημόσια (σε κοινές επιτροπές ή σε πολιτικό επίπεδο) και όχι εσωτερικά Δεύτερον οι οικονομίες που εξασφαλίζει το δυαρχικό σύστημα είναι μεγαλύτερες από εκείνες που οι επικριτές του υποπτεύονται η αποτελεσματική επίτευξη του κάθενός από τους δύο εποπτικούς στόχους προαπαιτεί εξειδίκευση καθώς και υιοθέτηση και εφαρμογή συγκεκριμένης εποπτικής κουλτούρας και εργαλείων γεγονός που επιτυγχάνεται καλύτερα εντός δύο διαφορετικών αρχών κάθε μια από τις οποίες είναι αποκλειστικά αρμόδια για διαφορετικό στόχο30 Επίσης το δυαρχικό σύστημα μπορεί να αντιμετωπίσει σε ικανοποιητικό βαθμό το ζήτημα της πολλαπλής αδειοδότησης και εποπτείας μέσω της κατάλληλης εσωτερικής οργάνωσης Για παράδειγμα μπορεί να ορισθεί ότι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί που δεν δραστηριοποιούνται στην λιανική διαμεσολάβηση δεν θα αδειοδοτούνταιεποπτεύονται από τον επόπτη για την προστασία των καταναλωτών ή ότι οι επενδυτικοί διαμεσολαβητές που δεν συναλλάσσονται για ίδιο λογαριασμό θα υπόκεινται μόνον σε ειδικό‐λιγότερο επαχθές καθεστώς μικροπροληπτικής εποπτείας το οποίο θα λειτουργεί υπό τον αρμόδιο επόπτη για την προστασία των καταναλωτών31 Τρίτον τα οποία προβλήματα συνεργασίας μεταξύ των αρχών μπορεί να περιορισθούν σημαντικά μέσω τις υιοθέτησης σαφών και αποτελεσματικών γραμμών επικοινωνίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού Επί παραδείγματι η καθιέρωση ρητής υποχρέωσης για την μεταξύ των αρχών ανταλλαγή των εκθέσεων των ελεγκτών η υποχρεωτική συμμετοχή εκπροσώπων της κάθε αρχής στο διοικητικό συμβούλιο της άλλης αλλά και η ίδρυση κοινών ομάδων εργασίας ήκαι εποπτικών συμβουλίων αποτελούν ελκυστικές λύσεις32 Εξάλλου στην εκτίμηση των όποιων αστοχιών στη συνεργασία μεταξύ των δύο αρχών θα πρέπει να βαρύνει από την άλλη πλευρά ότι το δυαρχικό σύστημα αποτρέπει αποτελεσματικότερα την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε σχέση με το μοντέλο του ενιαίου επόπτη33 Γ Η εμπειρική προσέγγιση

28 Όππ 29 Όππ 30 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) DaleWolfe (1998) Hadjiemmanuil (2003) 31 DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) 32 Taylor (1997) Carmichael (2000) Lannoo (2000) 33 Llewellyn (2006)

9

Η συζήτηση που προηγήθηκε ανέδειξε σε θεωρητικό επίπεδο τα προτερήματα και μειονεκτήματα των διαφορετικών εποπτικών συστημάτων όμως παραμένει ατελής στο βαθμό που δεν συνοδεύεται από εμπειρική ανάλυση Η πρώτη ομάδα εμπειρικών ερευνών ασχολείται με την επίδραση της laquoποιότητας της εποπτικής διακυβέρνησηςraquo στην χρηματοοικονομική σταθερότητα Η ποιότητα της εποπτικής διακυβέρνησης προσδιορίζεται από τέσσερεις παραμέτρους ανεξαρτησία λογοδοσία διαφάνεια ακεραιότητα Τα ευρήματα καταδεικνύουν ότι εκείνοι οι χρηματοοικονομικοί επόπτες που εξασφαλίζουν μεγάλες επιδόσεις στα παραπάνω χαρακτηριστικά (ανεξαρτήτως του υιοθετούμενου εποπτικού συστήματος) ενισχύουν τη χρηματοοικονομική σταθερότητα Το αποτέλεσμα αυτό ισχυροποιείται εφόσον η βελτίωση της εποπτικής διακυβέρνησης λαμβάνει χώρα εντός μιας αποτελεσματικής δημόσιας διοίκησης και ενός ευρύτερου υγιούς θεσμικού και μακροοικονομικού περιβάλλοντος34 Η δεύτερη ομάδα ερευνών οριοθετεί τους εξής βασικούς παράγοντες που επηρεάζουν την επιλογή του εποπτικού συστήματος (α) ο βαθμός ανάπτυξης χρηματοοικονομικών ομίλων και διάτρησης των διαχωριστικών γραμμών μεταξύ υπηρεσιώνπροϊόντων εντός της εθνικής αγοράς υπό την έννοια ότι όσο μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς καταλαμβάνουν οι χρηματοοικονομικοί όμιλοι και όσο λιγότερο εμφανείς καθίστανται οι διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών προϊόντωνυπηρεσιών τόσο περισσότερο αναγκαία φαντάζει η επιλογή ενός από τα συστήματα ενοποιημένης εποπτείας (β) το μέγεθος της εθνικής οικονομίας μιας και για τις χώρες με μικρό μέγεθος οικονομίας και σχετικά περιορισμένους πόρους η ενοποιημένη εποπτεία προσφέρει πολύτιμες οικονομίες κλίμακας και φάσματος ιδίως αναφορικά με την ανάπτυξη εκπαίδευση και διατήρηση ανθρώπινου δυναμικού υψηλού επιπέδου (γ) ο βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα δεδομένου ότι η ενοποιημένη προσέγγιση φαίνεται να αποτελεί αποτελεσματικότερο αντίβαρο στη συσσώρευση οικονομικής δύναμης που συνεπάγεται ο υψηλός βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα (δ) οι ιδιαιτερότητες των εθνικών νομικών συστημάτων (πχ προσκόμματα στην ίδρυση νέων εποπτικών αρχών εκτός της εθνικής κεντρικής τράπεζας ήκαι στην ανάθεση νέων εποπτικών και ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων στις υφιστάμενες αρχές ιδιαιτερότητες στην θεσμική αντιμετώπιση των ανεξάρτητων αρχών) (ε) η εμπειρία που έχει αποκτηθεί από την αποτελεσματικότητα των υφιστάμενων εποπτικών δομών (στ) η χρονική συγκυρία και οι μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες που έχει θέσει η κάθε χώρα35 Καταληκτικά οι έρευνες της ομάδας αυτής επισημαίνουν ότι τα ιδιοσυγκρατικά χαρακτηριστικά του κάθε εθνικού νομικο‐πολιτικο‐οικονομικού συστήματος επιδρούν σημαντικά στη δομή και αποτελεσματικότητα της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τούτο

34 Για μια εξαιρετική βιβλιογραφική ανάλυση βλ Quintyn Governance of Financial Supervisors And Its Effects ndash A Stocktaking Exercise (SUERF‐The European Money and Finance Forum 2007) 35 TaylorFlemming 1999 Integrated financial supervision lessons from northern European experience World Bank Policy Research Working Paper 2223 Hawkesby (2000) MwendaFlemming 2001 Interna onal developments in the organizational structure of financial services supervision (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας 2092001) De Luna Mar nezRose 2003 Interna onal survey of integrated financial sector supervision World Bank Policy Research Working Paper 3096 Hadjiemmanuil (2003) Carmichael Summary of the discussion in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 1‐15

10

εξηγεί άλλωστε τον λόγο για τον οποίο δεν υπάρχει σύγκλιση προς ένα συγκεκριμένο laquoβέλτιστοraquo σύστημα εποπτείας αλλά αντιθέτως παρατηρείται ετερογένεια μεταξύ των εθνικών εποπτικών συστημάτων (βλ Παράρτημα) Παρά ταύτα μια τρίτη πιο πρόσφατη αλλά και πιο περιορισμένη ομάδα μελετών προσπαθεί να διαγνώσει έστω σε αδρές γραμμές και με οριακές συγκρίσεις κατά πόσο υφίσταται βέλτιστη δομή στην χρηματοοικονομική εποπτεία Οι έρευνες καταλήγουν ότι η ενοποιημένη προσέγγιση συνδέεται θετικά τόσο με την αποτελεσματικότερη εποπτεία (κυρίως των επενδυτικών και ασφαλιστικών υπηρεσιών) όσο και με ενισχυμένη ρυθμιστική και εποπτική συνοχή‐συνέπεια σε διατομεακό επίπεδο36 Η τρέχουσα χρηματοοικονομική κρίση πάντως φαίνεται να ενισχύει τη δημοφιλία του δυαρχικού συστήματος

Στην Μεγάλη Βρετανία η έρευνα που διεξήχθη αναφορικά με τα αίτια της κρίσης και την κατάρρευση της Northern Rock κατέδειξε τις καίριες αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα αποδείχθηκε ότι το επιχείρημα περί ισχυρών συνεργιών μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών αγνοεί τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ των δύο όσον αφορά στα εποπτικά εργαλεία και φιλοσοφία Από τις σχετικές εκθέσεις που είδαν το φως της δημοσιότητας προκύπτει με απόλυτη σαφήνεια ότι η βρετανική ενιαία εποπτική αρχή (FSA) είχε δώσει ιδιαίτερη έμφαση στην προστασία των καταναλωτών εις βάρος της μικροπροληπτικής εποπτείας Καταδεικνύεται δηλαδή ότι όταν η επίτευξη και των δύο εποπτικών στόχων ανατίθεται στην ίδια αρχή αποτελεί σχεδόν φυσική συνέπεια για τον ενιαίο επόπτη να δίδει προτεραιότητα στην προστασία των καταναλωτών λόγω του ιδιαιτέρως πολιτικά ευαίσθητου και laquoεξωστρεφούςraquo χαρακτήρα που αυτή έχει σε σύγκριση με την μικροπροληπτική εποπτεία37

Εξάλλου η φιλοσοφία και τα εργαλεία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών διαφέρουν σημαντικά Για την προστασία των καταναλωτών απασχολούνται κυρίως νομικοί ενώ η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελεί ως επί το πλείστον οικονομική δραστηριότητα που απασχολεί οικονομολόγους Επομένως η ανάληψη και των δύο εποπτικών σκοπών από μια αρχή οδηγεί αναπόφευκτα στην επικράτηση της μιας φιλοσοφίας έναντι της άλλης και κατrsquo επέκταση στην υποβάθμιση του ενός σκοπού προς όφελος του άλλου38 Η συζήτηση στην Μεγάλη Βρετανία για τα αίτια της κρίσης και τις προτεινόμενες μεταρρυθμίσεις κατέληξε πρόσφατα στην πρόταση της κυβέρνησης για αντικατάσταση του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής από ένα

36 ČihaacutekPodpiera 2006 Is one watchdog better than three International experience with integrated financial sector supervision IMF Working Paper 57 ČihaacutekPodpiera 2008 Integrated supervision which model 19 North American Journal of Economics and Finance 135 ArnoneGambini Architectures of supervisory authorities and banking supervision in D Masciandaro M Quintyn (eds) Designing Financial Institutions Supervision Independence Accountability And Governance (Edward Elgar Publishing 2007) σελ 262‐308 MasciandaroQuintyn 2009 After the big bang and before the next one Reforming the financial supervision architecture and the role of central bank a review of worldwide trends causes and effects (1998‐2008) Paolo Baffi Centre Research Paper 37 37 House of Lords Select Committee on Economic Affairs Banking Supervision And Regulation Volume I (June 2009) σελ 33 Financial Services Authority (FSA) The Turner Review A Regulatory Response To The Global Banking Crisis (March 2009) σελ 87 HM Treasury Reforming Financial Markets (CM 7667 July 2009) σελ 56 Taylor (2009) Η επισήμανση του καθηγητή Wood [(House of Lords (2009) σελ 33)] είναι χαρακτηριστική laquoConsumers do not write to the FSA or the Member of Parliament saying lsquoI think Royal Bank is running an excessively risky business overseasrsquo They write and say ndash and do it daily or more frequently ndash lsquoThe Royal Bankrsquo or whatever bank lsquohas treated me badlyrsquo That inevitably distracts attentionraquo 38 House of Lords (2009) σελ 33 G30 (2008) Taylor (2009)

11

δυαρχικό σύστημα το οποίο θα αποτελείται από έναν μικροπροληπτικό επόπτη (Prudential Regulation Authority) εντός της Τράπεζας της Αγγλίας και μια διαφορετική αρχή για την προστασία του καταναλωτή και την εποπτεία της αγοράς (Consumer Protection and Markets Authority)39 Στις ΗΠΑ επίσης η ανάλυση των αιτιών της τρέχουσας κρίσης οδήγησε το Υπουργείο Οικονομικών το 2008 στη σύνταξη της Μπλε Βίβλου για τον Εκσυγχρονισμό του Χρηματοοικονομικού Συστήματος (The Department of the Treasury Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure) με την οποία προτάθηκε η ριζική αναδιάρθρωση του ισχύοντος εποπτικού πλαισίου προς την κατεύθυνση της υιοθέτησης ενός δυαρχικού μοντέλου μια αρχή (Prudential Financial Regulatory Agency) ως μικροπροληπτικός επόπτης και μια άλλη αρχή (Conduct of Business Regulatory Agency) για την προστασία των καταναλωτών40

Σε ανάλογο μήκος κύματος κινούνται και οι διαπιστώσεις υπερεθνικών οργανισμών και επιφανών προσωπικοτήτων Η Ομάδα των Τριάντα (G30) υπογραμμίζει την γενικότερη τάση προς ενοποίηση της εποπτείας ενώ η Έκθεση de Larosiegravere φαίνεται να προχωράει ένα βήμα περισσότερο laquoκλείνοντας το μάτιraquo στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα41 Τέλος ο Guillermo de la Dehesa Πρόεδρος του Κέντρου Έρευνας Ευρωπαϊκής Πολιτικής (Centre for Economic Policy Research) και μέλος της Ομάδας των Τριάντα αλλά και οι Di Giorgio και Di Noia Καθηγητής Νομισματικών Οικονομικών και Αναπληρωτής Διευθυντής της Ιταλικής Ένωσης Ανωνύμων Εταιριών αντιστοίχως έχουν εκφράσει ρητώς την υποστήριξή τους στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα42 Δ Ο ρόλος των εθνικών Κεντρικών Τραπεζών

Η ρόλος που καλούνται να διαδραματίσουν οι ΚΤ στο σύγχρονο περιβάλλον της χρηματοοκονομικής εποπτείας χρήζει ιδιαίτερης συζήτησης για τρεις θεμελιώδεις λόγους Πρώτον στις αρμοδιότητες των ΚΤ περιλαμβάνεται η διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας Συνεπώς οι ΚΤ εμφανίζονται ως φυσικοί ανάδοχοι της μακροπροληπτικής εποπτείας δηλαδή του τρίτου εποπτικού στόχου για τον οποίο δεν έχει γίνει λόγος μέχρι το σημείο αυτό Δεύτερον υπάρχει έντονος επιστημονικός διάλογος ως προς την σκοπιμότητα ανάθεσης και της μικροπροληπτικής εποπτείας στις ΚΤ Τρίτον το εύρος του εποπτικού ρόλου των ΚΤ φαίνεται να επηρεάζει σημαντικά το οργανωτικό μοντέλο της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η κρατούσα αντίληψη πρεσβεύει ότι ιστορικά‐παραδοσιακά η ανάληψη της μακροπροληπτικής εποπτείας από τις εθνικές ΚΤ αποτελεί φυσική συνέπεια και αδήριτη αναγκαιότητα για δύο λόγους Πρώτον στο πλαίσιο άσκησης της νομισματικής πολιτικής και εποπτείας των συστημάτων πληρωμών οι ΚΤ διατηρούν γραμμές άμεσης ακριβούς και τακτικής πληροφόρησης αναφορικά με την κατάσταση των συμμετεχόντων στην αγορά γεγονός που επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό κινδύνων που απειλούν τη

39 HM Treasury A New Approach To Financial Regulation Judgment Focus And Stability (CM 7864 July 2010) 40 Ωστόσο ο προσφάτως ψηφισθέν Νόμος για την Αναμόρφωση της Wall Street και την Προστασία του Καταναλωτή (Dodd‐Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act 2010 HR 4173) υιοθέτησε μια πιο ήπια μεταρρύθμιση του εποπτικού συστήματος 41 G30 (2008) σελ 49‐50 The High‐Level Group of Financial Supervision in the EU (The de Larosiegravere Group) Report (25 February 2009) σελ 48 58 42 De la Dehesa Should the ESCB be the leading Euro area supervisor (Ομιλία στην Επιτροπή Οικονομικών και Νομισματικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Μάρτιος 2009) Di GiorgioDi Noia (2003 2005)

12

χρηματοοικονομική σταθερότητα43 Δεύτερον οι ΚΤ απολαμβάνουν ισχυρά εχέγγυα ανεξαρτησίας Το επιχείρημα εν προκειμένω είναι ότι η αποτελεσματική διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας απαιτεί τόσο την υιοθέτηση μιας εποπτικής προσέγγισης με μακροχρόνιο ορίζοντα όσο και την πλήρη διασφάλιση ότι σε περιόδους κρίσης ο επόπτης θα μπορεί να λάβει τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα άμεσα αποφασιστικά και ανεπηρέαστα γεγονός που με τη σειρά του προϋποθέτει σταθερούς μηχανισμούς ανεξαρτησίας Πράγματι μια σχετικά πιο πρόσφατη ομάδα εμπειρικών ερευνών υπογραμμίζει τη θετική σχέση μεταξύ εποπτικής ανεξαρτησίας και χρηματοοικονομικής σταθερότητας44 Η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ από την άλλη μεριά συνιστά πηγή έντονων αντιπαραθέσεων Οι σκεπτικιστές θεωρούν ένα τέτοιο ενδεχόμενο ως απευκταίο και προβάλλουν προς υποστήριξη αυτής της άποψης δύο βασικά επιχειρήματα Πρώτον η άσκηση νομισματικής πολιτικής και η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελούν αλληλοσυγκρουόμενες αρμοδιότητες Ειδικότερα η μικροπροληπτική εποπτεία είναι εξαιρετικά χρονοβόρα και επομένως λειτουργεί από πλευράς προσήλωσης και εξοικονόμησης πόρων ανθρώπινου δυναμικού εις βάρος τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας Επίσης τυχόν αποτυχία στην άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μπορεί να υπονομεύσει το κύρος και την αξιοπιστία της ΚΤ στοιχεία που είναι απαραίτητα για την αποτελεσματικότητα της νομισματικής πολιτικής και της μακροπροληπτικής εποπτείας Τέλος η μικροπροληπτική εποπτεία νοθεύει την ορθολογική λήψη αποφάσεων νομισματικής πολιτικής σε περιόδους όπου απαιτείται σκλήρυνση της νομισματικής πολιτικής η ΚΤ μπορεί να καθυστερεί την αύξηση των επιτοκίων ή να προβαίνει σε περαιτέρω μείωσή τους ή ακόμη και να χαλαρώνει τα κριτήρια παροχής επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα προκειμένου να στηρίξει τράπεζες που αντιμετωπίζουν προβλήματα45 Δεύτερον η ανάθεση και της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ οδηγεί σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που καθιστά πιο δύσκολο τον έλεγχο της ΚΤ και ταυτόχρονα δημιουργεί ηθικό κίνδυνο μιας και η ανάπτυξη χρηματοοικονομικών ομίλων μπορεί να δημιουργήσει την λανθασμένη εντύπωση στους καταναλωτές ότι το laquoδίχτυ προστασίαςraquo για τις τράπεζες επεκτείνεται σε όλους τους οργανισμούς‐μη τράπεζες του ομίλου46 Ο αντίλογος ιδίως λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα της τρέχουσας κρίσης ακούγεται πειστικότερος Η οργάνωση και λειτουργία αποτελεσματικών μηχανισμών λογοδοσίας μπορεί να αντιμετωπίσει το πρόβλημα της υπερβολικής συγκέντρωσης

43 Schinasi 2003 Responsibility of central banks for stability in financial markets IMF Working Paper 121 Squam Lake Working Group on Financial Regulation A Systemic Regulator For Financial Markets (Council on Foreign Relations Center for Geoeconomic Studies May 2009) 44 QuintynTaylor 2002 Regulatory and supervisory independence and financial stability IMF Working Paper 46 DasQuintynChenard 2004 Does regulatory governance matter for financial system stability An empirical analysis IMF Working Paper 89 HuumlpkesQuintynTaylor 2005 The accountability of financial sector supervisors principles and practice IMF Working Paper 51 KlompDe Haan 2009 Central bank independence and financial stability 5 Journal of Financial Stability 321 45 GoodhartSchoenmaker 1995 Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated 47 Oxford Economic Papers 539 AbramsTaylor (2000) Goodhart (2002) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) 46 AbramsTaylor (2000) Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) The Role Of Central Banks In Prudential Supervision (March 2001) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) De la Dehesa (2009)

13

εξουσιών ενώ ο ηθικός κίνδυνος αποκρούεται με την ενημέρωση των καταναλωτών47 Εξάλλου η εμπειρική έρευνα δεν έχει αποδείξει με στατιστική σημαντικότητα οποιαδήποτε αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της συγκέντρωσης της μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής στην ΚΤ αφενός και της υπονόμευσης της τελευταίας αφετέρου48 Ένα τμήμα των ερευνών μάλιστα αντιστρέφει το επιχείρημα υποστηρίζοντας ότι ο συνδυασμός των δύο ρόλων οδηγεί σε σημαντικές συνέργιες οι οποίες υπερακοντίζουν κατά πολύ τις όποιες ανησυχίες έχουν διατυπωθεί Ειδικότερα προκύπτει ότι η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ αποτελεί όχι μόνον φυσική επιλογή αλλά και αναγκαιότητα με δεδομένο ότι (α) οι τράπεζες συνιστούν τους laquoαγωγούςraquo μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής στην αγορά (β) η εποπτεία των συστημάτων πληρωμής από την ΚΤ αναπόφευκτα συνεπάγεται την απόκτηση πληροφοριών μικροπροληπτικής φύσης για την φερεγγυότητα των συμμετεχόντων στα συστήματα αυτά (γ) η υπηρέτηση του laquoφυσικούraquo ρόλου της ΚΤ σχετικά με τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας συνδέεται στενά με την μικροπροληπτική εποπτεία (δ) τα εχέγγυα ανεξαρτησίας κατά την άσκηση νομισματικής πολιτικής από την ΚΤ συνιστούν πολύτιμη ασφαλιστική δικλείδα και για την αποτελεσματική μικροπροληπτική εποπτεία και (ε) η άμεση συνεχή και laquoαπό πρώτο χέριraquo πληροφόρηση για την κατάσταση των τραπεζών διευκολύνει σε καίριο βαθμό την αποτελεσματική άσκηση τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και του ρόλου της ΚΤ ως παρόχου επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα49 Εξάλλου δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι η οποιαδήποτε παροχή έκτακτης ρευστότητας σε δοκιμαζόμενες τράπεζες από την ΚΤ εξισορροπείται από πράξεις ανοικτής αγοράς χωρίς να επηρεάζεται η νομισματική σταθερότητα Εξάλλου η μεταφορά της αρμοδιότητας άσκησης της νομισματικής πολικής από τις ΚΤ της Ευρωζώνης στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ουσιαστικά εξουδετερώνει επί της αρχής τουλάχιστον

47 QuintynTaylor (2002) 48 Βλ ενδεικτικά Heller Prudential supervision and monetary policy in J Frenkel M Goldstein (eds) Essays In Honor of Jacques J Polak (IMF and De Nederlandsche Bank 1991) σελ 269‐281 Goodhart Schoenmaker Institutional separation between supervisory and monetary authorities in C Goodhart (ed) The Central Bank And The Financial System (MIT Press 1995b) σελ 333‐413 Di Noia Di Giorgio 1999 Should bank supervision and monetary policy tasks be given to different agencies 2 International Finance 361 Ioannidou 2008 Does monetary policy affect the central bankrsquos role in bank supervision 14 Journal of Financial Intermediation 58 49 GoodhartSchoenmaker (1995) PeekRosenbergTootell 1999 Is bank supervision central to central banking 114 Quarterly Journal of Economics 629‐653 AbramsTaylor (2000) Ferguson 2000 Alternative approaches to financial supervision and regulation 17 Journal of Financial Services Research 297 Hawkesby (2000) Healey Financial stability and the central bank interna onal evidence in R Brealey A Clarj C Goodhart J Healey G Hoggarth D Llewellyn C Shu P Sinclair F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks A Global Perspective (Routledge 2001) QuintynTaylor (2002) Hadjiemmanuil (2003) SchoonerTaylor 2003 United Kingdom and United States responses to the regulatory challenges of modern financial markets 38 Texas International Law Journal 317 HerreroDel Riacuteo 2003 Financial stability and the design of monetary policy Banco de Espaňa Documento de Trabajo 315 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) Llewellyn (2006) Bernanke Financial regula on and financial stability (Ομιλία ενώπιον του Forum της Federal Deposit Insurance Corporation για τα Ενυπόθηκα Δάνεια σε Νοικοκυριά με Χαμηλά και Μεσαία Εισοδήματα Arlington Virginia 872008) De la Dehesa (2009) Nier 2009 Financial stability frameworks and the role of central banks lessons from the crisis IMF Working Paper 70 Group of Thirty (G30) Financial Reform A Framework For Financial Stability (Washington DC January 2009)

14

ως προς αυτές τις ΚΤ το επιχείρημα περί της σύγκρουσης μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής50 Τέλος ξεχωριστό ενδιαφέρον παρουσιάζουν μια σειρά από μελέτες οι οποίες εξετάζουν εμπειρικά την σχέση μεταξύ του εύρους εποπτικών εξουσιών των ΚΤ και της οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η πρώτη ομάδα των μελετών αυτών κατατείνει στο ότι όσο διευρύνεται ο εποπτικός ρόλος της ΚΤ τόσο μειώνεται ο συνολικός βαθμός ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας δηλαδή περιορίζονται οι πιθανότητες υιοθέτησης ενός ενιαίου επόπτη και αντιστρόφως Σε ειδικότερες γραμμές προκύπτει ότι όταν η ΚΤ δεν έχει αναλάβει εποπτικές αρμοδιότητες τότε είναι πιθανότερο να υιοθετηθεί το σύστημα μιας ενιαίας εποπτικής αρχής εκτός ΚΤ ενώ από την άλλη όταν έχει ανατεθεί εποπτικός ρόλος στην ΚΤ και η τελευταία απολαμβάνει υψηλό κύρος και αξιοπιστία οι πιθανότητες για περαιτέρω ενοποίηση μέσω της ανάθεσης πρόσθετων εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ ή της δημιουργίας ενός ενιαίου επόπτη εκτός ΚΤ μειώνονται σημαντικά51 Η δεύτερη ομάδα ερευνών προχωρά ένα βήμα περισσότερο παρατηρώντας ότι η επιλογή του συστήματος χρηματοοικονομικής εποπτείας συναρτάται και προς την ποιότητα του γενικότερου θεσμικού περιβάλλοντος Παρατηρείται ειδικότερα ότι χώρες με σχετικά χαμηλό βαθμό διαφθοράς και με αποτελεσματική δημόσια διοίκηση και σύστημα απονομής δικαιοσύνης τείνουν να επιλέγουν το σύστημα του ενιαίου επόπτη (εντός ή εκτός ΚΤ) εφόσον κρίνουν ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές συγκρούσεις μεταξύ λειτουργιών ή αρμοδιοτήτων Αντιθέτως κράτη με συγκριτικά υψηλό δείκτη διαφθοράς και χαμηλές επιδόσεις στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και στην απονομή της δικαιοσύνης διάκεινται πιο φιλικά προς το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας ή το δυαρχικό μοντέλο52

50 Goodhart Schoenmaker (1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) Hawkesby (2000) Ferguson (2000) EKT (2001) Goodhart (2002) DemaestriGuerrero (2003) Nier (2009) 51 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση ο ηθικός κίνδυνος και η πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης νομισματικής πολιτικής λειτουργούν αποτρεπτικά στην αναγνώριση εποπτικού ρόλου στην ΚΤ Στην έτερη περίπτωση η προσθήκη επιπλέον εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ μπορεί αφενός να προκαλέσει επίσης ηθικό κίνδυνο και να οδηγήσει σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που αποθαρρύνει την περαιτέρω ενοποίηση της εποπτείας μέσω της ενίσχυσης της εποπτικής θέσης της ΚΤ Αφετέρου το αυξημένο κύρος και αξιοπιστία της ΚΤ καθιστά εξίσου δύσκολη την αφαίρεση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της ΚΤ και μεταφορά τους σε έναν ενιαίο επόπτη εκτός αυτής Βλ Masciandaro 2006 E pluribus unum Authoritiesrsquo design in financial supervision trends and determinants 17 Open Economies Review 73 Masciandaro 2007 Divide et impera financial supervision unification and central bank fragmentation effect 23 European Journal of Political Economy 285 MasciandaroQuintyn 2008 Helping hand or grabbing hand Politicians supervision regime financial structure and market view 19 North American Journal of Economics and Finance 153 MasciandaroNietoQuintyn 2009 Financial supervision in the EU is there convergence in the national architectures Paolo Baffi Centre Research Paper 38 52 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση το γενικότερο θεσμικό περιβάλλον φαίνεται να εξουδετερώνει τόσο την όποια επιρροή μπορεί να ασκήσουν οργανωμένα συμφέροντα στη χαράξη πολιτικής όσο και τους όποιους κινδύνους συνδέονται με την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε έναν ενιαίο επόπτη Στην δεύτερη περίπτωση από την άλλη επιδιώκεται η επίτευξη ισορροπιών μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων που ασκούν πολιτική πίεση επιδιώκουν την απόσπαση μεριδίου στην χρηματοοικονομική εποπτεία και την ανάθεσή του σε συγκεκριμένη αρχή Δεδομένου ότι η ΚΤ συνιστά σημαντικό παράγοντα άσκησης πολιτικής πίεσης υπό την έννοια της έκτασης των εποπτικών εξουσιών που ήδη μπορεί να απολαμβάνει ο ρόλος που διαδραματίζει στην οργάνωση της εποπτείας αποδεικνύεται σημαντικός όσο μεγαλύτερη η επιρροή της ΚΤ τόσο πιθανότερο η εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στην ίδρυση ενός μόνον ανταγωνιστή στην χρηματοοικονομική εποπτεία (δυαρχικό

15

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 3: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

Η αρχιτεκτονική της χρηματοοικονομικής εποπτείας μετά την κρίση τάσεις και προοπτικές για την Ελλάδα

Παναγιώτης Σταϊκούρας

Νομικό Βήμα τόμ 59 (2011) σελ 242ndash263 1 Εισαγωγή

Η τρέχουσα κρίση ανέδειξε μια σειρά από σοβαρές ρυθμιστικές αδυναμίες του χρηματοοικονομικού συστήματος Επιπροσθέτως εξέθεσε με τον πλέον εμφαντικό τρόπο τις ασυνέχειες και ασυνέπειες της υφιστάμενης αρχιτεκτονικής της χρηματοοικονομικής εποπτείας Πράγματι αποδείχθηκε ότι τόσο τα εθνικά εποπτικά μοντέλα όσο και οι υπερ‐εθνικές διαρθρώσεις τους υστέρησαν σημαντικά απέναντι στην ενοποιημένη και διασυνδεδεμένη πραγματικότητα των σημερινών χρηματοοικονομικών αγορών1

Η παρούσα μελέτη στοχεύει τόσο στην κριτική ανάλυση των εναλλακτικών συστημάτων για την θεσμική οργάνωση της χρηματοοικονομικής εποπτείας όσο και στην κατάθεση συγκεκριμένων προτάσεων για την περίπτωση της Ελλάδος Στο πλαίσιο αυτό η μελέτη οργανώνεται ως εξής στο δεύτερο κεφάλαιο εξετάζονται οι τέσσερεις βασικές μορφές θεσμικής οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας∙ το τρίτο κεφάλαιο απαντά στο καίριο ερώτημα αναφορικά με τη θέση και τον ρόλο που καλούνται να επιτελέσουν οι εθνικές κεντρικές τράπεζες (στο εξής laquoΚΤraquo) στο νέο χρηματοοικονομικό περιβάλλον∙ και τέλος εν είδει επιλόγου παρατίθενται μερικές σκέψεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα 2 Η θεσμική οργάνωση της χρηματοοικονομικής εποπτείας εναλλακτικές δομές

Οι θεμελιώδεις στόχοι της χρηματοοικονομικής ρύθμισης και εποπτείας είναι τρεις ο έλεγχος της φερεγγυότητας των χρηματοοικονομικών οργανισμών (μικροπροληπτική εποπτεία) η διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας (μακροπροληπτική εποπτεία) και η διασφάλιση ότι οι καταναλωτές αντιμετωπίζονται δίκαια (προστασία καταναλωτών) Μέσω της μικροπροληπτικής εποπτείας ελέγχεται σε μεμονωμένη‐ατομική βάση ο βαθμός συμμόρφωσης των χρηματοοικονομικών οργανισμών με τα εκ του νόμου τιθέμενα κριτήρια λειτουργικής ποιότητας και φερεγγυότητας Η μακροπροληπτική εποπτεία επικεντρώνεται στον εντοπισμό και αντιμετώπιση κινδύνων που δύνανται να υπονομεύσουν τη σταθερότητα του οικονομικού συστήματος συνολικά Τέτοιοι κίνδυνοι ελλοχεύουν στη συλλογική συμπεριφορά και διασύνδεση των χρηματοοικονομικών οργανισμών καθώς και στο γενικότερο μακροοικονομικό περιβάλλον (πχ χρέος νοικοκυριών και επιχειρήσεων ελλείμματα τρεχουσών συναλλαγών υπερβολική πιστωτική επέκταση) Τέλος οι κανόνες συμπεριφοράς λειτουργούν ως αντίδοτο στην ελλειμματική πληροφόρηση των καταναλωτών και προστατεύουν τους τελευταίους από καταχρηστικές ή απατηλές συμπεριφορές2

Δικηγόρος LLM ΔΝ Επίκουρος Καθηγητής Πανεπιστήμιο Πειραιώς Τμήμα Χρηματοοικονομικής και Τραπεζικής Διοικητικής 1 Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων Ανακοίνωση της Επιτροπής Χρηματοπιστωτική Εποπτεία (COM(2752009) 252 τελικό) 2 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod Financial Regulation Why How And Where Now (Routledge 1998) Llewellyn 1999 The economic ra onale for financial regula on FSA Occasional Paper 1 Di

1

Στο πλαίσιο επίτευξης των ανωτέρω στόχων η θεσμική οργάνωση της χρηματοοικονομικής εποπτείας δύναται να λάβει στις βασικές της γραμμές τις εξής μορφές στην κατηγορία της laquoκατακερματισμένης εποπτείαςraquo περιλαμβάνεται το laquoοργανικόraquo και το laquoλειτουργικόraquo σύστημα ενώ από την άλλη μεριά στην κατηγορία της laquoενοποιημένης εποπτείαςraquo ανήκει η εποπτεία από μια ενιαία αρχή καθώς και το μοντέλο εποπτείας με βάση τους ρυθμιστικούς‐εποπτικούς στόχους (δυαρχικό ή δυαδικό σύστημα) A Κατακερματισμένη εποπτεία

Το οργανικό εποπτικό μοντέλο εδράζεται στο νομικό χαρακτηρισμό των εποπτευόμενων οργανισμών ως πιστωτικά ιδρύματα επιχειρήσεις επενδύσεων3 ή ασφαλιστικές εταιρίες Συνεπώς για κάθε μια από τις τρεις κατηγορίες χρηματοοικονομικών οργανισμών προβλέπεται διαφορετική εποπτική αρχή η οποία είναι αρμόδια τόσο για την μικροπροληπτική εποπτεία όσο και για την προστασία των καταναλωτών Το οργανικό σύστημα ανταποκρίνεται καλύτερα σε αγορές όπου ο κάθε οργανισμός δραστηριοποιείται σε ορισμένο πεδίο χρηματοοικονομικής διαμεσολάβησης4 Υπό αυτές τις συνθήκες και μόνον το οργανικό σύστημα εμφανίζει το πλεονέκτημα της απλότητας καθώς κάθε χρηματοοικονομικός οργανισμός ανάλογα με το νομικό του χαρακτηρισμό υπάγεται σε διαφορετικό επόπτη Επίσης η εν λόγω εποπτική δομή προσεγγίζει με μεγαλύτερη ακρίβεια και αποτελεσματικότητα τις ιδιαιτερότητες του κάθε χρηματοοικονομικού τομέα και συνεπώς διευκολύνει την ανάπτυξη εποπτικής εξειδίκευσης Τέλος το οργανικό μοντέλο αποφεύγει την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών και καλλιεργεί συνθήκες ανταγωνισμού μεταξύ των διαφορετικών εποπτικών αρχών γεγονός που κινητροδοτεί την μεγαλύτερη αποτελεσματικότητά τους και καθιστά πιο δύσκολο των αθέμιτο επηρεασμό τους από τους εποπτευόμενους οργανισμούς5

GiorgioDi Noia 2003 Financial market regulation and supervision how many peaks for the Euro area 28 Brooklyn Journal of International Law 463 HerringCarmassi 2008 The structure of cross‐sector financial supervision 17 Financial Markets Institutions amp Instruments 51 Το αίτημα για την προστασία του ελεύθερου ανταγωνισμού διατρέχει το σύνολο της οικονομικής συμπεριφοράς και για τον λόγο αυτό συνήθως δεν συμπεριλαμβάνεται στους ειδικότερους στόχους της χρηματοοικονομικής ρύθμισηςεποπτείας 3 H βιβλιογραφία συχνά χρησιμοποποιει τον όρο laquoεπιχειρήσεις της κεφαλαιαγοράςraquo (capital market firms) Περιλαμβάνονται και οι οργανισμοί (συλλογικής) διαχείρισης χαρτοφυλακίων 4 Στην περίπτωση αυτή το οργανικό σύστημα ταυτίζεται με το λειτουργικό εφόσον οι χρηματοοικονομικές υπηρεσίες είναι απολύτως διακριτές και παρέχονται από διαφορετικούς οργανισμούς η κάθε μία η εποπτεία με βάση το νομικό χαρακτηρισμό των οργανισμών είναι ισοδύναμη και ταυτόσημη με την εποπτεία με βάση τις παρεχόμενες υπηρεσίες (τράπεζεςτραπεζικές υπηρεσίες επιχειρήσεις επενδύσεωνεπενδυτικές υπηρεσίες ασφαλιστικές εταιρίεςασφαλιστικές υπηρεσίες) 5 Lannoo Financial supervision in EMU in J Norton (ed) Yearbook of International Financial and Economic Law 1998 (Kluwer Law International 1999) σελ 145‐171 Briault 1999 The ra onale for a single financial services regulator FSA Occasional Paper Series 2 Lannoo Challenges to the structure of financial supervision in the EU in Kaufman G (ed) Bank Fragility and Regulation Evidence From Different Countries (Elsevier Science 2000) σελ 121‐161 AbramsTaylor 2000 Issues in the unifica on of financial sector supervision IMF Working Paper 213 Hadjiemmanuil Ins tu onal structure of financial regula on a trend towards lsquomegaregulatorsrsquo in J Norton C Hadjiemmanuil (eds) Yearbook of International Financial and Economic Law 2000‐2001 (Kluwer Law International 2003) σελ 127‐190 Di GiorgioDi Noia 2005 Towards a new architecture for financial regulation and supervision in Europe 14 Journal of Financial Transformation 145 Wymeersch 2007 The structure of financial supervision in Europe about single financial supervisors twin peaks and multiple financial supervisors 8 European Business Organization Law Review 237 Group of Thirty (G30) The Structure Of Financial Supervision Approaches And Challenges In A Global Market Place (Washington DC October 2008)

2

Από την άλλη πλευρά το οργανικό σύστημα παρουσιάζεται ασύμβατο με την σύγχρονη τάση ολοκλήρωσης των αγορών η οποία και οδηγεί στη διάρρηξη των παραδοσιακών διαχωριστικών γραμμών μεταξύ οργανισμών και προϊόντων Πράγματι προς αναζήτηση νέων πηγών κερδοφορίας αλλά και μεθόδων διαχείρισης των κινδύνων οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί ολοένα και εντονότερα επεκτείνουν τη δραστηριότητά τους σε όλο το φάσμα της διαμεσολάβησης παρέχοντας υπηρεσίες σε διατομεακή βάση ενώ η ραγδαία ανάπτυξη της τεχνολογίας και της χρηματοοικονομικής καινοτομίας έχει οδηγήσει στη δημιουργία υβριδικών προϊόντων

Στο πλαίσιο αυτό το οργανικό σύστημα φαίνεται να οδηγεί σε επικαλύψεις κενά και δυσλειτουργίες (α) διαφορετικές αρχές καθίστανται αρμόδιες για την εποπτεία των ίδιων υπηρεσιών γεγονός που καταλήγει σε άνιση εποπτική μεταχείριση (β) κατακερματίζεται και συνεπώς καθίσταται αναποτελεσματική η εποπτεία των ομίλων που παρέχουν όλο το φάσμα χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (laquoχρηματοοικονομικοί όμιλοιraquo laquofinancial conglomeratesraquo)6 (γ) αυξάνεται το κόστος εποπτείας μιας και η διάσπαση σε διαφορετικές αρχές δεν επιτρέπει τη δημιουργία οικονομιών κλίμακας και τη συνεπακόλουθη εξοικονόμηση πόρων (δ) το επιχείρημα του εποπτικού ανταγωνισμού μπορεί εύκολα να αντιστραφεί δεδομένου ότι η laquoαγορά των εποπτικών αρχώνraquo είναι ολιγοπωλιακή και συνεπώς οι επόπτες έχουν αυξημένο κίνητρο είτε να συμπράξουν σε αναποτελεσματικές πρακτικές προκειμένου να διασφαλίσει ο καθένας τα όρια της δικαιοδοσίας του είτε ακόμη χειρότερα να επιδοθούν σε έναν αγώνα ελαστικοποίησης των εποπτικών προτύπων προκειμένου να προσελκύσει ο κάθε ένας έναντι των άλλων μεγαλύτερη laquoπελατείαraquo εποπτευόμενων οργανισμών (ε) η πιθανότητα αθέμιτου επηρεασμού από τους εποπτευόμενους οργανισμούς μπορεί να είναι αντιστρόφως ανάλογη του μεγέθους και του κύρους των εποπτών η λειτουργία τριών σχετικά μικρών εποπτικών αρχών κάθε μια από τις οποίες είναι αρμόδια για ένα συγκεκριμένο τμήμα της αγοράς ndashστο οποίο εκπροσωπούνται ομοειδή συμφέρονταndash και με συγκριτικά περιορισμένο θεσμικό εκτόπισμα τις καθιστά πιο ευάλωτες στον αθέμιτο επηρεασμό από τους εποπτευόμενους οργανισμούς (στ) προκαλούνται εποπτικές επικαλύψεις και κενά με συνέπεια τη δημιουργία προσκομμάτων στην αναζήτηση ευθυνών και την μείωση της διαφάνειας του εποπτικού συστήματος7 Το λειτουργικό σύστημα παρουσιάζεται ως βελτιωμένη παραλλαγή του οργανικού μοντέλου8 Εν προκειμένω η εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) κατανέμεται σε διαφορετικές αρχές ανάλογα με το είδος των παρεχόμενων υπηρεσιών Τούτο σημαίνει ότι εξασφαλίζεται ισότητα στην εποπτική αντιμετώπιση των χρηματοοικονομικών οργανισμών όταν παρέχουν ίδιες υπηρεσίες9 Κατά τα άλλα ωστόσο

6 Όππ Αν και θεωρητικά ελκυστική πρόταση ο ορισμός ενός από τους τομεακούς επόπτες ως laquoβασικού εποπτήraquo με αρμοδιότητα την συνολική εποπτεία του ομίλου είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί ουτοπική στην πράξη δεδομένου ότι προϋποθέτει το ζητούμενο δηλαδή την υιοθέτηση και κυρίως εφαρμογή αποτελεσματικών μηχανισμών επικοινωνίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού μεταξύ των τομεακών αρχών ιδίως σε περιόδους κρίσης 7 Όππ 8 Υπό προϋποθέσεις το οργανικό και το λειτουργικό σύστημα μπορεί να ταυτίζονται (βλ υποσημείωση 4) 9 Hadjiemmanuil (2003) Di GiorgioDi Noia (2005) G30 (2008)

3

το λειτουργικό σύστημα δεν παύει να φέρει όλες τις προαναφερθείσες ασθένειες του οργανικού μοντέλου Τρεις νέες ανησυχίες δε εγείρουν πρόσθετα ερωτηματικά (α) στο πλαίσιο της ολοκλήρωσης των αγορών αλλά και λόγω της έμφυτης τάσης των εποπτικών αρχών για προστασία και περαιτέρω επέκταση των δικαιοδοτικών τους ορίων είναι πιθανόν να ανακύψουν σοβαρές αμφιβολίες και εποπτικές διαμάχες ως προς το ποιός είναι αρμόδιος για την εποπτεία καινοτόμων‐υβριδικών υπηρεσιών και προϊόντων (β) το κόστος συμμόρφωσης για τους εποπτευόμενους οργανισμούς αυξάνεται μιας και οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί που δραστηριοποιούνται σε περισσότερους από έναν τομείς διαμεσολάβησης (πχ ένα πιστωτικό ίδρυμα που παρέχει τραπεζικές και επενδυτικές υπηρεσίες) ελέγχονται αδειοδοτούνται και εποπτεύονται από περισσότερες αρχές (γ) η βασική φιλοσοφία στην οποία εδράζεται το λειτουργικό μοντέλο είναι προβληματική δεδομένου ότι εκείνο που υπόκειται στον κίνδυνο αποτυχίας‐κατάρρευσης δεν είναι οι υπηρεσίες που παρέχουν οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί αλλά οι ίδιοι οι οργανισμοί10 B Ενοποιημένη εποπτεία

(i) Το σύστημα του ενιαίου επόπτη (laquosingle supervisorraquo model)

Η ανάληψη από μια ενιαία αρχή τόσο της μικροπροληπτικής εποπτείας όσο και της προστασίας των καταναλωτών για το σύνολο των χρηματοοικονομικών οργανισμών και υπηρεσιών αποτελεί την πιο ακραία μορφή ολοκλήρωσης‐ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τα πλεονεκτήματα που φέρεται να προσφέρει το εν λόγω εποπτικό σύστημα είναι ποικίλα (α) εξασφαλίζεται η αποτελεσματική εποπτεία των χρηματοοικονομικών ομίλων (β) δημιουργούνται οικονομίες κλίμακας και φάσματος και κατrsquo επέκταση μειώνεται το κόστος εποπτείας και συμμόρφωσης δεδομένου ότι ο ενιαίος επόπτης μπορεί να

‐ εκμεταλλευτεί ένα ενιαίο κέντρο διοικητικής υποστήριξης ‐ εισάγει ένα ενιαίο σύστημα γνωστοποίησης ρυθμιστικών πληροφοριών ‐ λειτουργήσει κεντρικό μηχανισμό αδειοδότησης των χρηματοοικονομικών

οργανισμών ‐ καθιερώσει ενοποιημένο μηχανισμό παραγωγής κανονιστικών ρυθμίσεων ‐ αντιμετωπίσει αποτελεσματικά ndashεάν όχι να εξαλείψειndash τα προβλήματα

επικοινωνίας και συντονισμού που θα μπορούσαν να ανακύψουν στο οργανικό ή λειτουργικό εποπτικό μοντέλο και

‐ καταστεί το ένα και μοναδικό σημείο επικοινωνίας των εποπτευόμενων φορεών και καταναλωτών

(γ) εξαλείφονται τόσο τα τυχόν εποπτικά κενά και δικαιοδοτικές διαμάχες μεταξύ των εποπτικών αρχών όσο και οι ανισότητες στην εποπτική αντιμετώπιση διαφορετικών οργανισμών που παρέχουν ομοειδείς υπηρεσίες (δ) η αναζήτηση ευθυνών για τυχόν εποπτικές αστοχίες είναι διαυγής και αδιαμφισβήτητη γεγονός που ενισχύει τους μηχανισμούς λογοδοσίας και τη διαφάνεια

10 DaleWolfe 1998 The structure of financial regulation 6 Journal of Financial Regulation and Compliance 326 Goodhart 2002 The organizational structure of banking supervision 31 Economic Notes Review of Banking Finance and Monetary Economics 1 (2002) Hadjiemmanuil (2003) Di GiorgioDi Noia (2003 2005) US Treasury Department Blueprint For A Modernized Financial Regulatory Structure (March 2008) σελ 140 G30 (2008) σελ 35

4

(ε) το μεγαλύτερο μέγεθος και το ενισχυμένο κύρος του ενιαίου επόπτη δυσχεραίνουν τον αθέμιτο επηρεασμό του από τους εποπτευόμενους φορείς (στ) μεταξύ άλλων και λόγω του αυξημένου θεσμικού του εκτοπίσματος ο ενιαίος επόπτης έχει μεγαλύτερες δυνατότητες ανάπτυξης ενός μακρόπνοου και αξιόπιστου συστήματος διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού και συνεπώς είναι σε θέση να προσελκύσει εκπαιδεύσει και διατηρήσει το πλέον ικανό προσωπικό (ζ) διασφαλίζεται μεγαλύτερη ρυθμιστική ευελιξία με σκοπό την προσαρμογή στις εξελίξεις των αγορών συγκριτικά με το μοντέλο της κατακερματισμένης εποπτείας όπου η κάθε ρυθμιστική αλλαγή απαιτεί από κάθε έναν από τους επιμέρους επόπτες να υπερβεί τα ιδιοσυγκρατικά του γραφειοκρατικά πολιτικά και νομικά προσκόμματα11 Από την άλλη μεριά δεν λείπουν και οι πιο επιφυλακτικές φωνές Πρώτον παρά την τάση ολοκλήρωσης των αγορών η ρύθμιση και κατrsquoεπέκταση η εποπτεία των χρηματοοικονομικών οργανισμών δεν μπορεί παρά να εξακολουθεί σε μεγάλο βαθμό να είναι κατακερματισμένη λόγω των θεμελιωδών διαφορών που παραμένουν σε ισχύ μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτων επιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών12 Ειδικότερα η παραδοσιακή λειτουργία των πιστωτικών ιδρυμάτων συνίσταται αφενός στην αποδοχή άμεσα επιστρεπτέων καταθέσεων και αφετέρου στην παροχή μη‐άμεσα αποπληρωτέων δανείων Συνεπώς οι βασικοί κίνδυνοι που αντιμετωπίζουν οι τράπεζες είναι ο πιστωτικός όσον αφορά στο δανειακό σκέλος των εργασιών και ο κίνδυνος ρευστότητας που σχετίζεται με τη διαφορά ληκτότητας μεταξύ στοιχείων ενεργητικού και παθητικού Το ενεργητικό των επιχειρήσεων επενδύσεων από την άλλη περιλαμβάνει κατά βάση στοιχεία που είναι πλήρως εγγυημένα (πχ repos δανεισμός τίτλων πίστωση σε πελάτες) καθώς και τοποθετήσεις για ίδιο λογαριασμό σε χρηματοπιστωτικά μέσα που αποτιμώνται στις τρέχουσες τιμές ενώ το παθητικό αποτελείται κυρίως από τοποθετήσεις για ίδιο λογαριασμό σε χρηματοπιστωτικά μέσα που επίσης αποτιμώνται στις τρέχουσες τιμές Συνεπακόλουθα ο πιο βασικός κίνδυνος που αντιμετωπίζουν οι επιχειρήσεις επενδύσεων είναι ο κίνδυνος αγοράς λόγω των διακυμάνσεων των τιμών των χρηματοπιστωτικών μέσων Τέλος το ενεργητικό των ασφαλιστικών εταιριών απαρτίζεται κατά πρώτο λόγο από στοιχεία σχετικά χαμηλού κινδύνου (πχ επενδύσεις σε ακίνητη περιουσία μετοχές και προϊόντα σταθερού εισοδήματος) ενώ στο παθητικό συναντώνται στοιχεία με σχετικά μεγάλο χρονικό ορίζοντα ωρίμανσης (δηλαδή υποχρεώσεις έναντι των ασφαλισμένων) Ο βασικός κίνδυνος για τις ασφαλιστικές εταιρίες είναι ο επονομαζόμενος laquoκίνδυνος αποθεματικώνraquo που προέρχεται από τον ανακριβή υπολογισμό των αποθεματικών που πρέπει να διατηρούνται προκειμένου να καλυφθούν πιθανές υποχρεώσεις από τα ασφαλιστήρια συμβόλαια13

11 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Briault (1999) Lanoo (1999 2000) AbramsTaylor (2000) Briault 2002 Revisi ng the ra onale for a single financial services regulator FSA Occasional Paper Series 16 Di GiorgioDi Noia (2003) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn 2006 Ins tu onal structure of financial regulation and supervision the basic issues (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας με τίτλο Aligning Supervisory Structures with Country Needs Washington DC 6‐762006) Wymeersch (2007) HerringCarmasi (2008) G30 (2008) 12 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmasi (2008) Επιτροπή των ΕΕ (2009) σελ 13‐14 13 BorioFilosa 1994 The changing borders of banking trends and implications BIS Working Paper 23 DaleWolfe (1998) Dierick 2004 The supervision of mixed financial services groups in Europe ECB Occasional Paper Series 20 BIS Joint Forum Risk Management Practices And Regulatory Capital Cross‐Sectoral Comparison (November 2001) BIS Joint Forum Review Of The Differentiated Nature And Scope Of Financial

5

Για να ακριβολογεί κανείς επομένως οι κίνδυνοι που συνδέονται με την προαναφερθείσα τάση ολοκλήρωσης των αγορών προέρχονται είτε από την ανάπτυξη συμμετοχικών δεσμών μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (που μπορεί να λάβουν και τη μορφή χρηματοοικονομικών ομίλων) είτε από την διατομεακή επέκταση του εύρους των παρεχόμενων υπηρεσιών Και στις δύο ωστόσο περιπτώσεις δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι πέραν και πάνω από την επιλογή του εκάστοτε εποπτικού συστήματος η αποτελεσματική αντιμετώπιση των αναδυόμενων κινδύνων έγκειται πρωτίστως στην υιοθέτηση και εφαρμογή των κατάλληλων ρυθμιστικών παρεμβάσεων Σε Κοινοτικό επίπεδο η μετοχική διασύνδεση μεταξύ χρηματοοικονομικών οργανισμών υπόκειται ήδη σε προληπτικό έλεγχο14 Εξάλλου ο Κοινοτικός νομοθέτης έχει κατά κάποιο τρόπο οριοθετήσει την τάση ολοκλήρωσης των αγορών Οι όμιλοι ομοιογενών δραστηριοτήτων (συμμετοχή τράπεζας και επιχείρησης επενδύσεων) υπόκεινται στην ενοποιημένη μικροπροληπτική εποπτεία της αρμόδιας αρχής της μητρικής εταιρίας ενώ οι όμιλοι ετερογενών δραστηριοτήτων (συμμετοχή μιας τουλάχιστον τράπεζας ή επιχείρησης επενδύσεων και μιας τουλάχιστον ασφαλιστικής εταιρίας) υπόκεινται στην συμπληρωματική εποπτεία της αρχής που ορίζεται ως laquoσυντονιστήςraquo μεταξύ των τομεακών αρχών15 Σε άμεση συνάφεια με τα ανωτέρω και προς επίρρωση της χάραξης ορίων στον βαθμό διάρρηξης των παραδοσιακών γραμμών μεταξύ οργανισμώνυπηρεσιών το πρότυπο της laquoκαθολικής τραπεζικήςraquo (universal banking) που έχει υιοθετήσει ο Κοινοτικός νομοθέτης επιτρέπει στις τράπεζες την πρωτογενή παροχή επενδυτικών όχι όμως και ασφαλιστικών υπηρεσιών16 Κατrsquo ακολουθία των παραπάνω διαπιστώσεων οι επικριτές του συστήματος του ενιαίου επόπτη υπογραμμίζουν ότι είναι αναγκαία η υιοθέτηση διαφοροποιημένης εποπτικής φιλοσοφίας ανάλογα με το είδος των χρηματοοικονομικών οργανισμών Ο αντίλογος από την άλλη συνοψίζεται στο επιχείρημα ότι η εσωτερική οργάνωση του ενιαίου επόπτη μπορεί να αποτυπώσει τις διαχωριστικές γραμμές μεταξύ οργανισμώνυπηρεσιών έστω και αν κάτι τέτοιο συνεπάγεται απώλειες ωφελειών από τις οικονομίες κλίμακας και φάσματος Δεύτερον υφίσταται ασυμβατότητα στους στόχους μεθοδολογία και φιλοσοφία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών με συνέπεια την συχνή εμφάνιση συγκρούσεων Για παράδειγμα η ικανοποίηση καταναλωτών που έχουν γίνει αποδέκτες καταχρηστικών ή απατηλών συμπεριφορών ή η ανακοίνωση δυσμενών στοιχείων αναφορικά με την εσωτερική οργάνωση ή την ποιότητα διοίκησης χρηματοοικονομικών οργανισμών μπορεί να υπονομεύσει την ίδια την φερεγγυότητα των οργανισμών αυτών Στο πλαίσιο αυτό υποστηρίζεται ότι η αποτελεσματική εξισορρόπηση Regulation Key Issues And Recommendations (January 2010) CEA Insurance A Unique Sector ndash Why Insurers Differ From Banks (June 2010) The Geneva Associa on (2010) Anatomy Of The Credit Crisis An Insurance Reader (The Geneva Report 3 January 2010) 14 Η απόκτηση ειδικής συμμετοχής σε πιστωτικό ίδρυμα επιχείρηση επενδύσεων και ασφαλιστική εταιρία (άμεση ή έμμεση κατοχή τουλάχιστον του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων ψήφου ή άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση) υπόκειται σε προηγούμενο έλεγχο από την αρμόδια εποπτική αρχή του οργανισμού στον οποίο πραγματοποιείται η απόκτηση (Οδηγία 200648ΕΚ άρθρα 19‐21 Οδηγία 200439ΕΚ ΕΕΕΚ L 1451 άρθρο 10 και Οδηγία 2009138ΕΚ ΕΕΕΚ L 3351 άρθρα 24‐26 57‐63) 15 Για την ενοποιημένη εποπτεία βλ Οδηγία 200648ΕΚ ΕΕΕΚ L 1771 ιδίως Κεφάλαιο 4 Τμήμα 1 και Οδηγία 200649ΕΚ ΕΕΕΚ L 177201 ιδίως άρθρα 22‐25 Για την συμπληρωματική εποπτεία βλ Οδηγία 200287ΕΚ ΕΕΕΚ L 351 Τέλος η Οδηγία 9878ΕΚ ΕΕΕΚ L 330 καλύπτει τη συμπληρωματική εποπτεία ασφαλιστικών εταιριών σε ασφαλιστικό όμιλο 16 Βλ Οδηγία 89646ΕΟΚ ΕΕΕΚ L 3861 ιδίως Παράρτημα Ι και Οδηγία 200648ΕΚ ιδίως Παράρτημα Ι καθώς και Οδηγία 2009138ΕΚ άρθρο 18

6

των αλληλοσυγκρουόμενων εποπτικών στόχων δεν είναι εφικτή υπό την σκέπη μιας ενιαίας εποπτικής αρχής Η τελευταία θα εσωτερικοποιήσει την συζήτηση για την επίλυση της σύγκρουσης και η τελική απόφαση θα αποτυπώνει το αποτέλεσμα της laquoμάχης κυριαρχίαςraquo μεταξύ των επιμέρους εσωτερικών τμημάτων γεγονός που με τη σειρά του θα οδηγήσει όχι σε εξισορρόπηση αλλά σε laquoεπικράτησηraquo του ενός και laquoπαραμέλησηraquo του άλλου στόχου17 Το αντεπιχείρημα εν προκειμένω έχει διττή έκφανση Καταρχήν οι ανησυχίες περί ασυμβατότητας των δύο εποπτικών στόχων είναι υπερβολικές Στην συντριπτική πλειονότητα των περιπτώσεων υπάρχει σύμπτωση και όχι σύγκρουση μιας και οι δύο στόχοι τελικώς κατατείνουν στην προστασία των καταναλωτών Επιπροσθέτως στις ελάχιστες περιπτώσεις που ανακύπτουν τέτοιες συγκρούσεις η επίλυσή τους εντός μιας ενιαίας εποπτικής αρχής που θα έχει σαφείς στόχους και ισχυρούς μηχανισμούς λογοδοσίας είναι προτιμότερη από την μεταφορά τους στο πολιτικό πεδίο όπου η αντιμετώπισή τους αναμένεται να είναι χρονοβόρα και ως εκ τούτου αναποτελεσματική18 Οι σκεπτικιστές προβάλλουν πρόσθετα αλλά λιγότερο πειστικά επιχειρήματα για να καταδείξουν τις αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα υποστηρίζεται ότι η υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών επιτείνει τον κίνδυνο υιοθέτησης καταχρηστικών συμπεριφορών εκ μέρους του επόπτη καθώς και ότι το μεγάλο μέγεθος της ενιαίας αρχής θα οδηγήσει σε αύξηση της γραφειοκρατίας φαινόμενο που μπορεί να ενταθεί εάν η εκτελεστική εξουσία διαγνώσει στο πρόσωπο του ενιαίου επόπτη την ευκαιρία για ανάθεση πρόσθετων και ετερόκλητων αρμοδιοτήτων (Christmas‐tree‐effect)19 Ωστόσο και οι δύο αυτοί προβληματισμοί συνιστούν περισσότερο παραινέσεις για την υιοθέτηση ορθολογικής εσωτερικής οργάνωσης τον καθορισμό συγκεκριμένων και διαφανών εποπτικών στόχων καθώς και για την καθιέρωση επαρκών μηχανισμών λογοδοσίας παρά μειονεκτήματα της ενιαίας εποπτικής αρχής per se20 Προχωρώντας ένα βήμα περισσότερο υποστηρίζεται ότι η έλλειψη ανταγωνισμού μεταξύ περισσότερων αρχών εξαλείφει τα κίνητρα για συνεχή βελτίωση του ενιαίου επόπτη21 Όπως έχει ήδη συζητηθεί όμως υπάρχουν βάσιμες αμφιβολίες για την εγκυρότητα του συγκεκριμένου επιχειρήματος στο πλαίσιο του οργανικού και εποπτικού μοντέλου Επιπλέον δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι στο σύγχρονο διεθνοποιημένο περιβάλλον ο ανταγωνισμός σε υπερ‐εθνικό επίπεδο με τις εποπτικές αρχές και δομές άλλων κρατών αποτελεί πολύ ισχυρότερο κίνητρο συνεχούς αναθεώρησης και βελτίωσης των εποπτικών πρακτικών22

17 Taylor lsquoTwin Peaksrsquo A Regulatory Structure For The New Century (Centre For the Study of Financial Innovation December 1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Carmichael The Australian model of integrated regulation (Ομιλία σε συνέδριο της IOSCO στην Αυστραλία 1752000) AbramsTaylor (2000) Di GiorgioDi Noia (2003) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmasi (2008) Taylor 2009 The road from lsquotwin peaksrsquo ndash and the way back 16 Connecticut Insurance Law Journal 61 18 Briault (1999 2002) Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 19 AbramsTaylor (2000) DemaestriGuerrero 2003 The ra onale for integra ng financial supervision in La n America and the Carribean Inter‐American Development Bank Technical Paper Series 135 Llewellyn (2006) 20 Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 21 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Llewellyn (2006) Μια συναφής και εξαιρετικά ενδιαφέρουσα άποψη είναι ότι η καθιέρωση ενός ενιαίου επόπτη σημαίνει ότι καθίσταται αδύνατος από άλλους επόπτες ο έγκαιρος εντοπισμός τυχόν εποπτικής αστοχίας [G30 (2008)] 22 Hawkesby Central banks and supervisors the question of institutional structure and responsibilities in L Halme C Hawkesby J Healey I Saapar F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks Selected Issues For Financial Safety Nets And Market Discipline (Bank of England 2000) σελ 95‐128

7

Τέλος προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι ο ενιαίος επόπτης καλλιεργεί laquoηθικό κίνδυνοraquo (moral hazard) μιας και δημιουργεί την ανακριβή αντίληψη στους καταναλωτές ότι υφίσταται κοινή και ισοδύναμη εγγύηση των περιουσιακών τους στοιχείων ανεξαρτήτως του οργανισμού με τον όποιο έχουν συναλλαχθεί23 Ωστόσο ο προβληματισμός αυτός δεν φαίνεται να συνιστά τίποτα άλλο παρά έκφανση του φαινομένου της ασύμμετρης πληροφόρησης η αποτελεσματική αντιμετώπιση του οποίου είναι εφικτή με την εκ μέρους της εποπτικής αρχής παροχή επαρκούς πληροφόρησης και διαρκούς ενημέρωσης των καταναλωτών24

(ii) Το δυαρχικό εποπτικό σύστημα (laquotwin peaksraquo model)

Το δυαρχικό σύστημα προβλέπει την ίδρυση δύο αρχών κάθε μια από τις οποίες καθίσταται αρμόδια για την επίτευξη διαφορετικών εποπτικών στόχων ανεξάρτητα από το νομικό χαρακτηρισμό των οργανισμών και το είδος των παρεχόμενων υπηρεσιών η μια αρχή είναι αρμόδια για την μικροπροληπτική εποπτεία και η άλλη για την προστασία των καταναλωτών25 Τα βασικά πλεονεκτήματα του συγκεκριμένου συστήματος μπορεί να συνοψισθούν ως εξής (α) επιτυγχάνεται αποτελεσματική εποπτική κάλυψη των χρηματοοικονομικών ομίλων (β) ο διαχωρισμός με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει την εξοικονόμηση σημαντικών πόρων μιας και οδηγεί στο σχηματισμό αρχών εντός των οποίων αναπτύσσονται ποικίλες φυσικές συνέργιες λόγω της κοινής εποπτικής και ρυθμιστικής φιλοσοφίας που διέπει το κάθε εποπτικό αντικείμενο αλλά και της κοινής κουλτούρας του προσωπικού που απασχολείται σε κάθε αρχή (γ) οι στόχοι και αρμοδιότητες της κάθε αρχής είναι σαφείς και συνεπώς ενισχύεται τόσο η διαφάνεια της εποπτικής δομής όσο και οι μηχανισμοί λογοδοσίας (δ) η διάκριση με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει σε κάθε αρχή να επιδιώξει ανεπηρέαστα την εκπλήρωση των αρμοδιοτήτων της δίχως τον κίνδυνο παραγκωνισμού ή υπονόμευσης του ενός έναντι του άλλου εποπτικού στόχου ενώ οι όποιες συγκρούσεις εμφανισθούν και δεν επιλυθούν μέσω της συνεργασίας των αρχών (πχ στα θεσμοθετημένα κοινά συμβούλια ή επιτροπές) παραπέμπονται προς αντιμετώπιση σε πολιτικό επίπεδο (πχ σε αρμόδια υπουργική επιτροπή ή σε συμβούλιο εποπτών με κυβερνητική εκπροσώπηση)26 Από την άλλη πλευρά υποστηρίζεται ότι το δυαρχικό σύστημα παρουσιάζει εγγενείς αδυναμίες που το καθιστούν λιγότερο αποτελεσματικό από το μοντέλο του ενιαίου επόπτη Πιο συγκεκριμένα η διάκριση μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών δεν είναι τόσο σαφής όσο υποθέτει το δυαρχικό σύστημα γεγονός που αναμένεται να δημιουργεί συχνά εποπτικές διαμάχες και επικαλύψεις27 Επιπροσθέτως οι οικονομίες που διασφαλίζει η λειτουργία δύο αρχών είναι σε κάθε

23 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Hadjiemmanuil (2003) DemaestriGuerrero (2003) Llewellyn (2006) 24 Lannoo (1999 2000) AbramsTaylor (2000) Wymeersch (2007) 25 Taylor (1995 2009) Taylor 1997 Redrawing the regulatory map a proposal for reform 5 Journal of Financial Regulation and Compliance 49 Lannoo (1999 2000) Di GiorgioDi Noia (2005) G30 (2008) 26 Taylor (1995 1997 2009) DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Di GiorgioDi Noia (2003 2005) Carmichael Australiarsquos approach to regulatory reform in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 93‐113 Llewellyn (2006) US Treasury Department (2008) σελ 142 27 Briault (1999) Di GiorgioDi Noia (2003) Wymeersch (2007)

8

περίπτωση μικρότερες σε σχέση με την ενιαία εποπτική αρχή ιδίως λαμβάνοντας υπόψη ότι οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί θα πρέπει να αδειοδοτούνται και εποπτεύονται από δύο διαφορετικές αρχές28 Τέλος προβλήματα συνεργασίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού μεταξύ των δύο εποπτικών αρχών υπονομεύουν την αποτελεσματικότητα της εποπτείας όπως ακριβώς συμβαίνει στο οργανικό και λειτουργικό σύστημα29 Ο αντίλογος στις ανωτέρω ανησυχίες δεν είναι λιγότερο πειστικός Πρώτον ο προβληματισμός περί συχνών δικαιοδοτικών συγκρούσεων μεταξύ των αρχών είναι υπερβολικός Σε κάθε περίπτωση ακόμη και αν ήθελε γίνει δεκτός θα πρέπει να εκτιμηθεί σε συνάρτηση με τα σαφώς υπέρτερα οφέλη που κατά μέσο όρο εξασφαλίζει η ισόρροπη και αμερόληπτη ικανοποίηση των εποπτικών στόχων μέσω της λειτουργίας δύο διαφορετικών αρχών Εξάλλου ο ίδιος προβληματισμός ισχύει σε όλα τα εποπτικά συστήματα με τη διαφορά ότι στο δυαρχικό σύστημα η επίλυση των διαφωνιών λαμβάνει χώρα κατά το δυνατόν δημόσια (σε κοινές επιτροπές ή σε πολιτικό επίπεδο) και όχι εσωτερικά Δεύτερον οι οικονομίες που εξασφαλίζει το δυαρχικό σύστημα είναι μεγαλύτερες από εκείνες που οι επικριτές του υποπτεύονται η αποτελεσματική επίτευξη του κάθενός από τους δύο εποπτικούς στόχους προαπαιτεί εξειδίκευση καθώς και υιοθέτηση και εφαρμογή συγκεκριμένης εποπτικής κουλτούρας και εργαλείων γεγονός που επιτυγχάνεται καλύτερα εντός δύο διαφορετικών αρχών κάθε μια από τις οποίες είναι αποκλειστικά αρμόδια για διαφορετικό στόχο30 Επίσης το δυαρχικό σύστημα μπορεί να αντιμετωπίσει σε ικανοποιητικό βαθμό το ζήτημα της πολλαπλής αδειοδότησης και εποπτείας μέσω της κατάλληλης εσωτερικής οργάνωσης Για παράδειγμα μπορεί να ορισθεί ότι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί που δεν δραστηριοποιούνται στην λιανική διαμεσολάβηση δεν θα αδειοδοτούνταιεποπτεύονται από τον επόπτη για την προστασία των καταναλωτών ή ότι οι επενδυτικοί διαμεσολαβητές που δεν συναλλάσσονται για ίδιο λογαριασμό θα υπόκεινται μόνον σε ειδικό‐λιγότερο επαχθές καθεστώς μικροπροληπτικής εποπτείας το οποίο θα λειτουργεί υπό τον αρμόδιο επόπτη για την προστασία των καταναλωτών31 Τρίτον τα οποία προβλήματα συνεργασίας μεταξύ των αρχών μπορεί να περιορισθούν σημαντικά μέσω τις υιοθέτησης σαφών και αποτελεσματικών γραμμών επικοινωνίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού Επί παραδείγματι η καθιέρωση ρητής υποχρέωσης για την μεταξύ των αρχών ανταλλαγή των εκθέσεων των ελεγκτών η υποχρεωτική συμμετοχή εκπροσώπων της κάθε αρχής στο διοικητικό συμβούλιο της άλλης αλλά και η ίδρυση κοινών ομάδων εργασίας ήκαι εποπτικών συμβουλίων αποτελούν ελκυστικές λύσεις32 Εξάλλου στην εκτίμηση των όποιων αστοχιών στη συνεργασία μεταξύ των δύο αρχών θα πρέπει να βαρύνει από την άλλη πλευρά ότι το δυαρχικό σύστημα αποτρέπει αποτελεσματικότερα την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε σχέση με το μοντέλο του ενιαίου επόπτη33 Γ Η εμπειρική προσέγγιση

28 Όππ 29 Όππ 30 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) DaleWolfe (1998) Hadjiemmanuil (2003) 31 DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) 32 Taylor (1997) Carmichael (2000) Lannoo (2000) 33 Llewellyn (2006)

9

Η συζήτηση που προηγήθηκε ανέδειξε σε θεωρητικό επίπεδο τα προτερήματα και μειονεκτήματα των διαφορετικών εποπτικών συστημάτων όμως παραμένει ατελής στο βαθμό που δεν συνοδεύεται από εμπειρική ανάλυση Η πρώτη ομάδα εμπειρικών ερευνών ασχολείται με την επίδραση της laquoποιότητας της εποπτικής διακυβέρνησηςraquo στην χρηματοοικονομική σταθερότητα Η ποιότητα της εποπτικής διακυβέρνησης προσδιορίζεται από τέσσερεις παραμέτρους ανεξαρτησία λογοδοσία διαφάνεια ακεραιότητα Τα ευρήματα καταδεικνύουν ότι εκείνοι οι χρηματοοικονομικοί επόπτες που εξασφαλίζουν μεγάλες επιδόσεις στα παραπάνω χαρακτηριστικά (ανεξαρτήτως του υιοθετούμενου εποπτικού συστήματος) ενισχύουν τη χρηματοοικονομική σταθερότητα Το αποτέλεσμα αυτό ισχυροποιείται εφόσον η βελτίωση της εποπτικής διακυβέρνησης λαμβάνει χώρα εντός μιας αποτελεσματικής δημόσιας διοίκησης και ενός ευρύτερου υγιούς θεσμικού και μακροοικονομικού περιβάλλοντος34 Η δεύτερη ομάδα ερευνών οριοθετεί τους εξής βασικούς παράγοντες που επηρεάζουν την επιλογή του εποπτικού συστήματος (α) ο βαθμός ανάπτυξης χρηματοοικονομικών ομίλων και διάτρησης των διαχωριστικών γραμμών μεταξύ υπηρεσιώνπροϊόντων εντός της εθνικής αγοράς υπό την έννοια ότι όσο μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς καταλαμβάνουν οι χρηματοοικονομικοί όμιλοι και όσο λιγότερο εμφανείς καθίστανται οι διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών προϊόντωνυπηρεσιών τόσο περισσότερο αναγκαία φαντάζει η επιλογή ενός από τα συστήματα ενοποιημένης εποπτείας (β) το μέγεθος της εθνικής οικονομίας μιας και για τις χώρες με μικρό μέγεθος οικονομίας και σχετικά περιορισμένους πόρους η ενοποιημένη εποπτεία προσφέρει πολύτιμες οικονομίες κλίμακας και φάσματος ιδίως αναφορικά με την ανάπτυξη εκπαίδευση και διατήρηση ανθρώπινου δυναμικού υψηλού επιπέδου (γ) ο βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα δεδομένου ότι η ενοποιημένη προσέγγιση φαίνεται να αποτελεί αποτελεσματικότερο αντίβαρο στη συσσώρευση οικονομικής δύναμης που συνεπάγεται ο υψηλός βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα (δ) οι ιδιαιτερότητες των εθνικών νομικών συστημάτων (πχ προσκόμματα στην ίδρυση νέων εποπτικών αρχών εκτός της εθνικής κεντρικής τράπεζας ήκαι στην ανάθεση νέων εποπτικών και ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων στις υφιστάμενες αρχές ιδιαιτερότητες στην θεσμική αντιμετώπιση των ανεξάρτητων αρχών) (ε) η εμπειρία που έχει αποκτηθεί από την αποτελεσματικότητα των υφιστάμενων εποπτικών δομών (στ) η χρονική συγκυρία και οι μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες που έχει θέσει η κάθε χώρα35 Καταληκτικά οι έρευνες της ομάδας αυτής επισημαίνουν ότι τα ιδιοσυγκρατικά χαρακτηριστικά του κάθε εθνικού νομικο‐πολιτικο‐οικονομικού συστήματος επιδρούν σημαντικά στη δομή και αποτελεσματικότητα της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τούτο

34 Για μια εξαιρετική βιβλιογραφική ανάλυση βλ Quintyn Governance of Financial Supervisors And Its Effects ndash A Stocktaking Exercise (SUERF‐The European Money and Finance Forum 2007) 35 TaylorFlemming 1999 Integrated financial supervision lessons from northern European experience World Bank Policy Research Working Paper 2223 Hawkesby (2000) MwendaFlemming 2001 Interna onal developments in the organizational structure of financial services supervision (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας 2092001) De Luna Mar nezRose 2003 Interna onal survey of integrated financial sector supervision World Bank Policy Research Working Paper 3096 Hadjiemmanuil (2003) Carmichael Summary of the discussion in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 1‐15

10

εξηγεί άλλωστε τον λόγο για τον οποίο δεν υπάρχει σύγκλιση προς ένα συγκεκριμένο laquoβέλτιστοraquo σύστημα εποπτείας αλλά αντιθέτως παρατηρείται ετερογένεια μεταξύ των εθνικών εποπτικών συστημάτων (βλ Παράρτημα) Παρά ταύτα μια τρίτη πιο πρόσφατη αλλά και πιο περιορισμένη ομάδα μελετών προσπαθεί να διαγνώσει έστω σε αδρές γραμμές και με οριακές συγκρίσεις κατά πόσο υφίσταται βέλτιστη δομή στην χρηματοοικονομική εποπτεία Οι έρευνες καταλήγουν ότι η ενοποιημένη προσέγγιση συνδέεται θετικά τόσο με την αποτελεσματικότερη εποπτεία (κυρίως των επενδυτικών και ασφαλιστικών υπηρεσιών) όσο και με ενισχυμένη ρυθμιστική και εποπτική συνοχή‐συνέπεια σε διατομεακό επίπεδο36 Η τρέχουσα χρηματοοικονομική κρίση πάντως φαίνεται να ενισχύει τη δημοφιλία του δυαρχικού συστήματος

Στην Μεγάλη Βρετανία η έρευνα που διεξήχθη αναφορικά με τα αίτια της κρίσης και την κατάρρευση της Northern Rock κατέδειξε τις καίριες αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα αποδείχθηκε ότι το επιχείρημα περί ισχυρών συνεργιών μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών αγνοεί τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ των δύο όσον αφορά στα εποπτικά εργαλεία και φιλοσοφία Από τις σχετικές εκθέσεις που είδαν το φως της δημοσιότητας προκύπτει με απόλυτη σαφήνεια ότι η βρετανική ενιαία εποπτική αρχή (FSA) είχε δώσει ιδιαίτερη έμφαση στην προστασία των καταναλωτών εις βάρος της μικροπροληπτικής εποπτείας Καταδεικνύεται δηλαδή ότι όταν η επίτευξη και των δύο εποπτικών στόχων ανατίθεται στην ίδια αρχή αποτελεί σχεδόν φυσική συνέπεια για τον ενιαίο επόπτη να δίδει προτεραιότητα στην προστασία των καταναλωτών λόγω του ιδιαιτέρως πολιτικά ευαίσθητου και laquoεξωστρεφούςraquo χαρακτήρα που αυτή έχει σε σύγκριση με την μικροπροληπτική εποπτεία37

Εξάλλου η φιλοσοφία και τα εργαλεία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών διαφέρουν σημαντικά Για την προστασία των καταναλωτών απασχολούνται κυρίως νομικοί ενώ η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελεί ως επί το πλείστον οικονομική δραστηριότητα που απασχολεί οικονομολόγους Επομένως η ανάληψη και των δύο εποπτικών σκοπών από μια αρχή οδηγεί αναπόφευκτα στην επικράτηση της μιας φιλοσοφίας έναντι της άλλης και κατrsquo επέκταση στην υποβάθμιση του ενός σκοπού προς όφελος του άλλου38 Η συζήτηση στην Μεγάλη Βρετανία για τα αίτια της κρίσης και τις προτεινόμενες μεταρρυθμίσεις κατέληξε πρόσφατα στην πρόταση της κυβέρνησης για αντικατάσταση του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής από ένα

36 ČihaacutekPodpiera 2006 Is one watchdog better than three International experience with integrated financial sector supervision IMF Working Paper 57 ČihaacutekPodpiera 2008 Integrated supervision which model 19 North American Journal of Economics and Finance 135 ArnoneGambini Architectures of supervisory authorities and banking supervision in D Masciandaro M Quintyn (eds) Designing Financial Institutions Supervision Independence Accountability And Governance (Edward Elgar Publishing 2007) σελ 262‐308 MasciandaroQuintyn 2009 After the big bang and before the next one Reforming the financial supervision architecture and the role of central bank a review of worldwide trends causes and effects (1998‐2008) Paolo Baffi Centre Research Paper 37 37 House of Lords Select Committee on Economic Affairs Banking Supervision And Regulation Volume I (June 2009) σελ 33 Financial Services Authority (FSA) The Turner Review A Regulatory Response To The Global Banking Crisis (March 2009) σελ 87 HM Treasury Reforming Financial Markets (CM 7667 July 2009) σελ 56 Taylor (2009) Η επισήμανση του καθηγητή Wood [(House of Lords (2009) σελ 33)] είναι χαρακτηριστική laquoConsumers do not write to the FSA or the Member of Parliament saying lsquoI think Royal Bank is running an excessively risky business overseasrsquo They write and say ndash and do it daily or more frequently ndash lsquoThe Royal Bankrsquo or whatever bank lsquohas treated me badlyrsquo That inevitably distracts attentionraquo 38 House of Lords (2009) σελ 33 G30 (2008) Taylor (2009)

11

δυαρχικό σύστημα το οποίο θα αποτελείται από έναν μικροπροληπτικό επόπτη (Prudential Regulation Authority) εντός της Τράπεζας της Αγγλίας και μια διαφορετική αρχή για την προστασία του καταναλωτή και την εποπτεία της αγοράς (Consumer Protection and Markets Authority)39 Στις ΗΠΑ επίσης η ανάλυση των αιτιών της τρέχουσας κρίσης οδήγησε το Υπουργείο Οικονομικών το 2008 στη σύνταξη της Μπλε Βίβλου για τον Εκσυγχρονισμό του Χρηματοοικονομικού Συστήματος (The Department of the Treasury Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure) με την οποία προτάθηκε η ριζική αναδιάρθρωση του ισχύοντος εποπτικού πλαισίου προς την κατεύθυνση της υιοθέτησης ενός δυαρχικού μοντέλου μια αρχή (Prudential Financial Regulatory Agency) ως μικροπροληπτικός επόπτης και μια άλλη αρχή (Conduct of Business Regulatory Agency) για την προστασία των καταναλωτών40

Σε ανάλογο μήκος κύματος κινούνται και οι διαπιστώσεις υπερεθνικών οργανισμών και επιφανών προσωπικοτήτων Η Ομάδα των Τριάντα (G30) υπογραμμίζει την γενικότερη τάση προς ενοποίηση της εποπτείας ενώ η Έκθεση de Larosiegravere φαίνεται να προχωράει ένα βήμα περισσότερο laquoκλείνοντας το μάτιraquo στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα41 Τέλος ο Guillermo de la Dehesa Πρόεδρος του Κέντρου Έρευνας Ευρωπαϊκής Πολιτικής (Centre for Economic Policy Research) και μέλος της Ομάδας των Τριάντα αλλά και οι Di Giorgio και Di Noia Καθηγητής Νομισματικών Οικονομικών και Αναπληρωτής Διευθυντής της Ιταλικής Ένωσης Ανωνύμων Εταιριών αντιστοίχως έχουν εκφράσει ρητώς την υποστήριξή τους στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα42 Δ Ο ρόλος των εθνικών Κεντρικών Τραπεζών

Η ρόλος που καλούνται να διαδραματίσουν οι ΚΤ στο σύγχρονο περιβάλλον της χρηματοοκονομικής εποπτείας χρήζει ιδιαίτερης συζήτησης για τρεις θεμελιώδεις λόγους Πρώτον στις αρμοδιότητες των ΚΤ περιλαμβάνεται η διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας Συνεπώς οι ΚΤ εμφανίζονται ως φυσικοί ανάδοχοι της μακροπροληπτικής εποπτείας δηλαδή του τρίτου εποπτικού στόχου για τον οποίο δεν έχει γίνει λόγος μέχρι το σημείο αυτό Δεύτερον υπάρχει έντονος επιστημονικός διάλογος ως προς την σκοπιμότητα ανάθεσης και της μικροπροληπτικής εποπτείας στις ΚΤ Τρίτον το εύρος του εποπτικού ρόλου των ΚΤ φαίνεται να επηρεάζει σημαντικά το οργανωτικό μοντέλο της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η κρατούσα αντίληψη πρεσβεύει ότι ιστορικά‐παραδοσιακά η ανάληψη της μακροπροληπτικής εποπτείας από τις εθνικές ΚΤ αποτελεί φυσική συνέπεια και αδήριτη αναγκαιότητα για δύο λόγους Πρώτον στο πλαίσιο άσκησης της νομισματικής πολιτικής και εποπτείας των συστημάτων πληρωμών οι ΚΤ διατηρούν γραμμές άμεσης ακριβούς και τακτικής πληροφόρησης αναφορικά με την κατάσταση των συμμετεχόντων στην αγορά γεγονός που επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό κινδύνων που απειλούν τη

39 HM Treasury A New Approach To Financial Regulation Judgment Focus And Stability (CM 7864 July 2010) 40 Ωστόσο ο προσφάτως ψηφισθέν Νόμος για την Αναμόρφωση της Wall Street και την Προστασία του Καταναλωτή (Dodd‐Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act 2010 HR 4173) υιοθέτησε μια πιο ήπια μεταρρύθμιση του εποπτικού συστήματος 41 G30 (2008) σελ 49‐50 The High‐Level Group of Financial Supervision in the EU (The de Larosiegravere Group) Report (25 February 2009) σελ 48 58 42 De la Dehesa Should the ESCB be the leading Euro area supervisor (Ομιλία στην Επιτροπή Οικονομικών και Νομισματικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Μάρτιος 2009) Di GiorgioDi Noia (2003 2005)

12

χρηματοοικονομική σταθερότητα43 Δεύτερον οι ΚΤ απολαμβάνουν ισχυρά εχέγγυα ανεξαρτησίας Το επιχείρημα εν προκειμένω είναι ότι η αποτελεσματική διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας απαιτεί τόσο την υιοθέτηση μιας εποπτικής προσέγγισης με μακροχρόνιο ορίζοντα όσο και την πλήρη διασφάλιση ότι σε περιόδους κρίσης ο επόπτης θα μπορεί να λάβει τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα άμεσα αποφασιστικά και ανεπηρέαστα γεγονός που με τη σειρά του προϋποθέτει σταθερούς μηχανισμούς ανεξαρτησίας Πράγματι μια σχετικά πιο πρόσφατη ομάδα εμπειρικών ερευνών υπογραμμίζει τη θετική σχέση μεταξύ εποπτικής ανεξαρτησίας και χρηματοοικονομικής σταθερότητας44 Η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ από την άλλη μεριά συνιστά πηγή έντονων αντιπαραθέσεων Οι σκεπτικιστές θεωρούν ένα τέτοιο ενδεχόμενο ως απευκταίο και προβάλλουν προς υποστήριξη αυτής της άποψης δύο βασικά επιχειρήματα Πρώτον η άσκηση νομισματικής πολιτικής και η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελούν αλληλοσυγκρουόμενες αρμοδιότητες Ειδικότερα η μικροπροληπτική εποπτεία είναι εξαιρετικά χρονοβόρα και επομένως λειτουργεί από πλευράς προσήλωσης και εξοικονόμησης πόρων ανθρώπινου δυναμικού εις βάρος τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας Επίσης τυχόν αποτυχία στην άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μπορεί να υπονομεύσει το κύρος και την αξιοπιστία της ΚΤ στοιχεία που είναι απαραίτητα για την αποτελεσματικότητα της νομισματικής πολιτικής και της μακροπροληπτικής εποπτείας Τέλος η μικροπροληπτική εποπτεία νοθεύει την ορθολογική λήψη αποφάσεων νομισματικής πολιτικής σε περιόδους όπου απαιτείται σκλήρυνση της νομισματικής πολιτικής η ΚΤ μπορεί να καθυστερεί την αύξηση των επιτοκίων ή να προβαίνει σε περαιτέρω μείωσή τους ή ακόμη και να χαλαρώνει τα κριτήρια παροχής επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα προκειμένου να στηρίξει τράπεζες που αντιμετωπίζουν προβλήματα45 Δεύτερον η ανάθεση και της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ οδηγεί σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που καθιστά πιο δύσκολο τον έλεγχο της ΚΤ και ταυτόχρονα δημιουργεί ηθικό κίνδυνο μιας και η ανάπτυξη χρηματοοικονομικών ομίλων μπορεί να δημιουργήσει την λανθασμένη εντύπωση στους καταναλωτές ότι το laquoδίχτυ προστασίαςraquo για τις τράπεζες επεκτείνεται σε όλους τους οργανισμούς‐μη τράπεζες του ομίλου46 Ο αντίλογος ιδίως λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα της τρέχουσας κρίσης ακούγεται πειστικότερος Η οργάνωση και λειτουργία αποτελεσματικών μηχανισμών λογοδοσίας μπορεί να αντιμετωπίσει το πρόβλημα της υπερβολικής συγκέντρωσης

43 Schinasi 2003 Responsibility of central banks for stability in financial markets IMF Working Paper 121 Squam Lake Working Group on Financial Regulation A Systemic Regulator For Financial Markets (Council on Foreign Relations Center for Geoeconomic Studies May 2009) 44 QuintynTaylor 2002 Regulatory and supervisory independence and financial stability IMF Working Paper 46 DasQuintynChenard 2004 Does regulatory governance matter for financial system stability An empirical analysis IMF Working Paper 89 HuumlpkesQuintynTaylor 2005 The accountability of financial sector supervisors principles and practice IMF Working Paper 51 KlompDe Haan 2009 Central bank independence and financial stability 5 Journal of Financial Stability 321 45 GoodhartSchoenmaker 1995 Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated 47 Oxford Economic Papers 539 AbramsTaylor (2000) Goodhart (2002) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) 46 AbramsTaylor (2000) Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) The Role Of Central Banks In Prudential Supervision (March 2001) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) De la Dehesa (2009)

13

εξουσιών ενώ ο ηθικός κίνδυνος αποκρούεται με την ενημέρωση των καταναλωτών47 Εξάλλου η εμπειρική έρευνα δεν έχει αποδείξει με στατιστική σημαντικότητα οποιαδήποτε αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της συγκέντρωσης της μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής στην ΚΤ αφενός και της υπονόμευσης της τελευταίας αφετέρου48 Ένα τμήμα των ερευνών μάλιστα αντιστρέφει το επιχείρημα υποστηρίζοντας ότι ο συνδυασμός των δύο ρόλων οδηγεί σε σημαντικές συνέργιες οι οποίες υπερακοντίζουν κατά πολύ τις όποιες ανησυχίες έχουν διατυπωθεί Ειδικότερα προκύπτει ότι η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ αποτελεί όχι μόνον φυσική επιλογή αλλά και αναγκαιότητα με δεδομένο ότι (α) οι τράπεζες συνιστούν τους laquoαγωγούςraquo μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής στην αγορά (β) η εποπτεία των συστημάτων πληρωμής από την ΚΤ αναπόφευκτα συνεπάγεται την απόκτηση πληροφοριών μικροπροληπτικής φύσης για την φερεγγυότητα των συμμετεχόντων στα συστήματα αυτά (γ) η υπηρέτηση του laquoφυσικούraquo ρόλου της ΚΤ σχετικά με τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας συνδέεται στενά με την μικροπροληπτική εποπτεία (δ) τα εχέγγυα ανεξαρτησίας κατά την άσκηση νομισματικής πολιτικής από την ΚΤ συνιστούν πολύτιμη ασφαλιστική δικλείδα και για την αποτελεσματική μικροπροληπτική εποπτεία και (ε) η άμεση συνεχή και laquoαπό πρώτο χέριraquo πληροφόρηση για την κατάσταση των τραπεζών διευκολύνει σε καίριο βαθμό την αποτελεσματική άσκηση τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και του ρόλου της ΚΤ ως παρόχου επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα49 Εξάλλου δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι η οποιαδήποτε παροχή έκτακτης ρευστότητας σε δοκιμαζόμενες τράπεζες από την ΚΤ εξισορροπείται από πράξεις ανοικτής αγοράς χωρίς να επηρεάζεται η νομισματική σταθερότητα Εξάλλου η μεταφορά της αρμοδιότητας άσκησης της νομισματικής πολικής από τις ΚΤ της Ευρωζώνης στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ουσιαστικά εξουδετερώνει επί της αρχής τουλάχιστον

47 QuintynTaylor (2002) 48 Βλ ενδεικτικά Heller Prudential supervision and monetary policy in J Frenkel M Goldstein (eds) Essays In Honor of Jacques J Polak (IMF and De Nederlandsche Bank 1991) σελ 269‐281 Goodhart Schoenmaker Institutional separation between supervisory and monetary authorities in C Goodhart (ed) The Central Bank And The Financial System (MIT Press 1995b) σελ 333‐413 Di Noia Di Giorgio 1999 Should bank supervision and monetary policy tasks be given to different agencies 2 International Finance 361 Ioannidou 2008 Does monetary policy affect the central bankrsquos role in bank supervision 14 Journal of Financial Intermediation 58 49 GoodhartSchoenmaker (1995) PeekRosenbergTootell 1999 Is bank supervision central to central banking 114 Quarterly Journal of Economics 629‐653 AbramsTaylor (2000) Ferguson 2000 Alternative approaches to financial supervision and regulation 17 Journal of Financial Services Research 297 Hawkesby (2000) Healey Financial stability and the central bank interna onal evidence in R Brealey A Clarj C Goodhart J Healey G Hoggarth D Llewellyn C Shu P Sinclair F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks A Global Perspective (Routledge 2001) QuintynTaylor (2002) Hadjiemmanuil (2003) SchoonerTaylor 2003 United Kingdom and United States responses to the regulatory challenges of modern financial markets 38 Texas International Law Journal 317 HerreroDel Riacuteo 2003 Financial stability and the design of monetary policy Banco de Espaňa Documento de Trabajo 315 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) Llewellyn (2006) Bernanke Financial regula on and financial stability (Ομιλία ενώπιον του Forum της Federal Deposit Insurance Corporation για τα Ενυπόθηκα Δάνεια σε Νοικοκυριά με Χαμηλά και Μεσαία Εισοδήματα Arlington Virginia 872008) De la Dehesa (2009) Nier 2009 Financial stability frameworks and the role of central banks lessons from the crisis IMF Working Paper 70 Group of Thirty (G30) Financial Reform A Framework For Financial Stability (Washington DC January 2009)

14

ως προς αυτές τις ΚΤ το επιχείρημα περί της σύγκρουσης μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής50 Τέλος ξεχωριστό ενδιαφέρον παρουσιάζουν μια σειρά από μελέτες οι οποίες εξετάζουν εμπειρικά την σχέση μεταξύ του εύρους εποπτικών εξουσιών των ΚΤ και της οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η πρώτη ομάδα των μελετών αυτών κατατείνει στο ότι όσο διευρύνεται ο εποπτικός ρόλος της ΚΤ τόσο μειώνεται ο συνολικός βαθμός ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας δηλαδή περιορίζονται οι πιθανότητες υιοθέτησης ενός ενιαίου επόπτη και αντιστρόφως Σε ειδικότερες γραμμές προκύπτει ότι όταν η ΚΤ δεν έχει αναλάβει εποπτικές αρμοδιότητες τότε είναι πιθανότερο να υιοθετηθεί το σύστημα μιας ενιαίας εποπτικής αρχής εκτός ΚΤ ενώ από την άλλη όταν έχει ανατεθεί εποπτικός ρόλος στην ΚΤ και η τελευταία απολαμβάνει υψηλό κύρος και αξιοπιστία οι πιθανότητες για περαιτέρω ενοποίηση μέσω της ανάθεσης πρόσθετων εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ ή της δημιουργίας ενός ενιαίου επόπτη εκτός ΚΤ μειώνονται σημαντικά51 Η δεύτερη ομάδα ερευνών προχωρά ένα βήμα περισσότερο παρατηρώντας ότι η επιλογή του συστήματος χρηματοοικονομικής εποπτείας συναρτάται και προς την ποιότητα του γενικότερου θεσμικού περιβάλλοντος Παρατηρείται ειδικότερα ότι χώρες με σχετικά χαμηλό βαθμό διαφθοράς και με αποτελεσματική δημόσια διοίκηση και σύστημα απονομής δικαιοσύνης τείνουν να επιλέγουν το σύστημα του ενιαίου επόπτη (εντός ή εκτός ΚΤ) εφόσον κρίνουν ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές συγκρούσεις μεταξύ λειτουργιών ή αρμοδιοτήτων Αντιθέτως κράτη με συγκριτικά υψηλό δείκτη διαφθοράς και χαμηλές επιδόσεις στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και στην απονομή της δικαιοσύνης διάκεινται πιο φιλικά προς το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας ή το δυαρχικό μοντέλο52

50 Goodhart Schoenmaker (1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) Hawkesby (2000) Ferguson (2000) EKT (2001) Goodhart (2002) DemaestriGuerrero (2003) Nier (2009) 51 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση ο ηθικός κίνδυνος και η πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης νομισματικής πολιτικής λειτουργούν αποτρεπτικά στην αναγνώριση εποπτικού ρόλου στην ΚΤ Στην έτερη περίπτωση η προσθήκη επιπλέον εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ μπορεί αφενός να προκαλέσει επίσης ηθικό κίνδυνο και να οδηγήσει σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που αποθαρρύνει την περαιτέρω ενοποίηση της εποπτείας μέσω της ενίσχυσης της εποπτικής θέσης της ΚΤ Αφετέρου το αυξημένο κύρος και αξιοπιστία της ΚΤ καθιστά εξίσου δύσκολη την αφαίρεση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της ΚΤ και μεταφορά τους σε έναν ενιαίο επόπτη εκτός αυτής Βλ Masciandaro 2006 E pluribus unum Authoritiesrsquo design in financial supervision trends and determinants 17 Open Economies Review 73 Masciandaro 2007 Divide et impera financial supervision unification and central bank fragmentation effect 23 European Journal of Political Economy 285 MasciandaroQuintyn 2008 Helping hand or grabbing hand Politicians supervision regime financial structure and market view 19 North American Journal of Economics and Finance 153 MasciandaroNietoQuintyn 2009 Financial supervision in the EU is there convergence in the national architectures Paolo Baffi Centre Research Paper 38 52 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση το γενικότερο θεσμικό περιβάλλον φαίνεται να εξουδετερώνει τόσο την όποια επιρροή μπορεί να ασκήσουν οργανωμένα συμφέροντα στη χαράξη πολιτικής όσο και τους όποιους κινδύνους συνδέονται με την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε έναν ενιαίο επόπτη Στην δεύτερη περίπτωση από την άλλη επιδιώκεται η επίτευξη ισορροπιών μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων που ασκούν πολιτική πίεση επιδιώκουν την απόσπαση μεριδίου στην χρηματοοικονομική εποπτεία και την ανάθεσή του σε συγκεκριμένη αρχή Δεδομένου ότι η ΚΤ συνιστά σημαντικό παράγοντα άσκησης πολιτικής πίεσης υπό την έννοια της έκτασης των εποπτικών εξουσιών που ήδη μπορεί να απολαμβάνει ο ρόλος που διαδραματίζει στην οργάνωση της εποπτείας αποδεικνύεται σημαντικός όσο μεγαλύτερη η επιρροή της ΚΤ τόσο πιθανότερο η εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στην ίδρυση ενός μόνον ανταγωνιστή στην χρηματοοικονομική εποπτεία (δυαρχικό

15

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 4: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

Στο πλαίσιο επίτευξης των ανωτέρω στόχων η θεσμική οργάνωση της χρηματοοικονομικής εποπτείας δύναται να λάβει στις βασικές της γραμμές τις εξής μορφές στην κατηγορία της laquoκατακερματισμένης εποπτείαςraquo περιλαμβάνεται το laquoοργανικόraquo και το laquoλειτουργικόraquo σύστημα ενώ από την άλλη μεριά στην κατηγορία της laquoενοποιημένης εποπτείαςraquo ανήκει η εποπτεία από μια ενιαία αρχή καθώς και το μοντέλο εποπτείας με βάση τους ρυθμιστικούς‐εποπτικούς στόχους (δυαρχικό ή δυαδικό σύστημα) A Κατακερματισμένη εποπτεία

Το οργανικό εποπτικό μοντέλο εδράζεται στο νομικό χαρακτηρισμό των εποπτευόμενων οργανισμών ως πιστωτικά ιδρύματα επιχειρήσεις επενδύσεων3 ή ασφαλιστικές εταιρίες Συνεπώς για κάθε μια από τις τρεις κατηγορίες χρηματοοικονομικών οργανισμών προβλέπεται διαφορετική εποπτική αρχή η οποία είναι αρμόδια τόσο για την μικροπροληπτική εποπτεία όσο και για την προστασία των καταναλωτών Το οργανικό σύστημα ανταποκρίνεται καλύτερα σε αγορές όπου ο κάθε οργανισμός δραστηριοποιείται σε ορισμένο πεδίο χρηματοοικονομικής διαμεσολάβησης4 Υπό αυτές τις συνθήκες και μόνον το οργανικό σύστημα εμφανίζει το πλεονέκτημα της απλότητας καθώς κάθε χρηματοοικονομικός οργανισμός ανάλογα με το νομικό του χαρακτηρισμό υπάγεται σε διαφορετικό επόπτη Επίσης η εν λόγω εποπτική δομή προσεγγίζει με μεγαλύτερη ακρίβεια και αποτελεσματικότητα τις ιδιαιτερότητες του κάθε χρηματοοικονομικού τομέα και συνεπώς διευκολύνει την ανάπτυξη εποπτικής εξειδίκευσης Τέλος το οργανικό μοντέλο αποφεύγει την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών και καλλιεργεί συνθήκες ανταγωνισμού μεταξύ των διαφορετικών εποπτικών αρχών γεγονός που κινητροδοτεί την μεγαλύτερη αποτελεσματικότητά τους και καθιστά πιο δύσκολο των αθέμιτο επηρεασμό τους από τους εποπτευόμενους οργανισμούς5

GiorgioDi Noia 2003 Financial market regulation and supervision how many peaks for the Euro area 28 Brooklyn Journal of International Law 463 HerringCarmassi 2008 The structure of cross‐sector financial supervision 17 Financial Markets Institutions amp Instruments 51 Το αίτημα για την προστασία του ελεύθερου ανταγωνισμού διατρέχει το σύνολο της οικονομικής συμπεριφοράς και για τον λόγο αυτό συνήθως δεν συμπεριλαμβάνεται στους ειδικότερους στόχους της χρηματοοικονομικής ρύθμισηςεποπτείας 3 H βιβλιογραφία συχνά χρησιμοποποιει τον όρο laquoεπιχειρήσεις της κεφαλαιαγοράςraquo (capital market firms) Περιλαμβάνονται και οι οργανισμοί (συλλογικής) διαχείρισης χαρτοφυλακίων 4 Στην περίπτωση αυτή το οργανικό σύστημα ταυτίζεται με το λειτουργικό εφόσον οι χρηματοοικονομικές υπηρεσίες είναι απολύτως διακριτές και παρέχονται από διαφορετικούς οργανισμούς η κάθε μία η εποπτεία με βάση το νομικό χαρακτηρισμό των οργανισμών είναι ισοδύναμη και ταυτόσημη με την εποπτεία με βάση τις παρεχόμενες υπηρεσίες (τράπεζεςτραπεζικές υπηρεσίες επιχειρήσεις επενδύσεωνεπενδυτικές υπηρεσίες ασφαλιστικές εταιρίεςασφαλιστικές υπηρεσίες) 5 Lannoo Financial supervision in EMU in J Norton (ed) Yearbook of International Financial and Economic Law 1998 (Kluwer Law International 1999) σελ 145‐171 Briault 1999 The ra onale for a single financial services regulator FSA Occasional Paper Series 2 Lannoo Challenges to the structure of financial supervision in the EU in Kaufman G (ed) Bank Fragility and Regulation Evidence From Different Countries (Elsevier Science 2000) σελ 121‐161 AbramsTaylor 2000 Issues in the unifica on of financial sector supervision IMF Working Paper 213 Hadjiemmanuil Ins tu onal structure of financial regula on a trend towards lsquomegaregulatorsrsquo in J Norton C Hadjiemmanuil (eds) Yearbook of International Financial and Economic Law 2000‐2001 (Kluwer Law International 2003) σελ 127‐190 Di GiorgioDi Noia 2005 Towards a new architecture for financial regulation and supervision in Europe 14 Journal of Financial Transformation 145 Wymeersch 2007 The structure of financial supervision in Europe about single financial supervisors twin peaks and multiple financial supervisors 8 European Business Organization Law Review 237 Group of Thirty (G30) The Structure Of Financial Supervision Approaches And Challenges In A Global Market Place (Washington DC October 2008)

2

Από την άλλη πλευρά το οργανικό σύστημα παρουσιάζεται ασύμβατο με την σύγχρονη τάση ολοκλήρωσης των αγορών η οποία και οδηγεί στη διάρρηξη των παραδοσιακών διαχωριστικών γραμμών μεταξύ οργανισμών και προϊόντων Πράγματι προς αναζήτηση νέων πηγών κερδοφορίας αλλά και μεθόδων διαχείρισης των κινδύνων οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί ολοένα και εντονότερα επεκτείνουν τη δραστηριότητά τους σε όλο το φάσμα της διαμεσολάβησης παρέχοντας υπηρεσίες σε διατομεακή βάση ενώ η ραγδαία ανάπτυξη της τεχνολογίας και της χρηματοοικονομικής καινοτομίας έχει οδηγήσει στη δημιουργία υβριδικών προϊόντων

Στο πλαίσιο αυτό το οργανικό σύστημα φαίνεται να οδηγεί σε επικαλύψεις κενά και δυσλειτουργίες (α) διαφορετικές αρχές καθίστανται αρμόδιες για την εποπτεία των ίδιων υπηρεσιών γεγονός που καταλήγει σε άνιση εποπτική μεταχείριση (β) κατακερματίζεται και συνεπώς καθίσταται αναποτελεσματική η εποπτεία των ομίλων που παρέχουν όλο το φάσμα χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (laquoχρηματοοικονομικοί όμιλοιraquo laquofinancial conglomeratesraquo)6 (γ) αυξάνεται το κόστος εποπτείας μιας και η διάσπαση σε διαφορετικές αρχές δεν επιτρέπει τη δημιουργία οικονομιών κλίμακας και τη συνεπακόλουθη εξοικονόμηση πόρων (δ) το επιχείρημα του εποπτικού ανταγωνισμού μπορεί εύκολα να αντιστραφεί δεδομένου ότι η laquoαγορά των εποπτικών αρχώνraquo είναι ολιγοπωλιακή και συνεπώς οι επόπτες έχουν αυξημένο κίνητρο είτε να συμπράξουν σε αναποτελεσματικές πρακτικές προκειμένου να διασφαλίσει ο καθένας τα όρια της δικαιοδοσίας του είτε ακόμη χειρότερα να επιδοθούν σε έναν αγώνα ελαστικοποίησης των εποπτικών προτύπων προκειμένου να προσελκύσει ο κάθε ένας έναντι των άλλων μεγαλύτερη laquoπελατείαraquo εποπτευόμενων οργανισμών (ε) η πιθανότητα αθέμιτου επηρεασμού από τους εποπτευόμενους οργανισμούς μπορεί να είναι αντιστρόφως ανάλογη του μεγέθους και του κύρους των εποπτών η λειτουργία τριών σχετικά μικρών εποπτικών αρχών κάθε μια από τις οποίες είναι αρμόδια για ένα συγκεκριμένο τμήμα της αγοράς ndashστο οποίο εκπροσωπούνται ομοειδή συμφέρονταndash και με συγκριτικά περιορισμένο θεσμικό εκτόπισμα τις καθιστά πιο ευάλωτες στον αθέμιτο επηρεασμό από τους εποπτευόμενους οργανισμούς (στ) προκαλούνται εποπτικές επικαλύψεις και κενά με συνέπεια τη δημιουργία προσκομμάτων στην αναζήτηση ευθυνών και την μείωση της διαφάνειας του εποπτικού συστήματος7 Το λειτουργικό σύστημα παρουσιάζεται ως βελτιωμένη παραλλαγή του οργανικού μοντέλου8 Εν προκειμένω η εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) κατανέμεται σε διαφορετικές αρχές ανάλογα με το είδος των παρεχόμενων υπηρεσιών Τούτο σημαίνει ότι εξασφαλίζεται ισότητα στην εποπτική αντιμετώπιση των χρηματοοικονομικών οργανισμών όταν παρέχουν ίδιες υπηρεσίες9 Κατά τα άλλα ωστόσο

6 Όππ Αν και θεωρητικά ελκυστική πρόταση ο ορισμός ενός από τους τομεακούς επόπτες ως laquoβασικού εποπτήraquo με αρμοδιότητα την συνολική εποπτεία του ομίλου είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί ουτοπική στην πράξη δεδομένου ότι προϋποθέτει το ζητούμενο δηλαδή την υιοθέτηση και κυρίως εφαρμογή αποτελεσματικών μηχανισμών επικοινωνίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού μεταξύ των τομεακών αρχών ιδίως σε περιόδους κρίσης 7 Όππ 8 Υπό προϋποθέσεις το οργανικό και το λειτουργικό σύστημα μπορεί να ταυτίζονται (βλ υποσημείωση 4) 9 Hadjiemmanuil (2003) Di GiorgioDi Noia (2005) G30 (2008)

3

το λειτουργικό σύστημα δεν παύει να φέρει όλες τις προαναφερθείσες ασθένειες του οργανικού μοντέλου Τρεις νέες ανησυχίες δε εγείρουν πρόσθετα ερωτηματικά (α) στο πλαίσιο της ολοκλήρωσης των αγορών αλλά και λόγω της έμφυτης τάσης των εποπτικών αρχών για προστασία και περαιτέρω επέκταση των δικαιοδοτικών τους ορίων είναι πιθανόν να ανακύψουν σοβαρές αμφιβολίες και εποπτικές διαμάχες ως προς το ποιός είναι αρμόδιος για την εποπτεία καινοτόμων‐υβριδικών υπηρεσιών και προϊόντων (β) το κόστος συμμόρφωσης για τους εποπτευόμενους οργανισμούς αυξάνεται μιας και οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί που δραστηριοποιούνται σε περισσότερους από έναν τομείς διαμεσολάβησης (πχ ένα πιστωτικό ίδρυμα που παρέχει τραπεζικές και επενδυτικές υπηρεσίες) ελέγχονται αδειοδοτούνται και εποπτεύονται από περισσότερες αρχές (γ) η βασική φιλοσοφία στην οποία εδράζεται το λειτουργικό μοντέλο είναι προβληματική δεδομένου ότι εκείνο που υπόκειται στον κίνδυνο αποτυχίας‐κατάρρευσης δεν είναι οι υπηρεσίες που παρέχουν οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί αλλά οι ίδιοι οι οργανισμοί10 B Ενοποιημένη εποπτεία

(i) Το σύστημα του ενιαίου επόπτη (laquosingle supervisorraquo model)

Η ανάληψη από μια ενιαία αρχή τόσο της μικροπροληπτικής εποπτείας όσο και της προστασίας των καταναλωτών για το σύνολο των χρηματοοικονομικών οργανισμών και υπηρεσιών αποτελεί την πιο ακραία μορφή ολοκλήρωσης‐ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τα πλεονεκτήματα που φέρεται να προσφέρει το εν λόγω εποπτικό σύστημα είναι ποικίλα (α) εξασφαλίζεται η αποτελεσματική εποπτεία των χρηματοοικονομικών ομίλων (β) δημιουργούνται οικονομίες κλίμακας και φάσματος και κατrsquo επέκταση μειώνεται το κόστος εποπτείας και συμμόρφωσης δεδομένου ότι ο ενιαίος επόπτης μπορεί να

‐ εκμεταλλευτεί ένα ενιαίο κέντρο διοικητικής υποστήριξης ‐ εισάγει ένα ενιαίο σύστημα γνωστοποίησης ρυθμιστικών πληροφοριών ‐ λειτουργήσει κεντρικό μηχανισμό αδειοδότησης των χρηματοοικονομικών

οργανισμών ‐ καθιερώσει ενοποιημένο μηχανισμό παραγωγής κανονιστικών ρυθμίσεων ‐ αντιμετωπίσει αποτελεσματικά ndashεάν όχι να εξαλείψειndash τα προβλήματα

επικοινωνίας και συντονισμού που θα μπορούσαν να ανακύψουν στο οργανικό ή λειτουργικό εποπτικό μοντέλο και

‐ καταστεί το ένα και μοναδικό σημείο επικοινωνίας των εποπτευόμενων φορεών και καταναλωτών

(γ) εξαλείφονται τόσο τα τυχόν εποπτικά κενά και δικαιοδοτικές διαμάχες μεταξύ των εποπτικών αρχών όσο και οι ανισότητες στην εποπτική αντιμετώπιση διαφορετικών οργανισμών που παρέχουν ομοειδείς υπηρεσίες (δ) η αναζήτηση ευθυνών για τυχόν εποπτικές αστοχίες είναι διαυγής και αδιαμφισβήτητη γεγονός που ενισχύει τους μηχανισμούς λογοδοσίας και τη διαφάνεια

10 DaleWolfe 1998 The structure of financial regulation 6 Journal of Financial Regulation and Compliance 326 Goodhart 2002 The organizational structure of banking supervision 31 Economic Notes Review of Banking Finance and Monetary Economics 1 (2002) Hadjiemmanuil (2003) Di GiorgioDi Noia (2003 2005) US Treasury Department Blueprint For A Modernized Financial Regulatory Structure (March 2008) σελ 140 G30 (2008) σελ 35

4

(ε) το μεγαλύτερο μέγεθος και το ενισχυμένο κύρος του ενιαίου επόπτη δυσχεραίνουν τον αθέμιτο επηρεασμό του από τους εποπτευόμενους φορείς (στ) μεταξύ άλλων και λόγω του αυξημένου θεσμικού του εκτοπίσματος ο ενιαίος επόπτης έχει μεγαλύτερες δυνατότητες ανάπτυξης ενός μακρόπνοου και αξιόπιστου συστήματος διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού και συνεπώς είναι σε θέση να προσελκύσει εκπαιδεύσει και διατηρήσει το πλέον ικανό προσωπικό (ζ) διασφαλίζεται μεγαλύτερη ρυθμιστική ευελιξία με σκοπό την προσαρμογή στις εξελίξεις των αγορών συγκριτικά με το μοντέλο της κατακερματισμένης εποπτείας όπου η κάθε ρυθμιστική αλλαγή απαιτεί από κάθε έναν από τους επιμέρους επόπτες να υπερβεί τα ιδιοσυγκρατικά του γραφειοκρατικά πολιτικά και νομικά προσκόμματα11 Από την άλλη μεριά δεν λείπουν και οι πιο επιφυλακτικές φωνές Πρώτον παρά την τάση ολοκλήρωσης των αγορών η ρύθμιση και κατrsquoεπέκταση η εποπτεία των χρηματοοικονομικών οργανισμών δεν μπορεί παρά να εξακολουθεί σε μεγάλο βαθμό να είναι κατακερματισμένη λόγω των θεμελιωδών διαφορών που παραμένουν σε ισχύ μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτων επιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών12 Ειδικότερα η παραδοσιακή λειτουργία των πιστωτικών ιδρυμάτων συνίσταται αφενός στην αποδοχή άμεσα επιστρεπτέων καταθέσεων και αφετέρου στην παροχή μη‐άμεσα αποπληρωτέων δανείων Συνεπώς οι βασικοί κίνδυνοι που αντιμετωπίζουν οι τράπεζες είναι ο πιστωτικός όσον αφορά στο δανειακό σκέλος των εργασιών και ο κίνδυνος ρευστότητας που σχετίζεται με τη διαφορά ληκτότητας μεταξύ στοιχείων ενεργητικού και παθητικού Το ενεργητικό των επιχειρήσεων επενδύσεων από την άλλη περιλαμβάνει κατά βάση στοιχεία που είναι πλήρως εγγυημένα (πχ repos δανεισμός τίτλων πίστωση σε πελάτες) καθώς και τοποθετήσεις για ίδιο λογαριασμό σε χρηματοπιστωτικά μέσα που αποτιμώνται στις τρέχουσες τιμές ενώ το παθητικό αποτελείται κυρίως από τοποθετήσεις για ίδιο λογαριασμό σε χρηματοπιστωτικά μέσα που επίσης αποτιμώνται στις τρέχουσες τιμές Συνεπακόλουθα ο πιο βασικός κίνδυνος που αντιμετωπίζουν οι επιχειρήσεις επενδύσεων είναι ο κίνδυνος αγοράς λόγω των διακυμάνσεων των τιμών των χρηματοπιστωτικών μέσων Τέλος το ενεργητικό των ασφαλιστικών εταιριών απαρτίζεται κατά πρώτο λόγο από στοιχεία σχετικά χαμηλού κινδύνου (πχ επενδύσεις σε ακίνητη περιουσία μετοχές και προϊόντα σταθερού εισοδήματος) ενώ στο παθητικό συναντώνται στοιχεία με σχετικά μεγάλο χρονικό ορίζοντα ωρίμανσης (δηλαδή υποχρεώσεις έναντι των ασφαλισμένων) Ο βασικός κίνδυνος για τις ασφαλιστικές εταιρίες είναι ο επονομαζόμενος laquoκίνδυνος αποθεματικώνraquo που προέρχεται από τον ανακριβή υπολογισμό των αποθεματικών που πρέπει να διατηρούνται προκειμένου να καλυφθούν πιθανές υποχρεώσεις από τα ασφαλιστήρια συμβόλαια13

11 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Briault (1999) Lanoo (1999 2000) AbramsTaylor (2000) Briault 2002 Revisi ng the ra onale for a single financial services regulator FSA Occasional Paper Series 16 Di GiorgioDi Noia (2003) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn 2006 Ins tu onal structure of financial regulation and supervision the basic issues (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας με τίτλο Aligning Supervisory Structures with Country Needs Washington DC 6‐762006) Wymeersch (2007) HerringCarmasi (2008) G30 (2008) 12 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmasi (2008) Επιτροπή των ΕΕ (2009) σελ 13‐14 13 BorioFilosa 1994 The changing borders of banking trends and implications BIS Working Paper 23 DaleWolfe (1998) Dierick 2004 The supervision of mixed financial services groups in Europe ECB Occasional Paper Series 20 BIS Joint Forum Risk Management Practices And Regulatory Capital Cross‐Sectoral Comparison (November 2001) BIS Joint Forum Review Of The Differentiated Nature And Scope Of Financial

5

Για να ακριβολογεί κανείς επομένως οι κίνδυνοι που συνδέονται με την προαναφερθείσα τάση ολοκλήρωσης των αγορών προέρχονται είτε από την ανάπτυξη συμμετοχικών δεσμών μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (που μπορεί να λάβουν και τη μορφή χρηματοοικονομικών ομίλων) είτε από την διατομεακή επέκταση του εύρους των παρεχόμενων υπηρεσιών Και στις δύο ωστόσο περιπτώσεις δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι πέραν και πάνω από την επιλογή του εκάστοτε εποπτικού συστήματος η αποτελεσματική αντιμετώπιση των αναδυόμενων κινδύνων έγκειται πρωτίστως στην υιοθέτηση και εφαρμογή των κατάλληλων ρυθμιστικών παρεμβάσεων Σε Κοινοτικό επίπεδο η μετοχική διασύνδεση μεταξύ χρηματοοικονομικών οργανισμών υπόκειται ήδη σε προληπτικό έλεγχο14 Εξάλλου ο Κοινοτικός νομοθέτης έχει κατά κάποιο τρόπο οριοθετήσει την τάση ολοκλήρωσης των αγορών Οι όμιλοι ομοιογενών δραστηριοτήτων (συμμετοχή τράπεζας και επιχείρησης επενδύσεων) υπόκεινται στην ενοποιημένη μικροπροληπτική εποπτεία της αρμόδιας αρχής της μητρικής εταιρίας ενώ οι όμιλοι ετερογενών δραστηριοτήτων (συμμετοχή μιας τουλάχιστον τράπεζας ή επιχείρησης επενδύσεων και μιας τουλάχιστον ασφαλιστικής εταιρίας) υπόκεινται στην συμπληρωματική εποπτεία της αρχής που ορίζεται ως laquoσυντονιστήςraquo μεταξύ των τομεακών αρχών15 Σε άμεση συνάφεια με τα ανωτέρω και προς επίρρωση της χάραξης ορίων στον βαθμό διάρρηξης των παραδοσιακών γραμμών μεταξύ οργανισμώνυπηρεσιών το πρότυπο της laquoκαθολικής τραπεζικήςraquo (universal banking) που έχει υιοθετήσει ο Κοινοτικός νομοθέτης επιτρέπει στις τράπεζες την πρωτογενή παροχή επενδυτικών όχι όμως και ασφαλιστικών υπηρεσιών16 Κατrsquo ακολουθία των παραπάνω διαπιστώσεων οι επικριτές του συστήματος του ενιαίου επόπτη υπογραμμίζουν ότι είναι αναγκαία η υιοθέτηση διαφοροποιημένης εποπτικής φιλοσοφίας ανάλογα με το είδος των χρηματοοικονομικών οργανισμών Ο αντίλογος από την άλλη συνοψίζεται στο επιχείρημα ότι η εσωτερική οργάνωση του ενιαίου επόπτη μπορεί να αποτυπώσει τις διαχωριστικές γραμμές μεταξύ οργανισμώνυπηρεσιών έστω και αν κάτι τέτοιο συνεπάγεται απώλειες ωφελειών από τις οικονομίες κλίμακας και φάσματος Δεύτερον υφίσταται ασυμβατότητα στους στόχους μεθοδολογία και φιλοσοφία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών με συνέπεια την συχνή εμφάνιση συγκρούσεων Για παράδειγμα η ικανοποίηση καταναλωτών που έχουν γίνει αποδέκτες καταχρηστικών ή απατηλών συμπεριφορών ή η ανακοίνωση δυσμενών στοιχείων αναφορικά με την εσωτερική οργάνωση ή την ποιότητα διοίκησης χρηματοοικονομικών οργανισμών μπορεί να υπονομεύσει την ίδια την φερεγγυότητα των οργανισμών αυτών Στο πλαίσιο αυτό υποστηρίζεται ότι η αποτελεσματική εξισορρόπηση Regulation Key Issues And Recommendations (January 2010) CEA Insurance A Unique Sector ndash Why Insurers Differ From Banks (June 2010) The Geneva Associa on (2010) Anatomy Of The Credit Crisis An Insurance Reader (The Geneva Report 3 January 2010) 14 Η απόκτηση ειδικής συμμετοχής σε πιστωτικό ίδρυμα επιχείρηση επενδύσεων και ασφαλιστική εταιρία (άμεση ή έμμεση κατοχή τουλάχιστον του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων ψήφου ή άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση) υπόκειται σε προηγούμενο έλεγχο από την αρμόδια εποπτική αρχή του οργανισμού στον οποίο πραγματοποιείται η απόκτηση (Οδηγία 200648ΕΚ άρθρα 19‐21 Οδηγία 200439ΕΚ ΕΕΕΚ L 1451 άρθρο 10 και Οδηγία 2009138ΕΚ ΕΕΕΚ L 3351 άρθρα 24‐26 57‐63) 15 Για την ενοποιημένη εποπτεία βλ Οδηγία 200648ΕΚ ΕΕΕΚ L 1771 ιδίως Κεφάλαιο 4 Τμήμα 1 και Οδηγία 200649ΕΚ ΕΕΕΚ L 177201 ιδίως άρθρα 22‐25 Για την συμπληρωματική εποπτεία βλ Οδηγία 200287ΕΚ ΕΕΕΚ L 351 Τέλος η Οδηγία 9878ΕΚ ΕΕΕΚ L 330 καλύπτει τη συμπληρωματική εποπτεία ασφαλιστικών εταιριών σε ασφαλιστικό όμιλο 16 Βλ Οδηγία 89646ΕΟΚ ΕΕΕΚ L 3861 ιδίως Παράρτημα Ι και Οδηγία 200648ΕΚ ιδίως Παράρτημα Ι καθώς και Οδηγία 2009138ΕΚ άρθρο 18

6

των αλληλοσυγκρουόμενων εποπτικών στόχων δεν είναι εφικτή υπό την σκέπη μιας ενιαίας εποπτικής αρχής Η τελευταία θα εσωτερικοποιήσει την συζήτηση για την επίλυση της σύγκρουσης και η τελική απόφαση θα αποτυπώνει το αποτέλεσμα της laquoμάχης κυριαρχίαςraquo μεταξύ των επιμέρους εσωτερικών τμημάτων γεγονός που με τη σειρά του θα οδηγήσει όχι σε εξισορρόπηση αλλά σε laquoεπικράτησηraquo του ενός και laquoπαραμέλησηraquo του άλλου στόχου17 Το αντεπιχείρημα εν προκειμένω έχει διττή έκφανση Καταρχήν οι ανησυχίες περί ασυμβατότητας των δύο εποπτικών στόχων είναι υπερβολικές Στην συντριπτική πλειονότητα των περιπτώσεων υπάρχει σύμπτωση και όχι σύγκρουση μιας και οι δύο στόχοι τελικώς κατατείνουν στην προστασία των καταναλωτών Επιπροσθέτως στις ελάχιστες περιπτώσεις που ανακύπτουν τέτοιες συγκρούσεις η επίλυσή τους εντός μιας ενιαίας εποπτικής αρχής που θα έχει σαφείς στόχους και ισχυρούς μηχανισμούς λογοδοσίας είναι προτιμότερη από την μεταφορά τους στο πολιτικό πεδίο όπου η αντιμετώπισή τους αναμένεται να είναι χρονοβόρα και ως εκ τούτου αναποτελεσματική18 Οι σκεπτικιστές προβάλλουν πρόσθετα αλλά λιγότερο πειστικά επιχειρήματα για να καταδείξουν τις αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα υποστηρίζεται ότι η υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών επιτείνει τον κίνδυνο υιοθέτησης καταχρηστικών συμπεριφορών εκ μέρους του επόπτη καθώς και ότι το μεγάλο μέγεθος της ενιαίας αρχής θα οδηγήσει σε αύξηση της γραφειοκρατίας φαινόμενο που μπορεί να ενταθεί εάν η εκτελεστική εξουσία διαγνώσει στο πρόσωπο του ενιαίου επόπτη την ευκαιρία για ανάθεση πρόσθετων και ετερόκλητων αρμοδιοτήτων (Christmas‐tree‐effect)19 Ωστόσο και οι δύο αυτοί προβληματισμοί συνιστούν περισσότερο παραινέσεις για την υιοθέτηση ορθολογικής εσωτερικής οργάνωσης τον καθορισμό συγκεκριμένων και διαφανών εποπτικών στόχων καθώς και για την καθιέρωση επαρκών μηχανισμών λογοδοσίας παρά μειονεκτήματα της ενιαίας εποπτικής αρχής per se20 Προχωρώντας ένα βήμα περισσότερο υποστηρίζεται ότι η έλλειψη ανταγωνισμού μεταξύ περισσότερων αρχών εξαλείφει τα κίνητρα για συνεχή βελτίωση του ενιαίου επόπτη21 Όπως έχει ήδη συζητηθεί όμως υπάρχουν βάσιμες αμφιβολίες για την εγκυρότητα του συγκεκριμένου επιχειρήματος στο πλαίσιο του οργανικού και εποπτικού μοντέλου Επιπλέον δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι στο σύγχρονο διεθνοποιημένο περιβάλλον ο ανταγωνισμός σε υπερ‐εθνικό επίπεδο με τις εποπτικές αρχές και δομές άλλων κρατών αποτελεί πολύ ισχυρότερο κίνητρο συνεχούς αναθεώρησης και βελτίωσης των εποπτικών πρακτικών22

17 Taylor lsquoTwin Peaksrsquo A Regulatory Structure For The New Century (Centre For the Study of Financial Innovation December 1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Carmichael The Australian model of integrated regulation (Ομιλία σε συνέδριο της IOSCO στην Αυστραλία 1752000) AbramsTaylor (2000) Di GiorgioDi Noia (2003) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmasi (2008) Taylor 2009 The road from lsquotwin peaksrsquo ndash and the way back 16 Connecticut Insurance Law Journal 61 18 Briault (1999 2002) Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 19 AbramsTaylor (2000) DemaestriGuerrero 2003 The ra onale for integra ng financial supervision in La n America and the Carribean Inter‐American Development Bank Technical Paper Series 135 Llewellyn (2006) 20 Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 21 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Llewellyn (2006) Μια συναφής και εξαιρετικά ενδιαφέρουσα άποψη είναι ότι η καθιέρωση ενός ενιαίου επόπτη σημαίνει ότι καθίσταται αδύνατος από άλλους επόπτες ο έγκαιρος εντοπισμός τυχόν εποπτικής αστοχίας [G30 (2008)] 22 Hawkesby Central banks and supervisors the question of institutional structure and responsibilities in L Halme C Hawkesby J Healey I Saapar F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks Selected Issues For Financial Safety Nets And Market Discipline (Bank of England 2000) σελ 95‐128

7

Τέλος προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι ο ενιαίος επόπτης καλλιεργεί laquoηθικό κίνδυνοraquo (moral hazard) μιας και δημιουργεί την ανακριβή αντίληψη στους καταναλωτές ότι υφίσταται κοινή και ισοδύναμη εγγύηση των περιουσιακών τους στοιχείων ανεξαρτήτως του οργανισμού με τον όποιο έχουν συναλλαχθεί23 Ωστόσο ο προβληματισμός αυτός δεν φαίνεται να συνιστά τίποτα άλλο παρά έκφανση του φαινομένου της ασύμμετρης πληροφόρησης η αποτελεσματική αντιμετώπιση του οποίου είναι εφικτή με την εκ μέρους της εποπτικής αρχής παροχή επαρκούς πληροφόρησης και διαρκούς ενημέρωσης των καταναλωτών24

(ii) Το δυαρχικό εποπτικό σύστημα (laquotwin peaksraquo model)

Το δυαρχικό σύστημα προβλέπει την ίδρυση δύο αρχών κάθε μια από τις οποίες καθίσταται αρμόδια για την επίτευξη διαφορετικών εποπτικών στόχων ανεξάρτητα από το νομικό χαρακτηρισμό των οργανισμών και το είδος των παρεχόμενων υπηρεσιών η μια αρχή είναι αρμόδια για την μικροπροληπτική εποπτεία και η άλλη για την προστασία των καταναλωτών25 Τα βασικά πλεονεκτήματα του συγκεκριμένου συστήματος μπορεί να συνοψισθούν ως εξής (α) επιτυγχάνεται αποτελεσματική εποπτική κάλυψη των χρηματοοικονομικών ομίλων (β) ο διαχωρισμός με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει την εξοικονόμηση σημαντικών πόρων μιας και οδηγεί στο σχηματισμό αρχών εντός των οποίων αναπτύσσονται ποικίλες φυσικές συνέργιες λόγω της κοινής εποπτικής και ρυθμιστικής φιλοσοφίας που διέπει το κάθε εποπτικό αντικείμενο αλλά και της κοινής κουλτούρας του προσωπικού που απασχολείται σε κάθε αρχή (γ) οι στόχοι και αρμοδιότητες της κάθε αρχής είναι σαφείς και συνεπώς ενισχύεται τόσο η διαφάνεια της εποπτικής δομής όσο και οι μηχανισμοί λογοδοσίας (δ) η διάκριση με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει σε κάθε αρχή να επιδιώξει ανεπηρέαστα την εκπλήρωση των αρμοδιοτήτων της δίχως τον κίνδυνο παραγκωνισμού ή υπονόμευσης του ενός έναντι του άλλου εποπτικού στόχου ενώ οι όποιες συγκρούσεις εμφανισθούν και δεν επιλυθούν μέσω της συνεργασίας των αρχών (πχ στα θεσμοθετημένα κοινά συμβούλια ή επιτροπές) παραπέμπονται προς αντιμετώπιση σε πολιτικό επίπεδο (πχ σε αρμόδια υπουργική επιτροπή ή σε συμβούλιο εποπτών με κυβερνητική εκπροσώπηση)26 Από την άλλη πλευρά υποστηρίζεται ότι το δυαρχικό σύστημα παρουσιάζει εγγενείς αδυναμίες που το καθιστούν λιγότερο αποτελεσματικό από το μοντέλο του ενιαίου επόπτη Πιο συγκεκριμένα η διάκριση μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών δεν είναι τόσο σαφής όσο υποθέτει το δυαρχικό σύστημα γεγονός που αναμένεται να δημιουργεί συχνά εποπτικές διαμάχες και επικαλύψεις27 Επιπροσθέτως οι οικονομίες που διασφαλίζει η λειτουργία δύο αρχών είναι σε κάθε

23 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Hadjiemmanuil (2003) DemaestriGuerrero (2003) Llewellyn (2006) 24 Lannoo (1999 2000) AbramsTaylor (2000) Wymeersch (2007) 25 Taylor (1995 2009) Taylor 1997 Redrawing the regulatory map a proposal for reform 5 Journal of Financial Regulation and Compliance 49 Lannoo (1999 2000) Di GiorgioDi Noia (2005) G30 (2008) 26 Taylor (1995 1997 2009) DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Di GiorgioDi Noia (2003 2005) Carmichael Australiarsquos approach to regulatory reform in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 93‐113 Llewellyn (2006) US Treasury Department (2008) σελ 142 27 Briault (1999) Di GiorgioDi Noia (2003) Wymeersch (2007)

8

περίπτωση μικρότερες σε σχέση με την ενιαία εποπτική αρχή ιδίως λαμβάνοντας υπόψη ότι οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί θα πρέπει να αδειοδοτούνται και εποπτεύονται από δύο διαφορετικές αρχές28 Τέλος προβλήματα συνεργασίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού μεταξύ των δύο εποπτικών αρχών υπονομεύουν την αποτελεσματικότητα της εποπτείας όπως ακριβώς συμβαίνει στο οργανικό και λειτουργικό σύστημα29 Ο αντίλογος στις ανωτέρω ανησυχίες δεν είναι λιγότερο πειστικός Πρώτον ο προβληματισμός περί συχνών δικαιοδοτικών συγκρούσεων μεταξύ των αρχών είναι υπερβολικός Σε κάθε περίπτωση ακόμη και αν ήθελε γίνει δεκτός θα πρέπει να εκτιμηθεί σε συνάρτηση με τα σαφώς υπέρτερα οφέλη που κατά μέσο όρο εξασφαλίζει η ισόρροπη και αμερόληπτη ικανοποίηση των εποπτικών στόχων μέσω της λειτουργίας δύο διαφορετικών αρχών Εξάλλου ο ίδιος προβληματισμός ισχύει σε όλα τα εποπτικά συστήματα με τη διαφορά ότι στο δυαρχικό σύστημα η επίλυση των διαφωνιών λαμβάνει χώρα κατά το δυνατόν δημόσια (σε κοινές επιτροπές ή σε πολιτικό επίπεδο) και όχι εσωτερικά Δεύτερον οι οικονομίες που εξασφαλίζει το δυαρχικό σύστημα είναι μεγαλύτερες από εκείνες που οι επικριτές του υποπτεύονται η αποτελεσματική επίτευξη του κάθενός από τους δύο εποπτικούς στόχους προαπαιτεί εξειδίκευση καθώς και υιοθέτηση και εφαρμογή συγκεκριμένης εποπτικής κουλτούρας και εργαλείων γεγονός που επιτυγχάνεται καλύτερα εντός δύο διαφορετικών αρχών κάθε μια από τις οποίες είναι αποκλειστικά αρμόδια για διαφορετικό στόχο30 Επίσης το δυαρχικό σύστημα μπορεί να αντιμετωπίσει σε ικανοποιητικό βαθμό το ζήτημα της πολλαπλής αδειοδότησης και εποπτείας μέσω της κατάλληλης εσωτερικής οργάνωσης Για παράδειγμα μπορεί να ορισθεί ότι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί που δεν δραστηριοποιούνται στην λιανική διαμεσολάβηση δεν θα αδειοδοτούνταιεποπτεύονται από τον επόπτη για την προστασία των καταναλωτών ή ότι οι επενδυτικοί διαμεσολαβητές που δεν συναλλάσσονται για ίδιο λογαριασμό θα υπόκεινται μόνον σε ειδικό‐λιγότερο επαχθές καθεστώς μικροπροληπτικής εποπτείας το οποίο θα λειτουργεί υπό τον αρμόδιο επόπτη για την προστασία των καταναλωτών31 Τρίτον τα οποία προβλήματα συνεργασίας μεταξύ των αρχών μπορεί να περιορισθούν σημαντικά μέσω τις υιοθέτησης σαφών και αποτελεσματικών γραμμών επικοινωνίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού Επί παραδείγματι η καθιέρωση ρητής υποχρέωσης για την μεταξύ των αρχών ανταλλαγή των εκθέσεων των ελεγκτών η υποχρεωτική συμμετοχή εκπροσώπων της κάθε αρχής στο διοικητικό συμβούλιο της άλλης αλλά και η ίδρυση κοινών ομάδων εργασίας ήκαι εποπτικών συμβουλίων αποτελούν ελκυστικές λύσεις32 Εξάλλου στην εκτίμηση των όποιων αστοχιών στη συνεργασία μεταξύ των δύο αρχών θα πρέπει να βαρύνει από την άλλη πλευρά ότι το δυαρχικό σύστημα αποτρέπει αποτελεσματικότερα την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε σχέση με το μοντέλο του ενιαίου επόπτη33 Γ Η εμπειρική προσέγγιση

28 Όππ 29 Όππ 30 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) DaleWolfe (1998) Hadjiemmanuil (2003) 31 DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) 32 Taylor (1997) Carmichael (2000) Lannoo (2000) 33 Llewellyn (2006)

9

Η συζήτηση που προηγήθηκε ανέδειξε σε θεωρητικό επίπεδο τα προτερήματα και μειονεκτήματα των διαφορετικών εποπτικών συστημάτων όμως παραμένει ατελής στο βαθμό που δεν συνοδεύεται από εμπειρική ανάλυση Η πρώτη ομάδα εμπειρικών ερευνών ασχολείται με την επίδραση της laquoποιότητας της εποπτικής διακυβέρνησηςraquo στην χρηματοοικονομική σταθερότητα Η ποιότητα της εποπτικής διακυβέρνησης προσδιορίζεται από τέσσερεις παραμέτρους ανεξαρτησία λογοδοσία διαφάνεια ακεραιότητα Τα ευρήματα καταδεικνύουν ότι εκείνοι οι χρηματοοικονομικοί επόπτες που εξασφαλίζουν μεγάλες επιδόσεις στα παραπάνω χαρακτηριστικά (ανεξαρτήτως του υιοθετούμενου εποπτικού συστήματος) ενισχύουν τη χρηματοοικονομική σταθερότητα Το αποτέλεσμα αυτό ισχυροποιείται εφόσον η βελτίωση της εποπτικής διακυβέρνησης λαμβάνει χώρα εντός μιας αποτελεσματικής δημόσιας διοίκησης και ενός ευρύτερου υγιούς θεσμικού και μακροοικονομικού περιβάλλοντος34 Η δεύτερη ομάδα ερευνών οριοθετεί τους εξής βασικούς παράγοντες που επηρεάζουν την επιλογή του εποπτικού συστήματος (α) ο βαθμός ανάπτυξης χρηματοοικονομικών ομίλων και διάτρησης των διαχωριστικών γραμμών μεταξύ υπηρεσιώνπροϊόντων εντός της εθνικής αγοράς υπό την έννοια ότι όσο μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς καταλαμβάνουν οι χρηματοοικονομικοί όμιλοι και όσο λιγότερο εμφανείς καθίστανται οι διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών προϊόντωνυπηρεσιών τόσο περισσότερο αναγκαία φαντάζει η επιλογή ενός από τα συστήματα ενοποιημένης εποπτείας (β) το μέγεθος της εθνικής οικονομίας μιας και για τις χώρες με μικρό μέγεθος οικονομίας και σχετικά περιορισμένους πόρους η ενοποιημένη εποπτεία προσφέρει πολύτιμες οικονομίες κλίμακας και φάσματος ιδίως αναφορικά με την ανάπτυξη εκπαίδευση και διατήρηση ανθρώπινου δυναμικού υψηλού επιπέδου (γ) ο βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα δεδομένου ότι η ενοποιημένη προσέγγιση φαίνεται να αποτελεί αποτελεσματικότερο αντίβαρο στη συσσώρευση οικονομικής δύναμης που συνεπάγεται ο υψηλός βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα (δ) οι ιδιαιτερότητες των εθνικών νομικών συστημάτων (πχ προσκόμματα στην ίδρυση νέων εποπτικών αρχών εκτός της εθνικής κεντρικής τράπεζας ήκαι στην ανάθεση νέων εποπτικών και ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων στις υφιστάμενες αρχές ιδιαιτερότητες στην θεσμική αντιμετώπιση των ανεξάρτητων αρχών) (ε) η εμπειρία που έχει αποκτηθεί από την αποτελεσματικότητα των υφιστάμενων εποπτικών δομών (στ) η χρονική συγκυρία και οι μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες που έχει θέσει η κάθε χώρα35 Καταληκτικά οι έρευνες της ομάδας αυτής επισημαίνουν ότι τα ιδιοσυγκρατικά χαρακτηριστικά του κάθε εθνικού νομικο‐πολιτικο‐οικονομικού συστήματος επιδρούν σημαντικά στη δομή και αποτελεσματικότητα της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τούτο

34 Για μια εξαιρετική βιβλιογραφική ανάλυση βλ Quintyn Governance of Financial Supervisors And Its Effects ndash A Stocktaking Exercise (SUERF‐The European Money and Finance Forum 2007) 35 TaylorFlemming 1999 Integrated financial supervision lessons from northern European experience World Bank Policy Research Working Paper 2223 Hawkesby (2000) MwendaFlemming 2001 Interna onal developments in the organizational structure of financial services supervision (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας 2092001) De Luna Mar nezRose 2003 Interna onal survey of integrated financial sector supervision World Bank Policy Research Working Paper 3096 Hadjiemmanuil (2003) Carmichael Summary of the discussion in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 1‐15

10

εξηγεί άλλωστε τον λόγο για τον οποίο δεν υπάρχει σύγκλιση προς ένα συγκεκριμένο laquoβέλτιστοraquo σύστημα εποπτείας αλλά αντιθέτως παρατηρείται ετερογένεια μεταξύ των εθνικών εποπτικών συστημάτων (βλ Παράρτημα) Παρά ταύτα μια τρίτη πιο πρόσφατη αλλά και πιο περιορισμένη ομάδα μελετών προσπαθεί να διαγνώσει έστω σε αδρές γραμμές και με οριακές συγκρίσεις κατά πόσο υφίσταται βέλτιστη δομή στην χρηματοοικονομική εποπτεία Οι έρευνες καταλήγουν ότι η ενοποιημένη προσέγγιση συνδέεται θετικά τόσο με την αποτελεσματικότερη εποπτεία (κυρίως των επενδυτικών και ασφαλιστικών υπηρεσιών) όσο και με ενισχυμένη ρυθμιστική και εποπτική συνοχή‐συνέπεια σε διατομεακό επίπεδο36 Η τρέχουσα χρηματοοικονομική κρίση πάντως φαίνεται να ενισχύει τη δημοφιλία του δυαρχικού συστήματος

Στην Μεγάλη Βρετανία η έρευνα που διεξήχθη αναφορικά με τα αίτια της κρίσης και την κατάρρευση της Northern Rock κατέδειξε τις καίριες αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα αποδείχθηκε ότι το επιχείρημα περί ισχυρών συνεργιών μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών αγνοεί τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ των δύο όσον αφορά στα εποπτικά εργαλεία και φιλοσοφία Από τις σχετικές εκθέσεις που είδαν το φως της δημοσιότητας προκύπτει με απόλυτη σαφήνεια ότι η βρετανική ενιαία εποπτική αρχή (FSA) είχε δώσει ιδιαίτερη έμφαση στην προστασία των καταναλωτών εις βάρος της μικροπροληπτικής εποπτείας Καταδεικνύεται δηλαδή ότι όταν η επίτευξη και των δύο εποπτικών στόχων ανατίθεται στην ίδια αρχή αποτελεί σχεδόν φυσική συνέπεια για τον ενιαίο επόπτη να δίδει προτεραιότητα στην προστασία των καταναλωτών λόγω του ιδιαιτέρως πολιτικά ευαίσθητου και laquoεξωστρεφούςraquo χαρακτήρα που αυτή έχει σε σύγκριση με την μικροπροληπτική εποπτεία37

Εξάλλου η φιλοσοφία και τα εργαλεία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών διαφέρουν σημαντικά Για την προστασία των καταναλωτών απασχολούνται κυρίως νομικοί ενώ η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελεί ως επί το πλείστον οικονομική δραστηριότητα που απασχολεί οικονομολόγους Επομένως η ανάληψη και των δύο εποπτικών σκοπών από μια αρχή οδηγεί αναπόφευκτα στην επικράτηση της μιας φιλοσοφίας έναντι της άλλης και κατrsquo επέκταση στην υποβάθμιση του ενός σκοπού προς όφελος του άλλου38 Η συζήτηση στην Μεγάλη Βρετανία για τα αίτια της κρίσης και τις προτεινόμενες μεταρρυθμίσεις κατέληξε πρόσφατα στην πρόταση της κυβέρνησης για αντικατάσταση του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής από ένα

36 ČihaacutekPodpiera 2006 Is one watchdog better than three International experience with integrated financial sector supervision IMF Working Paper 57 ČihaacutekPodpiera 2008 Integrated supervision which model 19 North American Journal of Economics and Finance 135 ArnoneGambini Architectures of supervisory authorities and banking supervision in D Masciandaro M Quintyn (eds) Designing Financial Institutions Supervision Independence Accountability And Governance (Edward Elgar Publishing 2007) σελ 262‐308 MasciandaroQuintyn 2009 After the big bang and before the next one Reforming the financial supervision architecture and the role of central bank a review of worldwide trends causes and effects (1998‐2008) Paolo Baffi Centre Research Paper 37 37 House of Lords Select Committee on Economic Affairs Banking Supervision And Regulation Volume I (June 2009) σελ 33 Financial Services Authority (FSA) The Turner Review A Regulatory Response To The Global Banking Crisis (March 2009) σελ 87 HM Treasury Reforming Financial Markets (CM 7667 July 2009) σελ 56 Taylor (2009) Η επισήμανση του καθηγητή Wood [(House of Lords (2009) σελ 33)] είναι χαρακτηριστική laquoConsumers do not write to the FSA or the Member of Parliament saying lsquoI think Royal Bank is running an excessively risky business overseasrsquo They write and say ndash and do it daily or more frequently ndash lsquoThe Royal Bankrsquo or whatever bank lsquohas treated me badlyrsquo That inevitably distracts attentionraquo 38 House of Lords (2009) σελ 33 G30 (2008) Taylor (2009)

11

δυαρχικό σύστημα το οποίο θα αποτελείται από έναν μικροπροληπτικό επόπτη (Prudential Regulation Authority) εντός της Τράπεζας της Αγγλίας και μια διαφορετική αρχή για την προστασία του καταναλωτή και την εποπτεία της αγοράς (Consumer Protection and Markets Authority)39 Στις ΗΠΑ επίσης η ανάλυση των αιτιών της τρέχουσας κρίσης οδήγησε το Υπουργείο Οικονομικών το 2008 στη σύνταξη της Μπλε Βίβλου για τον Εκσυγχρονισμό του Χρηματοοικονομικού Συστήματος (The Department of the Treasury Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure) με την οποία προτάθηκε η ριζική αναδιάρθρωση του ισχύοντος εποπτικού πλαισίου προς την κατεύθυνση της υιοθέτησης ενός δυαρχικού μοντέλου μια αρχή (Prudential Financial Regulatory Agency) ως μικροπροληπτικός επόπτης και μια άλλη αρχή (Conduct of Business Regulatory Agency) για την προστασία των καταναλωτών40

Σε ανάλογο μήκος κύματος κινούνται και οι διαπιστώσεις υπερεθνικών οργανισμών και επιφανών προσωπικοτήτων Η Ομάδα των Τριάντα (G30) υπογραμμίζει την γενικότερη τάση προς ενοποίηση της εποπτείας ενώ η Έκθεση de Larosiegravere φαίνεται να προχωράει ένα βήμα περισσότερο laquoκλείνοντας το μάτιraquo στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα41 Τέλος ο Guillermo de la Dehesa Πρόεδρος του Κέντρου Έρευνας Ευρωπαϊκής Πολιτικής (Centre for Economic Policy Research) και μέλος της Ομάδας των Τριάντα αλλά και οι Di Giorgio και Di Noia Καθηγητής Νομισματικών Οικονομικών και Αναπληρωτής Διευθυντής της Ιταλικής Ένωσης Ανωνύμων Εταιριών αντιστοίχως έχουν εκφράσει ρητώς την υποστήριξή τους στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα42 Δ Ο ρόλος των εθνικών Κεντρικών Τραπεζών

Η ρόλος που καλούνται να διαδραματίσουν οι ΚΤ στο σύγχρονο περιβάλλον της χρηματοοκονομικής εποπτείας χρήζει ιδιαίτερης συζήτησης για τρεις θεμελιώδεις λόγους Πρώτον στις αρμοδιότητες των ΚΤ περιλαμβάνεται η διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας Συνεπώς οι ΚΤ εμφανίζονται ως φυσικοί ανάδοχοι της μακροπροληπτικής εποπτείας δηλαδή του τρίτου εποπτικού στόχου για τον οποίο δεν έχει γίνει λόγος μέχρι το σημείο αυτό Δεύτερον υπάρχει έντονος επιστημονικός διάλογος ως προς την σκοπιμότητα ανάθεσης και της μικροπροληπτικής εποπτείας στις ΚΤ Τρίτον το εύρος του εποπτικού ρόλου των ΚΤ φαίνεται να επηρεάζει σημαντικά το οργανωτικό μοντέλο της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η κρατούσα αντίληψη πρεσβεύει ότι ιστορικά‐παραδοσιακά η ανάληψη της μακροπροληπτικής εποπτείας από τις εθνικές ΚΤ αποτελεί φυσική συνέπεια και αδήριτη αναγκαιότητα για δύο λόγους Πρώτον στο πλαίσιο άσκησης της νομισματικής πολιτικής και εποπτείας των συστημάτων πληρωμών οι ΚΤ διατηρούν γραμμές άμεσης ακριβούς και τακτικής πληροφόρησης αναφορικά με την κατάσταση των συμμετεχόντων στην αγορά γεγονός που επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό κινδύνων που απειλούν τη

39 HM Treasury A New Approach To Financial Regulation Judgment Focus And Stability (CM 7864 July 2010) 40 Ωστόσο ο προσφάτως ψηφισθέν Νόμος για την Αναμόρφωση της Wall Street και την Προστασία του Καταναλωτή (Dodd‐Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act 2010 HR 4173) υιοθέτησε μια πιο ήπια μεταρρύθμιση του εποπτικού συστήματος 41 G30 (2008) σελ 49‐50 The High‐Level Group of Financial Supervision in the EU (The de Larosiegravere Group) Report (25 February 2009) σελ 48 58 42 De la Dehesa Should the ESCB be the leading Euro area supervisor (Ομιλία στην Επιτροπή Οικονομικών και Νομισματικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Μάρτιος 2009) Di GiorgioDi Noia (2003 2005)

12

χρηματοοικονομική σταθερότητα43 Δεύτερον οι ΚΤ απολαμβάνουν ισχυρά εχέγγυα ανεξαρτησίας Το επιχείρημα εν προκειμένω είναι ότι η αποτελεσματική διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας απαιτεί τόσο την υιοθέτηση μιας εποπτικής προσέγγισης με μακροχρόνιο ορίζοντα όσο και την πλήρη διασφάλιση ότι σε περιόδους κρίσης ο επόπτης θα μπορεί να λάβει τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα άμεσα αποφασιστικά και ανεπηρέαστα γεγονός που με τη σειρά του προϋποθέτει σταθερούς μηχανισμούς ανεξαρτησίας Πράγματι μια σχετικά πιο πρόσφατη ομάδα εμπειρικών ερευνών υπογραμμίζει τη θετική σχέση μεταξύ εποπτικής ανεξαρτησίας και χρηματοοικονομικής σταθερότητας44 Η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ από την άλλη μεριά συνιστά πηγή έντονων αντιπαραθέσεων Οι σκεπτικιστές θεωρούν ένα τέτοιο ενδεχόμενο ως απευκταίο και προβάλλουν προς υποστήριξη αυτής της άποψης δύο βασικά επιχειρήματα Πρώτον η άσκηση νομισματικής πολιτικής και η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελούν αλληλοσυγκρουόμενες αρμοδιότητες Ειδικότερα η μικροπροληπτική εποπτεία είναι εξαιρετικά χρονοβόρα και επομένως λειτουργεί από πλευράς προσήλωσης και εξοικονόμησης πόρων ανθρώπινου δυναμικού εις βάρος τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας Επίσης τυχόν αποτυχία στην άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μπορεί να υπονομεύσει το κύρος και την αξιοπιστία της ΚΤ στοιχεία που είναι απαραίτητα για την αποτελεσματικότητα της νομισματικής πολιτικής και της μακροπροληπτικής εποπτείας Τέλος η μικροπροληπτική εποπτεία νοθεύει την ορθολογική λήψη αποφάσεων νομισματικής πολιτικής σε περιόδους όπου απαιτείται σκλήρυνση της νομισματικής πολιτικής η ΚΤ μπορεί να καθυστερεί την αύξηση των επιτοκίων ή να προβαίνει σε περαιτέρω μείωσή τους ή ακόμη και να χαλαρώνει τα κριτήρια παροχής επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα προκειμένου να στηρίξει τράπεζες που αντιμετωπίζουν προβλήματα45 Δεύτερον η ανάθεση και της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ οδηγεί σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που καθιστά πιο δύσκολο τον έλεγχο της ΚΤ και ταυτόχρονα δημιουργεί ηθικό κίνδυνο μιας και η ανάπτυξη χρηματοοικονομικών ομίλων μπορεί να δημιουργήσει την λανθασμένη εντύπωση στους καταναλωτές ότι το laquoδίχτυ προστασίαςraquo για τις τράπεζες επεκτείνεται σε όλους τους οργανισμούς‐μη τράπεζες του ομίλου46 Ο αντίλογος ιδίως λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα της τρέχουσας κρίσης ακούγεται πειστικότερος Η οργάνωση και λειτουργία αποτελεσματικών μηχανισμών λογοδοσίας μπορεί να αντιμετωπίσει το πρόβλημα της υπερβολικής συγκέντρωσης

43 Schinasi 2003 Responsibility of central banks for stability in financial markets IMF Working Paper 121 Squam Lake Working Group on Financial Regulation A Systemic Regulator For Financial Markets (Council on Foreign Relations Center for Geoeconomic Studies May 2009) 44 QuintynTaylor 2002 Regulatory and supervisory independence and financial stability IMF Working Paper 46 DasQuintynChenard 2004 Does regulatory governance matter for financial system stability An empirical analysis IMF Working Paper 89 HuumlpkesQuintynTaylor 2005 The accountability of financial sector supervisors principles and practice IMF Working Paper 51 KlompDe Haan 2009 Central bank independence and financial stability 5 Journal of Financial Stability 321 45 GoodhartSchoenmaker 1995 Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated 47 Oxford Economic Papers 539 AbramsTaylor (2000) Goodhart (2002) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) 46 AbramsTaylor (2000) Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) The Role Of Central Banks In Prudential Supervision (March 2001) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) De la Dehesa (2009)

13

εξουσιών ενώ ο ηθικός κίνδυνος αποκρούεται με την ενημέρωση των καταναλωτών47 Εξάλλου η εμπειρική έρευνα δεν έχει αποδείξει με στατιστική σημαντικότητα οποιαδήποτε αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της συγκέντρωσης της μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής στην ΚΤ αφενός και της υπονόμευσης της τελευταίας αφετέρου48 Ένα τμήμα των ερευνών μάλιστα αντιστρέφει το επιχείρημα υποστηρίζοντας ότι ο συνδυασμός των δύο ρόλων οδηγεί σε σημαντικές συνέργιες οι οποίες υπερακοντίζουν κατά πολύ τις όποιες ανησυχίες έχουν διατυπωθεί Ειδικότερα προκύπτει ότι η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ αποτελεί όχι μόνον φυσική επιλογή αλλά και αναγκαιότητα με δεδομένο ότι (α) οι τράπεζες συνιστούν τους laquoαγωγούςraquo μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής στην αγορά (β) η εποπτεία των συστημάτων πληρωμής από την ΚΤ αναπόφευκτα συνεπάγεται την απόκτηση πληροφοριών μικροπροληπτικής φύσης για την φερεγγυότητα των συμμετεχόντων στα συστήματα αυτά (γ) η υπηρέτηση του laquoφυσικούraquo ρόλου της ΚΤ σχετικά με τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας συνδέεται στενά με την μικροπροληπτική εποπτεία (δ) τα εχέγγυα ανεξαρτησίας κατά την άσκηση νομισματικής πολιτικής από την ΚΤ συνιστούν πολύτιμη ασφαλιστική δικλείδα και για την αποτελεσματική μικροπροληπτική εποπτεία και (ε) η άμεση συνεχή και laquoαπό πρώτο χέριraquo πληροφόρηση για την κατάσταση των τραπεζών διευκολύνει σε καίριο βαθμό την αποτελεσματική άσκηση τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και του ρόλου της ΚΤ ως παρόχου επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα49 Εξάλλου δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι η οποιαδήποτε παροχή έκτακτης ρευστότητας σε δοκιμαζόμενες τράπεζες από την ΚΤ εξισορροπείται από πράξεις ανοικτής αγοράς χωρίς να επηρεάζεται η νομισματική σταθερότητα Εξάλλου η μεταφορά της αρμοδιότητας άσκησης της νομισματικής πολικής από τις ΚΤ της Ευρωζώνης στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ουσιαστικά εξουδετερώνει επί της αρχής τουλάχιστον

47 QuintynTaylor (2002) 48 Βλ ενδεικτικά Heller Prudential supervision and monetary policy in J Frenkel M Goldstein (eds) Essays In Honor of Jacques J Polak (IMF and De Nederlandsche Bank 1991) σελ 269‐281 Goodhart Schoenmaker Institutional separation between supervisory and monetary authorities in C Goodhart (ed) The Central Bank And The Financial System (MIT Press 1995b) σελ 333‐413 Di Noia Di Giorgio 1999 Should bank supervision and monetary policy tasks be given to different agencies 2 International Finance 361 Ioannidou 2008 Does monetary policy affect the central bankrsquos role in bank supervision 14 Journal of Financial Intermediation 58 49 GoodhartSchoenmaker (1995) PeekRosenbergTootell 1999 Is bank supervision central to central banking 114 Quarterly Journal of Economics 629‐653 AbramsTaylor (2000) Ferguson 2000 Alternative approaches to financial supervision and regulation 17 Journal of Financial Services Research 297 Hawkesby (2000) Healey Financial stability and the central bank interna onal evidence in R Brealey A Clarj C Goodhart J Healey G Hoggarth D Llewellyn C Shu P Sinclair F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks A Global Perspective (Routledge 2001) QuintynTaylor (2002) Hadjiemmanuil (2003) SchoonerTaylor 2003 United Kingdom and United States responses to the regulatory challenges of modern financial markets 38 Texas International Law Journal 317 HerreroDel Riacuteo 2003 Financial stability and the design of monetary policy Banco de Espaňa Documento de Trabajo 315 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) Llewellyn (2006) Bernanke Financial regula on and financial stability (Ομιλία ενώπιον του Forum της Federal Deposit Insurance Corporation για τα Ενυπόθηκα Δάνεια σε Νοικοκυριά με Χαμηλά και Μεσαία Εισοδήματα Arlington Virginia 872008) De la Dehesa (2009) Nier 2009 Financial stability frameworks and the role of central banks lessons from the crisis IMF Working Paper 70 Group of Thirty (G30) Financial Reform A Framework For Financial Stability (Washington DC January 2009)

14

ως προς αυτές τις ΚΤ το επιχείρημα περί της σύγκρουσης μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής50 Τέλος ξεχωριστό ενδιαφέρον παρουσιάζουν μια σειρά από μελέτες οι οποίες εξετάζουν εμπειρικά την σχέση μεταξύ του εύρους εποπτικών εξουσιών των ΚΤ και της οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η πρώτη ομάδα των μελετών αυτών κατατείνει στο ότι όσο διευρύνεται ο εποπτικός ρόλος της ΚΤ τόσο μειώνεται ο συνολικός βαθμός ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας δηλαδή περιορίζονται οι πιθανότητες υιοθέτησης ενός ενιαίου επόπτη και αντιστρόφως Σε ειδικότερες γραμμές προκύπτει ότι όταν η ΚΤ δεν έχει αναλάβει εποπτικές αρμοδιότητες τότε είναι πιθανότερο να υιοθετηθεί το σύστημα μιας ενιαίας εποπτικής αρχής εκτός ΚΤ ενώ από την άλλη όταν έχει ανατεθεί εποπτικός ρόλος στην ΚΤ και η τελευταία απολαμβάνει υψηλό κύρος και αξιοπιστία οι πιθανότητες για περαιτέρω ενοποίηση μέσω της ανάθεσης πρόσθετων εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ ή της δημιουργίας ενός ενιαίου επόπτη εκτός ΚΤ μειώνονται σημαντικά51 Η δεύτερη ομάδα ερευνών προχωρά ένα βήμα περισσότερο παρατηρώντας ότι η επιλογή του συστήματος χρηματοοικονομικής εποπτείας συναρτάται και προς την ποιότητα του γενικότερου θεσμικού περιβάλλοντος Παρατηρείται ειδικότερα ότι χώρες με σχετικά χαμηλό βαθμό διαφθοράς και με αποτελεσματική δημόσια διοίκηση και σύστημα απονομής δικαιοσύνης τείνουν να επιλέγουν το σύστημα του ενιαίου επόπτη (εντός ή εκτός ΚΤ) εφόσον κρίνουν ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές συγκρούσεις μεταξύ λειτουργιών ή αρμοδιοτήτων Αντιθέτως κράτη με συγκριτικά υψηλό δείκτη διαφθοράς και χαμηλές επιδόσεις στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και στην απονομή της δικαιοσύνης διάκεινται πιο φιλικά προς το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας ή το δυαρχικό μοντέλο52

50 Goodhart Schoenmaker (1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) Hawkesby (2000) Ferguson (2000) EKT (2001) Goodhart (2002) DemaestriGuerrero (2003) Nier (2009) 51 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση ο ηθικός κίνδυνος και η πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης νομισματικής πολιτικής λειτουργούν αποτρεπτικά στην αναγνώριση εποπτικού ρόλου στην ΚΤ Στην έτερη περίπτωση η προσθήκη επιπλέον εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ μπορεί αφενός να προκαλέσει επίσης ηθικό κίνδυνο και να οδηγήσει σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που αποθαρρύνει την περαιτέρω ενοποίηση της εποπτείας μέσω της ενίσχυσης της εποπτικής θέσης της ΚΤ Αφετέρου το αυξημένο κύρος και αξιοπιστία της ΚΤ καθιστά εξίσου δύσκολη την αφαίρεση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της ΚΤ και μεταφορά τους σε έναν ενιαίο επόπτη εκτός αυτής Βλ Masciandaro 2006 E pluribus unum Authoritiesrsquo design in financial supervision trends and determinants 17 Open Economies Review 73 Masciandaro 2007 Divide et impera financial supervision unification and central bank fragmentation effect 23 European Journal of Political Economy 285 MasciandaroQuintyn 2008 Helping hand or grabbing hand Politicians supervision regime financial structure and market view 19 North American Journal of Economics and Finance 153 MasciandaroNietoQuintyn 2009 Financial supervision in the EU is there convergence in the national architectures Paolo Baffi Centre Research Paper 38 52 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση το γενικότερο θεσμικό περιβάλλον φαίνεται να εξουδετερώνει τόσο την όποια επιρροή μπορεί να ασκήσουν οργανωμένα συμφέροντα στη χαράξη πολιτικής όσο και τους όποιους κινδύνους συνδέονται με την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε έναν ενιαίο επόπτη Στην δεύτερη περίπτωση από την άλλη επιδιώκεται η επίτευξη ισορροπιών μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων που ασκούν πολιτική πίεση επιδιώκουν την απόσπαση μεριδίου στην χρηματοοικονομική εποπτεία και την ανάθεσή του σε συγκεκριμένη αρχή Δεδομένου ότι η ΚΤ συνιστά σημαντικό παράγοντα άσκησης πολιτικής πίεσης υπό την έννοια της έκτασης των εποπτικών εξουσιών που ήδη μπορεί να απολαμβάνει ο ρόλος που διαδραματίζει στην οργάνωση της εποπτείας αποδεικνύεται σημαντικός όσο μεγαλύτερη η επιρροή της ΚΤ τόσο πιθανότερο η εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στην ίδρυση ενός μόνον ανταγωνιστή στην χρηματοοικονομική εποπτεία (δυαρχικό

15

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 5: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

Από την άλλη πλευρά το οργανικό σύστημα παρουσιάζεται ασύμβατο με την σύγχρονη τάση ολοκλήρωσης των αγορών η οποία και οδηγεί στη διάρρηξη των παραδοσιακών διαχωριστικών γραμμών μεταξύ οργανισμών και προϊόντων Πράγματι προς αναζήτηση νέων πηγών κερδοφορίας αλλά και μεθόδων διαχείρισης των κινδύνων οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί ολοένα και εντονότερα επεκτείνουν τη δραστηριότητά τους σε όλο το φάσμα της διαμεσολάβησης παρέχοντας υπηρεσίες σε διατομεακή βάση ενώ η ραγδαία ανάπτυξη της τεχνολογίας και της χρηματοοικονομικής καινοτομίας έχει οδηγήσει στη δημιουργία υβριδικών προϊόντων

Στο πλαίσιο αυτό το οργανικό σύστημα φαίνεται να οδηγεί σε επικαλύψεις κενά και δυσλειτουργίες (α) διαφορετικές αρχές καθίστανται αρμόδιες για την εποπτεία των ίδιων υπηρεσιών γεγονός που καταλήγει σε άνιση εποπτική μεταχείριση (β) κατακερματίζεται και συνεπώς καθίσταται αναποτελεσματική η εποπτεία των ομίλων που παρέχουν όλο το φάσμα χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (laquoχρηματοοικονομικοί όμιλοιraquo laquofinancial conglomeratesraquo)6 (γ) αυξάνεται το κόστος εποπτείας μιας και η διάσπαση σε διαφορετικές αρχές δεν επιτρέπει τη δημιουργία οικονομιών κλίμακας και τη συνεπακόλουθη εξοικονόμηση πόρων (δ) το επιχείρημα του εποπτικού ανταγωνισμού μπορεί εύκολα να αντιστραφεί δεδομένου ότι η laquoαγορά των εποπτικών αρχώνraquo είναι ολιγοπωλιακή και συνεπώς οι επόπτες έχουν αυξημένο κίνητρο είτε να συμπράξουν σε αναποτελεσματικές πρακτικές προκειμένου να διασφαλίσει ο καθένας τα όρια της δικαιοδοσίας του είτε ακόμη χειρότερα να επιδοθούν σε έναν αγώνα ελαστικοποίησης των εποπτικών προτύπων προκειμένου να προσελκύσει ο κάθε ένας έναντι των άλλων μεγαλύτερη laquoπελατείαraquo εποπτευόμενων οργανισμών (ε) η πιθανότητα αθέμιτου επηρεασμού από τους εποπτευόμενους οργανισμούς μπορεί να είναι αντιστρόφως ανάλογη του μεγέθους και του κύρους των εποπτών η λειτουργία τριών σχετικά μικρών εποπτικών αρχών κάθε μια από τις οποίες είναι αρμόδια για ένα συγκεκριμένο τμήμα της αγοράς ndashστο οποίο εκπροσωπούνται ομοειδή συμφέρονταndash και με συγκριτικά περιορισμένο θεσμικό εκτόπισμα τις καθιστά πιο ευάλωτες στον αθέμιτο επηρεασμό από τους εποπτευόμενους οργανισμούς (στ) προκαλούνται εποπτικές επικαλύψεις και κενά με συνέπεια τη δημιουργία προσκομμάτων στην αναζήτηση ευθυνών και την μείωση της διαφάνειας του εποπτικού συστήματος7 Το λειτουργικό σύστημα παρουσιάζεται ως βελτιωμένη παραλλαγή του οργανικού μοντέλου8 Εν προκειμένω η εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) κατανέμεται σε διαφορετικές αρχές ανάλογα με το είδος των παρεχόμενων υπηρεσιών Τούτο σημαίνει ότι εξασφαλίζεται ισότητα στην εποπτική αντιμετώπιση των χρηματοοικονομικών οργανισμών όταν παρέχουν ίδιες υπηρεσίες9 Κατά τα άλλα ωστόσο

6 Όππ Αν και θεωρητικά ελκυστική πρόταση ο ορισμός ενός από τους τομεακούς επόπτες ως laquoβασικού εποπτήraquo με αρμοδιότητα την συνολική εποπτεία του ομίλου είναι πολύ πιθανόν να αποδειχθεί ουτοπική στην πράξη δεδομένου ότι προϋποθέτει το ζητούμενο δηλαδή την υιοθέτηση και κυρίως εφαρμογή αποτελεσματικών μηχανισμών επικοινωνίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού μεταξύ των τομεακών αρχών ιδίως σε περιόδους κρίσης 7 Όππ 8 Υπό προϋποθέσεις το οργανικό και το λειτουργικό σύστημα μπορεί να ταυτίζονται (βλ υποσημείωση 4) 9 Hadjiemmanuil (2003) Di GiorgioDi Noia (2005) G30 (2008)

3

το λειτουργικό σύστημα δεν παύει να φέρει όλες τις προαναφερθείσες ασθένειες του οργανικού μοντέλου Τρεις νέες ανησυχίες δε εγείρουν πρόσθετα ερωτηματικά (α) στο πλαίσιο της ολοκλήρωσης των αγορών αλλά και λόγω της έμφυτης τάσης των εποπτικών αρχών για προστασία και περαιτέρω επέκταση των δικαιοδοτικών τους ορίων είναι πιθανόν να ανακύψουν σοβαρές αμφιβολίες και εποπτικές διαμάχες ως προς το ποιός είναι αρμόδιος για την εποπτεία καινοτόμων‐υβριδικών υπηρεσιών και προϊόντων (β) το κόστος συμμόρφωσης για τους εποπτευόμενους οργανισμούς αυξάνεται μιας και οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί που δραστηριοποιούνται σε περισσότερους από έναν τομείς διαμεσολάβησης (πχ ένα πιστωτικό ίδρυμα που παρέχει τραπεζικές και επενδυτικές υπηρεσίες) ελέγχονται αδειοδοτούνται και εποπτεύονται από περισσότερες αρχές (γ) η βασική φιλοσοφία στην οποία εδράζεται το λειτουργικό μοντέλο είναι προβληματική δεδομένου ότι εκείνο που υπόκειται στον κίνδυνο αποτυχίας‐κατάρρευσης δεν είναι οι υπηρεσίες που παρέχουν οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί αλλά οι ίδιοι οι οργανισμοί10 B Ενοποιημένη εποπτεία

(i) Το σύστημα του ενιαίου επόπτη (laquosingle supervisorraquo model)

Η ανάληψη από μια ενιαία αρχή τόσο της μικροπροληπτικής εποπτείας όσο και της προστασίας των καταναλωτών για το σύνολο των χρηματοοικονομικών οργανισμών και υπηρεσιών αποτελεί την πιο ακραία μορφή ολοκλήρωσης‐ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τα πλεονεκτήματα που φέρεται να προσφέρει το εν λόγω εποπτικό σύστημα είναι ποικίλα (α) εξασφαλίζεται η αποτελεσματική εποπτεία των χρηματοοικονομικών ομίλων (β) δημιουργούνται οικονομίες κλίμακας και φάσματος και κατrsquo επέκταση μειώνεται το κόστος εποπτείας και συμμόρφωσης δεδομένου ότι ο ενιαίος επόπτης μπορεί να

‐ εκμεταλλευτεί ένα ενιαίο κέντρο διοικητικής υποστήριξης ‐ εισάγει ένα ενιαίο σύστημα γνωστοποίησης ρυθμιστικών πληροφοριών ‐ λειτουργήσει κεντρικό μηχανισμό αδειοδότησης των χρηματοοικονομικών

οργανισμών ‐ καθιερώσει ενοποιημένο μηχανισμό παραγωγής κανονιστικών ρυθμίσεων ‐ αντιμετωπίσει αποτελεσματικά ndashεάν όχι να εξαλείψειndash τα προβλήματα

επικοινωνίας και συντονισμού που θα μπορούσαν να ανακύψουν στο οργανικό ή λειτουργικό εποπτικό μοντέλο και

‐ καταστεί το ένα και μοναδικό σημείο επικοινωνίας των εποπτευόμενων φορεών και καταναλωτών

(γ) εξαλείφονται τόσο τα τυχόν εποπτικά κενά και δικαιοδοτικές διαμάχες μεταξύ των εποπτικών αρχών όσο και οι ανισότητες στην εποπτική αντιμετώπιση διαφορετικών οργανισμών που παρέχουν ομοειδείς υπηρεσίες (δ) η αναζήτηση ευθυνών για τυχόν εποπτικές αστοχίες είναι διαυγής και αδιαμφισβήτητη γεγονός που ενισχύει τους μηχανισμούς λογοδοσίας και τη διαφάνεια

10 DaleWolfe 1998 The structure of financial regulation 6 Journal of Financial Regulation and Compliance 326 Goodhart 2002 The organizational structure of banking supervision 31 Economic Notes Review of Banking Finance and Monetary Economics 1 (2002) Hadjiemmanuil (2003) Di GiorgioDi Noia (2003 2005) US Treasury Department Blueprint For A Modernized Financial Regulatory Structure (March 2008) σελ 140 G30 (2008) σελ 35

4

(ε) το μεγαλύτερο μέγεθος και το ενισχυμένο κύρος του ενιαίου επόπτη δυσχεραίνουν τον αθέμιτο επηρεασμό του από τους εποπτευόμενους φορείς (στ) μεταξύ άλλων και λόγω του αυξημένου θεσμικού του εκτοπίσματος ο ενιαίος επόπτης έχει μεγαλύτερες δυνατότητες ανάπτυξης ενός μακρόπνοου και αξιόπιστου συστήματος διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού και συνεπώς είναι σε θέση να προσελκύσει εκπαιδεύσει και διατηρήσει το πλέον ικανό προσωπικό (ζ) διασφαλίζεται μεγαλύτερη ρυθμιστική ευελιξία με σκοπό την προσαρμογή στις εξελίξεις των αγορών συγκριτικά με το μοντέλο της κατακερματισμένης εποπτείας όπου η κάθε ρυθμιστική αλλαγή απαιτεί από κάθε έναν από τους επιμέρους επόπτες να υπερβεί τα ιδιοσυγκρατικά του γραφειοκρατικά πολιτικά και νομικά προσκόμματα11 Από την άλλη μεριά δεν λείπουν και οι πιο επιφυλακτικές φωνές Πρώτον παρά την τάση ολοκλήρωσης των αγορών η ρύθμιση και κατrsquoεπέκταση η εποπτεία των χρηματοοικονομικών οργανισμών δεν μπορεί παρά να εξακολουθεί σε μεγάλο βαθμό να είναι κατακερματισμένη λόγω των θεμελιωδών διαφορών που παραμένουν σε ισχύ μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτων επιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών12 Ειδικότερα η παραδοσιακή λειτουργία των πιστωτικών ιδρυμάτων συνίσταται αφενός στην αποδοχή άμεσα επιστρεπτέων καταθέσεων και αφετέρου στην παροχή μη‐άμεσα αποπληρωτέων δανείων Συνεπώς οι βασικοί κίνδυνοι που αντιμετωπίζουν οι τράπεζες είναι ο πιστωτικός όσον αφορά στο δανειακό σκέλος των εργασιών και ο κίνδυνος ρευστότητας που σχετίζεται με τη διαφορά ληκτότητας μεταξύ στοιχείων ενεργητικού και παθητικού Το ενεργητικό των επιχειρήσεων επενδύσεων από την άλλη περιλαμβάνει κατά βάση στοιχεία που είναι πλήρως εγγυημένα (πχ repos δανεισμός τίτλων πίστωση σε πελάτες) καθώς και τοποθετήσεις για ίδιο λογαριασμό σε χρηματοπιστωτικά μέσα που αποτιμώνται στις τρέχουσες τιμές ενώ το παθητικό αποτελείται κυρίως από τοποθετήσεις για ίδιο λογαριασμό σε χρηματοπιστωτικά μέσα που επίσης αποτιμώνται στις τρέχουσες τιμές Συνεπακόλουθα ο πιο βασικός κίνδυνος που αντιμετωπίζουν οι επιχειρήσεις επενδύσεων είναι ο κίνδυνος αγοράς λόγω των διακυμάνσεων των τιμών των χρηματοπιστωτικών μέσων Τέλος το ενεργητικό των ασφαλιστικών εταιριών απαρτίζεται κατά πρώτο λόγο από στοιχεία σχετικά χαμηλού κινδύνου (πχ επενδύσεις σε ακίνητη περιουσία μετοχές και προϊόντα σταθερού εισοδήματος) ενώ στο παθητικό συναντώνται στοιχεία με σχετικά μεγάλο χρονικό ορίζοντα ωρίμανσης (δηλαδή υποχρεώσεις έναντι των ασφαλισμένων) Ο βασικός κίνδυνος για τις ασφαλιστικές εταιρίες είναι ο επονομαζόμενος laquoκίνδυνος αποθεματικώνraquo που προέρχεται από τον ανακριβή υπολογισμό των αποθεματικών που πρέπει να διατηρούνται προκειμένου να καλυφθούν πιθανές υποχρεώσεις από τα ασφαλιστήρια συμβόλαια13

11 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Briault (1999) Lanoo (1999 2000) AbramsTaylor (2000) Briault 2002 Revisi ng the ra onale for a single financial services regulator FSA Occasional Paper Series 16 Di GiorgioDi Noia (2003) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn 2006 Ins tu onal structure of financial regulation and supervision the basic issues (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας με τίτλο Aligning Supervisory Structures with Country Needs Washington DC 6‐762006) Wymeersch (2007) HerringCarmasi (2008) G30 (2008) 12 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmasi (2008) Επιτροπή των ΕΕ (2009) σελ 13‐14 13 BorioFilosa 1994 The changing borders of banking trends and implications BIS Working Paper 23 DaleWolfe (1998) Dierick 2004 The supervision of mixed financial services groups in Europe ECB Occasional Paper Series 20 BIS Joint Forum Risk Management Practices And Regulatory Capital Cross‐Sectoral Comparison (November 2001) BIS Joint Forum Review Of The Differentiated Nature And Scope Of Financial

5

Για να ακριβολογεί κανείς επομένως οι κίνδυνοι που συνδέονται με την προαναφερθείσα τάση ολοκλήρωσης των αγορών προέρχονται είτε από την ανάπτυξη συμμετοχικών δεσμών μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (που μπορεί να λάβουν και τη μορφή χρηματοοικονομικών ομίλων) είτε από την διατομεακή επέκταση του εύρους των παρεχόμενων υπηρεσιών Και στις δύο ωστόσο περιπτώσεις δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι πέραν και πάνω από την επιλογή του εκάστοτε εποπτικού συστήματος η αποτελεσματική αντιμετώπιση των αναδυόμενων κινδύνων έγκειται πρωτίστως στην υιοθέτηση και εφαρμογή των κατάλληλων ρυθμιστικών παρεμβάσεων Σε Κοινοτικό επίπεδο η μετοχική διασύνδεση μεταξύ χρηματοοικονομικών οργανισμών υπόκειται ήδη σε προληπτικό έλεγχο14 Εξάλλου ο Κοινοτικός νομοθέτης έχει κατά κάποιο τρόπο οριοθετήσει την τάση ολοκλήρωσης των αγορών Οι όμιλοι ομοιογενών δραστηριοτήτων (συμμετοχή τράπεζας και επιχείρησης επενδύσεων) υπόκεινται στην ενοποιημένη μικροπροληπτική εποπτεία της αρμόδιας αρχής της μητρικής εταιρίας ενώ οι όμιλοι ετερογενών δραστηριοτήτων (συμμετοχή μιας τουλάχιστον τράπεζας ή επιχείρησης επενδύσεων και μιας τουλάχιστον ασφαλιστικής εταιρίας) υπόκεινται στην συμπληρωματική εποπτεία της αρχής που ορίζεται ως laquoσυντονιστήςraquo μεταξύ των τομεακών αρχών15 Σε άμεση συνάφεια με τα ανωτέρω και προς επίρρωση της χάραξης ορίων στον βαθμό διάρρηξης των παραδοσιακών γραμμών μεταξύ οργανισμώνυπηρεσιών το πρότυπο της laquoκαθολικής τραπεζικήςraquo (universal banking) που έχει υιοθετήσει ο Κοινοτικός νομοθέτης επιτρέπει στις τράπεζες την πρωτογενή παροχή επενδυτικών όχι όμως και ασφαλιστικών υπηρεσιών16 Κατrsquo ακολουθία των παραπάνω διαπιστώσεων οι επικριτές του συστήματος του ενιαίου επόπτη υπογραμμίζουν ότι είναι αναγκαία η υιοθέτηση διαφοροποιημένης εποπτικής φιλοσοφίας ανάλογα με το είδος των χρηματοοικονομικών οργανισμών Ο αντίλογος από την άλλη συνοψίζεται στο επιχείρημα ότι η εσωτερική οργάνωση του ενιαίου επόπτη μπορεί να αποτυπώσει τις διαχωριστικές γραμμές μεταξύ οργανισμώνυπηρεσιών έστω και αν κάτι τέτοιο συνεπάγεται απώλειες ωφελειών από τις οικονομίες κλίμακας και φάσματος Δεύτερον υφίσταται ασυμβατότητα στους στόχους μεθοδολογία και φιλοσοφία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών με συνέπεια την συχνή εμφάνιση συγκρούσεων Για παράδειγμα η ικανοποίηση καταναλωτών που έχουν γίνει αποδέκτες καταχρηστικών ή απατηλών συμπεριφορών ή η ανακοίνωση δυσμενών στοιχείων αναφορικά με την εσωτερική οργάνωση ή την ποιότητα διοίκησης χρηματοοικονομικών οργανισμών μπορεί να υπονομεύσει την ίδια την φερεγγυότητα των οργανισμών αυτών Στο πλαίσιο αυτό υποστηρίζεται ότι η αποτελεσματική εξισορρόπηση Regulation Key Issues And Recommendations (January 2010) CEA Insurance A Unique Sector ndash Why Insurers Differ From Banks (June 2010) The Geneva Associa on (2010) Anatomy Of The Credit Crisis An Insurance Reader (The Geneva Report 3 January 2010) 14 Η απόκτηση ειδικής συμμετοχής σε πιστωτικό ίδρυμα επιχείρηση επενδύσεων και ασφαλιστική εταιρία (άμεση ή έμμεση κατοχή τουλάχιστον του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων ψήφου ή άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση) υπόκειται σε προηγούμενο έλεγχο από την αρμόδια εποπτική αρχή του οργανισμού στον οποίο πραγματοποιείται η απόκτηση (Οδηγία 200648ΕΚ άρθρα 19‐21 Οδηγία 200439ΕΚ ΕΕΕΚ L 1451 άρθρο 10 και Οδηγία 2009138ΕΚ ΕΕΕΚ L 3351 άρθρα 24‐26 57‐63) 15 Για την ενοποιημένη εποπτεία βλ Οδηγία 200648ΕΚ ΕΕΕΚ L 1771 ιδίως Κεφάλαιο 4 Τμήμα 1 και Οδηγία 200649ΕΚ ΕΕΕΚ L 177201 ιδίως άρθρα 22‐25 Για την συμπληρωματική εποπτεία βλ Οδηγία 200287ΕΚ ΕΕΕΚ L 351 Τέλος η Οδηγία 9878ΕΚ ΕΕΕΚ L 330 καλύπτει τη συμπληρωματική εποπτεία ασφαλιστικών εταιριών σε ασφαλιστικό όμιλο 16 Βλ Οδηγία 89646ΕΟΚ ΕΕΕΚ L 3861 ιδίως Παράρτημα Ι και Οδηγία 200648ΕΚ ιδίως Παράρτημα Ι καθώς και Οδηγία 2009138ΕΚ άρθρο 18

6

των αλληλοσυγκρουόμενων εποπτικών στόχων δεν είναι εφικτή υπό την σκέπη μιας ενιαίας εποπτικής αρχής Η τελευταία θα εσωτερικοποιήσει την συζήτηση για την επίλυση της σύγκρουσης και η τελική απόφαση θα αποτυπώνει το αποτέλεσμα της laquoμάχης κυριαρχίαςraquo μεταξύ των επιμέρους εσωτερικών τμημάτων γεγονός που με τη σειρά του θα οδηγήσει όχι σε εξισορρόπηση αλλά σε laquoεπικράτησηraquo του ενός και laquoπαραμέλησηraquo του άλλου στόχου17 Το αντεπιχείρημα εν προκειμένω έχει διττή έκφανση Καταρχήν οι ανησυχίες περί ασυμβατότητας των δύο εποπτικών στόχων είναι υπερβολικές Στην συντριπτική πλειονότητα των περιπτώσεων υπάρχει σύμπτωση και όχι σύγκρουση μιας και οι δύο στόχοι τελικώς κατατείνουν στην προστασία των καταναλωτών Επιπροσθέτως στις ελάχιστες περιπτώσεις που ανακύπτουν τέτοιες συγκρούσεις η επίλυσή τους εντός μιας ενιαίας εποπτικής αρχής που θα έχει σαφείς στόχους και ισχυρούς μηχανισμούς λογοδοσίας είναι προτιμότερη από την μεταφορά τους στο πολιτικό πεδίο όπου η αντιμετώπισή τους αναμένεται να είναι χρονοβόρα και ως εκ τούτου αναποτελεσματική18 Οι σκεπτικιστές προβάλλουν πρόσθετα αλλά λιγότερο πειστικά επιχειρήματα για να καταδείξουν τις αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα υποστηρίζεται ότι η υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών επιτείνει τον κίνδυνο υιοθέτησης καταχρηστικών συμπεριφορών εκ μέρους του επόπτη καθώς και ότι το μεγάλο μέγεθος της ενιαίας αρχής θα οδηγήσει σε αύξηση της γραφειοκρατίας φαινόμενο που μπορεί να ενταθεί εάν η εκτελεστική εξουσία διαγνώσει στο πρόσωπο του ενιαίου επόπτη την ευκαιρία για ανάθεση πρόσθετων και ετερόκλητων αρμοδιοτήτων (Christmas‐tree‐effect)19 Ωστόσο και οι δύο αυτοί προβληματισμοί συνιστούν περισσότερο παραινέσεις για την υιοθέτηση ορθολογικής εσωτερικής οργάνωσης τον καθορισμό συγκεκριμένων και διαφανών εποπτικών στόχων καθώς και για την καθιέρωση επαρκών μηχανισμών λογοδοσίας παρά μειονεκτήματα της ενιαίας εποπτικής αρχής per se20 Προχωρώντας ένα βήμα περισσότερο υποστηρίζεται ότι η έλλειψη ανταγωνισμού μεταξύ περισσότερων αρχών εξαλείφει τα κίνητρα για συνεχή βελτίωση του ενιαίου επόπτη21 Όπως έχει ήδη συζητηθεί όμως υπάρχουν βάσιμες αμφιβολίες για την εγκυρότητα του συγκεκριμένου επιχειρήματος στο πλαίσιο του οργανικού και εποπτικού μοντέλου Επιπλέον δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι στο σύγχρονο διεθνοποιημένο περιβάλλον ο ανταγωνισμός σε υπερ‐εθνικό επίπεδο με τις εποπτικές αρχές και δομές άλλων κρατών αποτελεί πολύ ισχυρότερο κίνητρο συνεχούς αναθεώρησης και βελτίωσης των εποπτικών πρακτικών22

17 Taylor lsquoTwin Peaksrsquo A Regulatory Structure For The New Century (Centre For the Study of Financial Innovation December 1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Carmichael The Australian model of integrated regulation (Ομιλία σε συνέδριο της IOSCO στην Αυστραλία 1752000) AbramsTaylor (2000) Di GiorgioDi Noia (2003) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmasi (2008) Taylor 2009 The road from lsquotwin peaksrsquo ndash and the way back 16 Connecticut Insurance Law Journal 61 18 Briault (1999 2002) Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 19 AbramsTaylor (2000) DemaestriGuerrero 2003 The ra onale for integra ng financial supervision in La n America and the Carribean Inter‐American Development Bank Technical Paper Series 135 Llewellyn (2006) 20 Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 21 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Llewellyn (2006) Μια συναφής και εξαιρετικά ενδιαφέρουσα άποψη είναι ότι η καθιέρωση ενός ενιαίου επόπτη σημαίνει ότι καθίσταται αδύνατος από άλλους επόπτες ο έγκαιρος εντοπισμός τυχόν εποπτικής αστοχίας [G30 (2008)] 22 Hawkesby Central banks and supervisors the question of institutional structure and responsibilities in L Halme C Hawkesby J Healey I Saapar F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks Selected Issues For Financial Safety Nets And Market Discipline (Bank of England 2000) σελ 95‐128

7

Τέλος προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι ο ενιαίος επόπτης καλλιεργεί laquoηθικό κίνδυνοraquo (moral hazard) μιας και δημιουργεί την ανακριβή αντίληψη στους καταναλωτές ότι υφίσταται κοινή και ισοδύναμη εγγύηση των περιουσιακών τους στοιχείων ανεξαρτήτως του οργανισμού με τον όποιο έχουν συναλλαχθεί23 Ωστόσο ο προβληματισμός αυτός δεν φαίνεται να συνιστά τίποτα άλλο παρά έκφανση του φαινομένου της ασύμμετρης πληροφόρησης η αποτελεσματική αντιμετώπιση του οποίου είναι εφικτή με την εκ μέρους της εποπτικής αρχής παροχή επαρκούς πληροφόρησης και διαρκούς ενημέρωσης των καταναλωτών24

(ii) Το δυαρχικό εποπτικό σύστημα (laquotwin peaksraquo model)

Το δυαρχικό σύστημα προβλέπει την ίδρυση δύο αρχών κάθε μια από τις οποίες καθίσταται αρμόδια για την επίτευξη διαφορετικών εποπτικών στόχων ανεξάρτητα από το νομικό χαρακτηρισμό των οργανισμών και το είδος των παρεχόμενων υπηρεσιών η μια αρχή είναι αρμόδια για την μικροπροληπτική εποπτεία και η άλλη για την προστασία των καταναλωτών25 Τα βασικά πλεονεκτήματα του συγκεκριμένου συστήματος μπορεί να συνοψισθούν ως εξής (α) επιτυγχάνεται αποτελεσματική εποπτική κάλυψη των χρηματοοικονομικών ομίλων (β) ο διαχωρισμός με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει την εξοικονόμηση σημαντικών πόρων μιας και οδηγεί στο σχηματισμό αρχών εντός των οποίων αναπτύσσονται ποικίλες φυσικές συνέργιες λόγω της κοινής εποπτικής και ρυθμιστικής φιλοσοφίας που διέπει το κάθε εποπτικό αντικείμενο αλλά και της κοινής κουλτούρας του προσωπικού που απασχολείται σε κάθε αρχή (γ) οι στόχοι και αρμοδιότητες της κάθε αρχής είναι σαφείς και συνεπώς ενισχύεται τόσο η διαφάνεια της εποπτικής δομής όσο και οι μηχανισμοί λογοδοσίας (δ) η διάκριση με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει σε κάθε αρχή να επιδιώξει ανεπηρέαστα την εκπλήρωση των αρμοδιοτήτων της δίχως τον κίνδυνο παραγκωνισμού ή υπονόμευσης του ενός έναντι του άλλου εποπτικού στόχου ενώ οι όποιες συγκρούσεις εμφανισθούν και δεν επιλυθούν μέσω της συνεργασίας των αρχών (πχ στα θεσμοθετημένα κοινά συμβούλια ή επιτροπές) παραπέμπονται προς αντιμετώπιση σε πολιτικό επίπεδο (πχ σε αρμόδια υπουργική επιτροπή ή σε συμβούλιο εποπτών με κυβερνητική εκπροσώπηση)26 Από την άλλη πλευρά υποστηρίζεται ότι το δυαρχικό σύστημα παρουσιάζει εγγενείς αδυναμίες που το καθιστούν λιγότερο αποτελεσματικό από το μοντέλο του ενιαίου επόπτη Πιο συγκεκριμένα η διάκριση μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών δεν είναι τόσο σαφής όσο υποθέτει το δυαρχικό σύστημα γεγονός που αναμένεται να δημιουργεί συχνά εποπτικές διαμάχες και επικαλύψεις27 Επιπροσθέτως οι οικονομίες που διασφαλίζει η λειτουργία δύο αρχών είναι σε κάθε

23 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Hadjiemmanuil (2003) DemaestriGuerrero (2003) Llewellyn (2006) 24 Lannoo (1999 2000) AbramsTaylor (2000) Wymeersch (2007) 25 Taylor (1995 2009) Taylor 1997 Redrawing the regulatory map a proposal for reform 5 Journal of Financial Regulation and Compliance 49 Lannoo (1999 2000) Di GiorgioDi Noia (2005) G30 (2008) 26 Taylor (1995 1997 2009) DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Di GiorgioDi Noia (2003 2005) Carmichael Australiarsquos approach to regulatory reform in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 93‐113 Llewellyn (2006) US Treasury Department (2008) σελ 142 27 Briault (1999) Di GiorgioDi Noia (2003) Wymeersch (2007)

8

περίπτωση μικρότερες σε σχέση με την ενιαία εποπτική αρχή ιδίως λαμβάνοντας υπόψη ότι οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί θα πρέπει να αδειοδοτούνται και εποπτεύονται από δύο διαφορετικές αρχές28 Τέλος προβλήματα συνεργασίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού μεταξύ των δύο εποπτικών αρχών υπονομεύουν την αποτελεσματικότητα της εποπτείας όπως ακριβώς συμβαίνει στο οργανικό και λειτουργικό σύστημα29 Ο αντίλογος στις ανωτέρω ανησυχίες δεν είναι λιγότερο πειστικός Πρώτον ο προβληματισμός περί συχνών δικαιοδοτικών συγκρούσεων μεταξύ των αρχών είναι υπερβολικός Σε κάθε περίπτωση ακόμη και αν ήθελε γίνει δεκτός θα πρέπει να εκτιμηθεί σε συνάρτηση με τα σαφώς υπέρτερα οφέλη που κατά μέσο όρο εξασφαλίζει η ισόρροπη και αμερόληπτη ικανοποίηση των εποπτικών στόχων μέσω της λειτουργίας δύο διαφορετικών αρχών Εξάλλου ο ίδιος προβληματισμός ισχύει σε όλα τα εποπτικά συστήματα με τη διαφορά ότι στο δυαρχικό σύστημα η επίλυση των διαφωνιών λαμβάνει χώρα κατά το δυνατόν δημόσια (σε κοινές επιτροπές ή σε πολιτικό επίπεδο) και όχι εσωτερικά Δεύτερον οι οικονομίες που εξασφαλίζει το δυαρχικό σύστημα είναι μεγαλύτερες από εκείνες που οι επικριτές του υποπτεύονται η αποτελεσματική επίτευξη του κάθενός από τους δύο εποπτικούς στόχους προαπαιτεί εξειδίκευση καθώς και υιοθέτηση και εφαρμογή συγκεκριμένης εποπτικής κουλτούρας και εργαλείων γεγονός που επιτυγχάνεται καλύτερα εντός δύο διαφορετικών αρχών κάθε μια από τις οποίες είναι αποκλειστικά αρμόδια για διαφορετικό στόχο30 Επίσης το δυαρχικό σύστημα μπορεί να αντιμετωπίσει σε ικανοποιητικό βαθμό το ζήτημα της πολλαπλής αδειοδότησης και εποπτείας μέσω της κατάλληλης εσωτερικής οργάνωσης Για παράδειγμα μπορεί να ορισθεί ότι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί που δεν δραστηριοποιούνται στην λιανική διαμεσολάβηση δεν θα αδειοδοτούνταιεποπτεύονται από τον επόπτη για την προστασία των καταναλωτών ή ότι οι επενδυτικοί διαμεσολαβητές που δεν συναλλάσσονται για ίδιο λογαριασμό θα υπόκεινται μόνον σε ειδικό‐λιγότερο επαχθές καθεστώς μικροπροληπτικής εποπτείας το οποίο θα λειτουργεί υπό τον αρμόδιο επόπτη για την προστασία των καταναλωτών31 Τρίτον τα οποία προβλήματα συνεργασίας μεταξύ των αρχών μπορεί να περιορισθούν σημαντικά μέσω τις υιοθέτησης σαφών και αποτελεσματικών γραμμών επικοινωνίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού Επί παραδείγματι η καθιέρωση ρητής υποχρέωσης για την μεταξύ των αρχών ανταλλαγή των εκθέσεων των ελεγκτών η υποχρεωτική συμμετοχή εκπροσώπων της κάθε αρχής στο διοικητικό συμβούλιο της άλλης αλλά και η ίδρυση κοινών ομάδων εργασίας ήκαι εποπτικών συμβουλίων αποτελούν ελκυστικές λύσεις32 Εξάλλου στην εκτίμηση των όποιων αστοχιών στη συνεργασία μεταξύ των δύο αρχών θα πρέπει να βαρύνει από την άλλη πλευρά ότι το δυαρχικό σύστημα αποτρέπει αποτελεσματικότερα την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε σχέση με το μοντέλο του ενιαίου επόπτη33 Γ Η εμπειρική προσέγγιση

28 Όππ 29 Όππ 30 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) DaleWolfe (1998) Hadjiemmanuil (2003) 31 DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) 32 Taylor (1997) Carmichael (2000) Lannoo (2000) 33 Llewellyn (2006)

9

Η συζήτηση που προηγήθηκε ανέδειξε σε θεωρητικό επίπεδο τα προτερήματα και μειονεκτήματα των διαφορετικών εποπτικών συστημάτων όμως παραμένει ατελής στο βαθμό που δεν συνοδεύεται από εμπειρική ανάλυση Η πρώτη ομάδα εμπειρικών ερευνών ασχολείται με την επίδραση της laquoποιότητας της εποπτικής διακυβέρνησηςraquo στην χρηματοοικονομική σταθερότητα Η ποιότητα της εποπτικής διακυβέρνησης προσδιορίζεται από τέσσερεις παραμέτρους ανεξαρτησία λογοδοσία διαφάνεια ακεραιότητα Τα ευρήματα καταδεικνύουν ότι εκείνοι οι χρηματοοικονομικοί επόπτες που εξασφαλίζουν μεγάλες επιδόσεις στα παραπάνω χαρακτηριστικά (ανεξαρτήτως του υιοθετούμενου εποπτικού συστήματος) ενισχύουν τη χρηματοοικονομική σταθερότητα Το αποτέλεσμα αυτό ισχυροποιείται εφόσον η βελτίωση της εποπτικής διακυβέρνησης λαμβάνει χώρα εντός μιας αποτελεσματικής δημόσιας διοίκησης και ενός ευρύτερου υγιούς θεσμικού και μακροοικονομικού περιβάλλοντος34 Η δεύτερη ομάδα ερευνών οριοθετεί τους εξής βασικούς παράγοντες που επηρεάζουν την επιλογή του εποπτικού συστήματος (α) ο βαθμός ανάπτυξης χρηματοοικονομικών ομίλων και διάτρησης των διαχωριστικών γραμμών μεταξύ υπηρεσιώνπροϊόντων εντός της εθνικής αγοράς υπό την έννοια ότι όσο μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς καταλαμβάνουν οι χρηματοοικονομικοί όμιλοι και όσο λιγότερο εμφανείς καθίστανται οι διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών προϊόντωνυπηρεσιών τόσο περισσότερο αναγκαία φαντάζει η επιλογή ενός από τα συστήματα ενοποιημένης εποπτείας (β) το μέγεθος της εθνικής οικονομίας μιας και για τις χώρες με μικρό μέγεθος οικονομίας και σχετικά περιορισμένους πόρους η ενοποιημένη εποπτεία προσφέρει πολύτιμες οικονομίες κλίμακας και φάσματος ιδίως αναφορικά με την ανάπτυξη εκπαίδευση και διατήρηση ανθρώπινου δυναμικού υψηλού επιπέδου (γ) ο βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα δεδομένου ότι η ενοποιημένη προσέγγιση φαίνεται να αποτελεί αποτελεσματικότερο αντίβαρο στη συσσώρευση οικονομικής δύναμης που συνεπάγεται ο υψηλός βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα (δ) οι ιδιαιτερότητες των εθνικών νομικών συστημάτων (πχ προσκόμματα στην ίδρυση νέων εποπτικών αρχών εκτός της εθνικής κεντρικής τράπεζας ήκαι στην ανάθεση νέων εποπτικών και ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων στις υφιστάμενες αρχές ιδιαιτερότητες στην θεσμική αντιμετώπιση των ανεξάρτητων αρχών) (ε) η εμπειρία που έχει αποκτηθεί από την αποτελεσματικότητα των υφιστάμενων εποπτικών δομών (στ) η χρονική συγκυρία και οι μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες που έχει θέσει η κάθε χώρα35 Καταληκτικά οι έρευνες της ομάδας αυτής επισημαίνουν ότι τα ιδιοσυγκρατικά χαρακτηριστικά του κάθε εθνικού νομικο‐πολιτικο‐οικονομικού συστήματος επιδρούν σημαντικά στη δομή και αποτελεσματικότητα της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τούτο

34 Για μια εξαιρετική βιβλιογραφική ανάλυση βλ Quintyn Governance of Financial Supervisors And Its Effects ndash A Stocktaking Exercise (SUERF‐The European Money and Finance Forum 2007) 35 TaylorFlemming 1999 Integrated financial supervision lessons from northern European experience World Bank Policy Research Working Paper 2223 Hawkesby (2000) MwendaFlemming 2001 Interna onal developments in the organizational structure of financial services supervision (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας 2092001) De Luna Mar nezRose 2003 Interna onal survey of integrated financial sector supervision World Bank Policy Research Working Paper 3096 Hadjiemmanuil (2003) Carmichael Summary of the discussion in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 1‐15

10

εξηγεί άλλωστε τον λόγο για τον οποίο δεν υπάρχει σύγκλιση προς ένα συγκεκριμένο laquoβέλτιστοraquo σύστημα εποπτείας αλλά αντιθέτως παρατηρείται ετερογένεια μεταξύ των εθνικών εποπτικών συστημάτων (βλ Παράρτημα) Παρά ταύτα μια τρίτη πιο πρόσφατη αλλά και πιο περιορισμένη ομάδα μελετών προσπαθεί να διαγνώσει έστω σε αδρές γραμμές και με οριακές συγκρίσεις κατά πόσο υφίσταται βέλτιστη δομή στην χρηματοοικονομική εποπτεία Οι έρευνες καταλήγουν ότι η ενοποιημένη προσέγγιση συνδέεται θετικά τόσο με την αποτελεσματικότερη εποπτεία (κυρίως των επενδυτικών και ασφαλιστικών υπηρεσιών) όσο και με ενισχυμένη ρυθμιστική και εποπτική συνοχή‐συνέπεια σε διατομεακό επίπεδο36 Η τρέχουσα χρηματοοικονομική κρίση πάντως φαίνεται να ενισχύει τη δημοφιλία του δυαρχικού συστήματος

Στην Μεγάλη Βρετανία η έρευνα που διεξήχθη αναφορικά με τα αίτια της κρίσης και την κατάρρευση της Northern Rock κατέδειξε τις καίριες αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα αποδείχθηκε ότι το επιχείρημα περί ισχυρών συνεργιών μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών αγνοεί τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ των δύο όσον αφορά στα εποπτικά εργαλεία και φιλοσοφία Από τις σχετικές εκθέσεις που είδαν το φως της δημοσιότητας προκύπτει με απόλυτη σαφήνεια ότι η βρετανική ενιαία εποπτική αρχή (FSA) είχε δώσει ιδιαίτερη έμφαση στην προστασία των καταναλωτών εις βάρος της μικροπροληπτικής εποπτείας Καταδεικνύεται δηλαδή ότι όταν η επίτευξη και των δύο εποπτικών στόχων ανατίθεται στην ίδια αρχή αποτελεί σχεδόν φυσική συνέπεια για τον ενιαίο επόπτη να δίδει προτεραιότητα στην προστασία των καταναλωτών λόγω του ιδιαιτέρως πολιτικά ευαίσθητου και laquoεξωστρεφούςraquo χαρακτήρα που αυτή έχει σε σύγκριση με την μικροπροληπτική εποπτεία37

Εξάλλου η φιλοσοφία και τα εργαλεία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών διαφέρουν σημαντικά Για την προστασία των καταναλωτών απασχολούνται κυρίως νομικοί ενώ η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελεί ως επί το πλείστον οικονομική δραστηριότητα που απασχολεί οικονομολόγους Επομένως η ανάληψη και των δύο εποπτικών σκοπών από μια αρχή οδηγεί αναπόφευκτα στην επικράτηση της μιας φιλοσοφίας έναντι της άλλης και κατrsquo επέκταση στην υποβάθμιση του ενός σκοπού προς όφελος του άλλου38 Η συζήτηση στην Μεγάλη Βρετανία για τα αίτια της κρίσης και τις προτεινόμενες μεταρρυθμίσεις κατέληξε πρόσφατα στην πρόταση της κυβέρνησης για αντικατάσταση του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής από ένα

36 ČihaacutekPodpiera 2006 Is one watchdog better than three International experience with integrated financial sector supervision IMF Working Paper 57 ČihaacutekPodpiera 2008 Integrated supervision which model 19 North American Journal of Economics and Finance 135 ArnoneGambini Architectures of supervisory authorities and banking supervision in D Masciandaro M Quintyn (eds) Designing Financial Institutions Supervision Independence Accountability And Governance (Edward Elgar Publishing 2007) σελ 262‐308 MasciandaroQuintyn 2009 After the big bang and before the next one Reforming the financial supervision architecture and the role of central bank a review of worldwide trends causes and effects (1998‐2008) Paolo Baffi Centre Research Paper 37 37 House of Lords Select Committee on Economic Affairs Banking Supervision And Regulation Volume I (June 2009) σελ 33 Financial Services Authority (FSA) The Turner Review A Regulatory Response To The Global Banking Crisis (March 2009) σελ 87 HM Treasury Reforming Financial Markets (CM 7667 July 2009) σελ 56 Taylor (2009) Η επισήμανση του καθηγητή Wood [(House of Lords (2009) σελ 33)] είναι χαρακτηριστική laquoConsumers do not write to the FSA or the Member of Parliament saying lsquoI think Royal Bank is running an excessively risky business overseasrsquo They write and say ndash and do it daily or more frequently ndash lsquoThe Royal Bankrsquo or whatever bank lsquohas treated me badlyrsquo That inevitably distracts attentionraquo 38 House of Lords (2009) σελ 33 G30 (2008) Taylor (2009)

11

δυαρχικό σύστημα το οποίο θα αποτελείται από έναν μικροπροληπτικό επόπτη (Prudential Regulation Authority) εντός της Τράπεζας της Αγγλίας και μια διαφορετική αρχή για την προστασία του καταναλωτή και την εποπτεία της αγοράς (Consumer Protection and Markets Authority)39 Στις ΗΠΑ επίσης η ανάλυση των αιτιών της τρέχουσας κρίσης οδήγησε το Υπουργείο Οικονομικών το 2008 στη σύνταξη της Μπλε Βίβλου για τον Εκσυγχρονισμό του Χρηματοοικονομικού Συστήματος (The Department of the Treasury Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure) με την οποία προτάθηκε η ριζική αναδιάρθρωση του ισχύοντος εποπτικού πλαισίου προς την κατεύθυνση της υιοθέτησης ενός δυαρχικού μοντέλου μια αρχή (Prudential Financial Regulatory Agency) ως μικροπροληπτικός επόπτης και μια άλλη αρχή (Conduct of Business Regulatory Agency) για την προστασία των καταναλωτών40

Σε ανάλογο μήκος κύματος κινούνται και οι διαπιστώσεις υπερεθνικών οργανισμών και επιφανών προσωπικοτήτων Η Ομάδα των Τριάντα (G30) υπογραμμίζει την γενικότερη τάση προς ενοποίηση της εποπτείας ενώ η Έκθεση de Larosiegravere φαίνεται να προχωράει ένα βήμα περισσότερο laquoκλείνοντας το μάτιraquo στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα41 Τέλος ο Guillermo de la Dehesa Πρόεδρος του Κέντρου Έρευνας Ευρωπαϊκής Πολιτικής (Centre for Economic Policy Research) και μέλος της Ομάδας των Τριάντα αλλά και οι Di Giorgio και Di Noia Καθηγητής Νομισματικών Οικονομικών και Αναπληρωτής Διευθυντής της Ιταλικής Ένωσης Ανωνύμων Εταιριών αντιστοίχως έχουν εκφράσει ρητώς την υποστήριξή τους στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα42 Δ Ο ρόλος των εθνικών Κεντρικών Τραπεζών

Η ρόλος που καλούνται να διαδραματίσουν οι ΚΤ στο σύγχρονο περιβάλλον της χρηματοοκονομικής εποπτείας χρήζει ιδιαίτερης συζήτησης για τρεις θεμελιώδεις λόγους Πρώτον στις αρμοδιότητες των ΚΤ περιλαμβάνεται η διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας Συνεπώς οι ΚΤ εμφανίζονται ως φυσικοί ανάδοχοι της μακροπροληπτικής εποπτείας δηλαδή του τρίτου εποπτικού στόχου για τον οποίο δεν έχει γίνει λόγος μέχρι το σημείο αυτό Δεύτερον υπάρχει έντονος επιστημονικός διάλογος ως προς την σκοπιμότητα ανάθεσης και της μικροπροληπτικής εποπτείας στις ΚΤ Τρίτον το εύρος του εποπτικού ρόλου των ΚΤ φαίνεται να επηρεάζει σημαντικά το οργανωτικό μοντέλο της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η κρατούσα αντίληψη πρεσβεύει ότι ιστορικά‐παραδοσιακά η ανάληψη της μακροπροληπτικής εποπτείας από τις εθνικές ΚΤ αποτελεί φυσική συνέπεια και αδήριτη αναγκαιότητα για δύο λόγους Πρώτον στο πλαίσιο άσκησης της νομισματικής πολιτικής και εποπτείας των συστημάτων πληρωμών οι ΚΤ διατηρούν γραμμές άμεσης ακριβούς και τακτικής πληροφόρησης αναφορικά με την κατάσταση των συμμετεχόντων στην αγορά γεγονός που επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό κινδύνων που απειλούν τη

39 HM Treasury A New Approach To Financial Regulation Judgment Focus And Stability (CM 7864 July 2010) 40 Ωστόσο ο προσφάτως ψηφισθέν Νόμος για την Αναμόρφωση της Wall Street και την Προστασία του Καταναλωτή (Dodd‐Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act 2010 HR 4173) υιοθέτησε μια πιο ήπια μεταρρύθμιση του εποπτικού συστήματος 41 G30 (2008) σελ 49‐50 The High‐Level Group of Financial Supervision in the EU (The de Larosiegravere Group) Report (25 February 2009) σελ 48 58 42 De la Dehesa Should the ESCB be the leading Euro area supervisor (Ομιλία στην Επιτροπή Οικονομικών και Νομισματικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Μάρτιος 2009) Di GiorgioDi Noia (2003 2005)

12

χρηματοοικονομική σταθερότητα43 Δεύτερον οι ΚΤ απολαμβάνουν ισχυρά εχέγγυα ανεξαρτησίας Το επιχείρημα εν προκειμένω είναι ότι η αποτελεσματική διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας απαιτεί τόσο την υιοθέτηση μιας εποπτικής προσέγγισης με μακροχρόνιο ορίζοντα όσο και την πλήρη διασφάλιση ότι σε περιόδους κρίσης ο επόπτης θα μπορεί να λάβει τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα άμεσα αποφασιστικά και ανεπηρέαστα γεγονός που με τη σειρά του προϋποθέτει σταθερούς μηχανισμούς ανεξαρτησίας Πράγματι μια σχετικά πιο πρόσφατη ομάδα εμπειρικών ερευνών υπογραμμίζει τη θετική σχέση μεταξύ εποπτικής ανεξαρτησίας και χρηματοοικονομικής σταθερότητας44 Η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ από την άλλη μεριά συνιστά πηγή έντονων αντιπαραθέσεων Οι σκεπτικιστές θεωρούν ένα τέτοιο ενδεχόμενο ως απευκταίο και προβάλλουν προς υποστήριξη αυτής της άποψης δύο βασικά επιχειρήματα Πρώτον η άσκηση νομισματικής πολιτικής και η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελούν αλληλοσυγκρουόμενες αρμοδιότητες Ειδικότερα η μικροπροληπτική εποπτεία είναι εξαιρετικά χρονοβόρα και επομένως λειτουργεί από πλευράς προσήλωσης και εξοικονόμησης πόρων ανθρώπινου δυναμικού εις βάρος τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας Επίσης τυχόν αποτυχία στην άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μπορεί να υπονομεύσει το κύρος και την αξιοπιστία της ΚΤ στοιχεία που είναι απαραίτητα για την αποτελεσματικότητα της νομισματικής πολιτικής και της μακροπροληπτικής εποπτείας Τέλος η μικροπροληπτική εποπτεία νοθεύει την ορθολογική λήψη αποφάσεων νομισματικής πολιτικής σε περιόδους όπου απαιτείται σκλήρυνση της νομισματικής πολιτικής η ΚΤ μπορεί να καθυστερεί την αύξηση των επιτοκίων ή να προβαίνει σε περαιτέρω μείωσή τους ή ακόμη και να χαλαρώνει τα κριτήρια παροχής επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα προκειμένου να στηρίξει τράπεζες που αντιμετωπίζουν προβλήματα45 Δεύτερον η ανάθεση και της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ οδηγεί σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που καθιστά πιο δύσκολο τον έλεγχο της ΚΤ και ταυτόχρονα δημιουργεί ηθικό κίνδυνο μιας και η ανάπτυξη χρηματοοικονομικών ομίλων μπορεί να δημιουργήσει την λανθασμένη εντύπωση στους καταναλωτές ότι το laquoδίχτυ προστασίαςraquo για τις τράπεζες επεκτείνεται σε όλους τους οργανισμούς‐μη τράπεζες του ομίλου46 Ο αντίλογος ιδίως λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα της τρέχουσας κρίσης ακούγεται πειστικότερος Η οργάνωση και λειτουργία αποτελεσματικών μηχανισμών λογοδοσίας μπορεί να αντιμετωπίσει το πρόβλημα της υπερβολικής συγκέντρωσης

43 Schinasi 2003 Responsibility of central banks for stability in financial markets IMF Working Paper 121 Squam Lake Working Group on Financial Regulation A Systemic Regulator For Financial Markets (Council on Foreign Relations Center for Geoeconomic Studies May 2009) 44 QuintynTaylor 2002 Regulatory and supervisory independence and financial stability IMF Working Paper 46 DasQuintynChenard 2004 Does regulatory governance matter for financial system stability An empirical analysis IMF Working Paper 89 HuumlpkesQuintynTaylor 2005 The accountability of financial sector supervisors principles and practice IMF Working Paper 51 KlompDe Haan 2009 Central bank independence and financial stability 5 Journal of Financial Stability 321 45 GoodhartSchoenmaker 1995 Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated 47 Oxford Economic Papers 539 AbramsTaylor (2000) Goodhart (2002) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) 46 AbramsTaylor (2000) Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) The Role Of Central Banks In Prudential Supervision (March 2001) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) De la Dehesa (2009)

13

εξουσιών ενώ ο ηθικός κίνδυνος αποκρούεται με την ενημέρωση των καταναλωτών47 Εξάλλου η εμπειρική έρευνα δεν έχει αποδείξει με στατιστική σημαντικότητα οποιαδήποτε αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της συγκέντρωσης της μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής στην ΚΤ αφενός και της υπονόμευσης της τελευταίας αφετέρου48 Ένα τμήμα των ερευνών μάλιστα αντιστρέφει το επιχείρημα υποστηρίζοντας ότι ο συνδυασμός των δύο ρόλων οδηγεί σε σημαντικές συνέργιες οι οποίες υπερακοντίζουν κατά πολύ τις όποιες ανησυχίες έχουν διατυπωθεί Ειδικότερα προκύπτει ότι η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ αποτελεί όχι μόνον φυσική επιλογή αλλά και αναγκαιότητα με δεδομένο ότι (α) οι τράπεζες συνιστούν τους laquoαγωγούςraquo μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής στην αγορά (β) η εποπτεία των συστημάτων πληρωμής από την ΚΤ αναπόφευκτα συνεπάγεται την απόκτηση πληροφοριών μικροπροληπτικής φύσης για την φερεγγυότητα των συμμετεχόντων στα συστήματα αυτά (γ) η υπηρέτηση του laquoφυσικούraquo ρόλου της ΚΤ σχετικά με τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας συνδέεται στενά με την μικροπροληπτική εποπτεία (δ) τα εχέγγυα ανεξαρτησίας κατά την άσκηση νομισματικής πολιτικής από την ΚΤ συνιστούν πολύτιμη ασφαλιστική δικλείδα και για την αποτελεσματική μικροπροληπτική εποπτεία και (ε) η άμεση συνεχή και laquoαπό πρώτο χέριraquo πληροφόρηση για την κατάσταση των τραπεζών διευκολύνει σε καίριο βαθμό την αποτελεσματική άσκηση τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και του ρόλου της ΚΤ ως παρόχου επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα49 Εξάλλου δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι η οποιαδήποτε παροχή έκτακτης ρευστότητας σε δοκιμαζόμενες τράπεζες από την ΚΤ εξισορροπείται από πράξεις ανοικτής αγοράς χωρίς να επηρεάζεται η νομισματική σταθερότητα Εξάλλου η μεταφορά της αρμοδιότητας άσκησης της νομισματικής πολικής από τις ΚΤ της Ευρωζώνης στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ουσιαστικά εξουδετερώνει επί της αρχής τουλάχιστον

47 QuintynTaylor (2002) 48 Βλ ενδεικτικά Heller Prudential supervision and monetary policy in J Frenkel M Goldstein (eds) Essays In Honor of Jacques J Polak (IMF and De Nederlandsche Bank 1991) σελ 269‐281 Goodhart Schoenmaker Institutional separation between supervisory and monetary authorities in C Goodhart (ed) The Central Bank And The Financial System (MIT Press 1995b) σελ 333‐413 Di Noia Di Giorgio 1999 Should bank supervision and monetary policy tasks be given to different agencies 2 International Finance 361 Ioannidou 2008 Does monetary policy affect the central bankrsquos role in bank supervision 14 Journal of Financial Intermediation 58 49 GoodhartSchoenmaker (1995) PeekRosenbergTootell 1999 Is bank supervision central to central banking 114 Quarterly Journal of Economics 629‐653 AbramsTaylor (2000) Ferguson 2000 Alternative approaches to financial supervision and regulation 17 Journal of Financial Services Research 297 Hawkesby (2000) Healey Financial stability and the central bank interna onal evidence in R Brealey A Clarj C Goodhart J Healey G Hoggarth D Llewellyn C Shu P Sinclair F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks A Global Perspective (Routledge 2001) QuintynTaylor (2002) Hadjiemmanuil (2003) SchoonerTaylor 2003 United Kingdom and United States responses to the regulatory challenges of modern financial markets 38 Texas International Law Journal 317 HerreroDel Riacuteo 2003 Financial stability and the design of monetary policy Banco de Espaňa Documento de Trabajo 315 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) Llewellyn (2006) Bernanke Financial regula on and financial stability (Ομιλία ενώπιον του Forum της Federal Deposit Insurance Corporation για τα Ενυπόθηκα Δάνεια σε Νοικοκυριά με Χαμηλά και Μεσαία Εισοδήματα Arlington Virginia 872008) De la Dehesa (2009) Nier 2009 Financial stability frameworks and the role of central banks lessons from the crisis IMF Working Paper 70 Group of Thirty (G30) Financial Reform A Framework For Financial Stability (Washington DC January 2009)

14

ως προς αυτές τις ΚΤ το επιχείρημα περί της σύγκρουσης μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής50 Τέλος ξεχωριστό ενδιαφέρον παρουσιάζουν μια σειρά από μελέτες οι οποίες εξετάζουν εμπειρικά την σχέση μεταξύ του εύρους εποπτικών εξουσιών των ΚΤ και της οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η πρώτη ομάδα των μελετών αυτών κατατείνει στο ότι όσο διευρύνεται ο εποπτικός ρόλος της ΚΤ τόσο μειώνεται ο συνολικός βαθμός ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας δηλαδή περιορίζονται οι πιθανότητες υιοθέτησης ενός ενιαίου επόπτη και αντιστρόφως Σε ειδικότερες γραμμές προκύπτει ότι όταν η ΚΤ δεν έχει αναλάβει εποπτικές αρμοδιότητες τότε είναι πιθανότερο να υιοθετηθεί το σύστημα μιας ενιαίας εποπτικής αρχής εκτός ΚΤ ενώ από την άλλη όταν έχει ανατεθεί εποπτικός ρόλος στην ΚΤ και η τελευταία απολαμβάνει υψηλό κύρος και αξιοπιστία οι πιθανότητες για περαιτέρω ενοποίηση μέσω της ανάθεσης πρόσθετων εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ ή της δημιουργίας ενός ενιαίου επόπτη εκτός ΚΤ μειώνονται σημαντικά51 Η δεύτερη ομάδα ερευνών προχωρά ένα βήμα περισσότερο παρατηρώντας ότι η επιλογή του συστήματος χρηματοοικονομικής εποπτείας συναρτάται και προς την ποιότητα του γενικότερου θεσμικού περιβάλλοντος Παρατηρείται ειδικότερα ότι χώρες με σχετικά χαμηλό βαθμό διαφθοράς και με αποτελεσματική δημόσια διοίκηση και σύστημα απονομής δικαιοσύνης τείνουν να επιλέγουν το σύστημα του ενιαίου επόπτη (εντός ή εκτός ΚΤ) εφόσον κρίνουν ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές συγκρούσεις μεταξύ λειτουργιών ή αρμοδιοτήτων Αντιθέτως κράτη με συγκριτικά υψηλό δείκτη διαφθοράς και χαμηλές επιδόσεις στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και στην απονομή της δικαιοσύνης διάκεινται πιο φιλικά προς το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας ή το δυαρχικό μοντέλο52

50 Goodhart Schoenmaker (1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) Hawkesby (2000) Ferguson (2000) EKT (2001) Goodhart (2002) DemaestriGuerrero (2003) Nier (2009) 51 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση ο ηθικός κίνδυνος και η πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης νομισματικής πολιτικής λειτουργούν αποτρεπτικά στην αναγνώριση εποπτικού ρόλου στην ΚΤ Στην έτερη περίπτωση η προσθήκη επιπλέον εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ μπορεί αφενός να προκαλέσει επίσης ηθικό κίνδυνο και να οδηγήσει σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που αποθαρρύνει την περαιτέρω ενοποίηση της εποπτείας μέσω της ενίσχυσης της εποπτικής θέσης της ΚΤ Αφετέρου το αυξημένο κύρος και αξιοπιστία της ΚΤ καθιστά εξίσου δύσκολη την αφαίρεση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της ΚΤ και μεταφορά τους σε έναν ενιαίο επόπτη εκτός αυτής Βλ Masciandaro 2006 E pluribus unum Authoritiesrsquo design in financial supervision trends and determinants 17 Open Economies Review 73 Masciandaro 2007 Divide et impera financial supervision unification and central bank fragmentation effect 23 European Journal of Political Economy 285 MasciandaroQuintyn 2008 Helping hand or grabbing hand Politicians supervision regime financial structure and market view 19 North American Journal of Economics and Finance 153 MasciandaroNietoQuintyn 2009 Financial supervision in the EU is there convergence in the national architectures Paolo Baffi Centre Research Paper 38 52 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση το γενικότερο θεσμικό περιβάλλον φαίνεται να εξουδετερώνει τόσο την όποια επιρροή μπορεί να ασκήσουν οργανωμένα συμφέροντα στη χαράξη πολιτικής όσο και τους όποιους κινδύνους συνδέονται με την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε έναν ενιαίο επόπτη Στην δεύτερη περίπτωση από την άλλη επιδιώκεται η επίτευξη ισορροπιών μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων που ασκούν πολιτική πίεση επιδιώκουν την απόσπαση μεριδίου στην χρηματοοικονομική εποπτεία και την ανάθεσή του σε συγκεκριμένη αρχή Δεδομένου ότι η ΚΤ συνιστά σημαντικό παράγοντα άσκησης πολιτικής πίεσης υπό την έννοια της έκτασης των εποπτικών εξουσιών που ήδη μπορεί να απολαμβάνει ο ρόλος που διαδραματίζει στην οργάνωση της εποπτείας αποδεικνύεται σημαντικός όσο μεγαλύτερη η επιρροή της ΚΤ τόσο πιθανότερο η εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στην ίδρυση ενός μόνον ανταγωνιστή στην χρηματοοικονομική εποπτεία (δυαρχικό

15

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 6: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

το λειτουργικό σύστημα δεν παύει να φέρει όλες τις προαναφερθείσες ασθένειες του οργανικού μοντέλου Τρεις νέες ανησυχίες δε εγείρουν πρόσθετα ερωτηματικά (α) στο πλαίσιο της ολοκλήρωσης των αγορών αλλά και λόγω της έμφυτης τάσης των εποπτικών αρχών για προστασία και περαιτέρω επέκταση των δικαιοδοτικών τους ορίων είναι πιθανόν να ανακύψουν σοβαρές αμφιβολίες και εποπτικές διαμάχες ως προς το ποιός είναι αρμόδιος για την εποπτεία καινοτόμων‐υβριδικών υπηρεσιών και προϊόντων (β) το κόστος συμμόρφωσης για τους εποπτευόμενους οργανισμούς αυξάνεται μιας και οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί που δραστηριοποιούνται σε περισσότερους από έναν τομείς διαμεσολάβησης (πχ ένα πιστωτικό ίδρυμα που παρέχει τραπεζικές και επενδυτικές υπηρεσίες) ελέγχονται αδειοδοτούνται και εποπτεύονται από περισσότερες αρχές (γ) η βασική φιλοσοφία στην οποία εδράζεται το λειτουργικό μοντέλο είναι προβληματική δεδομένου ότι εκείνο που υπόκειται στον κίνδυνο αποτυχίας‐κατάρρευσης δεν είναι οι υπηρεσίες που παρέχουν οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί αλλά οι ίδιοι οι οργανισμοί10 B Ενοποιημένη εποπτεία

(i) Το σύστημα του ενιαίου επόπτη (laquosingle supervisorraquo model)

Η ανάληψη από μια ενιαία αρχή τόσο της μικροπροληπτικής εποπτείας όσο και της προστασίας των καταναλωτών για το σύνολο των χρηματοοικονομικών οργανισμών και υπηρεσιών αποτελεί την πιο ακραία μορφή ολοκλήρωσης‐ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τα πλεονεκτήματα που φέρεται να προσφέρει το εν λόγω εποπτικό σύστημα είναι ποικίλα (α) εξασφαλίζεται η αποτελεσματική εποπτεία των χρηματοοικονομικών ομίλων (β) δημιουργούνται οικονομίες κλίμακας και φάσματος και κατrsquo επέκταση μειώνεται το κόστος εποπτείας και συμμόρφωσης δεδομένου ότι ο ενιαίος επόπτης μπορεί να

‐ εκμεταλλευτεί ένα ενιαίο κέντρο διοικητικής υποστήριξης ‐ εισάγει ένα ενιαίο σύστημα γνωστοποίησης ρυθμιστικών πληροφοριών ‐ λειτουργήσει κεντρικό μηχανισμό αδειοδότησης των χρηματοοικονομικών

οργανισμών ‐ καθιερώσει ενοποιημένο μηχανισμό παραγωγής κανονιστικών ρυθμίσεων ‐ αντιμετωπίσει αποτελεσματικά ndashεάν όχι να εξαλείψειndash τα προβλήματα

επικοινωνίας και συντονισμού που θα μπορούσαν να ανακύψουν στο οργανικό ή λειτουργικό εποπτικό μοντέλο και

‐ καταστεί το ένα και μοναδικό σημείο επικοινωνίας των εποπτευόμενων φορεών και καταναλωτών

(γ) εξαλείφονται τόσο τα τυχόν εποπτικά κενά και δικαιοδοτικές διαμάχες μεταξύ των εποπτικών αρχών όσο και οι ανισότητες στην εποπτική αντιμετώπιση διαφορετικών οργανισμών που παρέχουν ομοειδείς υπηρεσίες (δ) η αναζήτηση ευθυνών για τυχόν εποπτικές αστοχίες είναι διαυγής και αδιαμφισβήτητη γεγονός που ενισχύει τους μηχανισμούς λογοδοσίας και τη διαφάνεια

10 DaleWolfe 1998 The structure of financial regulation 6 Journal of Financial Regulation and Compliance 326 Goodhart 2002 The organizational structure of banking supervision 31 Economic Notes Review of Banking Finance and Monetary Economics 1 (2002) Hadjiemmanuil (2003) Di GiorgioDi Noia (2003 2005) US Treasury Department Blueprint For A Modernized Financial Regulatory Structure (March 2008) σελ 140 G30 (2008) σελ 35

4

(ε) το μεγαλύτερο μέγεθος και το ενισχυμένο κύρος του ενιαίου επόπτη δυσχεραίνουν τον αθέμιτο επηρεασμό του από τους εποπτευόμενους φορείς (στ) μεταξύ άλλων και λόγω του αυξημένου θεσμικού του εκτοπίσματος ο ενιαίος επόπτης έχει μεγαλύτερες δυνατότητες ανάπτυξης ενός μακρόπνοου και αξιόπιστου συστήματος διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού και συνεπώς είναι σε θέση να προσελκύσει εκπαιδεύσει και διατηρήσει το πλέον ικανό προσωπικό (ζ) διασφαλίζεται μεγαλύτερη ρυθμιστική ευελιξία με σκοπό την προσαρμογή στις εξελίξεις των αγορών συγκριτικά με το μοντέλο της κατακερματισμένης εποπτείας όπου η κάθε ρυθμιστική αλλαγή απαιτεί από κάθε έναν από τους επιμέρους επόπτες να υπερβεί τα ιδιοσυγκρατικά του γραφειοκρατικά πολιτικά και νομικά προσκόμματα11 Από την άλλη μεριά δεν λείπουν και οι πιο επιφυλακτικές φωνές Πρώτον παρά την τάση ολοκλήρωσης των αγορών η ρύθμιση και κατrsquoεπέκταση η εποπτεία των χρηματοοικονομικών οργανισμών δεν μπορεί παρά να εξακολουθεί σε μεγάλο βαθμό να είναι κατακερματισμένη λόγω των θεμελιωδών διαφορών που παραμένουν σε ισχύ μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτων επιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών12 Ειδικότερα η παραδοσιακή λειτουργία των πιστωτικών ιδρυμάτων συνίσταται αφενός στην αποδοχή άμεσα επιστρεπτέων καταθέσεων και αφετέρου στην παροχή μη‐άμεσα αποπληρωτέων δανείων Συνεπώς οι βασικοί κίνδυνοι που αντιμετωπίζουν οι τράπεζες είναι ο πιστωτικός όσον αφορά στο δανειακό σκέλος των εργασιών και ο κίνδυνος ρευστότητας που σχετίζεται με τη διαφορά ληκτότητας μεταξύ στοιχείων ενεργητικού και παθητικού Το ενεργητικό των επιχειρήσεων επενδύσεων από την άλλη περιλαμβάνει κατά βάση στοιχεία που είναι πλήρως εγγυημένα (πχ repos δανεισμός τίτλων πίστωση σε πελάτες) καθώς και τοποθετήσεις για ίδιο λογαριασμό σε χρηματοπιστωτικά μέσα που αποτιμώνται στις τρέχουσες τιμές ενώ το παθητικό αποτελείται κυρίως από τοποθετήσεις για ίδιο λογαριασμό σε χρηματοπιστωτικά μέσα που επίσης αποτιμώνται στις τρέχουσες τιμές Συνεπακόλουθα ο πιο βασικός κίνδυνος που αντιμετωπίζουν οι επιχειρήσεις επενδύσεων είναι ο κίνδυνος αγοράς λόγω των διακυμάνσεων των τιμών των χρηματοπιστωτικών μέσων Τέλος το ενεργητικό των ασφαλιστικών εταιριών απαρτίζεται κατά πρώτο λόγο από στοιχεία σχετικά χαμηλού κινδύνου (πχ επενδύσεις σε ακίνητη περιουσία μετοχές και προϊόντα σταθερού εισοδήματος) ενώ στο παθητικό συναντώνται στοιχεία με σχετικά μεγάλο χρονικό ορίζοντα ωρίμανσης (δηλαδή υποχρεώσεις έναντι των ασφαλισμένων) Ο βασικός κίνδυνος για τις ασφαλιστικές εταιρίες είναι ο επονομαζόμενος laquoκίνδυνος αποθεματικώνraquo που προέρχεται από τον ανακριβή υπολογισμό των αποθεματικών που πρέπει να διατηρούνται προκειμένου να καλυφθούν πιθανές υποχρεώσεις από τα ασφαλιστήρια συμβόλαια13

11 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Briault (1999) Lanoo (1999 2000) AbramsTaylor (2000) Briault 2002 Revisi ng the ra onale for a single financial services regulator FSA Occasional Paper Series 16 Di GiorgioDi Noia (2003) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn 2006 Ins tu onal structure of financial regulation and supervision the basic issues (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας με τίτλο Aligning Supervisory Structures with Country Needs Washington DC 6‐762006) Wymeersch (2007) HerringCarmasi (2008) G30 (2008) 12 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmasi (2008) Επιτροπή των ΕΕ (2009) σελ 13‐14 13 BorioFilosa 1994 The changing borders of banking trends and implications BIS Working Paper 23 DaleWolfe (1998) Dierick 2004 The supervision of mixed financial services groups in Europe ECB Occasional Paper Series 20 BIS Joint Forum Risk Management Practices And Regulatory Capital Cross‐Sectoral Comparison (November 2001) BIS Joint Forum Review Of The Differentiated Nature And Scope Of Financial

5

Για να ακριβολογεί κανείς επομένως οι κίνδυνοι που συνδέονται με την προαναφερθείσα τάση ολοκλήρωσης των αγορών προέρχονται είτε από την ανάπτυξη συμμετοχικών δεσμών μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (που μπορεί να λάβουν και τη μορφή χρηματοοικονομικών ομίλων) είτε από την διατομεακή επέκταση του εύρους των παρεχόμενων υπηρεσιών Και στις δύο ωστόσο περιπτώσεις δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι πέραν και πάνω από την επιλογή του εκάστοτε εποπτικού συστήματος η αποτελεσματική αντιμετώπιση των αναδυόμενων κινδύνων έγκειται πρωτίστως στην υιοθέτηση και εφαρμογή των κατάλληλων ρυθμιστικών παρεμβάσεων Σε Κοινοτικό επίπεδο η μετοχική διασύνδεση μεταξύ χρηματοοικονομικών οργανισμών υπόκειται ήδη σε προληπτικό έλεγχο14 Εξάλλου ο Κοινοτικός νομοθέτης έχει κατά κάποιο τρόπο οριοθετήσει την τάση ολοκλήρωσης των αγορών Οι όμιλοι ομοιογενών δραστηριοτήτων (συμμετοχή τράπεζας και επιχείρησης επενδύσεων) υπόκεινται στην ενοποιημένη μικροπροληπτική εποπτεία της αρμόδιας αρχής της μητρικής εταιρίας ενώ οι όμιλοι ετερογενών δραστηριοτήτων (συμμετοχή μιας τουλάχιστον τράπεζας ή επιχείρησης επενδύσεων και μιας τουλάχιστον ασφαλιστικής εταιρίας) υπόκεινται στην συμπληρωματική εποπτεία της αρχής που ορίζεται ως laquoσυντονιστήςraquo μεταξύ των τομεακών αρχών15 Σε άμεση συνάφεια με τα ανωτέρω και προς επίρρωση της χάραξης ορίων στον βαθμό διάρρηξης των παραδοσιακών γραμμών μεταξύ οργανισμώνυπηρεσιών το πρότυπο της laquoκαθολικής τραπεζικήςraquo (universal banking) που έχει υιοθετήσει ο Κοινοτικός νομοθέτης επιτρέπει στις τράπεζες την πρωτογενή παροχή επενδυτικών όχι όμως και ασφαλιστικών υπηρεσιών16 Κατrsquo ακολουθία των παραπάνω διαπιστώσεων οι επικριτές του συστήματος του ενιαίου επόπτη υπογραμμίζουν ότι είναι αναγκαία η υιοθέτηση διαφοροποιημένης εποπτικής φιλοσοφίας ανάλογα με το είδος των χρηματοοικονομικών οργανισμών Ο αντίλογος από την άλλη συνοψίζεται στο επιχείρημα ότι η εσωτερική οργάνωση του ενιαίου επόπτη μπορεί να αποτυπώσει τις διαχωριστικές γραμμές μεταξύ οργανισμώνυπηρεσιών έστω και αν κάτι τέτοιο συνεπάγεται απώλειες ωφελειών από τις οικονομίες κλίμακας και φάσματος Δεύτερον υφίσταται ασυμβατότητα στους στόχους μεθοδολογία και φιλοσοφία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών με συνέπεια την συχνή εμφάνιση συγκρούσεων Για παράδειγμα η ικανοποίηση καταναλωτών που έχουν γίνει αποδέκτες καταχρηστικών ή απατηλών συμπεριφορών ή η ανακοίνωση δυσμενών στοιχείων αναφορικά με την εσωτερική οργάνωση ή την ποιότητα διοίκησης χρηματοοικονομικών οργανισμών μπορεί να υπονομεύσει την ίδια την φερεγγυότητα των οργανισμών αυτών Στο πλαίσιο αυτό υποστηρίζεται ότι η αποτελεσματική εξισορρόπηση Regulation Key Issues And Recommendations (January 2010) CEA Insurance A Unique Sector ndash Why Insurers Differ From Banks (June 2010) The Geneva Associa on (2010) Anatomy Of The Credit Crisis An Insurance Reader (The Geneva Report 3 January 2010) 14 Η απόκτηση ειδικής συμμετοχής σε πιστωτικό ίδρυμα επιχείρηση επενδύσεων και ασφαλιστική εταιρία (άμεση ή έμμεση κατοχή τουλάχιστον του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων ψήφου ή άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση) υπόκειται σε προηγούμενο έλεγχο από την αρμόδια εποπτική αρχή του οργανισμού στον οποίο πραγματοποιείται η απόκτηση (Οδηγία 200648ΕΚ άρθρα 19‐21 Οδηγία 200439ΕΚ ΕΕΕΚ L 1451 άρθρο 10 και Οδηγία 2009138ΕΚ ΕΕΕΚ L 3351 άρθρα 24‐26 57‐63) 15 Για την ενοποιημένη εποπτεία βλ Οδηγία 200648ΕΚ ΕΕΕΚ L 1771 ιδίως Κεφάλαιο 4 Τμήμα 1 και Οδηγία 200649ΕΚ ΕΕΕΚ L 177201 ιδίως άρθρα 22‐25 Για την συμπληρωματική εποπτεία βλ Οδηγία 200287ΕΚ ΕΕΕΚ L 351 Τέλος η Οδηγία 9878ΕΚ ΕΕΕΚ L 330 καλύπτει τη συμπληρωματική εποπτεία ασφαλιστικών εταιριών σε ασφαλιστικό όμιλο 16 Βλ Οδηγία 89646ΕΟΚ ΕΕΕΚ L 3861 ιδίως Παράρτημα Ι και Οδηγία 200648ΕΚ ιδίως Παράρτημα Ι καθώς και Οδηγία 2009138ΕΚ άρθρο 18

6

των αλληλοσυγκρουόμενων εποπτικών στόχων δεν είναι εφικτή υπό την σκέπη μιας ενιαίας εποπτικής αρχής Η τελευταία θα εσωτερικοποιήσει την συζήτηση για την επίλυση της σύγκρουσης και η τελική απόφαση θα αποτυπώνει το αποτέλεσμα της laquoμάχης κυριαρχίαςraquo μεταξύ των επιμέρους εσωτερικών τμημάτων γεγονός που με τη σειρά του θα οδηγήσει όχι σε εξισορρόπηση αλλά σε laquoεπικράτησηraquo του ενός και laquoπαραμέλησηraquo του άλλου στόχου17 Το αντεπιχείρημα εν προκειμένω έχει διττή έκφανση Καταρχήν οι ανησυχίες περί ασυμβατότητας των δύο εποπτικών στόχων είναι υπερβολικές Στην συντριπτική πλειονότητα των περιπτώσεων υπάρχει σύμπτωση και όχι σύγκρουση μιας και οι δύο στόχοι τελικώς κατατείνουν στην προστασία των καταναλωτών Επιπροσθέτως στις ελάχιστες περιπτώσεις που ανακύπτουν τέτοιες συγκρούσεις η επίλυσή τους εντός μιας ενιαίας εποπτικής αρχής που θα έχει σαφείς στόχους και ισχυρούς μηχανισμούς λογοδοσίας είναι προτιμότερη από την μεταφορά τους στο πολιτικό πεδίο όπου η αντιμετώπισή τους αναμένεται να είναι χρονοβόρα και ως εκ τούτου αναποτελεσματική18 Οι σκεπτικιστές προβάλλουν πρόσθετα αλλά λιγότερο πειστικά επιχειρήματα για να καταδείξουν τις αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα υποστηρίζεται ότι η υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών επιτείνει τον κίνδυνο υιοθέτησης καταχρηστικών συμπεριφορών εκ μέρους του επόπτη καθώς και ότι το μεγάλο μέγεθος της ενιαίας αρχής θα οδηγήσει σε αύξηση της γραφειοκρατίας φαινόμενο που μπορεί να ενταθεί εάν η εκτελεστική εξουσία διαγνώσει στο πρόσωπο του ενιαίου επόπτη την ευκαιρία για ανάθεση πρόσθετων και ετερόκλητων αρμοδιοτήτων (Christmas‐tree‐effect)19 Ωστόσο και οι δύο αυτοί προβληματισμοί συνιστούν περισσότερο παραινέσεις για την υιοθέτηση ορθολογικής εσωτερικής οργάνωσης τον καθορισμό συγκεκριμένων και διαφανών εποπτικών στόχων καθώς και για την καθιέρωση επαρκών μηχανισμών λογοδοσίας παρά μειονεκτήματα της ενιαίας εποπτικής αρχής per se20 Προχωρώντας ένα βήμα περισσότερο υποστηρίζεται ότι η έλλειψη ανταγωνισμού μεταξύ περισσότερων αρχών εξαλείφει τα κίνητρα για συνεχή βελτίωση του ενιαίου επόπτη21 Όπως έχει ήδη συζητηθεί όμως υπάρχουν βάσιμες αμφιβολίες για την εγκυρότητα του συγκεκριμένου επιχειρήματος στο πλαίσιο του οργανικού και εποπτικού μοντέλου Επιπλέον δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι στο σύγχρονο διεθνοποιημένο περιβάλλον ο ανταγωνισμός σε υπερ‐εθνικό επίπεδο με τις εποπτικές αρχές και δομές άλλων κρατών αποτελεί πολύ ισχυρότερο κίνητρο συνεχούς αναθεώρησης και βελτίωσης των εποπτικών πρακτικών22

17 Taylor lsquoTwin Peaksrsquo A Regulatory Structure For The New Century (Centre For the Study of Financial Innovation December 1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Carmichael The Australian model of integrated regulation (Ομιλία σε συνέδριο της IOSCO στην Αυστραλία 1752000) AbramsTaylor (2000) Di GiorgioDi Noia (2003) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmasi (2008) Taylor 2009 The road from lsquotwin peaksrsquo ndash and the way back 16 Connecticut Insurance Law Journal 61 18 Briault (1999 2002) Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 19 AbramsTaylor (2000) DemaestriGuerrero 2003 The ra onale for integra ng financial supervision in La n America and the Carribean Inter‐American Development Bank Technical Paper Series 135 Llewellyn (2006) 20 Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 21 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Llewellyn (2006) Μια συναφής και εξαιρετικά ενδιαφέρουσα άποψη είναι ότι η καθιέρωση ενός ενιαίου επόπτη σημαίνει ότι καθίσταται αδύνατος από άλλους επόπτες ο έγκαιρος εντοπισμός τυχόν εποπτικής αστοχίας [G30 (2008)] 22 Hawkesby Central banks and supervisors the question of institutional structure and responsibilities in L Halme C Hawkesby J Healey I Saapar F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks Selected Issues For Financial Safety Nets And Market Discipline (Bank of England 2000) σελ 95‐128

7

Τέλος προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι ο ενιαίος επόπτης καλλιεργεί laquoηθικό κίνδυνοraquo (moral hazard) μιας και δημιουργεί την ανακριβή αντίληψη στους καταναλωτές ότι υφίσταται κοινή και ισοδύναμη εγγύηση των περιουσιακών τους στοιχείων ανεξαρτήτως του οργανισμού με τον όποιο έχουν συναλλαχθεί23 Ωστόσο ο προβληματισμός αυτός δεν φαίνεται να συνιστά τίποτα άλλο παρά έκφανση του φαινομένου της ασύμμετρης πληροφόρησης η αποτελεσματική αντιμετώπιση του οποίου είναι εφικτή με την εκ μέρους της εποπτικής αρχής παροχή επαρκούς πληροφόρησης και διαρκούς ενημέρωσης των καταναλωτών24

(ii) Το δυαρχικό εποπτικό σύστημα (laquotwin peaksraquo model)

Το δυαρχικό σύστημα προβλέπει την ίδρυση δύο αρχών κάθε μια από τις οποίες καθίσταται αρμόδια για την επίτευξη διαφορετικών εποπτικών στόχων ανεξάρτητα από το νομικό χαρακτηρισμό των οργανισμών και το είδος των παρεχόμενων υπηρεσιών η μια αρχή είναι αρμόδια για την μικροπροληπτική εποπτεία και η άλλη για την προστασία των καταναλωτών25 Τα βασικά πλεονεκτήματα του συγκεκριμένου συστήματος μπορεί να συνοψισθούν ως εξής (α) επιτυγχάνεται αποτελεσματική εποπτική κάλυψη των χρηματοοικονομικών ομίλων (β) ο διαχωρισμός με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει την εξοικονόμηση σημαντικών πόρων μιας και οδηγεί στο σχηματισμό αρχών εντός των οποίων αναπτύσσονται ποικίλες φυσικές συνέργιες λόγω της κοινής εποπτικής και ρυθμιστικής φιλοσοφίας που διέπει το κάθε εποπτικό αντικείμενο αλλά και της κοινής κουλτούρας του προσωπικού που απασχολείται σε κάθε αρχή (γ) οι στόχοι και αρμοδιότητες της κάθε αρχής είναι σαφείς και συνεπώς ενισχύεται τόσο η διαφάνεια της εποπτικής δομής όσο και οι μηχανισμοί λογοδοσίας (δ) η διάκριση με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει σε κάθε αρχή να επιδιώξει ανεπηρέαστα την εκπλήρωση των αρμοδιοτήτων της δίχως τον κίνδυνο παραγκωνισμού ή υπονόμευσης του ενός έναντι του άλλου εποπτικού στόχου ενώ οι όποιες συγκρούσεις εμφανισθούν και δεν επιλυθούν μέσω της συνεργασίας των αρχών (πχ στα θεσμοθετημένα κοινά συμβούλια ή επιτροπές) παραπέμπονται προς αντιμετώπιση σε πολιτικό επίπεδο (πχ σε αρμόδια υπουργική επιτροπή ή σε συμβούλιο εποπτών με κυβερνητική εκπροσώπηση)26 Από την άλλη πλευρά υποστηρίζεται ότι το δυαρχικό σύστημα παρουσιάζει εγγενείς αδυναμίες που το καθιστούν λιγότερο αποτελεσματικό από το μοντέλο του ενιαίου επόπτη Πιο συγκεκριμένα η διάκριση μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών δεν είναι τόσο σαφής όσο υποθέτει το δυαρχικό σύστημα γεγονός που αναμένεται να δημιουργεί συχνά εποπτικές διαμάχες και επικαλύψεις27 Επιπροσθέτως οι οικονομίες που διασφαλίζει η λειτουργία δύο αρχών είναι σε κάθε

23 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Hadjiemmanuil (2003) DemaestriGuerrero (2003) Llewellyn (2006) 24 Lannoo (1999 2000) AbramsTaylor (2000) Wymeersch (2007) 25 Taylor (1995 2009) Taylor 1997 Redrawing the regulatory map a proposal for reform 5 Journal of Financial Regulation and Compliance 49 Lannoo (1999 2000) Di GiorgioDi Noia (2005) G30 (2008) 26 Taylor (1995 1997 2009) DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Di GiorgioDi Noia (2003 2005) Carmichael Australiarsquos approach to regulatory reform in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 93‐113 Llewellyn (2006) US Treasury Department (2008) σελ 142 27 Briault (1999) Di GiorgioDi Noia (2003) Wymeersch (2007)

8

περίπτωση μικρότερες σε σχέση με την ενιαία εποπτική αρχή ιδίως λαμβάνοντας υπόψη ότι οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί θα πρέπει να αδειοδοτούνται και εποπτεύονται από δύο διαφορετικές αρχές28 Τέλος προβλήματα συνεργασίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού μεταξύ των δύο εποπτικών αρχών υπονομεύουν την αποτελεσματικότητα της εποπτείας όπως ακριβώς συμβαίνει στο οργανικό και λειτουργικό σύστημα29 Ο αντίλογος στις ανωτέρω ανησυχίες δεν είναι λιγότερο πειστικός Πρώτον ο προβληματισμός περί συχνών δικαιοδοτικών συγκρούσεων μεταξύ των αρχών είναι υπερβολικός Σε κάθε περίπτωση ακόμη και αν ήθελε γίνει δεκτός θα πρέπει να εκτιμηθεί σε συνάρτηση με τα σαφώς υπέρτερα οφέλη που κατά μέσο όρο εξασφαλίζει η ισόρροπη και αμερόληπτη ικανοποίηση των εποπτικών στόχων μέσω της λειτουργίας δύο διαφορετικών αρχών Εξάλλου ο ίδιος προβληματισμός ισχύει σε όλα τα εποπτικά συστήματα με τη διαφορά ότι στο δυαρχικό σύστημα η επίλυση των διαφωνιών λαμβάνει χώρα κατά το δυνατόν δημόσια (σε κοινές επιτροπές ή σε πολιτικό επίπεδο) και όχι εσωτερικά Δεύτερον οι οικονομίες που εξασφαλίζει το δυαρχικό σύστημα είναι μεγαλύτερες από εκείνες που οι επικριτές του υποπτεύονται η αποτελεσματική επίτευξη του κάθενός από τους δύο εποπτικούς στόχους προαπαιτεί εξειδίκευση καθώς και υιοθέτηση και εφαρμογή συγκεκριμένης εποπτικής κουλτούρας και εργαλείων γεγονός που επιτυγχάνεται καλύτερα εντός δύο διαφορετικών αρχών κάθε μια από τις οποίες είναι αποκλειστικά αρμόδια για διαφορετικό στόχο30 Επίσης το δυαρχικό σύστημα μπορεί να αντιμετωπίσει σε ικανοποιητικό βαθμό το ζήτημα της πολλαπλής αδειοδότησης και εποπτείας μέσω της κατάλληλης εσωτερικής οργάνωσης Για παράδειγμα μπορεί να ορισθεί ότι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί που δεν δραστηριοποιούνται στην λιανική διαμεσολάβηση δεν θα αδειοδοτούνταιεποπτεύονται από τον επόπτη για την προστασία των καταναλωτών ή ότι οι επενδυτικοί διαμεσολαβητές που δεν συναλλάσσονται για ίδιο λογαριασμό θα υπόκεινται μόνον σε ειδικό‐λιγότερο επαχθές καθεστώς μικροπροληπτικής εποπτείας το οποίο θα λειτουργεί υπό τον αρμόδιο επόπτη για την προστασία των καταναλωτών31 Τρίτον τα οποία προβλήματα συνεργασίας μεταξύ των αρχών μπορεί να περιορισθούν σημαντικά μέσω τις υιοθέτησης σαφών και αποτελεσματικών γραμμών επικοινωνίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού Επί παραδείγματι η καθιέρωση ρητής υποχρέωσης για την μεταξύ των αρχών ανταλλαγή των εκθέσεων των ελεγκτών η υποχρεωτική συμμετοχή εκπροσώπων της κάθε αρχής στο διοικητικό συμβούλιο της άλλης αλλά και η ίδρυση κοινών ομάδων εργασίας ήκαι εποπτικών συμβουλίων αποτελούν ελκυστικές λύσεις32 Εξάλλου στην εκτίμηση των όποιων αστοχιών στη συνεργασία μεταξύ των δύο αρχών θα πρέπει να βαρύνει από την άλλη πλευρά ότι το δυαρχικό σύστημα αποτρέπει αποτελεσματικότερα την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε σχέση με το μοντέλο του ενιαίου επόπτη33 Γ Η εμπειρική προσέγγιση

28 Όππ 29 Όππ 30 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) DaleWolfe (1998) Hadjiemmanuil (2003) 31 DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) 32 Taylor (1997) Carmichael (2000) Lannoo (2000) 33 Llewellyn (2006)

9

Η συζήτηση που προηγήθηκε ανέδειξε σε θεωρητικό επίπεδο τα προτερήματα και μειονεκτήματα των διαφορετικών εποπτικών συστημάτων όμως παραμένει ατελής στο βαθμό που δεν συνοδεύεται από εμπειρική ανάλυση Η πρώτη ομάδα εμπειρικών ερευνών ασχολείται με την επίδραση της laquoποιότητας της εποπτικής διακυβέρνησηςraquo στην χρηματοοικονομική σταθερότητα Η ποιότητα της εποπτικής διακυβέρνησης προσδιορίζεται από τέσσερεις παραμέτρους ανεξαρτησία λογοδοσία διαφάνεια ακεραιότητα Τα ευρήματα καταδεικνύουν ότι εκείνοι οι χρηματοοικονομικοί επόπτες που εξασφαλίζουν μεγάλες επιδόσεις στα παραπάνω χαρακτηριστικά (ανεξαρτήτως του υιοθετούμενου εποπτικού συστήματος) ενισχύουν τη χρηματοοικονομική σταθερότητα Το αποτέλεσμα αυτό ισχυροποιείται εφόσον η βελτίωση της εποπτικής διακυβέρνησης λαμβάνει χώρα εντός μιας αποτελεσματικής δημόσιας διοίκησης και ενός ευρύτερου υγιούς θεσμικού και μακροοικονομικού περιβάλλοντος34 Η δεύτερη ομάδα ερευνών οριοθετεί τους εξής βασικούς παράγοντες που επηρεάζουν την επιλογή του εποπτικού συστήματος (α) ο βαθμός ανάπτυξης χρηματοοικονομικών ομίλων και διάτρησης των διαχωριστικών γραμμών μεταξύ υπηρεσιώνπροϊόντων εντός της εθνικής αγοράς υπό την έννοια ότι όσο μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς καταλαμβάνουν οι χρηματοοικονομικοί όμιλοι και όσο λιγότερο εμφανείς καθίστανται οι διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών προϊόντωνυπηρεσιών τόσο περισσότερο αναγκαία φαντάζει η επιλογή ενός από τα συστήματα ενοποιημένης εποπτείας (β) το μέγεθος της εθνικής οικονομίας μιας και για τις χώρες με μικρό μέγεθος οικονομίας και σχετικά περιορισμένους πόρους η ενοποιημένη εποπτεία προσφέρει πολύτιμες οικονομίες κλίμακας και φάσματος ιδίως αναφορικά με την ανάπτυξη εκπαίδευση και διατήρηση ανθρώπινου δυναμικού υψηλού επιπέδου (γ) ο βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα δεδομένου ότι η ενοποιημένη προσέγγιση φαίνεται να αποτελεί αποτελεσματικότερο αντίβαρο στη συσσώρευση οικονομικής δύναμης που συνεπάγεται ο υψηλός βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα (δ) οι ιδιαιτερότητες των εθνικών νομικών συστημάτων (πχ προσκόμματα στην ίδρυση νέων εποπτικών αρχών εκτός της εθνικής κεντρικής τράπεζας ήκαι στην ανάθεση νέων εποπτικών και ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων στις υφιστάμενες αρχές ιδιαιτερότητες στην θεσμική αντιμετώπιση των ανεξάρτητων αρχών) (ε) η εμπειρία που έχει αποκτηθεί από την αποτελεσματικότητα των υφιστάμενων εποπτικών δομών (στ) η χρονική συγκυρία και οι μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες που έχει θέσει η κάθε χώρα35 Καταληκτικά οι έρευνες της ομάδας αυτής επισημαίνουν ότι τα ιδιοσυγκρατικά χαρακτηριστικά του κάθε εθνικού νομικο‐πολιτικο‐οικονομικού συστήματος επιδρούν σημαντικά στη δομή και αποτελεσματικότητα της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τούτο

34 Για μια εξαιρετική βιβλιογραφική ανάλυση βλ Quintyn Governance of Financial Supervisors And Its Effects ndash A Stocktaking Exercise (SUERF‐The European Money and Finance Forum 2007) 35 TaylorFlemming 1999 Integrated financial supervision lessons from northern European experience World Bank Policy Research Working Paper 2223 Hawkesby (2000) MwendaFlemming 2001 Interna onal developments in the organizational structure of financial services supervision (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας 2092001) De Luna Mar nezRose 2003 Interna onal survey of integrated financial sector supervision World Bank Policy Research Working Paper 3096 Hadjiemmanuil (2003) Carmichael Summary of the discussion in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 1‐15

10

εξηγεί άλλωστε τον λόγο για τον οποίο δεν υπάρχει σύγκλιση προς ένα συγκεκριμένο laquoβέλτιστοraquo σύστημα εποπτείας αλλά αντιθέτως παρατηρείται ετερογένεια μεταξύ των εθνικών εποπτικών συστημάτων (βλ Παράρτημα) Παρά ταύτα μια τρίτη πιο πρόσφατη αλλά και πιο περιορισμένη ομάδα μελετών προσπαθεί να διαγνώσει έστω σε αδρές γραμμές και με οριακές συγκρίσεις κατά πόσο υφίσταται βέλτιστη δομή στην χρηματοοικονομική εποπτεία Οι έρευνες καταλήγουν ότι η ενοποιημένη προσέγγιση συνδέεται θετικά τόσο με την αποτελεσματικότερη εποπτεία (κυρίως των επενδυτικών και ασφαλιστικών υπηρεσιών) όσο και με ενισχυμένη ρυθμιστική και εποπτική συνοχή‐συνέπεια σε διατομεακό επίπεδο36 Η τρέχουσα χρηματοοικονομική κρίση πάντως φαίνεται να ενισχύει τη δημοφιλία του δυαρχικού συστήματος

Στην Μεγάλη Βρετανία η έρευνα που διεξήχθη αναφορικά με τα αίτια της κρίσης και την κατάρρευση της Northern Rock κατέδειξε τις καίριες αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα αποδείχθηκε ότι το επιχείρημα περί ισχυρών συνεργιών μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών αγνοεί τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ των δύο όσον αφορά στα εποπτικά εργαλεία και φιλοσοφία Από τις σχετικές εκθέσεις που είδαν το φως της δημοσιότητας προκύπτει με απόλυτη σαφήνεια ότι η βρετανική ενιαία εποπτική αρχή (FSA) είχε δώσει ιδιαίτερη έμφαση στην προστασία των καταναλωτών εις βάρος της μικροπροληπτικής εποπτείας Καταδεικνύεται δηλαδή ότι όταν η επίτευξη και των δύο εποπτικών στόχων ανατίθεται στην ίδια αρχή αποτελεί σχεδόν φυσική συνέπεια για τον ενιαίο επόπτη να δίδει προτεραιότητα στην προστασία των καταναλωτών λόγω του ιδιαιτέρως πολιτικά ευαίσθητου και laquoεξωστρεφούςraquo χαρακτήρα που αυτή έχει σε σύγκριση με την μικροπροληπτική εποπτεία37

Εξάλλου η φιλοσοφία και τα εργαλεία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών διαφέρουν σημαντικά Για την προστασία των καταναλωτών απασχολούνται κυρίως νομικοί ενώ η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελεί ως επί το πλείστον οικονομική δραστηριότητα που απασχολεί οικονομολόγους Επομένως η ανάληψη και των δύο εποπτικών σκοπών από μια αρχή οδηγεί αναπόφευκτα στην επικράτηση της μιας φιλοσοφίας έναντι της άλλης και κατrsquo επέκταση στην υποβάθμιση του ενός σκοπού προς όφελος του άλλου38 Η συζήτηση στην Μεγάλη Βρετανία για τα αίτια της κρίσης και τις προτεινόμενες μεταρρυθμίσεις κατέληξε πρόσφατα στην πρόταση της κυβέρνησης για αντικατάσταση του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής από ένα

36 ČihaacutekPodpiera 2006 Is one watchdog better than three International experience with integrated financial sector supervision IMF Working Paper 57 ČihaacutekPodpiera 2008 Integrated supervision which model 19 North American Journal of Economics and Finance 135 ArnoneGambini Architectures of supervisory authorities and banking supervision in D Masciandaro M Quintyn (eds) Designing Financial Institutions Supervision Independence Accountability And Governance (Edward Elgar Publishing 2007) σελ 262‐308 MasciandaroQuintyn 2009 After the big bang and before the next one Reforming the financial supervision architecture and the role of central bank a review of worldwide trends causes and effects (1998‐2008) Paolo Baffi Centre Research Paper 37 37 House of Lords Select Committee on Economic Affairs Banking Supervision And Regulation Volume I (June 2009) σελ 33 Financial Services Authority (FSA) The Turner Review A Regulatory Response To The Global Banking Crisis (March 2009) σελ 87 HM Treasury Reforming Financial Markets (CM 7667 July 2009) σελ 56 Taylor (2009) Η επισήμανση του καθηγητή Wood [(House of Lords (2009) σελ 33)] είναι χαρακτηριστική laquoConsumers do not write to the FSA or the Member of Parliament saying lsquoI think Royal Bank is running an excessively risky business overseasrsquo They write and say ndash and do it daily or more frequently ndash lsquoThe Royal Bankrsquo or whatever bank lsquohas treated me badlyrsquo That inevitably distracts attentionraquo 38 House of Lords (2009) σελ 33 G30 (2008) Taylor (2009)

11

δυαρχικό σύστημα το οποίο θα αποτελείται από έναν μικροπροληπτικό επόπτη (Prudential Regulation Authority) εντός της Τράπεζας της Αγγλίας και μια διαφορετική αρχή για την προστασία του καταναλωτή και την εποπτεία της αγοράς (Consumer Protection and Markets Authority)39 Στις ΗΠΑ επίσης η ανάλυση των αιτιών της τρέχουσας κρίσης οδήγησε το Υπουργείο Οικονομικών το 2008 στη σύνταξη της Μπλε Βίβλου για τον Εκσυγχρονισμό του Χρηματοοικονομικού Συστήματος (The Department of the Treasury Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure) με την οποία προτάθηκε η ριζική αναδιάρθρωση του ισχύοντος εποπτικού πλαισίου προς την κατεύθυνση της υιοθέτησης ενός δυαρχικού μοντέλου μια αρχή (Prudential Financial Regulatory Agency) ως μικροπροληπτικός επόπτης και μια άλλη αρχή (Conduct of Business Regulatory Agency) για την προστασία των καταναλωτών40

Σε ανάλογο μήκος κύματος κινούνται και οι διαπιστώσεις υπερεθνικών οργανισμών και επιφανών προσωπικοτήτων Η Ομάδα των Τριάντα (G30) υπογραμμίζει την γενικότερη τάση προς ενοποίηση της εποπτείας ενώ η Έκθεση de Larosiegravere φαίνεται να προχωράει ένα βήμα περισσότερο laquoκλείνοντας το μάτιraquo στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα41 Τέλος ο Guillermo de la Dehesa Πρόεδρος του Κέντρου Έρευνας Ευρωπαϊκής Πολιτικής (Centre for Economic Policy Research) και μέλος της Ομάδας των Τριάντα αλλά και οι Di Giorgio και Di Noia Καθηγητής Νομισματικών Οικονομικών και Αναπληρωτής Διευθυντής της Ιταλικής Ένωσης Ανωνύμων Εταιριών αντιστοίχως έχουν εκφράσει ρητώς την υποστήριξή τους στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα42 Δ Ο ρόλος των εθνικών Κεντρικών Τραπεζών

Η ρόλος που καλούνται να διαδραματίσουν οι ΚΤ στο σύγχρονο περιβάλλον της χρηματοοκονομικής εποπτείας χρήζει ιδιαίτερης συζήτησης για τρεις θεμελιώδεις λόγους Πρώτον στις αρμοδιότητες των ΚΤ περιλαμβάνεται η διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας Συνεπώς οι ΚΤ εμφανίζονται ως φυσικοί ανάδοχοι της μακροπροληπτικής εποπτείας δηλαδή του τρίτου εποπτικού στόχου για τον οποίο δεν έχει γίνει λόγος μέχρι το σημείο αυτό Δεύτερον υπάρχει έντονος επιστημονικός διάλογος ως προς την σκοπιμότητα ανάθεσης και της μικροπροληπτικής εποπτείας στις ΚΤ Τρίτον το εύρος του εποπτικού ρόλου των ΚΤ φαίνεται να επηρεάζει σημαντικά το οργανωτικό μοντέλο της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η κρατούσα αντίληψη πρεσβεύει ότι ιστορικά‐παραδοσιακά η ανάληψη της μακροπροληπτικής εποπτείας από τις εθνικές ΚΤ αποτελεί φυσική συνέπεια και αδήριτη αναγκαιότητα για δύο λόγους Πρώτον στο πλαίσιο άσκησης της νομισματικής πολιτικής και εποπτείας των συστημάτων πληρωμών οι ΚΤ διατηρούν γραμμές άμεσης ακριβούς και τακτικής πληροφόρησης αναφορικά με την κατάσταση των συμμετεχόντων στην αγορά γεγονός που επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό κινδύνων που απειλούν τη

39 HM Treasury A New Approach To Financial Regulation Judgment Focus And Stability (CM 7864 July 2010) 40 Ωστόσο ο προσφάτως ψηφισθέν Νόμος για την Αναμόρφωση της Wall Street και την Προστασία του Καταναλωτή (Dodd‐Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act 2010 HR 4173) υιοθέτησε μια πιο ήπια μεταρρύθμιση του εποπτικού συστήματος 41 G30 (2008) σελ 49‐50 The High‐Level Group of Financial Supervision in the EU (The de Larosiegravere Group) Report (25 February 2009) σελ 48 58 42 De la Dehesa Should the ESCB be the leading Euro area supervisor (Ομιλία στην Επιτροπή Οικονομικών και Νομισματικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Μάρτιος 2009) Di GiorgioDi Noia (2003 2005)

12

χρηματοοικονομική σταθερότητα43 Δεύτερον οι ΚΤ απολαμβάνουν ισχυρά εχέγγυα ανεξαρτησίας Το επιχείρημα εν προκειμένω είναι ότι η αποτελεσματική διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας απαιτεί τόσο την υιοθέτηση μιας εποπτικής προσέγγισης με μακροχρόνιο ορίζοντα όσο και την πλήρη διασφάλιση ότι σε περιόδους κρίσης ο επόπτης θα μπορεί να λάβει τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα άμεσα αποφασιστικά και ανεπηρέαστα γεγονός που με τη σειρά του προϋποθέτει σταθερούς μηχανισμούς ανεξαρτησίας Πράγματι μια σχετικά πιο πρόσφατη ομάδα εμπειρικών ερευνών υπογραμμίζει τη θετική σχέση μεταξύ εποπτικής ανεξαρτησίας και χρηματοοικονομικής σταθερότητας44 Η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ από την άλλη μεριά συνιστά πηγή έντονων αντιπαραθέσεων Οι σκεπτικιστές θεωρούν ένα τέτοιο ενδεχόμενο ως απευκταίο και προβάλλουν προς υποστήριξη αυτής της άποψης δύο βασικά επιχειρήματα Πρώτον η άσκηση νομισματικής πολιτικής και η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελούν αλληλοσυγκρουόμενες αρμοδιότητες Ειδικότερα η μικροπροληπτική εποπτεία είναι εξαιρετικά χρονοβόρα και επομένως λειτουργεί από πλευράς προσήλωσης και εξοικονόμησης πόρων ανθρώπινου δυναμικού εις βάρος τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας Επίσης τυχόν αποτυχία στην άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μπορεί να υπονομεύσει το κύρος και την αξιοπιστία της ΚΤ στοιχεία που είναι απαραίτητα για την αποτελεσματικότητα της νομισματικής πολιτικής και της μακροπροληπτικής εποπτείας Τέλος η μικροπροληπτική εποπτεία νοθεύει την ορθολογική λήψη αποφάσεων νομισματικής πολιτικής σε περιόδους όπου απαιτείται σκλήρυνση της νομισματικής πολιτικής η ΚΤ μπορεί να καθυστερεί την αύξηση των επιτοκίων ή να προβαίνει σε περαιτέρω μείωσή τους ή ακόμη και να χαλαρώνει τα κριτήρια παροχής επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα προκειμένου να στηρίξει τράπεζες που αντιμετωπίζουν προβλήματα45 Δεύτερον η ανάθεση και της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ οδηγεί σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που καθιστά πιο δύσκολο τον έλεγχο της ΚΤ και ταυτόχρονα δημιουργεί ηθικό κίνδυνο μιας και η ανάπτυξη χρηματοοικονομικών ομίλων μπορεί να δημιουργήσει την λανθασμένη εντύπωση στους καταναλωτές ότι το laquoδίχτυ προστασίαςraquo για τις τράπεζες επεκτείνεται σε όλους τους οργανισμούς‐μη τράπεζες του ομίλου46 Ο αντίλογος ιδίως λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα της τρέχουσας κρίσης ακούγεται πειστικότερος Η οργάνωση και λειτουργία αποτελεσματικών μηχανισμών λογοδοσίας μπορεί να αντιμετωπίσει το πρόβλημα της υπερβολικής συγκέντρωσης

43 Schinasi 2003 Responsibility of central banks for stability in financial markets IMF Working Paper 121 Squam Lake Working Group on Financial Regulation A Systemic Regulator For Financial Markets (Council on Foreign Relations Center for Geoeconomic Studies May 2009) 44 QuintynTaylor 2002 Regulatory and supervisory independence and financial stability IMF Working Paper 46 DasQuintynChenard 2004 Does regulatory governance matter for financial system stability An empirical analysis IMF Working Paper 89 HuumlpkesQuintynTaylor 2005 The accountability of financial sector supervisors principles and practice IMF Working Paper 51 KlompDe Haan 2009 Central bank independence and financial stability 5 Journal of Financial Stability 321 45 GoodhartSchoenmaker 1995 Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated 47 Oxford Economic Papers 539 AbramsTaylor (2000) Goodhart (2002) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) 46 AbramsTaylor (2000) Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) The Role Of Central Banks In Prudential Supervision (March 2001) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) De la Dehesa (2009)

13

εξουσιών ενώ ο ηθικός κίνδυνος αποκρούεται με την ενημέρωση των καταναλωτών47 Εξάλλου η εμπειρική έρευνα δεν έχει αποδείξει με στατιστική σημαντικότητα οποιαδήποτε αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της συγκέντρωσης της μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής στην ΚΤ αφενός και της υπονόμευσης της τελευταίας αφετέρου48 Ένα τμήμα των ερευνών μάλιστα αντιστρέφει το επιχείρημα υποστηρίζοντας ότι ο συνδυασμός των δύο ρόλων οδηγεί σε σημαντικές συνέργιες οι οποίες υπερακοντίζουν κατά πολύ τις όποιες ανησυχίες έχουν διατυπωθεί Ειδικότερα προκύπτει ότι η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ αποτελεί όχι μόνον φυσική επιλογή αλλά και αναγκαιότητα με δεδομένο ότι (α) οι τράπεζες συνιστούν τους laquoαγωγούςraquo μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής στην αγορά (β) η εποπτεία των συστημάτων πληρωμής από την ΚΤ αναπόφευκτα συνεπάγεται την απόκτηση πληροφοριών μικροπροληπτικής φύσης για την φερεγγυότητα των συμμετεχόντων στα συστήματα αυτά (γ) η υπηρέτηση του laquoφυσικούraquo ρόλου της ΚΤ σχετικά με τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας συνδέεται στενά με την μικροπροληπτική εποπτεία (δ) τα εχέγγυα ανεξαρτησίας κατά την άσκηση νομισματικής πολιτικής από την ΚΤ συνιστούν πολύτιμη ασφαλιστική δικλείδα και για την αποτελεσματική μικροπροληπτική εποπτεία και (ε) η άμεση συνεχή και laquoαπό πρώτο χέριraquo πληροφόρηση για την κατάσταση των τραπεζών διευκολύνει σε καίριο βαθμό την αποτελεσματική άσκηση τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και του ρόλου της ΚΤ ως παρόχου επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα49 Εξάλλου δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι η οποιαδήποτε παροχή έκτακτης ρευστότητας σε δοκιμαζόμενες τράπεζες από την ΚΤ εξισορροπείται από πράξεις ανοικτής αγοράς χωρίς να επηρεάζεται η νομισματική σταθερότητα Εξάλλου η μεταφορά της αρμοδιότητας άσκησης της νομισματικής πολικής από τις ΚΤ της Ευρωζώνης στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ουσιαστικά εξουδετερώνει επί της αρχής τουλάχιστον

47 QuintynTaylor (2002) 48 Βλ ενδεικτικά Heller Prudential supervision and monetary policy in J Frenkel M Goldstein (eds) Essays In Honor of Jacques J Polak (IMF and De Nederlandsche Bank 1991) σελ 269‐281 Goodhart Schoenmaker Institutional separation between supervisory and monetary authorities in C Goodhart (ed) The Central Bank And The Financial System (MIT Press 1995b) σελ 333‐413 Di Noia Di Giorgio 1999 Should bank supervision and monetary policy tasks be given to different agencies 2 International Finance 361 Ioannidou 2008 Does monetary policy affect the central bankrsquos role in bank supervision 14 Journal of Financial Intermediation 58 49 GoodhartSchoenmaker (1995) PeekRosenbergTootell 1999 Is bank supervision central to central banking 114 Quarterly Journal of Economics 629‐653 AbramsTaylor (2000) Ferguson 2000 Alternative approaches to financial supervision and regulation 17 Journal of Financial Services Research 297 Hawkesby (2000) Healey Financial stability and the central bank interna onal evidence in R Brealey A Clarj C Goodhart J Healey G Hoggarth D Llewellyn C Shu P Sinclair F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks A Global Perspective (Routledge 2001) QuintynTaylor (2002) Hadjiemmanuil (2003) SchoonerTaylor 2003 United Kingdom and United States responses to the regulatory challenges of modern financial markets 38 Texas International Law Journal 317 HerreroDel Riacuteo 2003 Financial stability and the design of monetary policy Banco de Espaňa Documento de Trabajo 315 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) Llewellyn (2006) Bernanke Financial regula on and financial stability (Ομιλία ενώπιον του Forum της Federal Deposit Insurance Corporation για τα Ενυπόθηκα Δάνεια σε Νοικοκυριά με Χαμηλά και Μεσαία Εισοδήματα Arlington Virginia 872008) De la Dehesa (2009) Nier 2009 Financial stability frameworks and the role of central banks lessons from the crisis IMF Working Paper 70 Group of Thirty (G30) Financial Reform A Framework For Financial Stability (Washington DC January 2009)

14

ως προς αυτές τις ΚΤ το επιχείρημα περί της σύγκρουσης μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής50 Τέλος ξεχωριστό ενδιαφέρον παρουσιάζουν μια σειρά από μελέτες οι οποίες εξετάζουν εμπειρικά την σχέση μεταξύ του εύρους εποπτικών εξουσιών των ΚΤ και της οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η πρώτη ομάδα των μελετών αυτών κατατείνει στο ότι όσο διευρύνεται ο εποπτικός ρόλος της ΚΤ τόσο μειώνεται ο συνολικός βαθμός ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας δηλαδή περιορίζονται οι πιθανότητες υιοθέτησης ενός ενιαίου επόπτη και αντιστρόφως Σε ειδικότερες γραμμές προκύπτει ότι όταν η ΚΤ δεν έχει αναλάβει εποπτικές αρμοδιότητες τότε είναι πιθανότερο να υιοθετηθεί το σύστημα μιας ενιαίας εποπτικής αρχής εκτός ΚΤ ενώ από την άλλη όταν έχει ανατεθεί εποπτικός ρόλος στην ΚΤ και η τελευταία απολαμβάνει υψηλό κύρος και αξιοπιστία οι πιθανότητες για περαιτέρω ενοποίηση μέσω της ανάθεσης πρόσθετων εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ ή της δημιουργίας ενός ενιαίου επόπτη εκτός ΚΤ μειώνονται σημαντικά51 Η δεύτερη ομάδα ερευνών προχωρά ένα βήμα περισσότερο παρατηρώντας ότι η επιλογή του συστήματος χρηματοοικονομικής εποπτείας συναρτάται και προς την ποιότητα του γενικότερου θεσμικού περιβάλλοντος Παρατηρείται ειδικότερα ότι χώρες με σχετικά χαμηλό βαθμό διαφθοράς και με αποτελεσματική δημόσια διοίκηση και σύστημα απονομής δικαιοσύνης τείνουν να επιλέγουν το σύστημα του ενιαίου επόπτη (εντός ή εκτός ΚΤ) εφόσον κρίνουν ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές συγκρούσεις μεταξύ λειτουργιών ή αρμοδιοτήτων Αντιθέτως κράτη με συγκριτικά υψηλό δείκτη διαφθοράς και χαμηλές επιδόσεις στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και στην απονομή της δικαιοσύνης διάκεινται πιο φιλικά προς το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας ή το δυαρχικό μοντέλο52

50 Goodhart Schoenmaker (1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) Hawkesby (2000) Ferguson (2000) EKT (2001) Goodhart (2002) DemaestriGuerrero (2003) Nier (2009) 51 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση ο ηθικός κίνδυνος και η πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης νομισματικής πολιτικής λειτουργούν αποτρεπτικά στην αναγνώριση εποπτικού ρόλου στην ΚΤ Στην έτερη περίπτωση η προσθήκη επιπλέον εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ μπορεί αφενός να προκαλέσει επίσης ηθικό κίνδυνο και να οδηγήσει σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που αποθαρρύνει την περαιτέρω ενοποίηση της εποπτείας μέσω της ενίσχυσης της εποπτικής θέσης της ΚΤ Αφετέρου το αυξημένο κύρος και αξιοπιστία της ΚΤ καθιστά εξίσου δύσκολη την αφαίρεση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της ΚΤ και μεταφορά τους σε έναν ενιαίο επόπτη εκτός αυτής Βλ Masciandaro 2006 E pluribus unum Authoritiesrsquo design in financial supervision trends and determinants 17 Open Economies Review 73 Masciandaro 2007 Divide et impera financial supervision unification and central bank fragmentation effect 23 European Journal of Political Economy 285 MasciandaroQuintyn 2008 Helping hand or grabbing hand Politicians supervision regime financial structure and market view 19 North American Journal of Economics and Finance 153 MasciandaroNietoQuintyn 2009 Financial supervision in the EU is there convergence in the national architectures Paolo Baffi Centre Research Paper 38 52 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση το γενικότερο θεσμικό περιβάλλον φαίνεται να εξουδετερώνει τόσο την όποια επιρροή μπορεί να ασκήσουν οργανωμένα συμφέροντα στη χαράξη πολιτικής όσο και τους όποιους κινδύνους συνδέονται με την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε έναν ενιαίο επόπτη Στην δεύτερη περίπτωση από την άλλη επιδιώκεται η επίτευξη ισορροπιών μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων που ασκούν πολιτική πίεση επιδιώκουν την απόσπαση μεριδίου στην χρηματοοικονομική εποπτεία και την ανάθεσή του σε συγκεκριμένη αρχή Δεδομένου ότι η ΚΤ συνιστά σημαντικό παράγοντα άσκησης πολιτικής πίεσης υπό την έννοια της έκτασης των εποπτικών εξουσιών που ήδη μπορεί να απολαμβάνει ο ρόλος που διαδραματίζει στην οργάνωση της εποπτείας αποδεικνύεται σημαντικός όσο μεγαλύτερη η επιρροή της ΚΤ τόσο πιθανότερο η εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στην ίδρυση ενός μόνον ανταγωνιστή στην χρηματοοικονομική εποπτεία (δυαρχικό

15

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 7: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

(ε) το μεγαλύτερο μέγεθος και το ενισχυμένο κύρος του ενιαίου επόπτη δυσχεραίνουν τον αθέμιτο επηρεασμό του από τους εποπτευόμενους φορείς (στ) μεταξύ άλλων και λόγω του αυξημένου θεσμικού του εκτοπίσματος ο ενιαίος επόπτης έχει μεγαλύτερες δυνατότητες ανάπτυξης ενός μακρόπνοου και αξιόπιστου συστήματος διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού και συνεπώς είναι σε θέση να προσελκύσει εκπαιδεύσει και διατηρήσει το πλέον ικανό προσωπικό (ζ) διασφαλίζεται μεγαλύτερη ρυθμιστική ευελιξία με σκοπό την προσαρμογή στις εξελίξεις των αγορών συγκριτικά με το μοντέλο της κατακερματισμένης εποπτείας όπου η κάθε ρυθμιστική αλλαγή απαιτεί από κάθε έναν από τους επιμέρους επόπτες να υπερβεί τα ιδιοσυγκρατικά του γραφειοκρατικά πολιτικά και νομικά προσκόμματα11 Από την άλλη μεριά δεν λείπουν και οι πιο επιφυλακτικές φωνές Πρώτον παρά την τάση ολοκλήρωσης των αγορών η ρύθμιση και κατrsquoεπέκταση η εποπτεία των χρηματοοικονομικών οργανισμών δεν μπορεί παρά να εξακολουθεί σε μεγάλο βαθμό να είναι κατακερματισμένη λόγω των θεμελιωδών διαφορών που παραμένουν σε ισχύ μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτων επιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών12 Ειδικότερα η παραδοσιακή λειτουργία των πιστωτικών ιδρυμάτων συνίσταται αφενός στην αποδοχή άμεσα επιστρεπτέων καταθέσεων και αφετέρου στην παροχή μη‐άμεσα αποπληρωτέων δανείων Συνεπώς οι βασικοί κίνδυνοι που αντιμετωπίζουν οι τράπεζες είναι ο πιστωτικός όσον αφορά στο δανειακό σκέλος των εργασιών και ο κίνδυνος ρευστότητας που σχετίζεται με τη διαφορά ληκτότητας μεταξύ στοιχείων ενεργητικού και παθητικού Το ενεργητικό των επιχειρήσεων επενδύσεων από την άλλη περιλαμβάνει κατά βάση στοιχεία που είναι πλήρως εγγυημένα (πχ repos δανεισμός τίτλων πίστωση σε πελάτες) καθώς και τοποθετήσεις για ίδιο λογαριασμό σε χρηματοπιστωτικά μέσα που αποτιμώνται στις τρέχουσες τιμές ενώ το παθητικό αποτελείται κυρίως από τοποθετήσεις για ίδιο λογαριασμό σε χρηματοπιστωτικά μέσα που επίσης αποτιμώνται στις τρέχουσες τιμές Συνεπακόλουθα ο πιο βασικός κίνδυνος που αντιμετωπίζουν οι επιχειρήσεις επενδύσεων είναι ο κίνδυνος αγοράς λόγω των διακυμάνσεων των τιμών των χρηματοπιστωτικών μέσων Τέλος το ενεργητικό των ασφαλιστικών εταιριών απαρτίζεται κατά πρώτο λόγο από στοιχεία σχετικά χαμηλού κινδύνου (πχ επενδύσεις σε ακίνητη περιουσία μετοχές και προϊόντα σταθερού εισοδήματος) ενώ στο παθητικό συναντώνται στοιχεία με σχετικά μεγάλο χρονικό ορίζοντα ωρίμανσης (δηλαδή υποχρεώσεις έναντι των ασφαλισμένων) Ο βασικός κίνδυνος για τις ασφαλιστικές εταιρίες είναι ο επονομαζόμενος laquoκίνδυνος αποθεματικώνraquo που προέρχεται από τον ανακριβή υπολογισμό των αποθεματικών που πρέπει να διατηρούνται προκειμένου να καλυφθούν πιθανές υποχρεώσεις από τα ασφαλιστήρια συμβόλαια13

11 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Briault (1999) Lanoo (1999 2000) AbramsTaylor (2000) Briault 2002 Revisi ng the ra onale for a single financial services regulator FSA Occasional Paper Series 16 Di GiorgioDi Noia (2003) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn 2006 Ins tu onal structure of financial regulation and supervision the basic issues (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας με τίτλο Aligning Supervisory Structures with Country Needs Washington DC 6‐762006) Wymeersch (2007) HerringCarmasi (2008) G30 (2008) 12 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmasi (2008) Επιτροπή των ΕΕ (2009) σελ 13‐14 13 BorioFilosa 1994 The changing borders of banking trends and implications BIS Working Paper 23 DaleWolfe (1998) Dierick 2004 The supervision of mixed financial services groups in Europe ECB Occasional Paper Series 20 BIS Joint Forum Risk Management Practices And Regulatory Capital Cross‐Sectoral Comparison (November 2001) BIS Joint Forum Review Of The Differentiated Nature And Scope Of Financial

5

Για να ακριβολογεί κανείς επομένως οι κίνδυνοι που συνδέονται με την προαναφερθείσα τάση ολοκλήρωσης των αγορών προέρχονται είτε από την ανάπτυξη συμμετοχικών δεσμών μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (που μπορεί να λάβουν και τη μορφή χρηματοοικονομικών ομίλων) είτε από την διατομεακή επέκταση του εύρους των παρεχόμενων υπηρεσιών Και στις δύο ωστόσο περιπτώσεις δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι πέραν και πάνω από την επιλογή του εκάστοτε εποπτικού συστήματος η αποτελεσματική αντιμετώπιση των αναδυόμενων κινδύνων έγκειται πρωτίστως στην υιοθέτηση και εφαρμογή των κατάλληλων ρυθμιστικών παρεμβάσεων Σε Κοινοτικό επίπεδο η μετοχική διασύνδεση μεταξύ χρηματοοικονομικών οργανισμών υπόκειται ήδη σε προληπτικό έλεγχο14 Εξάλλου ο Κοινοτικός νομοθέτης έχει κατά κάποιο τρόπο οριοθετήσει την τάση ολοκλήρωσης των αγορών Οι όμιλοι ομοιογενών δραστηριοτήτων (συμμετοχή τράπεζας και επιχείρησης επενδύσεων) υπόκεινται στην ενοποιημένη μικροπροληπτική εποπτεία της αρμόδιας αρχής της μητρικής εταιρίας ενώ οι όμιλοι ετερογενών δραστηριοτήτων (συμμετοχή μιας τουλάχιστον τράπεζας ή επιχείρησης επενδύσεων και μιας τουλάχιστον ασφαλιστικής εταιρίας) υπόκεινται στην συμπληρωματική εποπτεία της αρχής που ορίζεται ως laquoσυντονιστήςraquo μεταξύ των τομεακών αρχών15 Σε άμεση συνάφεια με τα ανωτέρω και προς επίρρωση της χάραξης ορίων στον βαθμό διάρρηξης των παραδοσιακών γραμμών μεταξύ οργανισμώνυπηρεσιών το πρότυπο της laquoκαθολικής τραπεζικήςraquo (universal banking) που έχει υιοθετήσει ο Κοινοτικός νομοθέτης επιτρέπει στις τράπεζες την πρωτογενή παροχή επενδυτικών όχι όμως και ασφαλιστικών υπηρεσιών16 Κατrsquo ακολουθία των παραπάνω διαπιστώσεων οι επικριτές του συστήματος του ενιαίου επόπτη υπογραμμίζουν ότι είναι αναγκαία η υιοθέτηση διαφοροποιημένης εποπτικής φιλοσοφίας ανάλογα με το είδος των χρηματοοικονομικών οργανισμών Ο αντίλογος από την άλλη συνοψίζεται στο επιχείρημα ότι η εσωτερική οργάνωση του ενιαίου επόπτη μπορεί να αποτυπώσει τις διαχωριστικές γραμμές μεταξύ οργανισμώνυπηρεσιών έστω και αν κάτι τέτοιο συνεπάγεται απώλειες ωφελειών από τις οικονομίες κλίμακας και φάσματος Δεύτερον υφίσταται ασυμβατότητα στους στόχους μεθοδολογία και φιλοσοφία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών με συνέπεια την συχνή εμφάνιση συγκρούσεων Για παράδειγμα η ικανοποίηση καταναλωτών που έχουν γίνει αποδέκτες καταχρηστικών ή απατηλών συμπεριφορών ή η ανακοίνωση δυσμενών στοιχείων αναφορικά με την εσωτερική οργάνωση ή την ποιότητα διοίκησης χρηματοοικονομικών οργανισμών μπορεί να υπονομεύσει την ίδια την φερεγγυότητα των οργανισμών αυτών Στο πλαίσιο αυτό υποστηρίζεται ότι η αποτελεσματική εξισορρόπηση Regulation Key Issues And Recommendations (January 2010) CEA Insurance A Unique Sector ndash Why Insurers Differ From Banks (June 2010) The Geneva Associa on (2010) Anatomy Of The Credit Crisis An Insurance Reader (The Geneva Report 3 January 2010) 14 Η απόκτηση ειδικής συμμετοχής σε πιστωτικό ίδρυμα επιχείρηση επενδύσεων και ασφαλιστική εταιρία (άμεση ή έμμεση κατοχή τουλάχιστον του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων ψήφου ή άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση) υπόκειται σε προηγούμενο έλεγχο από την αρμόδια εποπτική αρχή του οργανισμού στον οποίο πραγματοποιείται η απόκτηση (Οδηγία 200648ΕΚ άρθρα 19‐21 Οδηγία 200439ΕΚ ΕΕΕΚ L 1451 άρθρο 10 και Οδηγία 2009138ΕΚ ΕΕΕΚ L 3351 άρθρα 24‐26 57‐63) 15 Για την ενοποιημένη εποπτεία βλ Οδηγία 200648ΕΚ ΕΕΕΚ L 1771 ιδίως Κεφάλαιο 4 Τμήμα 1 και Οδηγία 200649ΕΚ ΕΕΕΚ L 177201 ιδίως άρθρα 22‐25 Για την συμπληρωματική εποπτεία βλ Οδηγία 200287ΕΚ ΕΕΕΚ L 351 Τέλος η Οδηγία 9878ΕΚ ΕΕΕΚ L 330 καλύπτει τη συμπληρωματική εποπτεία ασφαλιστικών εταιριών σε ασφαλιστικό όμιλο 16 Βλ Οδηγία 89646ΕΟΚ ΕΕΕΚ L 3861 ιδίως Παράρτημα Ι και Οδηγία 200648ΕΚ ιδίως Παράρτημα Ι καθώς και Οδηγία 2009138ΕΚ άρθρο 18

6

των αλληλοσυγκρουόμενων εποπτικών στόχων δεν είναι εφικτή υπό την σκέπη μιας ενιαίας εποπτικής αρχής Η τελευταία θα εσωτερικοποιήσει την συζήτηση για την επίλυση της σύγκρουσης και η τελική απόφαση θα αποτυπώνει το αποτέλεσμα της laquoμάχης κυριαρχίαςraquo μεταξύ των επιμέρους εσωτερικών τμημάτων γεγονός που με τη σειρά του θα οδηγήσει όχι σε εξισορρόπηση αλλά σε laquoεπικράτησηraquo του ενός και laquoπαραμέλησηraquo του άλλου στόχου17 Το αντεπιχείρημα εν προκειμένω έχει διττή έκφανση Καταρχήν οι ανησυχίες περί ασυμβατότητας των δύο εποπτικών στόχων είναι υπερβολικές Στην συντριπτική πλειονότητα των περιπτώσεων υπάρχει σύμπτωση και όχι σύγκρουση μιας και οι δύο στόχοι τελικώς κατατείνουν στην προστασία των καταναλωτών Επιπροσθέτως στις ελάχιστες περιπτώσεις που ανακύπτουν τέτοιες συγκρούσεις η επίλυσή τους εντός μιας ενιαίας εποπτικής αρχής που θα έχει σαφείς στόχους και ισχυρούς μηχανισμούς λογοδοσίας είναι προτιμότερη από την μεταφορά τους στο πολιτικό πεδίο όπου η αντιμετώπισή τους αναμένεται να είναι χρονοβόρα και ως εκ τούτου αναποτελεσματική18 Οι σκεπτικιστές προβάλλουν πρόσθετα αλλά λιγότερο πειστικά επιχειρήματα για να καταδείξουν τις αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα υποστηρίζεται ότι η υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών επιτείνει τον κίνδυνο υιοθέτησης καταχρηστικών συμπεριφορών εκ μέρους του επόπτη καθώς και ότι το μεγάλο μέγεθος της ενιαίας αρχής θα οδηγήσει σε αύξηση της γραφειοκρατίας φαινόμενο που μπορεί να ενταθεί εάν η εκτελεστική εξουσία διαγνώσει στο πρόσωπο του ενιαίου επόπτη την ευκαιρία για ανάθεση πρόσθετων και ετερόκλητων αρμοδιοτήτων (Christmas‐tree‐effect)19 Ωστόσο και οι δύο αυτοί προβληματισμοί συνιστούν περισσότερο παραινέσεις για την υιοθέτηση ορθολογικής εσωτερικής οργάνωσης τον καθορισμό συγκεκριμένων και διαφανών εποπτικών στόχων καθώς και για την καθιέρωση επαρκών μηχανισμών λογοδοσίας παρά μειονεκτήματα της ενιαίας εποπτικής αρχής per se20 Προχωρώντας ένα βήμα περισσότερο υποστηρίζεται ότι η έλλειψη ανταγωνισμού μεταξύ περισσότερων αρχών εξαλείφει τα κίνητρα για συνεχή βελτίωση του ενιαίου επόπτη21 Όπως έχει ήδη συζητηθεί όμως υπάρχουν βάσιμες αμφιβολίες για την εγκυρότητα του συγκεκριμένου επιχειρήματος στο πλαίσιο του οργανικού και εποπτικού μοντέλου Επιπλέον δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι στο σύγχρονο διεθνοποιημένο περιβάλλον ο ανταγωνισμός σε υπερ‐εθνικό επίπεδο με τις εποπτικές αρχές και δομές άλλων κρατών αποτελεί πολύ ισχυρότερο κίνητρο συνεχούς αναθεώρησης και βελτίωσης των εποπτικών πρακτικών22

17 Taylor lsquoTwin Peaksrsquo A Regulatory Structure For The New Century (Centre For the Study of Financial Innovation December 1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Carmichael The Australian model of integrated regulation (Ομιλία σε συνέδριο της IOSCO στην Αυστραλία 1752000) AbramsTaylor (2000) Di GiorgioDi Noia (2003) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmasi (2008) Taylor 2009 The road from lsquotwin peaksrsquo ndash and the way back 16 Connecticut Insurance Law Journal 61 18 Briault (1999 2002) Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 19 AbramsTaylor (2000) DemaestriGuerrero 2003 The ra onale for integra ng financial supervision in La n America and the Carribean Inter‐American Development Bank Technical Paper Series 135 Llewellyn (2006) 20 Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 21 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Llewellyn (2006) Μια συναφής και εξαιρετικά ενδιαφέρουσα άποψη είναι ότι η καθιέρωση ενός ενιαίου επόπτη σημαίνει ότι καθίσταται αδύνατος από άλλους επόπτες ο έγκαιρος εντοπισμός τυχόν εποπτικής αστοχίας [G30 (2008)] 22 Hawkesby Central banks and supervisors the question of institutional structure and responsibilities in L Halme C Hawkesby J Healey I Saapar F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks Selected Issues For Financial Safety Nets And Market Discipline (Bank of England 2000) σελ 95‐128

7

Τέλος προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι ο ενιαίος επόπτης καλλιεργεί laquoηθικό κίνδυνοraquo (moral hazard) μιας και δημιουργεί την ανακριβή αντίληψη στους καταναλωτές ότι υφίσταται κοινή και ισοδύναμη εγγύηση των περιουσιακών τους στοιχείων ανεξαρτήτως του οργανισμού με τον όποιο έχουν συναλλαχθεί23 Ωστόσο ο προβληματισμός αυτός δεν φαίνεται να συνιστά τίποτα άλλο παρά έκφανση του φαινομένου της ασύμμετρης πληροφόρησης η αποτελεσματική αντιμετώπιση του οποίου είναι εφικτή με την εκ μέρους της εποπτικής αρχής παροχή επαρκούς πληροφόρησης και διαρκούς ενημέρωσης των καταναλωτών24

(ii) Το δυαρχικό εποπτικό σύστημα (laquotwin peaksraquo model)

Το δυαρχικό σύστημα προβλέπει την ίδρυση δύο αρχών κάθε μια από τις οποίες καθίσταται αρμόδια για την επίτευξη διαφορετικών εποπτικών στόχων ανεξάρτητα από το νομικό χαρακτηρισμό των οργανισμών και το είδος των παρεχόμενων υπηρεσιών η μια αρχή είναι αρμόδια για την μικροπροληπτική εποπτεία και η άλλη για την προστασία των καταναλωτών25 Τα βασικά πλεονεκτήματα του συγκεκριμένου συστήματος μπορεί να συνοψισθούν ως εξής (α) επιτυγχάνεται αποτελεσματική εποπτική κάλυψη των χρηματοοικονομικών ομίλων (β) ο διαχωρισμός με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει την εξοικονόμηση σημαντικών πόρων μιας και οδηγεί στο σχηματισμό αρχών εντός των οποίων αναπτύσσονται ποικίλες φυσικές συνέργιες λόγω της κοινής εποπτικής και ρυθμιστικής φιλοσοφίας που διέπει το κάθε εποπτικό αντικείμενο αλλά και της κοινής κουλτούρας του προσωπικού που απασχολείται σε κάθε αρχή (γ) οι στόχοι και αρμοδιότητες της κάθε αρχής είναι σαφείς και συνεπώς ενισχύεται τόσο η διαφάνεια της εποπτικής δομής όσο και οι μηχανισμοί λογοδοσίας (δ) η διάκριση με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει σε κάθε αρχή να επιδιώξει ανεπηρέαστα την εκπλήρωση των αρμοδιοτήτων της δίχως τον κίνδυνο παραγκωνισμού ή υπονόμευσης του ενός έναντι του άλλου εποπτικού στόχου ενώ οι όποιες συγκρούσεις εμφανισθούν και δεν επιλυθούν μέσω της συνεργασίας των αρχών (πχ στα θεσμοθετημένα κοινά συμβούλια ή επιτροπές) παραπέμπονται προς αντιμετώπιση σε πολιτικό επίπεδο (πχ σε αρμόδια υπουργική επιτροπή ή σε συμβούλιο εποπτών με κυβερνητική εκπροσώπηση)26 Από την άλλη πλευρά υποστηρίζεται ότι το δυαρχικό σύστημα παρουσιάζει εγγενείς αδυναμίες που το καθιστούν λιγότερο αποτελεσματικό από το μοντέλο του ενιαίου επόπτη Πιο συγκεκριμένα η διάκριση μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών δεν είναι τόσο σαφής όσο υποθέτει το δυαρχικό σύστημα γεγονός που αναμένεται να δημιουργεί συχνά εποπτικές διαμάχες και επικαλύψεις27 Επιπροσθέτως οι οικονομίες που διασφαλίζει η λειτουργία δύο αρχών είναι σε κάθε

23 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Hadjiemmanuil (2003) DemaestriGuerrero (2003) Llewellyn (2006) 24 Lannoo (1999 2000) AbramsTaylor (2000) Wymeersch (2007) 25 Taylor (1995 2009) Taylor 1997 Redrawing the regulatory map a proposal for reform 5 Journal of Financial Regulation and Compliance 49 Lannoo (1999 2000) Di GiorgioDi Noia (2005) G30 (2008) 26 Taylor (1995 1997 2009) DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Di GiorgioDi Noia (2003 2005) Carmichael Australiarsquos approach to regulatory reform in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 93‐113 Llewellyn (2006) US Treasury Department (2008) σελ 142 27 Briault (1999) Di GiorgioDi Noia (2003) Wymeersch (2007)

8

περίπτωση μικρότερες σε σχέση με την ενιαία εποπτική αρχή ιδίως λαμβάνοντας υπόψη ότι οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί θα πρέπει να αδειοδοτούνται και εποπτεύονται από δύο διαφορετικές αρχές28 Τέλος προβλήματα συνεργασίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού μεταξύ των δύο εποπτικών αρχών υπονομεύουν την αποτελεσματικότητα της εποπτείας όπως ακριβώς συμβαίνει στο οργανικό και λειτουργικό σύστημα29 Ο αντίλογος στις ανωτέρω ανησυχίες δεν είναι λιγότερο πειστικός Πρώτον ο προβληματισμός περί συχνών δικαιοδοτικών συγκρούσεων μεταξύ των αρχών είναι υπερβολικός Σε κάθε περίπτωση ακόμη και αν ήθελε γίνει δεκτός θα πρέπει να εκτιμηθεί σε συνάρτηση με τα σαφώς υπέρτερα οφέλη που κατά μέσο όρο εξασφαλίζει η ισόρροπη και αμερόληπτη ικανοποίηση των εποπτικών στόχων μέσω της λειτουργίας δύο διαφορετικών αρχών Εξάλλου ο ίδιος προβληματισμός ισχύει σε όλα τα εποπτικά συστήματα με τη διαφορά ότι στο δυαρχικό σύστημα η επίλυση των διαφωνιών λαμβάνει χώρα κατά το δυνατόν δημόσια (σε κοινές επιτροπές ή σε πολιτικό επίπεδο) και όχι εσωτερικά Δεύτερον οι οικονομίες που εξασφαλίζει το δυαρχικό σύστημα είναι μεγαλύτερες από εκείνες που οι επικριτές του υποπτεύονται η αποτελεσματική επίτευξη του κάθενός από τους δύο εποπτικούς στόχους προαπαιτεί εξειδίκευση καθώς και υιοθέτηση και εφαρμογή συγκεκριμένης εποπτικής κουλτούρας και εργαλείων γεγονός που επιτυγχάνεται καλύτερα εντός δύο διαφορετικών αρχών κάθε μια από τις οποίες είναι αποκλειστικά αρμόδια για διαφορετικό στόχο30 Επίσης το δυαρχικό σύστημα μπορεί να αντιμετωπίσει σε ικανοποιητικό βαθμό το ζήτημα της πολλαπλής αδειοδότησης και εποπτείας μέσω της κατάλληλης εσωτερικής οργάνωσης Για παράδειγμα μπορεί να ορισθεί ότι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί που δεν δραστηριοποιούνται στην λιανική διαμεσολάβηση δεν θα αδειοδοτούνταιεποπτεύονται από τον επόπτη για την προστασία των καταναλωτών ή ότι οι επενδυτικοί διαμεσολαβητές που δεν συναλλάσσονται για ίδιο λογαριασμό θα υπόκεινται μόνον σε ειδικό‐λιγότερο επαχθές καθεστώς μικροπροληπτικής εποπτείας το οποίο θα λειτουργεί υπό τον αρμόδιο επόπτη για την προστασία των καταναλωτών31 Τρίτον τα οποία προβλήματα συνεργασίας μεταξύ των αρχών μπορεί να περιορισθούν σημαντικά μέσω τις υιοθέτησης σαφών και αποτελεσματικών γραμμών επικοινωνίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού Επί παραδείγματι η καθιέρωση ρητής υποχρέωσης για την μεταξύ των αρχών ανταλλαγή των εκθέσεων των ελεγκτών η υποχρεωτική συμμετοχή εκπροσώπων της κάθε αρχής στο διοικητικό συμβούλιο της άλλης αλλά και η ίδρυση κοινών ομάδων εργασίας ήκαι εποπτικών συμβουλίων αποτελούν ελκυστικές λύσεις32 Εξάλλου στην εκτίμηση των όποιων αστοχιών στη συνεργασία μεταξύ των δύο αρχών θα πρέπει να βαρύνει από την άλλη πλευρά ότι το δυαρχικό σύστημα αποτρέπει αποτελεσματικότερα την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε σχέση με το μοντέλο του ενιαίου επόπτη33 Γ Η εμπειρική προσέγγιση

28 Όππ 29 Όππ 30 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) DaleWolfe (1998) Hadjiemmanuil (2003) 31 DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) 32 Taylor (1997) Carmichael (2000) Lannoo (2000) 33 Llewellyn (2006)

9

Η συζήτηση που προηγήθηκε ανέδειξε σε θεωρητικό επίπεδο τα προτερήματα και μειονεκτήματα των διαφορετικών εποπτικών συστημάτων όμως παραμένει ατελής στο βαθμό που δεν συνοδεύεται από εμπειρική ανάλυση Η πρώτη ομάδα εμπειρικών ερευνών ασχολείται με την επίδραση της laquoποιότητας της εποπτικής διακυβέρνησηςraquo στην χρηματοοικονομική σταθερότητα Η ποιότητα της εποπτικής διακυβέρνησης προσδιορίζεται από τέσσερεις παραμέτρους ανεξαρτησία λογοδοσία διαφάνεια ακεραιότητα Τα ευρήματα καταδεικνύουν ότι εκείνοι οι χρηματοοικονομικοί επόπτες που εξασφαλίζουν μεγάλες επιδόσεις στα παραπάνω χαρακτηριστικά (ανεξαρτήτως του υιοθετούμενου εποπτικού συστήματος) ενισχύουν τη χρηματοοικονομική σταθερότητα Το αποτέλεσμα αυτό ισχυροποιείται εφόσον η βελτίωση της εποπτικής διακυβέρνησης λαμβάνει χώρα εντός μιας αποτελεσματικής δημόσιας διοίκησης και ενός ευρύτερου υγιούς θεσμικού και μακροοικονομικού περιβάλλοντος34 Η δεύτερη ομάδα ερευνών οριοθετεί τους εξής βασικούς παράγοντες που επηρεάζουν την επιλογή του εποπτικού συστήματος (α) ο βαθμός ανάπτυξης χρηματοοικονομικών ομίλων και διάτρησης των διαχωριστικών γραμμών μεταξύ υπηρεσιώνπροϊόντων εντός της εθνικής αγοράς υπό την έννοια ότι όσο μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς καταλαμβάνουν οι χρηματοοικονομικοί όμιλοι και όσο λιγότερο εμφανείς καθίστανται οι διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών προϊόντωνυπηρεσιών τόσο περισσότερο αναγκαία φαντάζει η επιλογή ενός από τα συστήματα ενοποιημένης εποπτείας (β) το μέγεθος της εθνικής οικονομίας μιας και για τις χώρες με μικρό μέγεθος οικονομίας και σχετικά περιορισμένους πόρους η ενοποιημένη εποπτεία προσφέρει πολύτιμες οικονομίες κλίμακας και φάσματος ιδίως αναφορικά με την ανάπτυξη εκπαίδευση και διατήρηση ανθρώπινου δυναμικού υψηλού επιπέδου (γ) ο βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα δεδομένου ότι η ενοποιημένη προσέγγιση φαίνεται να αποτελεί αποτελεσματικότερο αντίβαρο στη συσσώρευση οικονομικής δύναμης που συνεπάγεται ο υψηλός βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα (δ) οι ιδιαιτερότητες των εθνικών νομικών συστημάτων (πχ προσκόμματα στην ίδρυση νέων εποπτικών αρχών εκτός της εθνικής κεντρικής τράπεζας ήκαι στην ανάθεση νέων εποπτικών και ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων στις υφιστάμενες αρχές ιδιαιτερότητες στην θεσμική αντιμετώπιση των ανεξάρτητων αρχών) (ε) η εμπειρία που έχει αποκτηθεί από την αποτελεσματικότητα των υφιστάμενων εποπτικών δομών (στ) η χρονική συγκυρία και οι μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες που έχει θέσει η κάθε χώρα35 Καταληκτικά οι έρευνες της ομάδας αυτής επισημαίνουν ότι τα ιδιοσυγκρατικά χαρακτηριστικά του κάθε εθνικού νομικο‐πολιτικο‐οικονομικού συστήματος επιδρούν σημαντικά στη δομή και αποτελεσματικότητα της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τούτο

34 Για μια εξαιρετική βιβλιογραφική ανάλυση βλ Quintyn Governance of Financial Supervisors And Its Effects ndash A Stocktaking Exercise (SUERF‐The European Money and Finance Forum 2007) 35 TaylorFlemming 1999 Integrated financial supervision lessons from northern European experience World Bank Policy Research Working Paper 2223 Hawkesby (2000) MwendaFlemming 2001 Interna onal developments in the organizational structure of financial services supervision (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας 2092001) De Luna Mar nezRose 2003 Interna onal survey of integrated financial sector supervision World Bank Policy Research Working Paper 3096 Hadjiemmanuil (2003) Carmichael Summary of the discussion in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 1‐15

10

εξηγεί άλλωστε τον λόγο για τον οποίο δεν υπάρχει σύγκλιση προς ένα συγκεκριμένο laquoβέλτιστοraquo σύστημα εποπτείας αλλά αντιθέτως παρατηρείται ετερογένεια μεταξύ των εθνικών εποπτικών συστημάτων (βλ Παράρτημα) Παρά ταύτα μια τρίτη πιο πρόσφατη αλλά και πιο περιορισμένη ομάδα μελετών προσπαθεί να διαγνώσει έστω σε αδρές γραμμές και με οριακές συγκρίσεις κατά πόσο υφίσταται βέλτιστη δομή στην χρηματοοικονομική εποπτεία Οι έρευνες καταλήγουν ότι η ενοποιημένη προσέγγιση συνδέεται θετικά τόσο με την αποτελεσματικότερη εποπτεία (κυρίως των επενδυτικών και ασφαλιστικών υπηρεσιών) όσο και με ενισχυμένη ρυθμιστική και εποπτική συνοχή‐συνέπεια σε διατομεακό επίπεδο36 Η τρέχουσα χρηματοοικονομική κρίση πάντως φαίνεται να ενισχύει τη δημοφιλία του δυαρχικού συστήματος

Στην Μεγάλη Βρετανία η έρευνα που διεξήχθη αναφορικά με τα αίτια της κρίσης και την κατάρρευση της Northern Rock κατέδειξε τις καίριες αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα αποδείχθηκε ότι το επιχείρημα περί ισχυρών συνεργιών μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών αγνοεί τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ των δύο όσον αφορά στα εποπτικά εργαλεία και φιλοσοφία Από τις σχετικές εκθέσεις που είδαν το φως της δημοσιότητας προκύπτει με απόλυτη σαφήνεια ότι η βρετανική ενιαία εποπτική αρχή (FSA) είχε δώσει ιδιαίτερη έμφαση στην προστασία των καταναλωτών εις βάρος της μικροπροληπτικής εποπτείας Καταδεικνύεται δηλαδή ότι όταν η επίτευξη και των δύο εποπτικών στόχων ανατίθεται στην ίδια αρχή αποτελεί σχεδόν φυσική συνέπεια για τον ενιαίο επόπτη να δίδει προτεραιότητα στην προστασία των καταναλωτών λόγω του ιδιαιτέρως πολιτικά ευαίσθητου και laquoεξωστρεφούςraquo χαρακτήρα που αυτή έχει σε σύγκριση με την μικροπροληπτική εποπτεία37

Εξάλλου η φιλοσοφία και τα εργαλεία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών διαφέρουν σημαντικά Για την προστασία των καταναλωτών απασχολούνται κυρίως νομικοί ενώ η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελεί ως επί το πλείστον οικονομική δραστηριότητα που απασχολεί οικονομολόγους Επομένως η ανάληψη και των δύο εποπτικών σκοπών από μια αρχή οδηγεί αναπόφευκτα στην επικράτηση της μιας φιλοσοφίας έναντι της άλλης και κατrsquo επέκταση στην υποβάθμιση του ενός σκοπού προς όφελος του άλλου38 Η συζήτηση στην Μεγάλη Βρετανία για τα αίτια της κρίσης και τις προτεινόμενες μεταρρυθμίσεις κατέληξε πρόσφατα στην πρόταση της κυβέρνησης για αντικατάσταση του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής από ένα

36 ČihaacutekPodpiera 2006 Is one watchdog better than three International experience with integrated financial sector supervision IMF Working Paper 57 ČihaacutekPodpiera 2008 Integrated supervision which model 19 North American Journal of Economics and Finance 135 ArnoneGambini Architectures of supervisory authorities and banking supervision in D Masciandaro M Quintyn (eds) Designing Financial Institutions Supervision Independence Accountability And Governance (Edward Elgar Publishing 2007) σελ 262‐308 MasciandaroQuintyn 2009 After the big bang and before the next one Reforming the financial supervision architecture and the role of central bank a review of worldwide trends causes and effects (1998‐2008) Paolo Baffi Centre Research Paper 37 37 House of Lords Select Committee on Economic Affairs Banking Supervision And Regulation Volume I (June 2009) σελ 33 Financial Services Authority (FSA) The Turner Review A Regulatory Response To The Global Banking Crisis (March 2009) σελ 87 HM Treasury Reforming Financial Markets (CM 7667 July 2009) σελ 56 Taylor (2009) Η επισήμανση του καθηγητή Wood [(House of Lords (2009) σελ 33)] είναι χαρακτηριστική laquoConsumers do not write to the FSA or the Member of Parliament saying lsquoI think Royal Bank is running an excessively risky business overseasrsquo They write and say ndash and do it daily or more frequently ndash lsquoThe Royal Bankrsquo or whatever bank lsquohas treated me badlyrsquo That inevitably distracts attentionraquo 38 House of Lords (2009) σελ 33 G30 (2008) Taylor (2009)

11

δυαρχικό σύστημα το οποίο θα αποτελείται από έναν μικροπροληπτικό επόπτη (Prudential Regulation Authority) εντός της Τράπεζας της Αγγλίας και μια διαφορετική αρχή για την προστασία του καταναλωτή και την εποπτεία της αγοράς (Consumer Protection and Markets Authority)39 Στις ΗΠΑ επίσης η ανάλυση των αιτιών της τρέχουσας κρίσης οδήγησε το Υπουργείο Οικονομικών το 2008 στη σύνταξη της Μπλε Βίβλου για τον Εκσυγχρονισμό του Χρηματοοικονομικού Συστήματος (The Department of the Treasury Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure) με την οποία προτάθηκε η ριζική αναδιάρθρωση του ισχύοντος εποπτικού πλαισίου προς την κατεύθυνση της υιοθέτησης ενός δυαρχικού μοντέλου μια αρχή (Prudential Financial Regulatory Agency) ως μικροπροληπτικός επόπτης και μια άλλη αρχή (Conduct of Business Regulatory Agency) για την προστασία των καταναλωτών40

Σε ανάλογο μήκος κύματος κινούνται και οι διαπιστώσεις υπερεθνικών οργανισμών και επιφανών προσωπικοτήτων Η Ομάδα των Τριάντα (G30) υπογραμμίζει την γενικότερη τάση προς ενοποίηση της εποπτείας ενώ η Έκθεση de Larosiegravere φαίνεται να προχωράει ένα βήμα περισσότερο laquoκλείνοντας το μάτιraquo στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα41 Τέλος ο Guillermo de la Dehesa Πρόεδρος του Κέντρου Έρευνας Ευρωπαϊκής Πολιτικής (Centre for Economic Policy Research) και μέλος της Ομάδας των Τριάντα αλλά και οι Di Giorgio και Di Noia Καθηγητής Νομισματικών Οικονομικών και Αναπληρωτής Διευθυντής της Ιταλικής Ένωσης Ανωνύμων Εταιριών αντιστοίχως έχουν εκφράσει ρητώς την υποστήριξή τους στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα42 Δ Ο ρόλος των εθνικών Κεντρικών Τραπεζών

Η ρόλος που καλούνται να διαδραματίσουν οι ΚΤ στο σύγχρονο περιβάλλον της χρηματοοκονομικής εποπτείας χρήζει ιδιαίτερης συζήτησης για τρεις θεμελιώδεις λόγους Πρώτον στις αρμοδιότητες των ΚΤ περιλαμβάνεται η διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας Συνεπώς οι ΚΤ εμφανίζονται ως φυσικοί ανάδοχοι της μακροπροληπτικής εποπτείας δηλαδή του τρίτου εποπτικού στόχου για τον οποίο δεν έχει γίνει λόγος μέχρι το σημείο αυτό Δεύτερον υπάρχει έντονος επιστημονικός διάλογος ως προς την σκοπιμότητα ανάθεσης και της μικροπροληπτικής εποπτείας στις ΚΤ Τρίτον το εύρος του εποπτικού ρόλου των ΚΤ φαίνεται να επηρεάζει σημαντικά το οργανωτικό μοντέλο της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η κρατούσα αντίληψη πρεσβεύει ότι ιστορικά‐παραδοσιακά η ανάληψη της μακροπροληπτικής εποπτείας από τις εθνικές ΚΤ αποτελεί φυσική συνέπεια και αδήριτη αναγκαιότητα για δύο λόγους Πρώτον στο πλαίσιο άσκησης της νομισματικής πολιτικής και εποπτείας των συστημάτων πληρωμών οι ΚΤ διατηρούν γραμμές άμεσης ακριβούς και τακτικής πληροφόρησης αναφορικά με την κατάσταση των συμμετεχόντων στην αγορά γεγονός που επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό κινδύνων που απειλούν τη

39 HM Treasury A New Approach To Financial Regulation Judgment Focus And Stability (CM 7864 July 2010) 40 Ωστόσο ο προσφάτως ψηφισθέν Νόμος για την Αναμόρφωση της Wall Street και την Προστασία του Καταναλωτή (Dodd‐Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act 2010 HR 4173) υιοθέτησε μια πιο ήπια μεταρρύθμιση του εποπτικού συστήματος 41 G30 (2008) σελ 49‐50 The High‐Level Group of Financial Supervision in the EU (The de Larosiegravere Group) Report (25 February 2009) σελ 48 58 42 De la Dehesa Should the ESCB be the leading Euro area supervisor (Ομιλία στην Επιτροπή Οικονομικών και Νομισματικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Μάρτιος 2009) Di GiorgioDi Noia (2003 2005)

12

χρηματοοικονομική σταθερότητα43 Δεύτερον οι ΚΤ απολαμβάνουν ισχυρά εχέγγυα ανεξαρτησίας Το επιχείρημα εν προκειμένω είναι ότι η αποτελεσματική διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας απαιτεί τόσο την υιοθέτηση μιας εποπτικής προσέγγισης με μακροχρόνιο ορίζοντα όσο και την πλήρη διασφάλιση ότι σε περιόδους κρίσης ο επόπτης θα μπορεί να λάβει τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα άμεσα αποφασιστικά και ανεπηρέαστα γεγονός που με τη σειρά του προϋποθέτει σταθερούς μηχανισμούς ανεξαρτησίας Πράγματι μια σχετικά πιο πρόσφατη ομάδα εμπειρικών ερευνών υπογραμμίζει τη θετική σχέση μεταξύ εποπτικής ανεξαρτησίας και χρηματοοικονομικής σταθερότητας44 Η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ από την άλλη μεριά συνιστά πηγή έντονων αντιπαραθέσεων Οι σκεπτικιστές θεωρούν ένα τέτοιο ενδεχόμενο ως απευκταίο και προβάλλουν προς υποστήριξη αυτής της άποψης δύο βασικά επιχειρήματα Πρώτον η άσκηση νομισματικής πολιτικής και η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελούν αλληλοσυγκρουόμενες αρμοδιότητες Ειδικότερα η μικροπροληπτική εποπτεία είναι εξαιρετικά χρονοβόρα και επομένως λειτουργεί από πλευράς προσήλωσης και εξοικονόμησης πόρων ανθρώπινου δυναμικού εις βάρος τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας Επίσης τυχόν αποτυχία στην άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μπορεί να υπονομεύσει το κύρος και την αξιοπιστία της ΚΤ στοιχεία που είναι απαραίτητα για την αποτελεσματικότητα της νομισματικής πολιτικής και της μακροπροληπτικής εποπτείας Τέλος η μικροπροληπτική εποπτεία νοθεύει την ορθολογική λήψη αποφάσεων νομισματικής πολιτικής σε περιόδους όπου απαιτείται σκλήρυνση της νομισματικής πολιτικής η ΚΤ μπορεί να καθυστερεί την αύξηση των επιτοκίων ή να προβαίνει σε περαιτέρω μείωσή τους ή ακόμη και να χαλαρώνει τα κριτήρια παροχής επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα προκειμένου να στηρίξει τράπεζες που αντιμετωπίζουν προβλήματα45 Δεύτερον η ανάθεση και της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ οδηγεί σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που καθιστά πιο δύσκολο τον έλεγχο της ΚΤ και ταυτόχρονα δημιουργεί ηθικό κίνδυνο μιας και η ανάπτυξη χρηματοοικονομικών ομίλων μπορεί να δημιουργήσει την λανθασμένη εντύπωση στους καταναλωτές ότι το laquoδίχτυ προστασίαςraquo για τις τράπεζες επεκτείνεται σε όλους τους οργανισμούς‐μη τράπεζες του ομίλου46 Ο αντίλογος ιδίως λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα της τρέχουσας κρίσης ακούγεται πειστικότερος Η οργάνωση και λειτουργία αποτελεσματικών μηχανισμών λογοδοσίας μπορεί να αντιμετωπίσει το πρόβλημα της υπερβολικής συγκέντρωσης

43 Schinasi 2003 Responsibility of central banks for stability in financial markets IMF Working Paper 121 Squam Lake Working Group on Financial Regulation A Systemic Regulator For Financial Markets (Council on Foreign Relations Center for Geoeconomic Studies May 2009) 44 QuintynTaylor 2002 Regulatory and supervisory independence and financial stability IMF Working Paper 46 DasQuintynChenard 2004 Does regulatory governance matter for financial system stability An empirical analysis IMF Working Paper 89 HuumlpkesQuintynTaylor 2005 The accountability of financial sector supervisors principles and practice IMF Working Paper 51 KlompDe Haan 2009 Central bank independence and financial stability 5 Journal of Financial Stability 321 45 GoodhartSchoenmaker 1995 Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated 47 Oxford Economic Papers 539 AbramsTaylor (2000) Goodhart (2002) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) 46 AbramsTaylor (2000) Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) The Role Of Central Banks In Prudential Supervision (March 2001) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) De la Dehesa (2009)

13

εξουσιών ενώ ο ηθικός κίνδυνος αποκρούεται με την ενημέρωση των καταναλωτών47 Εξάλλου η εμπειρική έρευνα δεν έχει αποδείξει με στατιστική σημαντικότητα οποιαδήποτε αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της συγκέντρωσης της μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής στην ΚΤ αφενός και της υπονόμευσης της τελευταίας αφετέρου48 Ένα τμήμα των ερευνών μάλιστα αντιστρέφει το επιχείρημα υποστηρίζοντας ότι ο συνδυασμός των δύο ρόλων οδηγεί σε σημαντικές συνέργιες οι οποίες υπερακοντίζουν κατά πολύ τις όποιες ανησυχίες έχουν διατυπωθεί Ειδικότερα προκύπτει ότι η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ αποτελεί όχι μόνον φυσική επιλογή αλλά και αναγκαιότητα με δεδομένο ότι (α) οι τράπεζες συνιστούν τους laquoαγωγούςraquo μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής στην αγορά (β) η εποπτεία των συστημάτων πληρωμής από την ΚΤ αναπόφευκτα συνεπάγεται την απόκτηση πληροφοριών μικροπροληπτικής φύσης για την φερεγγυότητα των συμμετεχόντων στα συστήματα αυτά (γ) η υπηρέτηση του laquoφυσικούraquo ρόλου της ΚΤ σχετικά με τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας συνδέεται στενά με την μικροπροληπτική εποπτεία (δ) τα εχέγγυα ανεξαρτησίας κατά την άσκηση νομισματικής πολιτικής από την ΚΤ συνιστούν πολύτιμη ασφαλιστική δικλείδα και για την αποτελεσματική μικροπροληπτική εποπτεία και (ε) η άμεση συνεχή και laquoαπό πρώτο χέριraquo πληροφόρηση για την κατάσταση των τραπεζών διευκολύνει σε καίριο βαθμό την αποτελεσματική άσκηση τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και του ρόλου της ΚΤ ως παρόχου επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα49 Εξάλλου δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι η οποιαδήποτε παροχή έκτακτης ρευστότητας σε δοκιμαζόμενες τράπεζες από την ΚΤ εξισορροπείται από πράξεις ανοικτής αγοράς χωρίς να επηρεάζεται η νομισματική σταθερότητα Εξάλλου η μεταφορά της αρμοδιότητας άσκησης της νομισματικής πολικής από τις ΚΤ της Ευρωζώνης στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ουσιαστικά εξουδετερώνει επί της αρχής τουλάχιστον

47 QuintynTaylor (2002) 48 Βλ ενδεικτικά Heller Prudential supervision and monetary policy in J Frenkel M Goldstein (eds) Essays In Honor of Jacques J Polak (IMF and De Nederlandsche Bank 1991) σελ 269‐281 Goodhart Schoenmaker Institutional separation between supervisory and monetary authorities in C Goodhart (ed) The Central Bank And The Financial System (MIT Press 1995b) σελ 333‐413 Di Noia Di Giorgio 1999 Should bank supervision and monetary policy tasks be given to different agencies 2 International Finance 361 Ioannidou 2008 Does monetary policy affect the central bankrsquos role in bank supervision 14 Journal of Financial Intermediation 58 49 GoodhartSchoenmaker (1995) PeekRosenbergTootell 1999 Is bank supervision central to central banking 114 Quarterly Journal of Economics 629‐653 AbramsTaylor (2000) Ferguson 2000 Alternative approaches to financial supervision and regulation 17 Journal of Financial Services Research 297 Hawkesby (2000) Healey Financial stability and the central bank interna onal evidence in R Brealey A Clarj C Goodhart J Healey G Hoggarth D Llewellyn C Shu P Sinclair F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks A Global Perspective (Routledge 2001) QuintynTaylor (2002) Hadjiemmanuil (2003) SchoonerTaylor 2003 United Kingdom and United States responses to the regulatory challenges of modern financial markets 38 Texas International Law Journal 317 HerreroDel Riacuteo 2003 Financial stability and the design of monetary policy Banco de Espaňa Documento de Trabajo 315 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) Llewellyn (2006) Bernanke Financial regula on and financial stability (Ομιλία ενώπιον του Forum της Federal Deposit Insurance Corporation για τα Ενυπόθηκα Δάνεια σε Νοικοκυριά με Χαμηλά και Μεσαία Εισοδήματα Arlington Virginia 872008) De la Dehesa (2009) Nier 2009 Financial stability frameworks and the role of central banks lessons from the crisis IMF Working Paper 70 Group of Thirty (G30) Financial Reform A Framework For Financial Stability (Washington DC January 2009)

14

ως προς αυτές τις ΚΤ το επιχείρημα περί της σύγκρουσης μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής50 Τέλος ξεχωριστό ενδιαφέρον παρουσιάζουν μια σειρά από μελέτες οι οποίες εξετάζουν εμπειρικά την σχέση μεταξύ του εύρους εποπτικών εξουσιών των ΚΤ και της οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η πρώτη ομάδα των μελετών αυτών κατατείνει στο ότι όσο διευρύνεται ο εποπτικός ρόλος της ΚΤ τόσο μειώνεται ο συνολικός βαθμός ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας δηλαδή περιορίζονται οι πιθανότητες υιοθέτησης ενός ενιαίου επόπτη και αντιστρόφως Σε ειδικότερες γραμμές προκύπτει ότι όταν η ΚΤ δεν έχει αναλάβει εποπτικές αρμοδιότητες τότε είναι πιθανότερο να υιοθετηθεί το σύστημα μιας ενιαίας εποπτικής αρχής εκτός ΚΤ ενώ από την άλλη όταν έχει ανατεθεί εποπτικός ρόλος στην ΚΤ και η τελευταία απολαμβάνει υψηλό κύρος και αξιοπιστία οι πιθανότητες για περαιτέρω ενοποίηση μέσω της ανάθεσης πρόσθετων εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ ή της δημιουργίας ενός ενιαίου επόπτη εκτός ΚΤ μειώνονται σημαντικά51 Η δεύτερη ομάδα ερευνών προχωρά ένα βήμα περισσότερο παρατηρώντας ότι η επιλογή του συστήματος χρηματοοικονομικής εποπτείας συναρτάται και προς την ποιότητα του γενικότερου θεσμικού περιβάλλοντος Παρατηρείται ειδικότερα ότι χώρες με σχετικά χαμηλό βαθμό διαφθοράς και με αποτελεσματική δημόσια διοίκηση και σύστημα απονομής δικαιοσύνης τείνουν να επιλέγουν το σύστημα του ενιαίου επόπτη (εντός ή εκτός ΚΤ) εφόσον κρίνουν ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές συγκρούσεις μεταξύ λειτουργιών ή αρμοδιοτήτων Αντιθέτως κράτη με συγκριτικά υψηλό δείκτη διαφθοράς και χαμηλές επιδόσεις στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και στην απονομή της δικαιοσύνης διάκεινται πιο φιλικά προς το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας ή το δυαρχικό μοντέλο52

50 Goodhart Schoenmaker (1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) Hawkesby (2000) Ferguson (2000) EKT (2001) Goodhart (2002) DemaestriGuerrero (2003) Nier (2009) 51 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση ο ηθικός κίνδυνος και η πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης νομισματικής πολιτικής λειτουργούν αποτρεπτικά στην αναγνώριση εποπτικού ρόλου στην ΚΤ Στην έτερη περίπτωση η προσθήκη επιπλέον εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ μπορεί αφενός να προκαλέσει επίσης ηθικό κίνδυνο και να οδηγήσει σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που αποθαρρύνει την περαιτέρω ενοποίηση της εποπτείας μέσω της ενίσχυσης της εποπτικής θέσης της ΚΤ Αφετέρου το αυξημένο κύρος και αξιοπιστία της ΚΤ καθιστά εξίσου δύσκολη την αφαίρεση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της ΚΤ και μεταφορά τους σε έναν ενιαίο επόπτη εκτός αυτής Βλ Masciandaro 2006 E pluribus unum Authoritiesrsquo design in financial supervision trends and determinants 17 Open Economies Review 73 Masciandaro 2007 Divide et impera financial supervision unification and central bank fragmentation effect 23 European Journal of Political Economy 285 MasciandaroQuintyn 2008 Helping hand or grabbing hand Politicians supervision regime financial structure and market view 19 North American Journal of Economics and Finance 153 MasciandaroNietoQuintyn 2009 Financial supervision in the EU is there convergence in the national architectures Paolo Baffi Centre Research Paper 38 52 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση το γενικότερο θεσμικό περιβάλλον φαίνεται να εξουδετερώνει τόσο την όποια επιρροή μπορεί να ασκήσουν οργανωμένα συμφέροντα στη χαράξη πολιτικής όσο και τους όποιους κινδύνους συνδέονται με την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε έναν ενιαίο επόπτη Στην δεύτερη περίπτωση από την άλλη επιδιώκεται η επίτευξη ισορροπιών μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων που ασκούν πολιτική πίεση επιδιώκουν την απόσπαση μεριδίου στην χρηματοοικονομική εποπτεία και την ανάθεσή του σε συγκεκριμένη αρχή Δεδομένου ότι η ΚΤ συνιστά σημαντικό παράγοντα άσκησης πολιτικής πίεσης υπό την έννοια της έκτασης των εποπτικών εξουσιών που ήδη μπορεί να απολαμβάνει ο ρόλος που διαδραματίζει στην οργάνωση της εποπτείας αποδεικνύεται σημαντικός όσο μεγαλύτερη η επιρροή της ΚΤ τόσο πιθανότερο η εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στην ίδρυση ενός μόνον ανταγωνιστή στην χρηματοοικονομική εποπτεία (δυαρχικό

15

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 8: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

Για να ακριβολογεί κανείς επομένως οι κίνδυνοι που συνδέονται με την προαναφερθείσα τάση ολοκλήρωσης των αγορών προέρχονται είτε από την ανάπτυξη συμμετοχικών δεσμών μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (που μπορεί να λάβουν και τη μορφή χρηματοοικονομικών ομίλων) είτε από την διατομεακή επέκταση του εύρους των παρεχόμενων υπηρεσιών Και στις δύο ωστόσο περιπτώσεις δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι πέραν και πάνω από την επιλογή του εκάστοτε εποπτικού συστήματος η αποτελεσματική αντιμετώπιση των αναδυόμενων κινδύνων έγκειται πρωτίστως στην υιοθέτηση και εφαρμογή των κατάλληλων ρυθμιστικών παρεμβάσεων Σε Κοινοτικό επίπεδο η μετοχική διασύνδεση μεταξύ χρηματοοικονομικών οργανισμών υπόκειται ήδη σε προληπτικό έλεγχο14 Εξάλλου ο Κοινοτικός νομοθέτης έχει κατά κάποιο τρόπο οριοθετήσει την τάση ολοκλήρωσης των αγορών Οι όμιλοι ομοιογενών δραστηριοτήτων (συμμετοχή τράπεζας και επιχείρησης επενδύσεων) υπόκεινται στην ενοποιημένη μικροπροληπτική εποπτεία της αρμόδιας αρχής της μητρικής εταιρίας ενώ οι όμιλοι ετερογενών δραστηριοτήτων (συμμετοχή μιας τουλάχιστον τράπεζας ή επιχείρησης επενδύσεων και μιας τουλάχιστον ασφαλιστικής εταιρίας) υπόκεινται στην συμπληρωματική εποπτεία της αρχής που ορίζεται ως laquoσυντονιστήςraquo μεταξύ των τομεακών αρχών15 Σε άμεση συνάφεια με τα ανωτέρω και προς επίρρωση της χάραξης ορίων στον βαθμό διάρρηξης των παραδοσιακών γραμμών μεταξύ οργανισμώνυπηρεσιών το πρότυπο της laquoκαθολικής τραπεζικήςraquo (universal banking) που έχει υιοθετήσει ο Κοινοτικός νομοθέτης επιτρέπει στις τράπεζες την πρωτογενή παροχή επενδυτικών όχι όμως και ασφαλιστικών υπηρεσιών16 Κατrsquo ακολουθία των παραπάνω διαπιστώσεων οι επικριτές του συστήματος του ενιαίου επόπτη υπογραμμίζουν ότι είναι αναγκαία η υιοθέτηση διαφοροποιημένης εποπτικής φιλοσοφίας ανάλογα με το είδος των χρηματοοικονομικών οργανισμών Ο αντίλογος από την άλλη συνοψίζεται στο επιχείρημα ότι η εσωτερική οργάνωση του ενιαίου επόπτη μπορεί να αποτυπώσει τις διαχωριστικές γραμμές μεταξύ οργανισμώνυπηρεσιών έστω και αν κάτι τέτοιο συνεπάγεται απώλειες ωφελειών από τις οικονομίες κλίμακας και φάσματος Δεύτερον υφίσταται ασυμβατότητα στους στόχους μεθοδολογία και φιλοσοφία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών με συνέπεια την συχνή εμφάνιση συγκρούσεων Για παράδειγμα η ικανοποίηση καταναλωτών που έχουν γίνει αποδέκτες καταχρηστικών ή απατηλών συμπεριφορών ή η ανακοίνωση δυσμενών στοιχείων αναφορικά με την εσωτερική οργάνωση ή την ποιότητα διοίκησης χρηματοοικονομικών οργανισμών μπορεί να υπονομεύσει την ίδια την φερεγγυότητα των οργανισμών αυτών Στο πλαίσιο αυτό υποστηρίζεται ότι η αποτελεσματική εξισορρόπηση Regulation Key Issues And Recommendations (January 2010) CEA Insurance A Unique Sector ndash Why Insurers Differ From Banks (June 2010) The Geneva Associa on (2010) Anatomy Of The Credit Crisis An Insurance Reader (The Geneva Report 3 January 2010) 14 Η απόκτηση ειδικής συμμετοχής σε πιστωτικό ίδρυμα επιχείρηση επενδύσεων και ασφαλιστική εταιρία (άμεση ή έμμεση κατοχή τουλάχιστον του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων ψήφου ή άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση) υπόκειται σε προηγούμενο έλεγχο από την αρμόδια εποπτική αρχή του οργανισμού στον οποίο πραγματοποιείται η απόκτηση (Οδηγία 200648ΕΚ άρθρα 19‐21 Οδηγία 200439ΕΚ ΕΕΕΚ L 1451 άρθρο 10 και Οδηγία 2009138ΕΚ ΕΕΕΚ L 3351 άρθρα 24‐26 57‐63) 15 Για την ενοποιημένη εποπτεία βλ Οδηγία 200648ΕΚ ΕΕΕΚ L 1771 ιδίως Κεφάλαιο 4 Τμήμα 1 και Οδηγία 200649ΕΚ ΕΕΕΚ L 177201 ιδίως άρθρα 22‐25 Για την συμπληρωματική εποπτεία βλ Οδηγία 200287ΕΚ ΕΕΕΚ L 351 Τέλος η Οδηγία 9878ΕΚ ΕΕΕΚ L 330 καλύπτει τη συμπληρωματική εποπτεία ασφαλιστικών εταιριών σε ασφαλιστικό όμιλο 16 Βλ Οδηγία 89646ΕΟΚ ΕΕΕΚ L 3861 ιδίως Παράρτημα Ι και Οδηγία 200648ΕΚ ιδίως Παράρτημα Ι καθώς και Οδηγία 2009138ΕΚ άρθρο 18

6

των αλληλοσυγκρουόμενων εποπτικών στόχων δεν είναι εφικτή υπό την σκέπη μιας ενιαίας εποπτικής αρχής Η τελευταία θα εσωτερικοποιήσει την συζήτηση για την επίλυση της σύγκρουσης και η τελική απόφαση θα αποτυπώνει το αποτέλεσμα της laquoμάχης κυριαρχίαςraquo μεταξύ των επιμέρους εσωτερικών τμημάτων γεγονός που με τη σειρά του θα οδηγήσει όχι σε εξισορρόπηση αλλά σε laquoεπικράτησηraquo του ενός και laquoπαραμέλησηraquo του άλλου στόχου17 Το αντεπιχείρημα εν προκειμένω έχει διττή έκφανση Καταρχήν οι ανησυχίες περί ασυμβατότητας των δύο εποπτικών στόχων είναι υπερβολικές Στην συντριπτική πλειονότητα των περιπτώσεων υπάρχει σύμπτωση και όχι σύγκρουση μιας και οι δύο στόχοι τελικώς κατατείνουν στην προστασία των καταναλωτών Επιπροσθέτως στις ελάχιστες περιπτώσεις που ανακύπτουν τέτοιες συγκρούσεις η επίλυσή τους εντός μιας ενιαίας εποπτικής αρχής που θα έχει σαφείς στόχους και ισχυρούς μηχανισμούς λογοδοσίας είναι προτιμότερη από την μεταφορά τους στο πολιτικό πεδίο όπου η αντιμετώπισή τους αναμένεται να είναι χρονοβόρα και ως εκ τούτου αναποτελεσματική18 Οι σκεπτικιστές προβάλλουν πρόσθετα αλλά λιγότερο πειστικά επιχειρήματα για να καταδείξουν τις αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα υποστηρίζεται ότι η υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών επιτείνει τον κίνδυνο υιοθέτησης καταχρηστικών συμπεριφορών εκ μέρους του επόπτη καθώς και ότι το μεγάλο μέγεθος της ενιαίας αρχής θα οδηγήσει σε αύξηση της γραφειοκρατίας φαινόμενο που μπορεί να ενταθεί εάν η εκτελεστική εξουσία διαγνώσει στο πρόσωπο του ενιαίου επόπτη την ευκαιρία για ανάθεση πρόσθετων και ετερόκλητων αρμοδιοτήτων (Christmas‐tree‐effect)19 Ωστόσο και οι δύο αυτοί προβληματισμοί συνιστούν περισσότερο παραινέσεις για την υιοθέτηση ορθολογικής εσωτερικής οργάνωσης τον καθορισμό συγκεκριμένων και διαφανών εποπτικών στόχων καθώς και για την καθιέρωση επαρκών μηχανισμών λογοδοσίας παρά μειονεκτήματα της ενιαίας εποπτικής αρχής per se20 Προχωρώντας ένα βήμα περισσότερο υποστηρίζεται ότι η έλλειψη ανταγωνισμού μεταξύ περισσότερων αρχών εξαλείφει τα κίνητρα για συνεχή βελτίωση του ενιαίου επόπτη21 Όπως έχει ήδη συζητηθεί όμως υπάρχουν βάσιμες αμφιβολίες για την εγκυρότητα του συγκεκριμένου επιχειρήματος στο πλαίσιο του οργανικού και εποπτικού μοντέλου Επιπλέον δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι στο σύγχρονο διεθνοποιημένο περιβάλλον ο ανταγωνισμός σε υπερ‐εθνικό επίπεδο με τις εποπτικές αρχές και δομές άλλων κρατών αποτελεί πολύ ισχυρότερο κίνητρο συνεχούς αναθεώρησης και βελτίωσης των εποπτικών πρακτικών22

17 Taylor lsquoTwin Peaksrsquo A Regulatory Structure For The New Century (Centre For the Study of Financial Innovation December 1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Carmichael The Australian model of integrated regulation (Ομιλία σε συνέδριο της IOSCO στην Αυστραλία 1752000) AbramsTaylor (2000) Di GiorgioDi Noia (2003) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmasi (2008) Taylor 2009 The road from lsquotwin peaksrsquo ndash and the way back 16 Connecticut Insurance Law Journal 61 18 Briault (1999 2002) Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 19 AbramsTaylor (2000) DemaestriGuerrero 2003 The ra onale for integra ng financial supervision in La n America and the Carribean Inter‐American Development Bank Technical Paper Series 135 Llewellyn (2006) 20 Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 21 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Llewellyn (2006) Μια συναφής και εξαιρετικά ενδιαφέρουσα άποψη είναι ότι η καθιέρωση ενός ενιαίου επόπτη σημαίνει ότι καθίσταται αδύνατος από άλλους επόπτες ο έγκαιρος εντοπισμός τυχόν εποπτικής αστοχίας [G30 (2008)] 22 Hawkesby Central banks and supervisors the question of institutional structure and responsibilities in L Halme C Hawkesby J Healey I Saapar F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks Selected Issues For Financial Safety Nets And Market Discipline (Bank of England 2000) σελ 95‐128

7

Τέλος προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι ο ενιαίος επόπτης καλλιεργεί laquoηθικό κίνδυνοraquo (moral hazard) μιας και δημιουργεί την ανακριβή αντίληψη στους καταναλωτές ότι υφίσταται κοινή και ισοδύναμη εγγύηση των περιουσιακών τους στοιχείων ανεξαρτήτως του οργανισμού με τον όποιο έχουν συναλλαχθεί23 Ωστόσο ο προβληματισμός αυτός δεν φαίνεται να συνιστά τίποτα άλλο παρά έκφανση του φαινομένου της ασύμμετρης πληροφόρησης η αποτελεσματική αντιμετώπιση του οποίου είναι εφικτή με την εκ μέρους της εποπτικής αρχής παροχή επαρκούς πληροφόρησης και διαρκούς ενημέρωσης των καταναλωτών24

(ii) Το δυαρχικό εποπτικό σύστημα (laquotwin peaksraquo model)

Το δυαρχικό σύστημα προβλέπει την ίδρυση δύο αρχών κάθε μια από τις οποίες καθίσταται αρμόδια για την επίτευξη διαφορετικών εποπτικών στόχων ανεξάρτητα από το νομικό χαρακτηρισμό των οργανισμών και το είδος των παρεχόμενων υπηρεσιών η μια αρχή είναι αρμόδια για την μικροπροληπτική εποπτεία και η άλλη για την προστασία των καταναλωτών25 Τα βασικά πλεονεκτήματα του συγκεκριμένου συστήματος μπορεί να συνοψισθούν ως εξής (α) επιτυγχάνεται αποτελεσματική εποπτική κάλυψη των χρηματοοικονομικών ομίλων (β) ο διαχωρισμός με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει την εξοικονόμηση σημαντικών πόρων μιας και οδηγεί στο σχηματισμό αρχών εντός των οποίων αναπτύσσονται ποικίλες φυσικές συνέργιες λόγω της κοινής εποπτικής και ρυθμιστικής φιλοσοφίας που διέπει το κάθε εποπτικό αντικείμενο αλλά και της κοινής κουλτούρας του προσωπικού που απασχολείται σε κάθε αρχή (γ) οι στόχοι και αρμοδιότητες της κάθε αρχής είναι σαφείς και συνεπώς ενισχύεται τόσο η διαφάνεια της εποπτικής δομής όσο και οι μηχανισμοί λογοδοσίας (δ) η διάκριση με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει σε κάθε αρχή να επιδιώξει ανεπηρέαστα την εκπλήρωση των αρμοδιοτήτων της δίχως τον κίνδυνο παραγκωνισμού ή υπονόμευσης του ενός έναντι του άλλου εποπτικού στόχου ενώ οι όποιες συγκρούσεις εμφανισθούν και δεν επιλυθούν μέσω της συνεργασίας των αρχών (πχ στα θεσμοθετημένα κοινά συμβούλια ή επιτροπές) παραπέμπονται προς αντιμετώπιση σε πολιτικό επίπεδο (πχ σε αρμόδια υπουργική επιτροπή ή σε συμβούλιο εποπτών με κυβερνητική εκπροσώπηση)26 Από την άλλη πλευρά υποστηρίζεται ότι το δυαρχικό σύστημα παρουσιάζει εγγενείς αδυναμίες που το καθιστούν λιγότερο αποτελεσματικό από το μοντέλο του ενιαίου επόπτη Πιο συγκεκριμένα η διάκριση μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών δεν είναι τόσο σαφής όσο υποθέτει το δυαρχικό σύστημα γεγονός που αναμένεται να δημιουργεί συχνά εποπτικές διαμάχες και επικαλύψεις27 Επιπροσθέτως οι οικονομίες που διασφαλίζει η λειτουργία δύο αρχών είναι σε κάθε

23 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Hadjiemmanuil (2003) DemaestriGuerrero (2003) Llewellyn (2006) 24 Lannoo (1999 2000) AbramsTaylor (2000) Wymeersch (2007) 25 Taylor (1995 2009) Taylor 1997 Redrawing the regulatory map a proposal for reform 5 Journal of Financial Regulation and Compliance 49 Lannoo (1999 2000) Di GiorgioDi Noia (2005) G30 (2008) 26 Taylor (1995 1997 2009) DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Di GiorgioDi Noia (2003 2005) Carmichael Australiarsquos approach to regulatory reform in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 93‐113 Llewellyn (2006) US Treasury Department (2008) σελ 142 27 Briault (1999) Di GiorgioDi Noia (2003) Wymeersch (2007)

8

περίπτωση μικρότερες σε σχέση με την ενιαία εποπτική αρχή ιδίως λαμβάνοντας υπόψη ότι οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί θα πρέπει να αδειοδοτούνται και εποπτεύονται από δύο διαφορετικές αρχές28 Τέλος προβλήματα συνεργασίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού μεταξύ των δύο εποπτικών αρχών υπονομεύουν την αποτελεσματικότητα της εποπτείας όπως ακριβώς συμβαίνει στο οργανικό και λειτουργικό σύστημα29 Ο αντίλογος στις ανωτέρω ανησυχίες δεν είναι λιγότερο πειστικός Πρώτον ο προβληματισμός περί συχνών δικαιοδοτικών συγκρούσεων μεταξύ των αρχών είναι υπερβολικός Σε κάθε περίπτωση ακόμη και αν ήθελε γίνει δεκτός θα πρέπει να εκτιμηθεί σε συνάρτηση με τα σαφώς υπέρτερα οφέλη που κατά μέσο όρο εξασφαλίζει η ισόρροπη και αμερόληπτη ικανοποίηση των εποπτικών στόχων μέσω της λειτουργίας δύο διαφορετικών αρχών Εξάλλου ο ίδιος προβληματισμός ισχύει σε όλα τα εποπτικά συστήματα με τη διαφορά ότι στο δυαρχικό σύστημα η επίλυση των διαφωνιών λαμβάνει χώρα κατά το δυνατόν δημόσια (σε κοινές επιτροπές ή σε πολιτικό επίπεδο) και όχι εσωτερικά Δεύτερον οι οικονομίες που εξασφαλίζει το δυαρχικό σύστημα είναι μεγαλύτερες από εκείνες που οι επικριτές του υποπτεύονται η αποτελεσματική επίτευξη του κάθενός από τους δύο εποπτικούς στόχους προαπαιτεί εξειδίκευση καθώς και υιοθέτηση και εφαρμογή συγκεκριμένης εποπτικής κουλτούρας και εργαλείων γεγονός που επιτυγχάνεται καλύτερα εντός δύο διαφορετικών αρχών κάθε μια από τις οποίες είναι αποκλειστικά αρμόδια για διαφορετικό στόχο30 Επίσης το δυαρχικό σύστημα μπορεί να αντιμετωπίσει σε ικανοποιητικό βαθμό το ζήτημα της πολλαπλής αδειοδότησης και εποπτείας μέσω της κατάλληλης εσωτερικής οργάνωσης Για παράδειγμα μπορεί να ορισθεί ότι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί που δεν δραστηριοποιούνται στην λιανική διαμεσολάβηση δεν θα αδειοδοτούνταιεποπτεύονται από τον επόπτη για την προστασία των καταναλωτών ή ότι οι επενδυτικοί διαμεσολαβητές που δεν συναλλάσσονται για ίδιο λογαριασμό θα υπόκεινται μόνον σε ειδικό‐λιγότερο επαχθές καθεστώς μικροπροληπτικής εποπτείας το οποίο θα λειτουργεί υπό τον αρμόδιο επόπτη για την προστασία των καταναλωτών31 Τρίτον τα οποία προβλήματα συνεργασίας μεταξύ των αρχών μπορεί να περιορισθούν σημαντικά μέσω τις υιοθέτησης σαφών και αποτελεσματικών γραμμών επικοινωνίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού Επί παραδείγματι η καθιέρωση ρητής υποχρέωσης για την μεταξύ των αρχών ανταλλαγή των εκθέσεων των ελεγκτών η υποχρεωτική συμμετοχή εκπροσώπων της κάθε αρχής στο διοικητικό συμβούλιο της άλλης αλλά και η ίδρυση κοινών ομάδων εργασίας ήκαι εποπτικών συμβουλίων αποτελούν ελκυστικές λύσεις32 Εξάλλου στην εκτίμηση των όποιων αστοχιών στη συνεργασία μεταξύ των δύο αρχών θα πρέπει να βαρύνει από την άλλη πλευρά ότι το δυαρχικό σύστημα αποτρέπει αποτελεσματικότερα την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε σχέση με το μοντέλο του ενιαίου επόπτη33 Γ Η εμπειρική προσέγγιση

28 Όππ 29 Όππ 30 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) DaleWolfe (1998) Hadjiemmanuil (2003) 31 DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) 32 Taylor (1997) Carmichael (2000) Lannoo (2000) 33 Llewellyn (2006)

9

Η συζήτηση που προηγήθηκε ανέδειξε σε θεωρητικό επίπεδο τα προτερήματα και μειονεκτήματα των διαφορετικών εποπτικών συστημάτων όμως παραμένει ατελής στο βαθμό που δεν συνοδεύεται από εμπειρική ανάλυση Η πρώτη ομάδα εμπειρικών ερευνών ασχολείται με την επίδραση της laquoποιότητας της εποπτικής διακυβέρνησηςraquo στην χρηματοοικονομική σταθερότητα Η ποιότητα της εποπτικής διακυβέρνησης προσδιορίζεται από τέσσερεις παραμέτρους ανεξαρτησία λογοδοσία διαφάνεια ακεραιότητα Τα ευρήματα καταδεικνύουν ότι εκείνοι οι χρηματοοικονομικοί επόπτες που εξασφαλίζουν μεγάλες επιδόσεις στα παραπάνω χαρακτηριστικά (ανεξαρτήτως του υιοθετούμενου εποπτικού συστήματος) ενισχύουν τη χρηματοοικονομική σταθερότητα Το αποτέλεσμα αυτό ισχυροποιείται εφόσον η βελτίωση της εποπτικής διακυβέρνησης λαμβάνει χώρα εντός μιας αποτελεσματικής δημόσιας διοίκησης και ενός ευρύτερου υγιούς θεσμικού και μακροοικονομικού περιβάλλοντος34 Η δεύτερη ομάδα ερευνών οριοθετεί τους εξής βασικούς παράγοντες που επηρεάζουν την επιλογή του εποπτικού συστήματος (α) ο βαθμός ανάπτυξης χρηματοοικονομικών ομίλων και διάτρησης των διαχωριστικών γραμμών μεταξύ υπηρεσιώνπροϊόντων εντός της εθνικής αγοράς υπό την έννοια ότι όσο μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς καταλαμβάνουν οι χρηματοοικονομικοί όμιλοι και όσο λιγότερο εμφανείς καθίστανται οι διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών προϊόντωνυπηρεσιών τόσο περισσότερο αναγκαία φαντάζει η επιλογή ενός από τα συστήματα ενοποιημένης εποπτείας (β) το μέγεθος της εθνικής οικονομίας μιας και για τις χώρες με μικρό μέγεθος οικονομίας και σχετικά περιορισμένους πόρους η ενοποιημένη εποπτεία προσφέρει πολύτιμες οικονομίες κλίμακας και φάσματος ιδίως αναφορικά με την ανάπτυξη εκπαίδευση και διατήρηση ανθρώπινου δυναμικού υψηλού επιπέδου (γ) ο βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα δεδομένου ότι η ενοποιημένη προσέγγιση φαίνεται να αποτελεί αποτελεσματικότερο αντίβαρο στη συσσώρευση οικονομικής δύναμης που συνεπάγεται ο υψηλός βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα (δ) οι ιδιαιτερότητες των εθνικών νομικών συστημάτων (πχ προσκόμματα στην ίδρυση νέων εποπτικών αρχών εκτός της εθνικής κεντρικής τράπεζας ήκαι στην ανάθεση νέων εποπτικών και ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων στις υφιστάμενες αρχές ιδιαιτερότητες στην θεσμική αντιμετώπιση των ανεξάρτητων αρχών) (ε) η εμπειρία που έχει αποκτηθεί από την αποτελεσματικότητα των υφιστάμενων εποπτικών δομών (στ) η χρονική συγκυρία και οι μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες που έχει θέσει η κάθε χώρα35 Καταληκτικά οι έρευνες της ομάδας αυτής επισημαίνουν ότι τα ιδιοσυγκρατικά χαρακτηριστικά του κάθε εθνικού νομικο‐πολιτικο‐οικονομικού συστήματος επιδρούν σημαντικά στη δομή και αποτελεσματικότητα της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τούτο

34 Για μια εξαιρετική βιβλιογραφική ανάλυση βλ Quintyn Governance of Financial Supervisors And Its Effects ndash A Stocktaking Exercise (SUERF‐The European Money and Finance Forum 2007) 35 TaylorFlemming 1999 Integrated financial supervision lessons from northern European experience World Bank Policy Research Working Paper 2223 Hawkesby (2000) MwendaFlemming 2001 Interna onal developments in the organizational structure of financial services supervision (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας 2092001) De Luna Mar nezRose 2003 Interna onal survey of integrated financial sector supervision World Bank Policy Research Working Paper 3096 Hadjiemmanuil (2003) Carmichael Summary of the discussion in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 1‐15

10

εξηγεί άλλωστε τον λόγο για τον οποίο δεν υπάρχει σύγκλιση προς ένα συγκεκριμένο laquoβέλτιστοraquo σύστημα εποπτείας αλλά αντιθέτως παρατηρείται ετερογένεια μεταξύ των εθνικών εποπτικών συστημάτων (βλ Παράρτημα) Παρά ταύτα μια τρίτη πιο πρόσφατη αλλά και πιο περιορισμένη ομάδα μελετών προσπαθεί να διαγνώσει έστω σε αδρές γραμμές και με οριακές συγκρίσεις κατά πόσο υφίσταται βέλτιστη δομή στην χρηματοοικονομική εποπτεία Οι έρευνες καταλήγουν ότι η ενοποιημένη προσέγγιση συνδέεται θετικά τόσο με την αποτελεσματικότερη εποπτεία (κυρίως των επενδυτικών και ασφαλιστικών υπηρεσιών) όσο και με ενισχυμένη ρυθμιστική και εποπτική συνοχή‐συνέπεια σε διατομεακό επίπεδο36 Η τρέχουσα χρηματοοικονομική κρίση πάντως φαίνεται να ενισχύει τη δημοφιλία του δυαρχικού συστήματος

Στην Μεγάλη Βρετανία η έρευνα που διεξήχθη αναφορικά με τα αίτια της κρίσης και την κατάρρευση της Northern Rock κατέδειξε τις καίριες αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα αποδείχθηκε ότι το επιχείρημα περί ισχυρών συνεργιών μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών αγνοεί τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ των δύο όσον αφορά στα εποπτικά εργαλεία και φιλοσοφία Από τις σχετικές εκθέσεις που είδαν το φως της δημοσιότητας προκύπτει με απόλυτη σαφήνεια ότι η βρετανική ενιαία εποπτική αρχή (FSA) είχε δώσει ιδιαίτερη έμφαση στην προστασία των καταναλωτών εις βάρος της μικροπροληπτικής εποπτείας Καταδεικνύεται δηλαδή ότι όταν η επίτευξη και των δύο εποπτικών στόχων ανατίθεται στην ίδια αρχή αποτελεί σχεδόν φυσική συνέπεια για τον ενιαίο επόπτη να δίδει προτεραιότητα στην προστασία των καταναλωτών λόγω του ιδιαιτέρως πολιτικά ευαίσθητου και laquoεξωστρεφούςraquo χαρακτήρα που αυτή έχει σε σύγκριση με την μικροπροληπτική εποπτεία37

Εξάλλου η φιλοσοφία και τα εργαλεία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών διαφέρουν σημαντικά Για την προστασία των καταναλωτών απασχολούνται κυρίως νομικοί ενώ η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελεί ως επί το πλείστον οικονομική δραστηριότητα που απασχολεί οικονομολόγους Επομένως η ανάληψη και των δύο εποπτικών σκοπών από μια αρχή οδηγεί αναπόφευκτα στην επικράτηση της μιας φιλοσοφίας έναντι της άλλης και κατrsquo επέκταση στην υποβάθμιση του ενός σκοπού προς όφελος του άλλου38 Η συζήτηση στην Μεγάλη Βρετανία για τα αίτια της κρίσης και τις προτεινόμενες μεταρρυθμίσεις κατέληξε πρόσφατα στην πρόταση της κυβέρνησης για αντικατάσταση του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής από ένα

36 ČihaacutekPodpiera 2006 Is one watchdog better than three International experience with integrated financial sector supervision IMF Working Paper 57 ČihaacutekPodpiera 2008 Integrated supervision which model 19 North American Journal of Economics and Finance 135 ArnoneGambini Architectures of supervisory authorities and banking supervision in D Masciandaro M Quintyn (eds) Designing Financial Institutions Supervision Independence Accountability And Governance (Edward Elgar Publishing 2007) σελ 262‐308 MasciandaroQuintyn 2009 After the big bang and before the next one Reforming the financial supervision architecture and the role of central bank a review of worldwide trends causes and effects (1998‐2008) Paolo Baffi Centre Research Paper 37 37 House of Lords Select Committee on Economic Affairs Banking Supervision And Regulation Volume I (June 2009) σελ 33 Financial Services Authority (FSA) The Turner Review A Regulatory Response To The Global Banking Crisis (March 2009) σελ 87 HM Treasury Reforming Financial Markets (CM 7667 July 2009) σελ 56 Taylor (2009) Η επισήμανση του καθηγητή Wood [(House of Lords (2009) σελ 33)] είναι χαρακτηριστική laquoConsumers do not write to the FSA or the Member of Parliament saying lsquoI think Royal Bank is running an excessively risky business overseasrsquo They write and say ndash and do it daily or more frequently ndash lsquoThe Royal Bankrsquo or whatever bank lsquohas treated me badlyrsquo That inevitably distracts attentionraquo 38 House of Lords (2009) σελ 33 G30 (2008) Taylor (2009)

11

δυαρχικό σύστημα το οποίο θα αποτελείται από έναν μικροπροληπτικό επόπτη (Prudential Regulation Authority) εντός της Τράπεζας της Αγγλίας και μια διαφορετική αρχή για την προστασία του καταναλωτή και την εποπτεία της αγοράς (Consumer Protection and Markets Authority)39 Στις ΗΠΑ επίσης η ανάλυση των αιτιών της τρέχουσας κρίσης οδήγησε το Υπουργείο Οικονομικών το 2008 στη σύνταξη της Μπλε Βίβλου για τον Εκσυγχρονισμό του Χρηματοοικονομικού Συστήματος (The Department of the Treasury Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure) με την οποία προτάθηκε η ριζική αναδιάρθρωση του ισχύοντος εποπτικού πλαισίου προς την κατεύθυνση της υιοθέτησης ενός δυαρχικού μοντέλου μια αρχή (Prudential Financial Regulatory Agency) ως μικροπροληπτικός επόπτης και μια άλλη αρχή (Conduct of Business Regulatory Agency) για την προστασία των καταναλωτών40

Σε ανάλογο μήκος κύματος κινούνται και οι διαπιστώσεις υπερεθνικών οργανισμών και επιφανών προσωπικοτήτων Η Ομάδα των Τριάντα (G30) υπογραμμίζει την γενικότερη τάση προς ενοποίηση της εποπτείας ενώ η Έκθεση de Larosiegravere φαίνεται να προχωράει ένα βήμα περισσότερο laquoκλείνοντας το μάτιraquo στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα41 Τέλος ο Guillermo de la Dehesa Πρόεδρος του Κέντρου Έρευνας Ευρωπαϊκής Πολιτικής (Centre for Economic Policy Research) και μέλος της Ομάδας των Τριάντα αλλά και οι Di Giorgio και Di Noia Καθηγητής Νομισματικών Οικονομικών και Αναπληρωτής Διευθυντής της Ιταλικής Ένωσης Ανωνύμων Εταιριών αντιστοίχως έχουν εκφράσει ρητώς την υποστήριξή τους στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα42 Δ Ο ρόλος των εθνικών Κεντρικών Τραπεζών

Η ρόλος που καλούνται να διαδραματίσουν οι ΚΤ στο σύγχρονο περιβάλλον της χρηματοοκονομικής εποπτείας χρήζει ιδιαίτερης συζήτησης για τρεις θεμελιώδεις λόγους Πρώτον στις αρμοδιότητες των ΚΤ περιλαμβάνεται η διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας Συνεπώς οι ΚΤ εμφανίζονται ως φυσικοί ανάδοχοι της μακροπροληπτικής εποπτείας δηλαδή του τρίτου εποπτικού στόχου για τον οποίο δεν έχει γίνει λόγος μέχρι το σημείο αυτό Δεύτερον υπάρχει έντονος επιστημονικός διάλογος ως προς την σκοπιμότητα ανάθεσης και της μικροπροληπτικής εποπτείας στις ΚΤ Τρίτον το εύρος του εποπτικού ρόλου των ΚΤ φαίνεται να επηρεάζει σημαντικά το οργανωτικό μοντέλο της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η κρατούσα αντίληψη πρεσβεύει ότι ιστορικά‐παραδοσιακά η ανάληψη της μακροπροληπτικής εποπτείας από τις εθνικές ΚΤ αποτελεί φυσική συνέπεια και αδήριτη αναγκαιότητα για δύο λόγους Πρώτον στο πλαίσιο άσκησης της νομισματικής πολιτικής και εποπτείας των συστημάτων πληρωμών οι ΚΤ διατηρούν γραμμές άμεσης ακριβούς και τακτικής πληροφόρησης αναφορικά με την κατάσταση των συμμετεχόντων στην αγορά γεγονός που επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό κινδύνων που απειλούν τη

39 HM Treasury A New Approach To Financial Regulation Judgment Focus And Stability (CM 7864 July 2010) 40 Ωστόσο ο προσφάτως ψηφισθέν Νόμος για την Αναμόρφωση της Wall Street και την Προστασία του Καταναλωτή (Dodd‐Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act 2010 HR 4173) υιοθέτησε μια πιο ήπια μεταρρύθμιση του εποπτικού συστήματος 41 G30 (2008) σελ 49‐50 The High‐Level Group of Financial Supervision in the EU (The de Larosiegravere Group) Report (25 February 2009) σελ 48 58 42 De la Dehesa Should the ESCB be the leading Euro area supervisor (Ομιλία στην Επιτροπή Οικονομικών και Νομισματικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Μάρτιος 2009) Di GiorgioDi Noia (2003 2005)

12

χρηματοοικονομική σταθερότητα43 Δεύτερον οι ΚΤ απολαμβάνουν ισχυρά εχέγγυα ανεξαρτησίας Το επιχείρημα εν προκειμένω είναι ότι η αποτελεσματική διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας απαιτεί τόσο την υιοθέτηση μιας εποπτικής προσέγγισης με μακροχρόνιο ορίζοντα όσο και την πλήρη διασφάλιση ότι σε περιόδους κρίσης ο επόπτης θα μπορεί να λάβει τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα άμεσα αποφασιστικά και ανεπηρέαστα γεγονός που με τη σειρά του προϋποθέτει σταθερούς μηχανισμούς ανεξαρτησίας Πράγματι μια σχετικά πιο πρόσφατη ομάδα εμπειρικών ερευνών υπογραμμίζει τη θετική σχέση μεταξύ εποπτικής ανεξαρτησίας και χρηματοοικονομικής σταθερότητας44 Η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ από την άλλη μεριά συνιστά πηγή έντονων αντιπαραθέσεων Οι σκεπτικιστές θεωρούν ένα τέτοιο ενδεχόμενο ως απευκταίο και προβάλλουν προς υποστήριξη αυτής της άποψης δύο βασικά επιχειρήματα Πρώτον η άσκηση νομισματικής πολιτικής και η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελούν αλληλοσυγκρουόμενες αρμοδιότητες Ειδικότερα η μικροπροληπτική εποπτεία είναι εξαιρετικά χρονοβόρα και επομένως λειτουργεί από πλευράς προσήλωσης και εξοικονόμησης πόρων ανθρώπινου δυναμικού εις βάρος τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας Επίσης τυχόν αποτυχία στην άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μπορεί να υπονομεύσει το κύρος και την αξιοπιστία της ΚΤ στοιχεία που είναι απαραίτητα για την αποτελεσματικότητα της νομισματικής πολιτικής και της μακροπροληπτικής εποπτείας Τέλος η μικροπροληπτική εποπτεία νοθεύει την ορθολογική λήψη αποφάσεων νομισματικής πολιτικής σε περιόδους όπου απαιτείται σκλήρυνση της νομισματικής πολιτικής η ΚΤ μπορεί να καθυστερεί την αύξηση των επιτοκίων ή να προβαίνει σε περαιτέρω μείωσή τους ή ακόμη και να χαλαρώνει τα κριτήρια παροχής επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα προκειμένου να στηρίξει τράπεζες που αντιμετωπίζουν προβλήματα45 Δεύτερον η ανάθεση και της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ οδηγεί σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που καθιστά πιο δύσκολο τον έλεγχο της ΚΤ και ταυτόχρονα δημιουργεί ηθικό κίνδυνο μιας και η ανάπτυξη χρηματοοικονομικών ομίλων μπορεί να δημιουργήσει την λανθασμένη εντύπωση στους καταναλωτές ότι το laquoδίχτυ προστασίαςraquo για τις τράπεζες επεκτείνεται σε όλους τους οργανισμούς‐μη τράπεζες του ομίλου46 Ο αντίλογος ιδίως λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα της τρέχουσας κρίσης ακούγεται πειστικότερος Η οργάνωση και λειτουργία αποτελεσματικών μηχανισμών λογοδοσίας μπορεί να αντιμετωπίσει το πρόβλημα της υπερβολικής συγκέντρωσης

43 Schinasi 2003 Responsibility of central banks for stability in financial markets IMF Working Paper 121 Squam Lake Working Group on Financial Regulation A Systemic Regulator For Financial Markets (Council on Foreign Relations Center for Geoeconomic Studies May 2009) 44 QuintynTaylor 2002 Regulatory and supervisory independence and financial stability IMF Working Paper 46 DasQuintynChenard 2004 Does regulatory governance matter for financial system stability An empirical analysis IMF Working Paper 89 HuumlpkesQuintynTaylor 2005 The accountability of financial sector supervisors principles and practice IMF Working Paper 51 KlompDe Haan 2009 Central bank independence and financial stability 5 Journal of Financial Stability 321 45 GoodhartSchoenmaker 1995 Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated 47 Oxford Economic Papers 539 AbramsTaylor (2000) Goodhart (2002) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) 46 AbramsTaylor (2000) Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) The Role Of Central Banks In Prudential Supervision (March 2001) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) De la Dehesa (2009)

13

εξουσιών ενώ ο ηθικός κίνδυνος αποκρούεται με την ενημέρωση των καταναλωτών47 Εξάλλου η εμπειρική έρευνα δεν έχει αποδείξει με στατιστική σημαντικότητα οποιαδήποτε αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της συγκέντρωσης της μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής στην ΚΤ αφενός και της υπονόμευσης της τελευταίας αφετέρου48 Ένα τμήμα των ερευνών μάλιστα αντιστρέφει το επιχείρημα υποστηρίζοντας ότι ο συνδυασμός των δύο ρόλων οδηγεί σε σημαντικές συνέργιες οι οποίες υπερακοντίζουν κατά πολύ τις όποιες ανησυχίες έχουν διατυπωθεί Ειδικότερα προκύπτει ότι η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ αποτελεί όχι μόνον φυσική επιλογή αλλά και αναγκαιότητα με δεδομένο ότι (α) οι τράπεζες συνιστούν τους laquoαγωγούςraquo μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής στην αγορά (β) η εποπτεία των συστημάτων πληρωμής από την ΚΤ αναπόφευκτα συνεπάγεται την απόκτηση πληροφοριών μικροπροληπτικής φύσης για την φερεγγυότητα των συμμετεχόντων στα συστήματα αυτά (γ) η υπηρέτηση του laquoφυσικούraquo ρόλου της ΚΤ σχετικά με τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας συνδέεται στενά με την μικροπροληπτική εποπτεία (δ) τα εχέγγυα ανεξαρτησίας κατά την άσκηση νομισματικής πολιτικής από την ΚΤ συνιστούν πολύτιμη ασφαλιστική δικλείδα και για την αποτελεσματική μικροπροληπτική εποπτεία και (ε) η άμεση συνεχή και laquoαπό πρώτο χέριraquo πληροφόρηση για την κατάσταση των τραπεζών διευκολύνει σε καίριο βαθμό την αποτελεσματική άσκηση τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και του ρόλου της ΚΤ ως παρόχου επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα49 Εξάλλου δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι η οποιαδήποτε παροχή έκτακτης ρευστότητας σε δοκιμαζόμενες τράπεζες από την ΚΤ εξισορροπείται από πράξεις ανοικτής αγοράς χωρίς να επηρεάζεται η νομισματική σταθερότητα Εξάλλου η μεταφορά της αρμοδιότητας άσκησης της νομισματικής πολικής από τις ΚΤ της Ευρωζώνης στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ουσιαστικά εξουδετερώνει επί της αρχής τουλάχιστον

47 QuintynTaylor (2002) 48 Βλ ενδεικτικά Heller Prudential supervision and monetary policy in J Frenkel M Goldstein (eds) Essays In Honor of Jacques J Polak (IMF and De Nederlandsche Bank 1991) σελ 269‐281 Goodhart Schoenmaker Institutional separation between supervisory and monetary authorities in C Goodhart (ed) The Central Bank And The Financial System (MIT Press 1995b) σελ 333‐413 Di Noia Di Giorgio 1999 Should bank supervision and monetary policy tasks be given to different agencies 2 International Finance 361 Ioannidou 2008 Does monetary policy affect the central bankrsquos role in bank supervision 14 Journal of Financial Intermediation 58 49 GoodhartSchoenmaker (1995) PeekRosenbergTootell 1999 Is bank supervision central to central banking 114 Quarterly Journal of Economics 629‐653 AbramsTaylor (2000) Ferguson 2000 Alternative approaches to financial supervision and regulation 17 Journal of Financial Services Research 297 Hawkesby (2000) Healey Financial stability and the central bank interna onal evidence in R Brealey A Clarj C Goodhart J Healey G Hoggarth D Llewellyn C Shu P Sinclair F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks A Global Perspective (Routledge 2001) QuintynTaylor (2002) Hadjiemmanuil (2003) SchoonerTaylor 2003 United Kingdom and United States responses to the regulatory challenges of modern financial markets 38 Texas International Law Journal 317 HerreroDel Riacuteo 2003 Financial stability and the design of monetary policy Banco de Espaňa Documento de Trabajo 315 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) Llewellyn (2006) Bernanke Financial regula on and financial stability (Ομιλία ενώπιον του Forum της Federal Deposit Insurance Corporation για τα Ενυπόθηκα Δάνεια σε Νοικοκυριά με Χαμηλά και Μεσαία Εισοδήματα Arlington Virginia 872008) De la Dehesa (2009) Nier 2009 Financial stability frameworks and the role of central banks lessons from the crisis IMF Working Paper 70 Group of Thirty (G30) Financial Reform A Framework For Financial Stability (Washington DC January 2009)

14

ως προς αυτές τις ΚΤ το επιχείρημα περί της σύγκρουσης μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής50 Τέλος ξεχωριστό ενδιαφέρον παρουσιάζουν μια σειρά από μελέτες οι οποίες εξετάζουν εμπειρικά την σχέση μεταξύ του εύρους εποπτικών εξουσιών των ΚΤ και της οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η πρώτη ομάδα των μελετών αυτών κατατείνει στο ότι όσο διευρύνεται ο εποπτικός ρόλος της ΚΤ τόσο μειώνεται ο συνολικός βαθμός ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας δηλαδή περιορίζονται οι πιθανότητες υιοθέτησης ενός ενιαίου επόπτη και αντιστρόφως Σε ειδικότερες γραμμές προκύπτει ότι όταν η ΚΤ δεν έχει αναλάβει εποπτικές αρμοδιότητες τότε είναι πιθανότερο να υιοθετηθεί το σύστημα μιας ενιαίας εποπτικής αρχής εκτός ΚΤ ενώ από την άλλη όταν έχει ανατεθεί εποπτικός ρόλος στην ΚΤ και η τελευταία απολαμβάνει υψηλό κύρος και αξιοπιστία οι πιθανότητες για περαιτέρω ενοποίηση μέσω της ανάθεσης πρόσθετων εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ ή της δημιουργίας ενός ενιαίου επόπτη εκτός ΚΤ μειώνονται σημαντικά51 Η δεύτερη ομάδα ερευνών προχωρά ένα βήμα περισσότερο παρατηρώντας ότι η επιλογή του συστήματος χρηματοοικονομικής εποπτείας συναρτάται και προς την ποιότητα του γενικότερου θεσμικού περιβάλλοντος Παρατηρείται ειδικότερα ότι χώρες με σχετικά χαμηλό βαθμό διαφθοράς και με αποτελεσματική δημόσια διοίκηση και σύστημα απονομής δικαιοσύνης τείνουν να επιλέγουν το σύστημα του ενιαίου επόπτη (εντός ή εκτός ΚΤ) εφόσον κρίνουν ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές συγκρούσεις μεταξύ λειτουργιών ή αρμοδιοτήτων Αντιθέτως κράτη με συγκριτικά υψηλό δείκτη διαφθοράς και χαμηλές επιδόσεις στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και στην απονομή της δικαιοσύνης διάκεινται πιο φιλικά προς το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας ή το δυαρχικό μοντέλο52

50 Goodhart Schoenmaker (1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) Hawkesby (2000) Ferguson (2000) EKT (2001) Goodhart (2002) DemaestriGuerrero (2003) Nier (2009) 51 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση ο ηθικός κίνδυνος και η πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης νομισματικής πολιτικής λειτουργούν αποτρεπτικά στην αναγνώριση εποπτικού ρόλου στην ΚΤ Στην έτερη περίπτωση η προσθήκη επιπλέον εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ μπορεί αφενός να προκαλέσει επίσης ηθικό κίνδυνο και να οδηγήσει σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που αποθαρρύνει την περαιτέρω ενοποίηση της εποπτείας μέσω της ενίσχυσης της εποπτικής θέσης της ΚΤ Αφετέρου το αυξημένο κύρος και αξιοπιστία της ΚΤ καθιστά εξίσου δύσκολη την αφαίρεση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της ΚΤ και μεταφορά τους σε έναν ενιαίο επόπτη εκτός αυτής Βλ Masciandaro 2006 E pluribus unum Authoritiesrsquo design in financial supervision trends and determinants 17 Open Economies Review 73 Masciandaro 2007 Divide et impera financial supervision unification and central bank fragmentation effect 23 European Journal of Political Economy 285 MasciandaroQuintyn 2008 Helping hand or grabbing hand Politicians supervision regime financial structure and market view 19 North American Journal of Economics and Finance 153 MasciandaroNietoQuintyn 2009 Financial supervision in the EU is there convergence in the national architectures Paolo Baffi Centre Research Paper 38 52 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση το γενικότερο θεσμικό περιβάλλον φαίνεται να εξουδετερώνει τόσο την όποια επιρροή μπορεί να ασκήσουν οργανωμένα συμφέροντα στη χαράξη πολιτικής όσο και τους όποιους κινδύνους συνδέονται με την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε έναν ενιαίο επόπτη Στην δεύτερη περίπτωση από την άλλη επιδιώκεται η επίτευξη ισορροπιών μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων που ασκούν πολιτική πίεση επιδιώκουν την απόσπαση μεριδίου στην χρηματοοικονομική εποπτεία και την ανάθεσή του σε συγκεκριμένη αρχή Δεδομένου ότι η ΚΤ συνιστά σημαντικό παράγοντα άσκησης πολιτικής πίεσης υπό την έννοια της έκτασης των εποπτικών εξουσιών που ήδη μπορεί να απολαμβάνει ο ρόλος που διαδραματίζει στην οργάνωση της εποπτείας αποδεικνύεται σημαντικός όσο μεγαλύτερη η επιρροή της ΚΤ τόσο πιθανότερο η εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στην ίδρυση ενός μόνον ανταγωνιστή στην χρηματοοικονομική εποπτεία (δυαρχικό

15

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 9: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

των αλληλοσυγκρουόμενων εποπτικών στόχων δεν είναι εφικτή υπό την σκέπη μιας ενιαίας εποπτικής αρχής Η τελευταία θα εσωτερικοποιήσει την συζήτηση για την επίλυση της σύγκρουσης και η τελική απόφαση θα αποτυπώνει το αποτέλεσμα της laquoμάχης κυριαρχίαςraquo μεταξύ των επιμέρους εσωτερικών τμημάτων γεγονός που με τη σειρά του θα οδηγήσει όχι σε εξισορρόπηση αλλά σε laquoεπικράτησηraquo του ενός και laquoπαραμέλησηraquo του άλλου στόχου17 Το αντεπιχείρημα εν προκειμένω έχει διττή έκφανση Καταρχήν οι ανησυχίες περί ασυμβατότητας των δύο εποπτικών στόχων είναι υπερβολικές Στην συντριπτική πλειονότητα των περιπτώσεων υπάρχει σύμπτωση και όχι σύγκρουση μιας και οι δύο στόχοι τελικώς κατατείνουν στην προστασία των καταναλωτών Επιπροσθέτως στις ελάχιστες περιπτώσεις που ανακύπτουν τέτοιες συγκρούσεις η επίλυσή τους εντός μιας ενιαίας εποπτικής αρχής που θα έχει σαφείς στόχους και ισχυρούς μηχανισμούς λογοδοσίας είναι προτιμότερη από την μεταφορά τους στο πολιτικό πεδίο όπου η αντιμετώπισή τους αναμένεται να είναι χρονοβόρα και ως εκ τούτου αναποτελεσματική18 Οι σκεπτικιστές προβάλλουν πρόσθετα αλλά λιγότερο πειστικά επιχειρήματα για να καταδείξουν τις αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα υποστηρίζεται ότι η υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών επιτείνει τον κίνδυνο υιοθέτησης καταχρηστικών συμπεριφορών εκ μέρους του επόπτη καθώς και ότι το μεγάλο μέγεθος της ενιαίας αρχής θα οδηγήσει σε αύξηση της γραφειοκρατίας φαινόμενο που μπορεί να ενταθεί εάν η εκτελεστική εξουσία διαγνώσει στο πρόσωπο του ενιαίου επόπτη την ευκαιρία για ανάθεση πρόσθετων και ετερόκλητων αρμοδιοτήτων (Christmas‐tree‐effect)19 Ωστόσο και οι δύο αυτοί προβληματισμοί συνιστούν περισσότερο παραινέσεις για την υιοθέτηση ορθολογικής εσωτερικής οργάνωσης τον καθορισμό συγκεκριμένων και διαφανών εποπτικών στόχων καθώς και για την καθιέρωση επαρκών μηχανισμών λογοδοσίας παρά μειονεκτήματα της ενιαίας εποπτικής αρχής per se20 Προχωρώντας ένα βήμα περισσότερο υποστηρίζεται ότι η έλλειψη ανταγωνισμού μεταξύ περισσότερων αρχών εξαλείφει τα κίνητρα για συνεχή βελτίωση του ενιαίου επόπτη21 Όπως έχει ήδη συζητηθεί όμως υπάρχουν βάσιμες αμφιβολίες για την εγκυρότητα του συγκεκριμένου επιχειρήματος στο πλαίσιο του οργανικού και εποπτικού μοντέλου Επιπλέον δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι στο σύγχρονο διεθνοποιημένο περιβάλλον ο ανταγωνισμός σε υπερ‐εθνικό επίπεδο με τις εποπτικές αρχές και δομές άλλων κρατών αποτελεί πολύ ισχυρότερο κίνητρο συνεχούς αναθεώρησης και βελτίωσης των εποπτικών πρακτικών22

17 Taylor lsquoTwin Peaksrsquo A Regulatory Structure For The New Century (Centre For the Study of Financial Innovation December 1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Carmichael The Australian model of integrated regulation (Ομιλία σε συνέδριο της IOSCO στην Αυστραλία 1752000) AbramsTaylor (2000) Di GiorgioDi Noia (2003) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmasi (2008) Taylor 2009 The road from lsquotwin peaksrsquo ndash and the way back 16 Connecticut Insurance Law Journal 61 18 Briault (1999 2002) Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 19 AbramsTaylor (2000) DemaestriGuerrero 2003 The ra onale for integra ng financial supervision in La n America and the Carribean Inter‐American Development Bank Technical Paper Series 135 Llewellyn (2006) 20 Hadjiemmanuil (2003) Wymeersch (2007) 21 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Llewellyn (2006) Μια συναφής και εξαιρετικά ενδιαφέρουσα άποψη είναι ότι η καθιέρωση ενός ενιαίου επόπτη σημαίνει ότι καθίσταται αδύνατος από άλλους επόπτες ο έγκαιρος εντοπισμός τυχόν εποπτικής αστοχίας [G30 (2008)] 22 Hawkesby Central banks and supervisors the question of institutional structure and responsibilities in L Halme C Hawkesby J Healey I Saapar F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks Selected Issues For Financial Safety Nets And Market Discipline (Bank of England 2000) σελ 95‐128

7

Τέλος προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι ο ενιαίος επόπτης καλλιεργεί laquoηθικό κίνδυνοraquo (moral hazard) μιας και δημιουργεί την ανακριβή αντίληψη στους καταναλωτές ότι υφίσταται κοινή και ισοδύναμη εγγύηση των περιουσιακών τους στοιχείων ανεξαρτήτως του οργανισμού με τον όποιο έχουν συναλλαχθεί23 Ωστόσο ο προβληματισμός αυτός δεν φαίνεται να συνιστά τίποτα άλλο παρά έκφανση του φαινομένου της ασύμμετρης πληροφόρησης η αποτελεσματική αντιμετώπιση του οποίου είναι εφικτή με την εκ μέρους της εποπτικής αρχής παροχή επαρκούς πληροφόρησης και διαρκούς ενημέρωσης των καταναλωτών24

(ii) Το δυαρχικό εποπτικό σύστημα (laquotwin peaksraquo model)

Το δυαρχικό σύστημα προβλέπει την ίδρυση δύο αρχών κάθε μια από τις οποίες καθίσταται αρμόδια για την επίτευξη διαφορετικών εποπτικών στόχων ανεξάρτητα από το νομικό χαρακτηρισμό των οργανισμών και το είδος των παρεχόμενων υπηρεσιών η μια αρχή είναι αρμόδια για την μικροπροληπτική εποπτεία και η άλλη για την προστασία των καταναλωτών25 Τα βασικά πλεονεκτήματα του συγκεκριμένου συστήματος μπορεί να συνοψισθούν ως εξής (α) επιτυγχάνεται αποτελεσματική εποπτική κάλυψη των χρηματοοικονομικών ομίλων (β) ο διαχωρισμός με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει την εξοικονόμηση σημαντικών πόρων μιας και οδηγεί στο σχηματισμό αρχών εντός των οποίων αναπτύσσονται ποικίλες φυσικές συνέργιες λόγω της κοινής εποπτικής και ρυθμιστικής φιλοσοφίας που διέπει το κάθε εποπτικό αντικείμενο αλλά και της κοινής κουλτούρας του προσωπικού που απασχολείται σε κάθε αρχή (γ) οι στόχοι και αρμοδιότητες της κάθε αρχής είναι σαφείς και συνεπώς ενισχύεται τόσο η διαφάνεια της εποπτικής δομής όσο και οι μηχανισμοί λογοδοσίας (δ) η διάκριση με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει σε κάθε αρχή να επιδιώξει ανεπηρέαστα την εκπλήρωση των αρμοδιοτήτων της δίχως τον κίνδυνο παραγκωνισμού ή υπονόμευσης του ενός έναντι του άλλου εποπτικού στόχου ενώ οι όποιες συγκρούσεις εμφανισθούν και δεν επιλυθούν μέσω της συνεργασίας των αρχών (πχ στα θεσμοθετημένα κοινά συμβούλια ή επιτροπές) παραπέμπονται προς αντιμετώπιση σε πολιτικό επίπεδο (πχ σε αρμόδια υπουργική επιτροπή ή σε συμβούλιο εποπτών με κυβερνητική εκπροσώπηση)26 Από την άλλη πλευρά υποστηρίζεται ότι το δυαρχικό σύστημα παρουσιάζει εγγενείς αδυναμίες που το καθιστούν λιγότερο αποτελεσματικό από το μοντέλο του ενιαίου επόπτη Πιο συγκεκριμένα η διάκριση μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών δεν είναι τόσο σαφής όσο υποθέτει το δυαρχικό σύστημα γεγονός που αναμένεται να δημιουργεί συχνά εποπτικές διαμάχες και επικαλύψεις27 Επιπροσθέτως οι οικονομίες που διασφαλίζει η λειτουργία δύο αρχών είναι σε κάθε

23 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Hadjiemmanuil (2003) DemaestriGuerrero (2003) Llewellyn (2006) 24 Lannoo (1999 2000) AbramsTaylor (2000) Wymeersch (2007) 25 Taylor (1995 2009) Taylor 1997 Redrawing the regulatory map a proposal for reform 5 Journal of Financial Regulation and Compliance 49 Lannoo (1999 2000) Di GiorgioDi Noia (2005) G30 (2008) 26 Taylor (1995 1997 2009) DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Di GiorgioDi Noia (2003 2005) Carmichael Australiarsquos approach to regulatory reform in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 93‐113 Llewellyn (2006) US Treasury Department (2008) σελ 142 27 Briault (1999) Di GiorgioDi Noia (2003) Wymeersch (2007)

8

περίπτωση μικρότερες σε σχέση με την ενιαία εποπτική αρχή ιδίως λαμβάνοντας υπόψη ότι οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί θα πρέπει να αδειοδοτούνται και εποπτεύονται από δύο διαφορετικές αρχές28 Τέλος προβλήματα συνεργασίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού μεταξύ των δύο εποπτικών αρχών υπονομεύουν την αποτελεσματικότητα της εποπτείας όπως ακριβώς συμβαίνει στο οργανικό και λειτουργικό σύστημα29 Ο αντίλογος στις ανωτέρω ανησυχίες δεν είναι λιγότερο πειστικός Πρώτον ο προβληματισμός περί συχνών δικαιοδοτικών συγκρούσεων μεταξύ των αρχών είναι υπερβολικός Σε κάθε περίπτωση ακόμη και αν ήθελε γίνει δεκτός θα πρέπει να εκτιμηθεί σε συνάρτηση με τα σαφώς υπέρτερα οφέλη που κατά μέσο όρο εξασφαλίζει η ισόρροπη και αμερόληπτη ικανοποίηση των εποπτικών στόχων μέσω της λειτουργίας δύο διαφορετικών αρχών Εξάλλου ο ίδιος προβληματισμός ισχύει σε όλα τα εποπτικά συστήματα με τη διαφορά ότι στο δυαρχικό σύστημα η επίλυση των διαφωνιών λαμβάνει χώρα κατά το δυνατόν δημόσια (σε κοινές επιτροπές ή σε πολιτικό επίπεδο) και όχι εσωτερικά Δεύτερον οι οικονομίες που εξασφαλίζει το δυαρχικό σύστημα είναι μεγαλύτερες από εκείνες που οι επικριτές του υποπτεύονται η αποτελεσματική επίτευξη του κάθενός από τους δύο εποπτικούς στόχους προαπαιτεί εξειδίκευση καθώς και υιοθέτηση και εφαρμογή συγκεκριμένης εποπτικής κουλτούρας και εργαλείων γεγονός που επιτυγχάνεται καλύτερα εντός δύο διαφορετικών αρχών κάθε μια από τις οποίες είναι αποκλειστικά αρμόδια για διαφορετικό στόχο30 Επίσης το δυαρχικό σύστημα μπορεί να αντιμετωπίσει σε ικανοποιητικό βαθμό το ζήτημα της πολλαπλής αδειοδότησης και εποπτείας μέσω της κατάλληλης εσωτερικής οργάνωσης Για παράδειγμα μπορεί να ορισθεί ότι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί που δεν δραστηριοποιούνται στην λιανική διαμεσολάβηση δεν θα αδειοδοτούνταιεποπτεύονται από τον επόπτη για την προστασία των καταναλωτών ή ότι οι επενδυτικοί διαμεσολαβητές που δεν συναλλάσσονται για ίδιο λογαριασμό θα υπόκεινται μόνον σε ειδικό‐λιγότερο επαχθές καθεστώς μικροπροληπτικής εποπτείας το οποίο θα λειτουργεί υπό τον αρμόδιο επόπτη για την προστασία των καταναλωτών31 Τρίτον τα οποία προβλήματα συνεργασίας μεταξύ των αρχών μπορεί να περιορισθούν σημαντικά μέσω τις υιοθέτησης σαφών και αποτελεσματικών γραμμών επικοινωνίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού Επί παραδείγματι η καθιέρωση ρητής υποχρέωσης για την μεταξύ των αρχών ανταλλαγή των εκθέσεων των ελεγκτών η υποχρεωτική συμμετοχή εκπροσώπων της κάθε αρχής στο διοικητικό συμβούλιο της άλλης αλλά και η ίδρυση κοινών ομάδων εργασίας ήκαι εποπτικών συμβουλίων αποτελούν ελκυστικές λύσεις32 Εξάλλου στην εκτίμηση των όποιων αστοχιών στη συνεργασία μεταξύ των δύο αρχών θα πρέπει να βαρύνει από την άλλη πλευρά ότι το δυαρχικό σύστημα αποτρέπει αποτελεσματικότερα την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε σχέση με το μοντέλο του ενιαίου επόπτη33 Γ Η εμπειρική προσέγγιση

28 Όππ 29 Όππ 30 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) DaleWolfe (1998) Hadjiemmanuil (2003) 31 DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) 32 Taylor (1997) Carmichael (2000) Lannoo (2000) 33 Llewellyn (2006)

9

Η συζήτηση που προηγήθηκε ανέδειξε σε θεωρητικό επίπεδο τα προτερήματα και μειονεκτήματα των διαφορετικών εποπτικών συστημάτων όμως παραμένει ατελής στο βαθμό που δεν συνοδεύεται από εμπειρική ανάλυση Η πρώτη ομάδα εμπειρικών ερευνών ασχολείται με την επίδραση της laquoποιότητας της εποπτικής διακυβέρνησηςraquo στην χρηματοοικονομική σταθερότητα Η ποιότητα της εποπτικής διακυβέρνησης προσδιορίζεται από τέσσερεις παραμέτρους ανεξαρτησία λογοδοσία διαφάνεια ακεραιότητα Τα ευρήματα καταδεικνύουν ότι εκείνοι οι χρηματοοικονομικοί επόπτες που εξασφαλίζουν μεγάλες επιδόσεις στα παραπάνω χαρακτηριστικά (ανεξαρτήτως του υιοθετούμενου εποπτικού συστήματος) ενισχύουν τη χρηματοοικονομική σταθερότητα Το αποτέλεσμα αυτό ισχυροποιείται εφόσον η βελτίωση της εποπτικής διακυβέρνησης λαμβάνει χώρα εντός μιας αποτελεσματικής δημόσιας διοίκησης και ενός ευρύτερου υγιούς θεσμικού και μακροοικονομικού περιβάλλοντος34 Η δεύτερη ομάδα ερευνών οριοθετεί τους εξής βασικούς παράγοντες που επηρεάζουν την επιλογή του εποπτικού συστήματος (α) ο βαθμός ανάπτυξης χρηματοοικονομικών ομίλων και διάτρησης των διαχωριστικών γραμμών μεταξύ υπηρεσιώνπροϊόντων εντός της εθνικής αγοράς υπό την έννοια ότι όσο μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς καταλαμβάνουν οι χρηματοοικονομικοί όμιλοι και όσο λιγότερο εμφανείς καθίστανται οι διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών προϊόντωνυπηρεσιών τόσο περισσότερο αναγκαία φαντάζει η επιλογή ενός από τα συστήματα ενοποιημένης εποπτείας (β) το μέγεθος της εθνικής οικονομίας μιας και για τις χώρες με μικρό μέγεθος οικονομίας και σχετικά περιορισμένους πόρους η ενοποιημένη εποπτεία προσφέρει πολύτιμες οικονομίες κλίμακας και φάσματος ιδίως αναφορικά με την ανάπτυξη εκπαίδευση και διατήρηση ανθρώπινου δυναμικού υψηλού επιπέδου (γ) ο βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα δεδομένου ότι η ενοποιημένη προσέγγιση φαίνεται να αποτελεί αποτελεσματικότερο αντίβαρο στη συσσώρευση οικονομικής δύναμης που συνεπάγεται ο υψηλός βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα (δ) οι ιδιαιτερότητες των εθνικών νομικών συστημάτων (πχ προσκόμματα στην ίδρυση νέων εποπτικών αρχών εκτός της εθνικής κεντρικής τράπεζας ήκαι στην ανάθεση νέων εποπτικών και ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων στις υφιστάμενες αρχές ιδιαιτερότητες στην θεσμική αντιμετώπιση των ανεξάρτητων αρχών) (ε) η εμπειρία που έχει αποκτηθεί από την αποτελεσματικότητα των υφιστάμενων εποπτικών δομών (στ) η χρονική συγκυρία και οι μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες που έχει θέσει η κάθε χώρα35 Καταληκτικά οι έρευνες της ομάδας αυτής επισημαίνουν ότι τα ιδιοσυγκρατικά χαρακτηριστικά του κάθε εθνικού νομικο‐πολιτικο‐οικονομικού συστήματος επιδρούν σημαντικά στη δομή και αποτελεσματικότητα της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τούτο

34 Για μια εξαιρετική βιβλιογραφική ανάλυση βλ Quintyn Governance of Financial Supervisors And Its Effects ndash A Stocktaking Exercise (SUERF‐The European Money and Finance Forum 2007) 35 TaylorFlemming 1999 Integrated financial supervision lessons from northern European experience World Bank Policy Research Working Paper 2223 Hawkesby (2000) MwendaFlemming 2001 Interna onal developments in the organizational structure of financial services supervision (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας 2092001) De Luna Mar nezRose 2003 Interna onal survey of integrated financial sector supervision World Bank Policy Research Working Paper 3096 Hadjiemmanuil (2003) Carmichael Summary of the discussion in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 1‐15

10

εξηγεί άλλωστε τον λόγο για τον οποίο δεν υπάρχει σύγκλιση προς ένα συγκεκριμένο laquoβέλτιστοraquo σύστημα εποπτείας αλλά αντιθέτως παρατηρείται ετερογένεια μεταξύ των εθνικών εποπτικών συστημάτων (βλ Παράρτημα) Παρά ταύτα μια τρίτη πιο πρόσφατη αλλά και πιο περιορισμένη ομάδα μελετών προσπαθεί να διαγνώσει έστω σε αδρές γραμμές και με οριακές συγκρίσεις κατά πόσο υφίσταται βέλτιστη δομή στην χρηματοοικονομική εποπτεία Οι έρευνες καταλήγουν ότι η ενοποιημένη προσέγγιση συνδέεται θετικά τόσο με την αποτελεσματικότερη εποπτεία (κυρίως των επενδυτικών και ασφαλιστικών υπηρεσιών) όσο και με ενισχυμένη ρυθμιστική και εποπτική συνοχή‐συνέπεια σε διατομεακό επίπεδο36 Η τρέχουσα χρηματοοικονομική κρίση πάντως φαίνεται να ενισχύει τη δημοφιλία του δυαρχικού συστήματος

Στην Μεγάλη Βρετανία η έρευνα που διεξήχθη αναφορικά με τα αίτια της κρίσης και την κατάρρευση της Northern Rock κατέδειξε τις καίριες αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα αποδείχθηκε ότι το επιχείρημα περί ισχυρών συνεργιών μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών αγνοεί τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ των δύο όσον αφορά στα εποπτικά εργαλεία και φιλοσοφία Από τις σχετικές εκθέσεις που είδαν το φως της δημοσιότητας προκύπτει με απόλυτη σαφήνεια ότι η βρετανική ενιαία εποπτική αρχή (FSA) είχε δώσει ιδιαίτερη έμφαση στην προστασία των καταναλωτών εις βάρος της μικροπροληπτικής εποπτείας Καταδεικνύεται δηλαδή ότι όταν η επίτευξη και των δύο εποπτικών στόχων ανατίθεται στην ίδια αρχή αποτελεί σχεδόν φυσική συνέπεια για τον ενιαίο επόπτη να δίδει προτεραιότητα στην προστασία των καταναλωτών λόγω του ιδιαιτέρως πολιτικά ευαίσθητου και laquoεξωστρεφούςraquo χαρακτήρα που αυτή έχει σε σύγκριση με την μικροπροληπτική εποπτεία37

Εξάλλου η φιλοσοφία και τα εργαλεία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών διαφέρουν σημαντικά Για την προστασία των καταναλωτών απασχολούνται κυρίως νομικοί ενώ η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελεί ως επί το πλείστον οικονομική δραστηριότητα που απασχολεί οικονομολόγους Επομένως η ανάληψη και των δύο εποπτικών σκοπών από μια αρχή οδηγεί αναπόφευκτα στην επικράτηση της μιας φιλοσοφίας έναντι της άλλης και κατrsquo επέκταση στην υποβάθμιση του ενός σκοπού προς όφελος του άλλου38 Η συζήτηση στην Μεγάλη Βρετανία για τα αίτια της κρίσης και τις προτεινόμενες μεταρρυθμίσεις κατέληξε πρόσφατα στην πρόταση της κυβέρνησης για αντικατάσταση του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής από ένα

36 ČihaacutekPodpiera 2006 Is one watchdog better than three International experience with integrated financial sector supervision IMF Working Paper 57 ČihaacutekPodpiera 2008 Integrated supervision which model 19 North American Journal of Economics and Finance 135 ArnoneGambini Architectures of supervisory authorities and banking supervision in D Masciandaro M Quintyn (eds) Designing Financial Institutions Supervision Independence Accountability And Governance (Edward Elgar Publishing 2007) σελ 262‐308 MasciandaroQuintyn 2009 After the big bang and before the next one Reforming the financial supervision architecture and the role of central bank a review of worldwide trends causes and effects (1998‐2008) Paolo Baffi Centre Research Paper 37 37 House of Lords Select Committee on Economic Affairs Banking Supervision And Regulation Volume I (June 2009) σελ 33 Financial Services Authority (FSA) The Turner Review A Regulatory Response To The Global Banking Crisis (March 2009) σελ 87 HM Treasury Reforming Financial Markets (CM 7667 July 2009) σελ 56 Taylor (2009) Η επισήμανση του καθηγητή Wood [(House of Lords (2009) σελ 33)] είναι χαρακτηριστική laquoConsumers do not write to the FSA or the Member of Parliament saying lsquoI think Royal Bank is running an excessively risky business overseasrsquo They write and say ndash and do it daily or more frequently ndash lsquoThe Royal Bankrsquo or whatever bank lsquohas treated me badlyrsquo That inevitably distracts attentionraquo 38 House of Lords (2009) σελ 33 G30 (2008) Taylor (2009)

11

δυαρχικό σύστημα το οποίο θα αποτελείται από έναν μικροπροληπτικό επόπτη (Prudential Regulation Authority) εντός της Τράπεζας της Αγγλίας και μια διαφορετική αρχή για την προστασία του καταναλωτή και την εποπτεία της αγοράς (Consumer Protection and Markets Authority)39 Στις ΗΠΑ επίσης η ανάλυση των αιτιών της τρέχουσας κρίσης οδήγησε το Υπουργείο Οικονομικών το 2008 στη σύνταξη της Μπλε Βίβλου για τον Εκσυγχρονισμό του Χρηματοοικονομικού Συστήματος (The Department of the Treasury Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure) με την οποία προτάθηκε η ριζική αναδιάρθρωση του ισχύοντος εποπτικού πλαισίου προς την κατεύθυνση της υιοθέτησης ενός δυαρχικού μοντέλου μια αρχή (Prudential Financial Regulatory Agency) ως μικροπροληπτικός επόπτης και μια άλλη αρχή (Conduct of Business Regulatory Agency) για την προστασία των καταναλωτών40

Σε ανάλογο μήκος κύματος κινούνται και οι διαπιστώσεις υπερεθνικών οργανισμών και επιφανών προσωπικοτήτων Η Ομάδα των Τριάντα (G30) υπογραμμίζει την γενικότερη τάση προς ενοποίηση της εποπτείας ενώ η Έκθεση de Larosiegravere φαίνεται να προχωράει ένα βήμα περισσότερο laquoκλείνοντας το μάτιraquo στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα41 Τέλος ο Guillermo de la Dehesa Πρόεδρος του Κέντρου Έρευνας Ευρωπαϊκής Πολιτικής (Centre for Economic Policy Research) και μέλος της Ομάδας των Τριάντα αλλά και οι Di Giorgio και Di Noia Καθηγητής Νομισματικών Οικονομικών και Αναπληρωτής Διευθυντής της Ιταλικής Ένωσης Ανωνύμων Εταιριών αντιστοίχως έχουν εκφράσει ρητώς την υποστήριξή τους στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα42 Δ Ο ρόλος των εθνικών Κεντρικών Τραπεζών

Η ρόλος που καλούνται να διαδραματίσουν οι ΚΤ στο σύγχρονο περιβάλλον της χρηματοοκονομικής εποπτείας χρήζει ιδιαίτερης συζήτησης για τρεις θεμελιώδεις λόγους Πρώτον στις αρμοδιότητες των ΚΤ περιλαμβάνεται η διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας Συνεπώς οι ΚΤ εμφανίζονται ως φυσικοί ανάδοχοι της μακροπροληπτικής εποπτείας δηλαδή του τρίτου εποπτικού στόχου για τον οποίο δεν έχει γίνει λόγος μέχρι το σημείο αυτό Δεύτερον υπάρχει έντονος επιστημονικός διάλογος ως προς την σκοπιμότητα ανάθεσης και της μικροπροληπτικής εποπτείας στις ΚΤ Τρίτον το εύρος του εποπτικού ρόλου των ΚΤ φαίνεται να επηρεάζει σημαντικά το οργανωτικό μοντέλο της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η κρατούσα αντίληψη πρεσβεύει ότι ιστορικά‐παραδοσιακά η ανάληψη της μακροπροληπτικής εποπτείας από τις εθνικές ΚΤ αποτελεί φυσική συνέπεια και αδήριτη αναγκαιότητα για δύο λόγους Πρώτον στο πλαίσιο άσκησης της νομισματικής πολιτικής και εποπτείας των συστημάτων πληρωμών οι ΚΤ διατηρούν γραμμές άμεσης ακριβούς και τακτικής πληροφόρησης αναφορικά με την κατάσταση των συμμετεχόντων στην αγορά γεγονός που επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό κινδύνων που απειλούν τη

39 HM Treasury A New Approach To Financial Regulation Judgment Focus And Stability (CM 7864 July 2010) 40 Ωστόσο ο προσφάτως ψηφισθέν Νόμος για την Αναμόρφωση της Wall Street και την Προστασία του Καταναλωτή (Dodd‐Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act 2010 HR 4173) υιοθέτησε μια πιο ήπια μεταρρύθμιση του εποπτικού συστήματος 41 G30 (2008) σελ 49‐50 The High‐Level Group of Financial Supervision in the EU (The de Larosiegravere Group) Report (25 February 2009) σελ 48 58 42 De la Dehesa Should the ESCB be the leading Euro area supervisor (Ομιλία στην Επιτροπή Οικονομικών και Νομισματικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Μάρτιος 2009) Di GiorgioDi Noia (2003 2005)

12

χρηματοοικονομική σταθερότητα43 Δεύτερον οι ΚΤ απολαμβάνουν ισχυρά εχέγγυα ανεξαρτησίας Το επιχείρημα εν προκειμένω είναι ότι η αποτελεσματική διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας απαιτεί τόσο την υιοθέτηση μιας εποπτικής προσέγγισης με μακροχρόνιο ορίζοντα όσο και την πλήρη διασφάλιση ότι σε περιόδους κρίσης ο επόπτης θα μπορεί να λάβει τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα άμεσα αποφασιστικά και ανεπηρέαστα γεγονός που με τη σειρά του προϋποθέτει σταθερούς μηχανισμούς ανεξαρτησίας Πράγματι μια σχετικά πιο πρόσφατη ομάδα εμπειρικών ερευνών υπογραμμίζει τη θετική σχέση μεταξύ εποπτικής ανεξαρτησίας και χρηματοοικονομικής σταθερότητας44 Η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ από την άλλη μεριά συνιστά πηγή έντονων αντιπαραθέσεων Οι σκεπτικιστές θεωρούν ένα τέτοιο ενδεχόμενο ως απευκταίο και προβάλλουν προς υποστήριξη αυτής της άποψης δύο βασικά επιχειρήματα Πρώτον η άσκηση νομισματικής πολιτικής και η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελούν αλληλοσυγκρουόμενες αρμοδιότητες Ειδικότερα η μικροπροληπτική εποπτεία είναι εξαιρετικά χρονοβόρα και επομένως λειτουργεί από πλευράς προσήλωσης και εξοικονόμησης πόρων ανθρώπινου δυναμικού εις βάρος τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας Επίσης τυχόν αποτυχία στην άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μπορεί να υπονομεύσει το κύρος και την αξιοπιστία της ΚΤ στοιχεία που είναι απαραίτητα για την αποτελεσματικότητα της νομισματικής πολιτικής και της μακροπροληπτικής εποπτείας Τέλος η μικροπροληπτική εποπτεία νοθεύει την ορθολογική λήψη αποφάσεων νομισματικής πολιτικής σε περιόδους όπου απαιτείται σκλήρυνση της νομισματικής πολιτικής η ΚΤ μπορεί να καθυστερεί την αύξηση των επιτοκίων ή να προβαίνει σε περαιτέρω μείωσή τους ή ακόμη και να χαλαρώνει τα κριτήρια παροχής επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα προκειμένου να στηρίξει τράπεζες που αντιμετωπίζουν προβλήματα45 Δεύτερον η ανάθεση και της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ οδηγεί σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που καθιστά πιο δύσκολο τον έλεγχο της ΚΤ και ταυτόχρονα δημιουργεί ηθικό κίνδυνο μιας και η ανάπτυξη χρηματοοικονομικών ομίλων μπορεί να δημιουργήσει την λανθασμένη εντύπωση στους καταναλωτές ότι το laquoδίχτυ προστασίαςraquo για τις τράπεζες επεκτείνεται σε όλους τους οργανισμούς‐μη τράπεζες του ομίλου46 Ο αντίλογος ιδίως λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα της τρέχουσας κρίσης ακούγεται πειστικότερος Η οργάνωση και λειτουργία αποτελεσματικών μηχανισμών λογοδοσίας μπορεί να αντιμετωπίσει το πρόβλημα της υπερβολικής συγκέντρωσης

43 Schinasi 2003 Responsibility of central banks for stability in financial markets IMF Working Paper 121 Squam Lake Working Group on Financial Regulation A Systemic Regulator For Financial Markets (Council on Foreign Relations Center for Geoeconomic Studies May 2009) 44 QuintynTaylor 2002 Regulatory and supervisory independence and financial stability IMF Working Paper 46 DasQuintynChenard 2004 Does regulatory governance matter for financial system stability An empirical analysis IMF Working Paper 89 HuumlpkesQuintynTaylor 2005 The accountability of financial sector supervisors principles and practice IMF Working Paper 51 KlompDe Haan 2009 Central bank independence and financial stability 5 Journal of Financial Stability 321 45 GoodhartSchoenmaker 1995 Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated 47 Oxford Economic Papers 539 AbramsTaylor (2000) Goodhart (2002) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) 46 AbramsTaylor (2000) Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) The Role Of Central Banks In Prudential Supervision (March 2001) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) De la Dehesa (2009)

13

εξουσιών ενώ ο ηθικός κίνδυνος αποκρούεται με την ενημέρωση των καταναλωτών47 Εξάλλου η εμπειρική έρευνα δεν έχει αποδείξει με στατιστική σημαντικότητα οποιαδήποτε αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της συγκέντρωσης της μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής στην ΚΤ αφενός και της υπονόμευσης της τελευταίας αφετέρου48 Ένα τμήμα των ερευνών μάλιστα αντιστρέφει το επιχείρημα υποστηρίζοντας ότι ο συνδυασμός των δύο ρόλων οδηγεί σε σημαντικές συνέργιες οι οποίες υπερακοντίζουν κατά πολύ τις όποιες ανησυχίες έχουν διατυπωθεί Ειδικότερα προκύπτει ότι η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ αποτελεί όχι μόνον φυσική επιλογή αλλά και αναγκαιότητα με δεδομένο ότι (α) οι τράπεζες συνιστούν τους laquoαγωγούςraquo μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής στην αγορά (β) η εποπτεία των συστημάτων πληρωμής από την ΚΤ αναπόφευκτα συνεπάγεται την απόκτηση πληροφοριών μικροπροληπτικής φύσης για την φερεγγυότητα των συμμετεχόντων στα συστήματα αυτά (γ) η υπηρέτηση του laquoφυσικούraquo ρόλου της ΚΤ σχετικά με τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας συνδέεται στενά με την μικροπροληπτική εποπτεία (δ) τα εχέγγυα ανεξαρτησίας κατά την άσκηση νομισματικής πολιτικής από την ΚΤ συνιστούν πολύτιμη ασφαλιστική δικλείδα και για την αποτελεσματική μικροπροληπτική εποπτεία και (ε) η άμεση συνεχή και laquoαπό πρώτο χέριraquo πληροφόρηση για την κατάσταση των τραπεζών διευκολύνει σε καίριο βαθμό την αποτελεσματική άσκηση τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και του ρόλου της ΚΤ ως παρόχου επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα49 Εξάλλου δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι η οποιαδήποτε παροχή έκτακτης ρευστότητας σε δοκιμαζόμενες τράπεζες από την ΚΤ εξισορροπείται από πράξεις ανοικτής αγοράς χωρίς να επηρεάζεται η νομισματική σταθερότητα Εξάλλου η μεταφορά της αρμοδιότητας άσκησης της νομισματικής πολικής από τις ΚΤ της Ευρωζώνης στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ουσιαστικά εξουδετερώνει επί της αρχής τουλάχιστον

47 QuintynTaylor (2002) 48 Βλ ενδεικτικά Heller Prudential supervision and monetary policy in J Frenkel M Goldstein (eds) Essays In Honor of Jacques J Polak (IMF and De Nederlandsche Bank 1991) σελ 269‐281 Goodhart Schoenmaker Institutional separation between supervisory and monetary authorities in C Goodhart (ed) The Central Bank And The Financial System (MIT Press 1995b) σελ 333‐413 Di Noia Di Giorgio 1999 Should bank supervision and monetary policy tasks be given to different agencies 2 International Finance 361 Ioannidou 2008 Does monetary policy affect the central bankrsquos role in bank supervision 14 Journal of Financial Intermediation 58 49 GoodhartSchoenmaker (1995) PeekRosenbergTootell 1999 Is bank supervision central to central banking 114 Quarterly Journal of Economics 629‐653 AbramsTaylor (2000) Ferguson 2000 Alternative approaches to financial supervision and regulation 17 Journal of Financial Services Research 297 Hawkesby (2000) Healey Financial stability and the central bank interna onal evidence in R Brealey A Clarj C Goodhart J Healey G Hoggarth D Llewellyn C Shu P Sinclair F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks A Global Perspective (Routledge 2001) QuintynTaylor (2002) Hadjiemmanuil (2003) SchoonerTaylor 2003 United Kingdom and United States responses to the regulatory challenges of modern financial markets 38 Texas International Law Journal 317 HerreroDel Riacuteo 2003 Financial stability and the design of monetary policy Banco de Espaňa Documento de Trabajo 315 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) Llewellyn (2006) Bernanke Financial regula on and financial stability (Ομιλία ενώπιον του Forum της Federal Deposit Insurance Corporation για τα Ενυπόθηκα Δάνεια σε Νοικοκυριά με Χαμηλά και Μεσαία Εισοδήματα Arlington Virginia 872008) De la Dehesa (2009) Nier 2009 Financial stability frameworks and the role of central banks lessons from the crisis IMF Working Paper 70 Group of Thirty (G30) Financial Reform A Framework For Financial Stability (Washington DC January 2009)

14

ως προς αυτές τις ΚΤ το επιχείρημα περί της σύγκρουσης μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής50 Τέλος ξεχωριστό ενδιαφέρον παρουσιάζουν μια σειρά από μελέτες οι οποίες εξετάζουν εμπειρικά την σχέση μεταξύ του εύρους εποπτικών εξουσιών των ΚΤ και της οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η πρώτη ομάδα των μελετών αυτών κατατείνει στο ότι όσο διευρύνεται ο εποπτικός ρόλος της ΚΤ τόσο μειώνεται ο συνολικός βαθμός ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας δηλαδή περιορίζονται οι πιθανότητες υιοθέτησης ενός ενιαίου επόπτη και αντιστρόφως Σε ειδικότερες γραμμές προκύπτει ότι όταν η ΚΤ δεν έχει αναλάβει εποπτικές αρμοδιότητες τότε είναι πιθανότερο να υιοθετηθεί το σύστημα μιας ενιαίας εποπτικής αρχής εκτός ΚΤ ενώ από την άλλη όταν έχει ανατεθεί εποπτικός ρόλος στην ΚΤ και η τελευταία απολαμβάνει υψηλό κύρος και αξιοπιστία οι πιθανότητες για περαιτέρω ενοποίηση μέσω της ανάθεσης πρόσθετων εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ ή της δημιουργίας ενός ενιαίου επόπτη εκτός ΚΤ μειώνονται σημαντικά51 Η δεύτερη ομάδα ερευνών προχωρά ένα βήμα περισσότερο παρατηρώντας ότι η επιλογή του συστήματος χρηματοοικονομικής εποπτείας συναρτάται και προς την ποιότητα του γενικότερου θεσμικού περιβάλλοντος Παρατηρείται ειδικότερα ότι χώρες με σχετικά χαμηλό βαθμό διαφθοράς και με αποτελεσματική δημόσια διοίκηση και σύστημα απονομής δικαιοσύνης τείνουν να επιλέγουν το σύστημα του ενιαίου επόπτη (εντός ή εκτός ΚΤ) εφόσον κρίνουν ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές συγκρούσεις μεταξύ λειτουργιών ή αρμοδιοτήτων Αντιθέτως κράτη με συγκριτικά υψηλό δείκτη διαφθοράς και χαμηλές επιδόσεις στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και στην απονομή της δικαιοσύνης διάκεινται πιο φιλικά προς το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας ή το δυαρχικό μοντέλο52

50 Goodhart Schoenmaker (1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) Hawkesby (2000) Ferguson (2000) EKT (2001) Goodhart (2002) DemaestriGuerrero (2003) Nier (2009) 51 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση ο ηθικός κίνδυνος και η πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης νομισματικής πολιτικής λειτουργούν αποτρεπτικά στην αναγνώριση εποπτικού ρόλου στην ΚΤ Στην έτερη περίπτωση η προσθήκη επιπλέον εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ μπορεί αφενός να προκαλέσει επίσης ηθικό κίνδυνο και να οδηγήσει σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που αποθαρρύνει την περαιτέρω ενοποίηση της εποπτείας μέσω της ενίσχυσης της εποπτικής θέσης της ΚΤ Αφετέρου το αυξημένο κύρος και αξιοπιστία της ΚΤ καθιστά εξίσου δύσκολη την αφαίρεση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της ΚΤ και μεταφορά τους σε έναν ενιαίο επόπτη εκτός αυτής Βλ Masciandaro 2006 E pluribus unum Authoritiesrsquo design in financial supervision trends and determinants 17 Open Economies Review 73 Masciandaro 2007 Divide et impera financial supervision unification and central bank fragmentation effect 23 European Journal of Political Economy 285 MasciandaroQuintyn 2008 Helping hand or grabbing hand Politicians supervision regime financial structure and market view 19 North American Journal of Economics and Finance 153 MasciandaroNietoQuintyn 2009 Financial supervision in the EU is there convergence in the national architectures Paolo Baffi Centre Research Paper 38 52 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση το γενικότερο θεσμικό περιβάλλον φαίνεται να εξουδετερώνει τόσο την όποια επιρροή μπορεί να ασκήσουν οργανωμένα συμφέροντα στη χαράξη πολιτικής όσο και τους όποιους κινδύνους συνδέονται με την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε έναν ενιαίο επόπτη Στην δεύτερη περίπτωση από την άλλη επιδιώκεται η επίτευξη ισορροπιών μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων που ασκούν πολιτική πίεση επιδιώκουν την απόσπαση μεριδίου στην χρηματοοικονομική εποπτεία και την ανάθεσή του σε συγκεκριμένη αρχή Δεδομένου ότι η ΚΤ συνιστά σημαντικό παράγοντα άσκησης πολιτικής πίεσης υπό την έννοια της έκτασης των εποπτικών εξουσιών που ήδη μπορεί να απολαμβάνει ο ρόλος που διαδραματίζει στην οργάνωση της εποπτείας αποδεικνύεται σημαντικός όσο μεγαλύτερη η επιρροή της ΚΤ τόσο πιθανότερο η εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στην ίδρυση ενός μόνον ανταγωνιστή στην χρηματοοικονομική εποπτεία (δυαρχικό

15

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 10: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

Τέλος προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι ο ενιαίος επόπτης καλλιεργεί laquoηθικό κίνδυνοraquo (moral hazard) μιας και δημιουργεί την ανακριβή αντίληψη στους καταναλωτές ότι υφίσταται κοινή και ισοδύναμη εγγύηση των περιουσιακών τους στοιχείων ανεξαρτήτως του οργανισμού με τον όποιο έχουν συναλλαχθεί23 Ωστόσο ο προβληματισμός αυτός δεν φαίνεται να συνιστά τίποτα άλλο παρά έκφανση του φαινομένου της ασύμμετρης πληροφόρησης η αποτελεσματική αντιμετώπιση του οποίου είναι εφικτή με την εκ μέρους της εποπτικής αρχής παροχή επαρκούς πληροφόρησης και διαρκούς ενημέρωσης των καταναλωτών24

(ii) Το δυαρχικό εποπτικό σύστημα (laquotwin peaksraquo model)

Το δυαρχικό σύστημα προβλέπει την ίδρυση δύο αρχών κάθε μια από τις οποίες καθίσταται αρμόδια για την επίτευξη διαφορετικών εποπτικών στόχων ανεξάρτητα από το νομικό χαρακτηρισμό των οργανισμών και το είδος των παρεχόμενων υπηρεσιών η μια αρχή είναι αρμόδια για την μικροπροληπτική εποπτεία και η άλλη για την προστασία των καταναλωτών25 Τα βασικά πλεονεκτήματα του συγκεκριμένου συστήματος μπορεί να συνοψισθούν ως εξής (α) επιτυγχάνεται αποτελεσματική εποπτική κάλυψη των χρηματοοικονομικών ομίλων (β) ο διαχωρισμός με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει την εξοικονόμηση σημαντικών πόρων μιας και οδηγεί στο σχηματισμό αρχών εντός των οποίων αναπτύσσονται ποικίλες φυσικές συνέργιες λόγω της κοινής εποπτικής και ρυθμιστικής φιλοσοφίας που διέπει το κάθε εποπτικό αντικείμενο αλλά και της κοινής κουλτούρας του προσωπικού που απασχολείται σε κάθε αρχή (γ) οι στόχοι και αρμοδιότητες της κάθε αρχής είναι σαφείς και συνεπώς ενισχύεται τόσο η διαφάνεια της εποπτικής δομής όσο και οι μηχανισμοί λογοδοσίας (δ) η διάκριση με βάση τους εποπτικούς στόχους επιτρέπει σε κάθε αρχή να επιδιώξει ανεπηρέαστα την εκπλήρωση των αρμοδιοτήτων της δίχως τον κίνδυνο παραγκωνισμού ή υπονόμευσης του ενός έναντι του άλλου εποπτικού στόχου ενώ οι όποιες συγκρούσεις εμφανισθούν και δεν επιλυθούν μέσω της συνεργασίας των αρχών (πχ στα θεσμοθετημένα κοινά συμβούλια ή επιτροπές) παραπέμπονται προς αντιμετώπιση σε πολιτικό επίπεδο (πχ σε αρμόδια υπουργική επιτροπή ή σε συμβούλιο εποπτών με κυβερνητική εκπροσώπηση)26 Από την άλλη πλευρά υποστηρίζεται ότι το δυαρχικό σύστημα παρουσιάζει εγγενείς αδυναμίες που το καθιστούν λιγότερο αποτελεσματικό από το μοντέλο του ενιαίου επόπτη Πιο συγκεκριμένα η διάκριση μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών δεν είναι τόσο σαφής όσο υποθέτει το δυαρχικό σύστημα γεγονός που αναμένεται να δημιουργεί συχνά εποπτικές διαμάχες και επικαλύψεις27 Επιπροσθέτως οι οικονομίες που διασφαλίζει η λειτουργία δύο αρχών είναι σε κάθε

23 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Hadjiemmanuil (2003) DemaestriGuerrero (2003) Llewellyn (2006) 24 Lannoo (1999 2000) AbramsTaylor (2000) Wymeersch (2007) 25 Taylor (1995 2009) Taylor 1997 Redrawing the regulatory map a proposal for reform 5 Journal of Financial Regulation and Compliance 49 Lannoo (1999 2000) Di GiorgioDi Noia (2005) G30 (2008) 26 Taylor (1995 1997 2009) DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Di GiorgioDi Noia (2003 2005) Carmichael Australiarsquos approach to regulatory reform in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 93‐113 Llewellyn (2006) US Treasury Department (2008) σελ 142 27 Briault (1999) Di GiorgioDi Noia (2003) Wymeersch (2007)

8

περίπτωση μικρότερες σε σχέση με την ενιαία εποπτική αρχή ιδίως λαμβάνοντας υπόψη ότι οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί θα πρέπει να αδειοδοτούνται και εποπτεύονται από δύο διαφορετικές αρχές28 Τέλος προβλήματα συνεργασίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού μεταξύ των δύο εποπτικών αρχών υπονομεύουν την αποτελεσματικότητα της εποπτείας όπως ακριβώς συμβαίνει στο οργανικό και λειτουργικό σύστημα29 Ο αντίλογος στις ανωτέρω ανησυχίες δεν είναι λιγότερο πειστικός Πρώτον ο προβληματισμός περί συχνών δικαιοδοτικών συγκρούσεων μεταξύ των αρχών είναι υπερβολικός Σε κάθε περίπτωση ακόμη και αν ήθελε γίνει δεκτός θα πρέπει να εκτιμηθεί σε συνάρτηση με τα σαφώς υπέρτερα οφέλη που κατά μέσο όρο εξασφαλίζει η ισόρροπη και αμερόληπτη ικανοποίηση των εποπτικών στόχων μέσω της λειτουργίας δύο διαφορετικών αρχών Εξάλλου ο ίδιος προβληματισμός ισχύει σε όλα τα εποπτικά συστήματα με τη διαφορά ότι στο δυαρχικό σύστημα η επίλυση των διαφωνιών λαμβάνει χώρα κατά το δυνατόν δημόσια (σε κοινές επιτροπές ή σε πολιτικό επίπεδο) και όχι εσωτερικά Δεύτερον οι οικονομίες που εξασφαλίζει το δυαρχικό σύστημα είναι μεγαλύτερες από εκείνες που οι επικριτές του υποπτεύονται η αποτελεσματική επίτευξη του κάθενός από τους δύο εποπτικούς στόχους προαπαιτεί εξειδίκευση καθώς και υιοθέτηση και εφαρμογή συγκεκριμένης εποπτικής κουλτούρας και εργαλείων γεγονός που επιτυγχάνεται καλύτερα εντός δύο διαφορετικών αρχών κάθε μια από τις οποίες είναι αποκλειστικά αρμόδια για διαφορετικό στόχο30 Επίσης το δυαρχικό σύστημα μπορεί να αντιμετωπίσει σε ικανοποιητικό βαθμό το ζήτημα της πολλαπλής αδειοδότησης και εποπτείας μέσω της κατάλληλης εσωτερικής οργάνωσης Για παράδειγμα μπορεί να ορισθεί ότι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί που δεν δραστηριοποιούνται στην λιανική διαμεσολάβηση δεν θα αδειοδοτούνταιεποπτεύονται από τον επόπτη για την προστασία των καταναλωτών ή ότι οι επενδυτικοί διαμεσολαβητές που δεν συναλλάσσονται για ίδιο λογαριασμό θα υπόκεινται μόνον σε ειδικό‐λιγότερο επαχθές καθεστώς μικροπροληπτικής εποπτείας το οποίο θα λειτουργεί υπό τον αρμόδιο επόπτη για την προστασία των καταναλωτών31 Τρίτον τα οποία προβλήματα συνεργασίας μεταξύ των αρχών μπορεί να περιορισθούν σημαντικά μέσω τις υιοθέτησης σαφών και αποτελεσματικών γραμμών επικοινωνίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού Επί παραδείγματι η καθιέρωση ρητής υποχρέωσης για την μεταξύ των αρχών ανταλλαγή των εκθέσεων των ελεγκτών η υποχρεωτική συμμετοχή εκπροσώπων της κάθε αρχής στο διοικητικό συμβούλιο της άλλης αλλά και η ίδρυση κοινών ομάδων εργασίας ήκαι εποπτικών συμβουλίων αποτελούν ελκυστικές λύσεις32 Εξάλλου στην εκτίμηση των όποιων αστοχιών στη συνεργασία μεταξύ των δύο αρχών θα πρέπει να βαρύνει από την άλλη πλευρά ότι το δυαρχικό σύστημα αποτρέπει αποτελεσματικότερα την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε σχέση με το μοντέλο του ενιαίου επόπτη33 Γ Η εμπειρική προσέγγιση

28 Όππ 29 Όππ 30 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) DaleWolfe (1998) Hadjiemmanuil (2003) 31 DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) 32 Taylor (1997) Carmichael (2000) Lannoo (2000) 33 Llewellyn (2006)

9

Η συζήτηση που προηγήθηκε ανέδειξε σε θεωρητικό επίπεδο τα προτερήματα και μειονεκτήματα των διαφορετικών εποπτικών συστημάτων όμως παραμένει ατελής στο βαθμό που δεν συνοδεύεται από εμπειρική ανάλυση Η πρώτη ομάδα εμπειρικών ερευνών ασχολείται με την επίδραση της laquoποιότητας της εποπτικής διακυβέρνησηςraquo στην χρηματοοικονομική σταθερότητα Η ποιότητα της εποπτικής διακυβέρνησης προσδιορίζεται από τέσσερεις παραμέτρους ανεξαρτησία λογοδοσία διαφάνεια ακεραιότητα Τα ευρήματα καταδεικνύουν ότι εκείνοι οι χρηματοοικονομικοί επόπτες που εξασφαλίζουν μεγάλες επιδόσεις στα παραπάνω χαρακτηριστικά (ανεξαρτήτως του υιοθετούμενου εποπτικού συστήματος) ενισχύουν τη χρηματοοικονομική σταθερότητα Το αποτέλεσμα αυτό ισχυροποιείται εφόσον η βελτίωση της εποπτικής διακυβέρνησης λαμβάνει χώρα εντός μιας αποτελεσματικής δημόσιας διοίκησης και ενός ευρύτερου υγιούς θεσμικού και μακροοικονομικού περιβάλλοντος34 Η δεύτερη ομάδα ερευνών οριοθετεί τους εξής βασικούς παράγοντες που επηρεάζουν την επιλογή του εποπτικού συστήματος (α) ο βαθμός ανάπτυξης χρηματοοικονομικών ομίλων και διάτρησης των διαχωριστικών γραμμών μεταξύ υπηρεσιώνπροϊόντων εντός της εθνικής αγοράς υπό την έννοια ότι όσο μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς καταλαμβάνουν οι χρηματοοικονομικοί όμιλοι και όσο λιγότερο εμφανείς καθίστανται οι διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών προϊόντωνυπηρεσιών τόσο περισσότερο αναγκαία φαντάζει η επιλογή ενός από τα συστήματα ενοποιημένης εποπτείας (β) το μέγεθος της εθνικής οικονομίας μιας και για τις χώρες με μικρό μέγεθος οικονομίας και σχετικά περιορισμένους πόρους η ενοποιημένη εποπτεία προσφέρει πολύτιμες οικονομίες κλίμακας και φάσματος ιδίως αναφορικά με την ανάπτυξη εκπαίδευση και διατήρηση ανθρώπινου δυναμικού υψηλού επιπέδου (γ) ο βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα δεδομένου ότι η ενοποιημένη προσέγγιση φαίνεται να αποτελεί αποτελεσματικότερο αντίβαρο στη συσσώρευση οικονομικής δύναμης που συνεπάγεται ο υψηλός βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα (δ) οι ιδιαιτερότητες των εθνικών νομικών συστημάτων (πχ προσκόμματα στην ίδρυση νέων εποπτικών αρχών εκτός της εθνικής κεντρικής τράπεζας ήκαι στην ανάθεση νέων εποπτικών και ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων στις υφιστάμενες αρχές ιδιαιτερότητες στην θεσμική αντιμετώπιση των ανεξάρτητων αρχών) (ε) η εμπειρία που έχει αποκτηθεί από την αποτελεσματικότητα των υφιστάμενων εποπτικών δομών (στ) η χρονική συγκυρία και οι μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες που έχει θέσει η κάθε χώρα35 Καταληκτικά οι έρευνες της ομάδας αυτής επισημαίνουν ότι τα ιδιοσυγκρατικά χαρακτηριστικά του κάθε εθνικού νομικο‐πολιτικο‐οικονομικού συστήματος επιδρούν σημαντικά στη δομή και αποτελεσματικότητα της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τούτο

34 Για μια εξαιρετική βιβλιογραφική ανάλυση βλ Quintyn Governance of Financial Supervisors And Its Effects ndash A Stocktaking Exercise (SUERF‐The European Money and Finance Forum 2007) 35 TaylorFlemming 1999 Integrated financial supervision lessons from northern European experience World Bank Policy Research Working Paper 2223 Hawkesby (2000) MwendaFlemming 2001 Interna onal developments in the organizational structure of financial services supervision (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας 2092001) De Luna Mar nezRose 2003 Interna onal survey of integrated financial sector supervision World Bank Policy Research Working Paper 3096 Hadjiemmanuil (2003) Carmichael Summary of the discussion in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 1‐15

10

εξηγεί άλλωστε τον λόγο για τον οποίο δεν υπάρχει σύγκλιση προς ένα συγκεκριμένο laquoβέλτιστοraquo σύστημα εποπτείας αλλά αντιθέτως παρατηρείται ετερογένεια μεταξύ των εθνικών εποπτικών συστημάτων (βλ Παράρτημα) Παρά ταύτα μια τρίτη πιο πρόσφατη αλλά και πιο περιορισμένη ομάδα μελετών προσπαθεί να διαγνώσει έστω σε αδρές γραμμές και με οριακές συγκρίσεις κατά πόσο υφίσταται βέλτιστη δομή στην χρηματοοικονομική εποπτεία Οι έρευνες καταλήγουν ότι η ενοποιημένη προσέγγιση συνδέεται θετικά τόσο με την αποτελεσματικότερη εποπτεία (κυρίως των επενδυτικών και ασφαλιστικών υπηρεσιών) όσο και με ενισχυμένη ρυθμιστική και εποπτική συνοχή‐συνέπεια σε διατομεακό επίπεδο36 Η τρέχουσα χρηματοοικονομική κρίση πάντως φαίνεται να ενισχύει τη δημοφιλία του δυαρχικού συστήματος

Στην Μεγάλη Βρετανία η έρευνα που διεξήχθη αναφορικά με τα αίτια της κρίσης και την κατάρρευση της Northern Rock κατέδειξε τις καίριες αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα αποδείχθηκε ότι το επιχείρημα περί ισχυρών συνεργιών μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών αγνοεί τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ των δύο όσον αφορά στα εποπτικά εργαλεία και φιλοσοφία Από τις σχετικές εκθέσεις που είδαν το φως της δημοσιότητας προκύπτει με απόλυτη σαφήνεια ότι η βρετανική ενιαία εποπτική αρχή (FSA) είχε δώσει ιδιαίτερη έμφαση στην προστασία των καταναλωτών εις βάρος της μικροπροληπτικής εποπτείας Καταδεικνύεται δηλαδή ότι όταν η επίτευξη και των δύο εποπτικών στόχων ανατίθεται στην ίδια αρχή αποτελεί σχεδόν φυσική συνέπεια για τον ενιαίο επόπτη να δίδει προτεραιότητα στην προστασία των καταναλωτών λόγω του ιδιαιτέρως πολιτικά ευαίσθητου και laquoεξωστρεφούςraquo χαρακτήρα που αυτή έχει σε σύγκριση με την μικροπροληπτική εποπτεία37

Εξάλλου η φιλοσοφία και τα εργαλεία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών διαφέρουν σημαντικά Για την προστασία των καταναλωτών απασχολούνται κυρίως νομικοί ενώ η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελεί ως επί το πλείστον οικονομική δραστηριότητα που απασχολεί οικονομολόγους Επομένως η ανάληψη και των δύο εποπτικών σκοπών από μια αρχή οδηγεί αναπόφευκτα στην επικράτηση της μιας φιλοσοφίας έναντι της άλλης και κατrsquo επέκταση στην υποβάθμιση του ενός σκοπού προς όφελος του άλλου38 Η συζήτηση στην Μεγάλη Βρετανία για τα αίτια της κρίσης και τις προτεινόμενες μεταρρυθμίσεις κατέληξε πρόσφατα στην πρόταση της κυβέρνησης για αντικατάσταση του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής από ένα

36 ČihaacutekPodpiera 2006 Is one watchdog better than three International experience with integrated financial sector supervision IMF Working Paper 57 ČihaacutekPodpiera 2008 Integrated supervision which model 19 North American Journal of Economics and Finance 135 ArnoneGambini Architectures of supervisory authorities and banking supervision in D Masciandaro M Quintyn (eds) Designing Financial Institutions Supervision Independence Accountability And Governance (Edward Elgar Publishing 2007) σελ 262‐308 MasciandaroQuintyn 2009 After the big bang and before the next one Reforming the financial supervision architecture and the role of central bank a review of worldwide trends causes and effects (1998‐2008) Paolo Baffi Centre Research Paper 37 37 House of Lords Select Committee on Economic Affairs Banking Supervision And Regulation Volume I (June 2009) σελ 33 Financial Services Authority (FSA) The Turner Review A Regulatory Response To The Global Banking Crisis (March 2009) σελ 87 HM Treasury Reforming Financial Markets (CM 7667 July 2009) σελ 56 Taylor (2009) Η επισήμανση του καθηγητή Wood [(House of Lords (2009) σελ 33)] είναι χαρακτηριστική laquoConsumers do not write to the FSA or the Member of Parliament saying lsquoI think Royal Bank is running an excessively risky business overseasrsquo They write and say ndash and do it daily or more frequently ndash lsquoThe Royal Bankrsquo or whatever bank lsquohas treated me badlyrsquo That inevitably distracts attentionraquo 38 House of Lords (2009) σελ 33 G30 (2008) Taylor (2009)

11

δυαρχικό σύστημα το οποίο θα αποτελείται από έναν μικροπροληπτικό επόπτη (Prudential Regulation Authority) εντός της Τράπεζας της Αγγλίας και μια διαφορετική αρχή για την προστασία του καταναλωτή και την εποπτεία της αγοράς (Consumer Protection and Markets Authority)39 Στις ΗΠΑ επίσης η ανάλυση των αιτιών της τρέχουσας κρίσης οδήγησε το Υπουργείο Οικονομικών το 2008 στη σύνταξη της Μπλε Βίβλου για τον Εκσυγχρονισμό του Χρηματοοικονομικού Συστήματος (The Department of the Treasury Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure) με την οποία προτάθηκε η ριζική αναδιάρθρωση του ισχύοντος εποπτικού πλαισίου προς την κατεύθυνση της υιοθέτησης ενός δυαρχικού μοντέλου μια αρχή (Prudential Financial Regulatory Agency) ως μικροπροληπτικός επόπτης και μια άλλη αρχή (Conduct of Business Regulatory Agency) για την προστασία των καταναλωτών40

Σε ανάλογο μήκος κύματος κινούνται και οι διαπιστώσεις υπερεθνικών οργανισμών και επιφανών προσωπικοτήτων Η Ομάδα των Τριάντα (G30) υπογραμμίζει την γενικότερη τάση προς ενοποίηση της εποπτείας ενώ η Έκθεση de Larosiegravere φαίνεται να προχωράει ένα βήμα περισσότερο laquoκλείνοντας το μάτιraquo στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα41 Τέλος ο Guillermo de la Dehesa Πρόεδρος του Κέντρου Έρευνας Ευρωπαϊκής Πολιτικής (Centre for Economic Policy Research) και μέλος της Ομάδας των Τριάντα αλλά και οι Di Giorgio και Di Noia Καθηγητής Νομισματικών Οικονομικών και Αναπληρωτής Διευθυντής της Ιταλικής Ένωσης Ανωνύμων Εταιριών αντιστοίχως έχουν εκφράσει ρητώς την υποστήριξή τους στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα42 Δ Ο ρόλος των εθνικών Κεντρικών Τραπεζών

Η ρόλος που καλούνται να διαδραματίσουν οι ΚΤ στο σύγχρονο περιβάλλον της χρηματοοκονομικής εποπτείας χρήζει ιδιαίτερης συζήτησης για τρεις θεμελιώδεις λόγους Πρώτον στις αρμοδιότητες των ΚΤ περιλαμβάνεται η διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας Συνεπώς οι ΚΤ εμφανίζονται ως φυσικοί ανάδοχοι της μακροπροληπτικής εποπτείας δηλαδή του τρίτου εποπτικού στόχου για τον οποίο δεν έχει γίνει λόγος μέχρι το σημείο αυτό Δεύτερον υπάρχει έντονος επιστημονικός διάλογος ως προς την σκοπιμότητα ανάθεσης και της μικροπροληπτικής εποπτείας στις ΚΤ Τρίτον το εύρος του εποπτικού ρόλου των ΚΤ φαίνεται να επηρεάζει σημαντικά το οργανωτικό μοντέλο της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η κρατούσα αντίληψη πρεσβεύει ότι ιστορικά‐παραδοσιακά η ανάληψη της μακροπροληπτικής εποπτείας από τις εθνικές ΚΤ αποτελεί φυσική συνέπεια και αδήριτη αναγκαιότητα για δύο λόγους Πρώτον στο πλαίσιο άσκησης της νομισματικής πολιτικής και εποπτείας των συστημάτων πληρωμών οι ΚΤ διατηρούν γραμμές άμεσης ακριβούς και τακτικής πληροφόρησης αναφορικά με την κατάσταση των συμμετεχόντων στην αγορά γεγονός που επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό κινδύνων που απειλούν τη

39 HM Treasury A New Approach To Financial Regulation Judgment Focus And Stability (CM 7864 July 2010) 40 Ωστόσο ο προσφάτως ψηφισθέν Νόμος για την Αναμόρφωση της Wall Street και την Προστασία του Καταναλωτή (Dodd‐Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act 2010 HR 4173) υιοθέτησε μια πιο ήπια μεταρρύθμιση του εποπτικού συστήματος 41 G30 (2008) σελ 49‐50 The High‐Level Group of Financial Supervision in the EU (The de Larosiegravere Group) Report (25 February 2009) σελ 48 58 42 De la Dehesa Should the ESCB be the leading Euro area supervisor (Ομιλία στην Επιτροπή Οικονομικών και Νομισματικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Μάρτιος 2009) Di GiorgioDi Noia (2003 2005)

12

χρηματοοικονομική σταθερότητα43 Δεύτερον οι ΚΤ απολαμβάνουν ισχυρά εχέγγυα ανεξαρτησίας Το επιχείρημα εν προκειμένω είναι ότι η αποτελεσματική διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας απαιτεί τόσο την υιοθέτηση μιας εποπτικής προσέγγισης με μακροχρόνιο ορίζοντα όσο και την πλήρη διασφάλιση ότι σε περιόδους κρίσης ο επόπτης θα μπορεί να λάβει τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα άμεσα αποφασιστικά και ανεπηρέαστα γεγονός που με τη σειρά του προϋποθέτει σταθερούς μηχανισμούς ανεξαρτησίας Πράγματι μια σχετικά πιο πρόσφατη ομάδα εμπειρικών ερευνών υπογραμμίζει τη θετική σχέση μεταξύ εποπτικής ανεξαρτησίας και χρηματοοικονομικής σταθερότητας44 Η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ από την άλλη μεριά συνιστά πηγή έντονων αντιπαραθέσεων Οι σκεπτικιστές θεωρούν ένα τέτοιο ενδεχόμενο ως απευκταίο και προβάλλουν προς υποστήριξη αυτής της άποψης δύο βασικά επιχειρήματα Πρώτον η άσκηση νομισματικής πολιτικής και η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελούν αλληλοσυγκρουόμενες αρμοδιότητες Ειδικότερα η μικροπροληπτική εποπτεία είναι εξαιρετικά χρονοβόρα και επομένως λειτουργεί από πλευράς προσήλωσης και εξοικονόμησης πόρων ανθρώπινου δυναμικού εις βάρος τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας Επίσης τυχόν αποτυχία στην άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μπορεί να υπονομεύσει το κύρος και την αξιοπιστία της ΚΤ στοιχεία που είναι απαραίτητα για την αποτελεσματικότητα της νομισματικής πολιτικής και της μακροπροληπτικής εποπτείας Τέλος η μικροπροληπτική εποπτεία νοθεύει την ορθολογική λήψη αποφάσεων νομισματικής πολιτικής σε περιόδους όπου απαιτείται σκλήρυνση της νομισματικής πολιτικής η ΚΤ μπορεί να καθυστερεί την αύξηση των επιτοκίων ή να προβαίνει σε περαιτέρω μείωσή τους ή ακόμη και να χαλαρώνει τα κριτήρια παροχής επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα προκειμένου να στηρίξει τράπεζες που αντιμετωπίζουν προβλήματα45 Δεύτερον η ανάθεση και της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ οδηγεί σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που καθιστά πιο δύσκολο τον έλεγχο της ΚΤ και ταυτόχρονα δημιουργεί ηθικό κίνδυνο μιας και η ανάπτυξη χρηματοοικονομικών ομίλων μπορεί να δημιουργήσει την λανθασμένη εντύπωση στους καταναλωτές ότι το laquoδίχτυ προστασίαςraquo για τις τράπεζες επεκτείνεται σε όλους τους οργανισμούς‐μη τράπεζες του ομίλου46 Ο αντίλογος ιδίως λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα της τρέχουσας κρίσης ακούγεται πειστικότερος Η οργάνωση και λειτουργία αποτελεσματικών μηχανισμών λογοδοσίας μπορεί να αντιμετωπίσει το πρόβλημα της υπερβολικής συγκέντρωσης

43 Schinasi 2003 Responsibility of central banks for stability in financial markets IMF Working Paper 121 Squam Lake Working Group on Financial Regulation A Systemic Regulator For Financial Markets (Council on Foreign Relations Center for Geoeconomic Studies May 2009) 44 QuintynTaylor 2002 Regulatory and supervisory independence and financial stability IMF Working Paper 46 DasQuintynChenard 2004 Does regulatory governance matter for financial system stability An empirical analysis IMF Working Paper 89 HuumlpkesQuintynTaylor 2005 The accountability of financial sector supervisors principles and practice IMF Working Paper 51 KlompDe Haan 2009 Central bank independence and financial stability 5 Journal of Financial Stability 321 45 GoodhartSchoenmaker 1995 Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated 47 Oxford Economic Papers 539 AbramsTaylor (2000) Goodhart (2002) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) 46 AbramsTaylor (2000) Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) The Role Of Central Banks In Prudential Supervision (March 2001) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) De la Dehesa (2009)

13

εξουσιών ενώ ο ηθικός κίνδυνος αποκρούεται με την ενημέρωση των καταναλωτών47 Εξάλλου η εμπειρική έρευνα δεν έχει αποδείξει με στατιστική σημαντικότητα οποιαδήποτε αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της συγκέντρωσης της μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής στην ΚΤ αφενός και της υπονόμευσης της τελευταίας αφετέρου48 Ένα τμήμα των ερευνών μάλιστα αντιστρέφει το επιχείρημα υποστηρίζοντας ότι ο συνδυασμός των δύο ρόλων οδηγεί σε σημαντικές συνέργιες οι οποίες υπερακοντίζουν κατά πολύ τις όποιες ανησυχίες έχουν διατυπωθεί Ειδικότερα προκύπτει ότι η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ αποτελεί όχι μόνον φυσική επιλογή αλλά και αναγκαιότητα με δεδομένο ότι (α) οι τράπεζες συνιστούν τους laquoαγωγούςraquo μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής στην αγορά (β) η εποπτεία των συστημάτων πληρωμής από την ΚΤ αναπόφευκτα συνεπάγεται την απόκτηση πληροφοριών μικροπροληπτικής φύσης για την φερεγγυότητα των συμμετεχόντων στα συστήματα αυτά (γ) η υπηρέτηση του laquoφυσικούraquo ρόλου της ΚΤ σχετικά με τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας συνδέεται στενά με την μικροπροληπτική εποπτεία (δ) τα εχέγγυα ανεξαρτησίας κατά την άσκηση νομισματικής πολιτικής από την ΚΤ συνιστούν πολύτιμη ασφαλιστική δικλείδα και για την αποτελεσματική μικροπροληπτική εποπτεία και (ε) η άμεση συνεχή και laquoαπό πρώτο χέριraquo πληροφόρηση για την κατάσταση των τραπεζών διευκολύνει σε καίριο βαθμό την αποτελεσματική άσκηση τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και του ρόλου της ΚΤ ως παρόχου επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα49 Εξάλλου δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι η οποιαδήποτε παροχή έκτακτης ρευστότητας σε δοκιμαζόμενες τράπεζες από την ΚΤ εξισορροπείται από πράξεις ανοικτής αγοράς χωρίς να επηρεάζεται η νομισματική σταθερότητα Εξάλλου η μεταφορά της αρμοδιότητας άσκησης της νομισματικής πολικής από τις ΚΤ της Ευρωζώνης στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ουσιαστικά εξουδετερώνει επί της αρχής τουλάχιστον

47 QuintynTaylor (2002) 48 Βλ ενδεικτικά Heller Prudential supervision and monetary policy in J Frenkel M Goldstein (eds) Essays In Honor of Jacques J Polak (IMF and De Nederlandsche Bank 1991) σελ 269‐281 Goodhart Schoenmaker Institutional separation between supervisory and monetary authorities in C Goodhart (ed) The Central Bank And The Financial System (MIT Press 1995b) σελ 333‐413 Di Noia Di Giorgio 1999 Should bank supervision and monetary policy tasks be given to different agencies 2 International Finance 361 Ioannidou 2008 Does monetary policy affect the central bankrsquos role in bank supervision 14 Journal of Financial Intermediation 58 49 GoodhartSchoenmaker (1995) PeekRosenbergTootell 1999 Is bank supervision central to central banking 114 Quarterly Journal of Economics 629‐653 AbramsTaylor (2000) Ferguson 2000 Alternative approaches to financial supervision and regulation 17 Journal of Financial Services Research 297 Hawkesby (2000) Healey Financial stability and the central bank interna onal evidence in R Brealey A Clarj C Goodhart J Healey G Hoggarth D Llewellyn C Shu P Sinclair F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks A Global Perspective (Routledge 2001) QuintynTaylor (2002) Hadjiemmanuil (2003) SchoonerTaylor 2003 United Kingdom and United States responses to the regulatory challenges of modern financial markets 38 Texas International Law Journal 317 HerreroDel Riacuteo 2003 Financial stability and the design of monetary policy Banco de Espaňa Documento de Trabajo 315 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) Llewellyn (2006) Bernanke Financial regula on and financial stability (Ομιλία ενώπιον του Forum της Federal Deposit Insurance Corporation για τα Ενυπόθηκα Δάνεια σε Νοικοκυριά με Χαμηλά και Μεσαία Εισοδήματα Arlington Virginia 872008) De la Dehesa (2009) Nier 2009 Financial stability frameworks and the role of central banks lessons from the crisis IMF Working Paper 70 Group of Thirty (G30) Financial Reform A Framework For Financial Stability (Washington DC January 2009)

14

ως προς αυτές τις ΚΤ το επιχείρημα περί της σύγκρουσης μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής50 Τέλος ξεχωριστό ενδιαφέρον παρουσιάζουν μια σειρά από μελέτες οι οποίες εξετάζουν εμπειρικά την σχέση μεταξύ του εύρους εποπτικών εξουσιών των ΚΤ και της οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η πρώτη ομάδα των μελετών αυτών κατατείνει στο ότι όσο διευρύνεται ο εποπτικός ρόλος της ΚΤ τόσο μειώνεται ο συνολικός βαθμός ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας δηλαδή περιορίζονται οι πιθανότητες υιοθέτησης ενός ενιαίου επόπτη και αντιστρόφως Σε ειδικότερες γραμμές προκύπτει ότι όταν η ΚΤ δεν έχει αναλάβει εποπτικές αρμοδιότητες τότε είναι πιθανότερο να υιοθετηθεί το σύστημα μιας ενιαίας εποπτικής αρχής εκτός ΚΤ ενώ από την άλλη όταν έχει ανατεθεί εποπτικός ρόλος στην ΚΤ και η τελευταία απολαμβάνει υψηλό κύρος και αξιοπιστία οι πιθανότητες για περαιτέρω ενοποίηση μέσω της ανάθεσης πρόσθετων εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ ή της δημιουργίας ενός ενιαίου επόπτη εκτός ΚΤ μειώνονται σημαντικά51 Η δεύτερη ομάδα ερευνών προχωρά ένα βήμα περισσότερο παρατηρώντας ότι η επιλογή του συστήματος χρηματοοικονομικής εποπτείας συναρτάται και προς την ποιότητα του γενικότερου θεσμικού περιβάλλοντος Παρατηρείται ειδικότερα ότι χώρες με σχετικά χαμηλό βαθμό διαφθοράς και με αποτελεσματική δημόσια διοίκηση και σύστημα απονομής δικαιοσύνης τείνουν να επιλέγουν το σύστημα του ενιαίου επόπτη (εντός ή εκτός ΚΤ) εφόσον κρίνουν ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές συγκρούσεις μεταξύ λειτουργιών ή αρμοδιοτήτων Αντιθέτως κράτη με συγκριτικά υψηλό δείκτη διαφθοράς και χαμηλές επιδόσεις στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και στην απονομή της δικαιοσύνης διάκεινται πιο φιλικά προς το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας ή το δυαρχικό μοντέλο52

50 Goodhart Schoenmaker (1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) Hawkesby (2000) Ferguson (2000) EKT (2001) Goodhart (2002) DemaestriGuerrero (2003) Nier (2009) 51 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση ο ηθικός κίνδυνος και η πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης νομισματικής πολιτικής λειτουργούν αποτρεπτικά στην αναγνώριση εποπτικού ρόλου στην ΚΤ Στην έτερη περίπτωση η προσθήκη επιπλέον εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ μπορεί αφενός να προκαλέσει επίσης ηθικό κίνδυνο και να οδηγήσει σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που αποθαρρύνει την περαιτέρω ενοποίηση της εποπτείας μέσω της ενίσχυσης της εποπτικής θέσης της ΚΤ Αφετέρου το αυξημένο κύρος και αξιοπιστία της ΚΤ καθιστά εξίσου δύσκολη την αφαίρεση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της ΚΤ και μεταφορά τους σε έναν ενιαίο επόπτη εκτός αυτής Βλ Masciandaro 2006 E pluribus unum Authoritiesrsquo design in financial supervision trends and determinants 17 Open Economies Review 73 Masciandaro 2007 Divide et impera financial supervision unification and central bank fragmentation effect 23 European Journal of Political Economy 285 MasciandaroQuintyn 2008 Helping hand or grabbing hand Politicians supervision regime financial structure and market view 19 North American Journal of Economics and Finance 153 MasciandaroNietoQuintyn 2009 Financial supervision in the EU is there convergence in the national architectures Paolo Baffi Centre Research Paper 38 52 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση το γενικότερο θεσμικό περιβάλλον φαίνεται να εξουδετερώνει τόσο την όποια επιρροή μπορεί να ασκήσουν οργανωμένα συμφέροντα στη χαράξη πολιτικής όσο και τους όποιους κινδύνους συνδέονται με την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε έναν ενιαίο επόπτη Στην δεύτερη περίπτωση από την άλλη επιδιώκεται η επίτευξη ισορροπιών μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων που ασκούν πολιτική πίεση επιδιώκουν την απόσπαση μεριδίου στην χρηματοοικονομική εποπτεία και την ανάθεσή του σε συγκεκριμένη αρχή Δεδομένου ότι η ΚΤ συνιστά σημαντικό παράγοντα άσκησης πολιτικής πίεσης υπό την έννοια της έκτασης των εποπτικών εξουσιών που ήδη μπορεί να απολαμβάνει ο ρόλος που διαδραματίζει στην οργάνωση της εποπτείας αποδεικνύεται σημαντικός όσο μεγαλύτερη η επιρροή της ΚΤ τόσο πιθανότερο η εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στην ίδρυση ενός μόνον ανταγωνιστή στην χρηματοοικονομική εποπτεία (δυαρχικό

15

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 11: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

περίπτωση μικρότερες σε σχέση με την ενιαία εποπτική αρχή ιδίως λαμβάνοντας υπόψη ότι οι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί θα πρέπει να αδειοδοτούνται και εποπτεύονται από δύο διαφορετικές αρχές28 Τέλος προβλήματα συνεργασίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού μεταξύ των δύο εποπτικών αρχών υπονομεύουν την αποτελεσματικότητα της εποπτείας όπως ακριβώς συμβαίνει στο οργανικό και λειτουργικό σύστημα29 Ο αντίλογος στις ανωτέρω ανησυχίες δεν είναι λιγότερο πειστικός Πρώτον ο προβληματισμός περί συχνών δικαιοδοτικών συγκρούσεων μεταξύ των αρχών είναι υπερβολικός Σε κάθε περίπτωση ακόμη και αν ήθελε γίνει δεκτός θα πρέπει να εκτιμηθεί σε συνάρτηση με τα σαφώς υπέρτερα οφέλη που κατά μέσο όρο εξασφαλίζει η ισόρροπη και αμερόληπτη ικανοποίηση των εποπτικών στόχων μέσω της λειτουργίας δύο διαφορετικών αρχών Εξάλλου ο ίδιος προβληματισμός ισχύει σε όλα τα εποπτικά συστήματα με τη διαφορά ότι στο δυαρχικό σύστημα η επίλυση των διαφωνιών λαμβάνει χώρα κατά το δυνατόν δημόσια (σε κοινές επιτροπές ή σε πολιτικό επίπεδο) και όχι εσωτερικά Δεύτερον οι οικονομίες που εξασφαλίζει το δυαρχικό σύστημα είναι μεγαλύτερες από εκείνες που οι επικριτές του υποπτεύονται η αποτελεσματική επίτευξη του κάθενός από τους δύο εποπτικούς στόχους προαπαιτεί εξειδίκευση καθώς και υιοθέτηση και εφαρμογή συγκεκριμένης εποπτικής κουλτούρας και εργαλείων γεγονός που επιτυγχάνεται καλύτερα εντός δύο διαφορετικών αρχών κάθε μια από τις οποίες είναι αποκλειστικά αρμόδια για διαφορετικό στόχο30 Επίσης το δυαρχικό σύστημα μπορεί να αντιμετωπίσει σε ικανοποιητικό βαθμό το ζήτημα της πολλαπλής αδειοδότησης και εποπτείας μέσω της κατάλληλης εσωτερικής οργάνωσης Για παράδειγμα μπορεί να ορισθεί ότι χρηματοοικονομικοί οργανισμοί που δεν δραστηριοποιούνται στην λιανική διαμεσολάβηση δεν θα αδειοδοτούνταιεποπτεύονται από τον επόπτη για την προστασία των καταναλωτών ή ότι οι επενδυτικοί διαμεσολαβητές που δεν συναλλάσσονται για ίδιο λογαριασμό θα υπόκεινται μόνον σε ειδικό‐λιγότερο επαχθές καθεστώς μικροπροληπτικής εποπτείας το οποίο θα λειτουργεί υπό τον αρμόδιο επόπτη για την προστασία των καταναλωτών31 Τρίτον τα οποία προβλήματα συνεργασίας μεταξύ των αρχών μπορεί να περιορισθούν σημαντικά μέσω τις υιοθέτησης σαφών και αποτελεσματικών γραμμών επικοινωνίας ανταλλαγής πληροφοριών και συντονισμού Επί παραδείγματι η καθιέρωση ρητής υποχρέωσης για την μεταξύ των αρχών ανταλλαγή των εκθέσεων των ελεγκτών η υποχρεωτική συμμετοχή εκπροσώπων της κάθε αρχής στο διοικητικό συμβούλιο της άλλης αλλά και η ίδρυση κοινών ομάδων εργασίας ήκαι εποπτικών συμβουλίων αποτελούν ελκυστικές λύσεις32 Εξάλλου στην εκτίμηση των όποιων αστοχιών στη συνεργασία μεταξύ των δύο αρχών θα πρέπει να βαρύνει από την άλλη πλευρά ότι το δυαρχικό σύστημα αποτρέπει αποτελεσματικότερα την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε σχέση με το μοντέλο του ενιαίου επόπτη33 Γ Η εμπειρική προσέγγιση

28 Όππ 29 Όππ 30 GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) DaleWolfe (1998) Hadjiemmanuil (2003) 31 DaleWolfe (1998) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) 32 Taylor (1997) Carmichael (2000) Lannoo (2000) 33 Llewellyn (2006)

9

Η συζήτηση που προηγήθηκε ανέδειξε σε θεωρητικό επίπεδο τα προτερήματα και μειονεκτήματα των διαφορετικών εποπτικών συστημάτων όμως παραμένει ατελής στο βαθμό που δεν συνοδεύεται από εμπειρική ανάλυση Η πρώτη ομάδα εμπειρικών ερευνών ασχολείται με την επίδραση της laquoποιότητας της εποπτικής διακυβέρνησηςraquo στην χρηματοοικονομική σταθερότητα Η ποιότητα της εποπτικής διακυβέρνησης προσδιορίζεται από τέσσερεις παραμέτρους ανεξαρτησία λογοδοσία διαφάνεια ακεραιότητα Τα ευρήματα καταδεικνύουν ότι εκείνοι οι χρηματοοικονομικοί επόπτες που εξασφαλίζουν μεγάλες επιδόσεις στα παραπάνω χαρακτηριστικά (ανεξαρτήτως του υιοθετούμενου εποπτικού συστήματος) ενισχύουν τη χρηματοοικονομική σταθερότητα Το αποτέλεσμα αυτό ισχυροποιείται εφόσον η βελτίωση της εποπτικής διακυβέρνησης λαμβάνει χώρα εντός μιας αποτελεσματικής δημόσιας διοίκησης και ενός ευρύτερου υγιούς θεσμικού και μακροοικονομικού περιβάλλοντος34 Η δεύτερη ομάδα ερευνών οριοθετεί τους εξής βασικούς παράγοντες που επηρεάζουν την επιλογή του εποπτικού συστήματος (α) ο βαθμός ανάπτυξης χρηματοοικονομικών ομίλων και διάτρησης των διαχωριστικών γραμμών μεταξύ υπηρεσιώνπροϊόντων εντός της εθνικής αγοράς υπό την έννοια ότι όσο μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς καταλαμβάνουν οι χρηματοοικονομικοί όμιλοι και όσο λιγότερο εμφανείς καθίστανται οι διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών προϊόντωνυπηρεσιών τόσο περισσότερο αναγκαία φαντάζει η επιλογή ενός από τα συστήματα ενοποιημένης εποπτείας (β) το μέγεθος της εθνικής οικονομίας μιας και για τις χώρες με μικρό μέγεθος οικονομίας και σχετικά περιορισμένους πόρους η ενοποιημένη εποπτεία προσφέρει πολύτιμες οικονομίες κλίμακας και φάσματος ιδίως αναφορικά με την ανάπτυξη εκπαίδευση και διατήρηση ανθρώπινου δυναμικού υψηλού επιπέδου (γ) ο βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα δεδομένου ότι η ενοποιημένη προσέγγιση φαίνεται να αποτελεί αποτελεσματικότερο αντίβαρο στη συσσώρευση οικονομικής δύναμης που συνεπάγεται ο υψηλός βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα (δ) οι ιδιαιτερότητες των εθνικών νομικών συστημάτων (πχ προσκόμματα στην ίδρυση νέων εποπτικών αρχών εκτός της εθνικής κεντρικής τράπεζας ήκαι στην ανάθεση νέων εποπτικών και ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων στις υφιστάμενες αρχές ιδιαιτερότητες στην θεσμική αντιμετώπιση των ανεξάρτητων αρχών) (ε) η εμπειρία που έχει αποκτηθεί από την αποτελεσματικότητα των υφιστάμενων εποπτικών δομών (στ) η χρονική συγκυρία και οι μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες που έχει θέσει η κάθε χώρα35 Καταληκτικά οι έρευνες της ομάδας αυτής επισημαίνουν ότι τα ιδιοσυγκρατικά χαρακτηριστικά του κάθε εθνικού νομικο‐πολιτικο‐οικονομικού συστήματος επιδρούν σημαντικά στη δομή και αποτελεσματικότητα της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τούτο

34 Για μια εξαιρετική βιβλιογραφική ανάλυση βλ Quintyn Governance of Financial Supervisors And Its Effects ndash A Stocktaking Exercise (SUERF‐The European Money and Finance Forum 2007) 35 TaylorFlemming 1999 Integrated financial supervision lessons from northern European experience World Bank Policy Research Working Paper 2223 Hawkesby (2000) MwendaFlemming 2001 Interna onal developments in the organizational structure of financial services supervision (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας 2092001) De Luna Mar nezRose 2003 Interna onal survey of integrated financial sector supervision World Bank Policy Research Working Paper 3096 Hadjiemmanuil (2003) Carmichael Summary of the discussion in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 1‐15

10

εξηγεί άλλωστε τον λόγο για τον οποίο δεν υπάρχει σύγκλιση προς ένα συγκεκριμένο laquoβέλτιστοraquo σύστημα εποπτείας αλλά αντιθέτως παρατηρείται ετερογένεια μεταξύ των εθνικών εποπτικών συστημάτων (βλ Παράρτημα) Παρά ταύτα μια τρίτη πιο πρόσφατη αλλά και πιο περιορισμένη ομάδα μελετών προσπαθεί να διαγνώσει έστω σε αδρές γραμμές και με οριακές συγκρίσεις κατά πόσο υφίσταται βέλτιστη δομή στην χρηματοοικονομική εποπτεία Οι έρευνες καταλήγουν ότι η ενοποιημένη προσέγγιση συνδέεται θετικά τόσο με την αποτελεσματικότερη εποπτεία (κυρίως των επενδυτικών και ασφαλιστικών υπηρεσιών) όσο και με ενισχυμένη ρυθμιστική και εποπτική συνοχή‐συνέπεια σε διατομεακό επίπεδο36 Η τρέχουσα χρηματοοικονομική κρίση πάντως φαίνεται να ενισχύει τη δημοφιλία του δυαρχικού συστήματος

Στην Μεγάλη Βρετανία η έρευνα που διεξήχθη αναφορικά με τα αίτια της κρίσης και την κατάρρευση της Northern Rock κατέδειξε τις καίριες αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα αποδείχθηκε ότι το επιχείρημα περί ισχυρών συνεργιών μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών αγνοεί τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ των δύο όσον αφορά στα εποπτικά εργαλεία και φιλοσοφία Από τις σχετικές εκθέσεις που είδαν το φως της δημοσιότητας προκύπτει με απόλυτη σαφήνεια ότι η βρετανική ενιαία εποπτική αρχή (FSA) είχε δώσει ιδιαίτερη έμφαση στην προστασία των καταναλωτών εις βάρος της μικροπροληπτικής εποπτείας Καταδεικνύεται δηλαδή ότι όταν η επίτευξη και των δύο εποπτικών στόχων ανατίθεται στην ίδια αρχή αποτελεί σχεδόν φυσική συνέπεια για τον ενιαίο επόπτη να δίδει προτεραιότητα στην προστασία των καταναλωτών λόγω του ιδιαιτέρως πολιτικά ευαίσθητου και laquoεξωστρεφούςraquo χαρακτήρα που αυτή έχει σε σύγκριση με την μικροπροληπτική εποπτεία37

Εξάλλου η φιλοσοφία και τα εργαλεία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών διαφέρουν σημαντικά Για την προστασία των καταναλωτών απασχολούνται κυρίως νομικοί ενώ η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελεί ως επί το πλείστον οικονομική δραστηριότητα που απασχολεί οικονομολόγους Επομένως η ανάληψη και των δύο εποπτικών σκοπών από μια αρχή οδηγεί αναπόφευκτα στην επικράτηση της μιας φιλοσοφίας έναντι της άλλης και κατrsquo επέκταση στην υποβάθμιση του ενός σκοπού προς όφελος του άλλου38 Η συζήτηση στην Μεγάλη Βρετανία για τα αίτια της κρίσης και τις προτεινόμενες μεταρρυθμίσεις κατέληξε πρόσφατα στην πρόταση της κυβέρνησης για αντικατάσταση του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής από ένα

36 ČihaacutekPodpiera 2006 Is one watchdog better than three International experience with integrated financial sector supervision IMF Working Paper 57 ČihaacutekPodpiera 2008 Integrated supervision which model 19 North American Journal of Economics and Finance 135 ArnoneGambini Architectures of supervisory authorities and banking supervision in D Masciandaro M Quintyn (eds) Designing Financial Institutions Supervision Independence Accountability And Governance (Edward Elgar Publishing 2007) σελ 262‐308 MasciandaroQuintyn 2009 After the big bang and before the next one Reforming the financial supervision architecture and the role of central bank a review of worldwide trends causes and effects (1998‐2008) Paolo Baffi Centre Research Paper 37 37 House of Lords Select Committee on Economic Affairs Banking Supervision And Regulation Volume I (June 2009) σελ 33 Financial Services Authority (FSA) The Turner Review A Regulatory Response To The Global Banking Crisis (March 2009) σελ 87 HM Treasury Reforming Financial Markets (CM 7667 July 2009) σελ 56 Taylor (2009) Η επισήμανση του καθηγητή Wood [(House of Lords (2009) σελ 33)] είναι χαρακτηριστική laquoConsumers do not write to the FSA or the Member of Parliament saying lsquoI think Royal Bank is running an excessively risky business overseasrsquo They write and say ndash and do it daily or more frequently ndash lsquoThe Royal Bankrsquo or whatever bank lsquohas treated me badlyrsquo That inevitably distracts attentionraquo 38 House of Lords (2009) σελ 33 G30 (2008) Taylor (2009)

11

δυαρχικό σύστημα το οποίο θα αποτελείται από έναν μικροπροληπτικό επόπτη (Prudential Regulation Authority) εντός της Τράπεζας της Αγγλίας και μια διαφορετική αρχή για την προστασία του καταναλωτή και την εποπτεία της αγοράς (Consumer Protection and Markets Authority)39 Στις ΗΠΑ επίσης η ανάλυση των αιτιών της τρέχουσας κρίσης οδήγησε το Υπουργείο Οικονομικών το 2008 στη σύνταξη της Μπλε Βίβλου για τον Εκσυγχρονισμό του Χρηματοοικονομικού Συστήματος (The Department of the Treasury Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure) με την οποία προτάθηκε η ριζική αναδιάρθρωση του ισχύοντος εποπτικού πλαισίου προς την κατεύθυνση της υιοθέτησης ενός δυαρχικού μοντέλου μια αρχή (Prudential Financial Regulatory Agency) ως μικροπροληπτικός επόπτης και μια άλλη αρχή (Conduct of Business Regulatory Agency) για την προστασία των καταναλωτών40

Σε ανάλογο μήκος κύματος κινούνται και οι διαπιστώσεις υπερεθνικών οργανισμών και επιφανών προσωπικοτήτων Η Ομάδα των Τριάντα (G30) υπογραμμίζει την γενικότερη τάση προς ενοποίηση της εποπτείας ενώ η Έκθεση de Larosiegravere φαίνεται να προχωράει ένα βήμα περισσότερο laquoκλείνοντας το μάτιraquo στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα41 Τέλος ο Guillermo de la Dehesa Πρόεδρος του Κέντρου Έρευνας Ευρωπαϊκής Πολιτικής (Centre for Economic Policy Research) και μέλος της Ομάδας των Τριάντα αλλά και οι Di Giorgio και Di Noia Καθηγητής Νομισματικών Οικονομικών και Αναπληρωτής Διευθυντής της Ιταλικής Ένωσης Ανωνύμων Εταιριών αντιστοίχως έχουν εκφράσει ρητώς την υποστήριξή τους στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα42 Δ Ο ρόλος των εθνικών Κεντρικών Τραπεζών

Η ρόλος που καλούνται να διαδραματίσουν οι ΚΤ στο σύγχρονο περιβάλλον της χρηματοοκονομικής εποπτείας χρήζει ιδιαίτερης συζήτησης για τρεις θεμελιώδεις λόγους Πρώτον στις αρμοδιότητες των ΚΤ περιλαμβάνεται η διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας Συνεπώς οι ΚΤ εμφανίζονται ως φυσικοί ανάδοχοι της μακροπροληπτικής εποπτείας δηλαδή του τρίτου εποπτικού στόχου για τον οποίο δεν έχει γίνει λόγος μέχρι το σημείο αυτό Δεύτερον υπάρχει έντονος επιστημονικός διάλογος ως προς την σκοπιμότητα ανάθεσης και της μικροπροληπτικής εποπτείας στις ΚΤ Τρίτον το εύρος του εποπτικού ρόλου των ΚΤ φαίνεται να επηρεάζει σημαντικά το οργανωτικό μοντέλο της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η κρατούσα αντίληψη πρεσβεύει ότι ιστορικά‐παραδοσιακά η ανάληψη της μακροπροληπτικής εποπτείας από τις εθνικές ΚΤ αποτελεί φυσική συνέπεια και αδήριτη αναγκαιότητα για δύο λόγους Πρώτον στο πλαίσιο άσκησης της νομισματικής πολιτικής και εποπτείας των συστημάτων πληρωμών οι ΚΤ διατηρούν γραμμές άμεσης ακριβούς και τακτικής πληροφόρησης αναφορικά με την κατάσταση των συμμετεχόντων στην αγορά γεγονός που επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό κινδύνων που απειλούν τη

39 HM Treasury A New Approach To Financial Regulation Judgment Focus And Stability (CM 7864 July 2010) 40 Ωστόσο ο προσφάτως ψηφισθέν Νόμος για την Αναμόρφωση της Wall Street και την Προστασία του Καταναλωτή (Dodd‐Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act 2010 HR 4173) υιοθέτησε μια πιο ήπια μεταρρύθμιση του εποπτικού συστήματος 41 G30 (2008) σελ 49‐50 The High‐Level Group of Financial Supervision in the EU (The de Larosiegravere Group) Report (25 February 2009) σελ 48 58 42 De la Dehesa Should the ESCB be the leading Euro area supervisor (Ομιλία στην Επιτροπή Οικονομικών και Νομισματικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Μάρτιος 2009) Di GiorgioDi Noia (2003 2005)

12

χρηματοοικονομική σταθερότητα43 Δεύτερον οι ΚΤ απολαμβάνουν ισχυρά εχέγγυα ανεξαρτησίας Το επιχείρημα εν προκειμένω είναι ότι η αποτελεσματική διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας απαιτεί τόσο την υιοθέτηση μιας εποπτικής προσέγγισης με μακροχρόνιο ορίζοντα όσο και την πλήρη διασφάλιση ότι σε περιόδους κρίσης ο επόπτης θα μπορεί να λάβει τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα άμεσα αποφασιστικά και ανεπηρέαστα γεγονός που με τη σειρά του προϋποθέτει σταθερούς μηχανισμούς ανεξαρτησίας Πράγματι μια σχετικά πιο πρόσφατη ομάδα εμπειρικών ερευνών υπογραμμίζει τη θετική σχέση μεταξύ εποπτικής ανεξαρτησίας και χρηματοοικονομικής σταθερότητας44 Η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ από την άλλη μεριά συνιστά πηγή έντονων αντιπαραθέσεων Οι σκεπτικιστές θεωρούν ένα τέτοιο ενδεχόμενο ως απευκταίο και προβάλλουν προς υποστήριξη αυτής της άποψης δύο βασικά επιχειρήματα Πρώτον η άσκηση νομισματικής πολιτικής και η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελούν αλληλοσυγκρουόμενες αρμοδιότητες Ειδικότερα η μικροπροληπτική εποπτεία είναι εξαιρετικά χρονοβόρα και επομένως λειτουργεί από πλευράς προσήλωσης και εξοικονόμησης πόρων ανθρώπινου δυναμικού εις βάρος τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας Επίσης τυχόν αποτυχία στην άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μπορεί να υπονομεύσει το κύρος και την αξιοπιστία της ΚΤ στοιχεία που είναι απαραίτητα για την αποτελεσματικότητα της νομισματικής πολιτικής και της μακροπροληπτικής εποπτείας Τέλος η μικροπροληπτική εποπτεία νοθεύει την ορθολογική λήψη αποφάσεων νομισματικής πολιτικής σε περιόδους όπου απαιτείται σκλήρυνση της νομισματικής πολιτικής η ΚΤ μπορεί να καθυστερεί την αύξηση των επιτοκίων ή να προβαίνει σε περαιτέρω μείωσή τους ή ακόμη και να χαλαρώνει τα κριτήρια παροχής επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα προκειμένου να στηρίξει τράπεζες που αντιμετωπίζουν προβλήματα45 Δεύτερον η ανάθεση και της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ οδηγεί σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που καθιστά πιο δύσκολο τον έλεγχο της ΚΤ και ταυτόχρονα δημιουργεί ηθικό κίνδυνο μιας και η ανάπτυξη χρηματοοικονομικών ομίλων μπορεί να δημιουργήσει την λανθασμένη εντύπωση στους καταναλωτές ότι το laquoδίχτυ προστασίαςraquo για τις τράπεζες επεκτείνεται σε όλους τους οργανισμούς‐μη τράπεζες του ομίλου46 Ο αντίλογος ιδίως λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα της τρέχουσας κρίσης ακούγεται πειστικότερος Η οργάνωση και λειτουργία αποτελεσματικών μηχανισμών λογοδοσίας μπορεί να αντιμετωπίσει το πρόβλημα της υπερβολικής συγκέντρωσης

43 Schinasi 2003 Responsibility of central banks for stability in financial markets IMF Working Paper 121 Squam Lake Working Group on Financial Regulation A Systemic Regulator For Financial Markets (Council on Foreign Relations Center for Geoeconomic Studies May 2009) 44 QuintynTaylor 2002 Regulatory and supervisory independence and financial stability IMF Working Paper 46 DasQuintynChenard 2004 Does regulatory governance matter for financial system stability An empirical analysis IMF Working Paper 89 HuumlpkesQuintynTaylor 2005 The accountability of financial sector supervisors principles and practice IMF Working Paper 51 KlompDe Haan 2009 Central bank independence and financial stability 5 Journal of Financial Stability 321 45 GoodhartSchoenmaker 1995 Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated 47 Oxford Economic Papers 539 AbramsTaylor (2000) Goodhart (2002) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) 46 AbramsTaylor (2000) Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) The Role Of Central Banks In Prudential Supervision (March 2001) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) De la Dehesa (2009)

13

εξουσιών ενώ ο ηθικός κίνδυνος αποκρούεται με την ενημέρωση των καταναλωτών47 Εξάλλου η εμπειρική έρευνα δεν έχει αποδείξει με στατιστική σημαντικότητα οποιαδήποτε αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της συγκέντρωσης της μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής στην ΚΤ αφενός και της υπονόμευσης της τελευταίας αφετέρου48 Ένα τμήμα των ερευνών μάλιστα αντιστρέφει το επιχείρημα υποστηρίζοντας ότι ο συνδυασμός των δύο ρόλων οδηγεί σε σημαντικές συνέργιες οι οποίες υπερακοντίζουν κατά πολύ τις όποιες ανησυχίες έχουν διατυπωθεί Ειδικότερα προκύπτει ότι η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ αποτελεί όχι μόνον φυσική επιλογή αλλά και αναγκαιότητα με δεδομένο ότι (α) οι τράπεζες συνιστούν τους laquoαγωγούςraquo μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής στην αγορά (β) η εποπτεία των συστημάτων πληρωμής από την ΚΤ αναπόφευκτα συνεπάγεται την απόκτηση πληροφοριών μικροπροληπτικής φύσης για την φερεγγυότητα των συμμετεχόντων στα συστήματα αυτά (γ) η υπηρέτηση του laquoφυσικούraquo ρόλου της ΚΤ σχετικά με τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας συνδέεται στενά με την μικροπροληπτική εποπτεία (δ) τα εχέγγυα ανεξαρτησίας κατά την άσκηση νομισματικής πολιτικής από την ΚΤ συνιστούν πολύτιμη ασφαλιστική δικλείδα και για την αποτελεσματική μικροπροληπτική εποπτεία και (ε) η άμεση συνεχή και laquoαπό πρώτο χέριraquo πληροφόρηση για την κατάσταση των τραπεζών διευκολύνει σε καίριο βαθμό την αποτελεσματική άσκηση τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και του ρόλου της ΚΤ ως παρόχου επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα49 Εξάλλου δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι η οποιαδήποτε παροχή έκτακτης ρευστότητας σε δοκιμαζόμενες τράπεζες από την ΚΤ εξισορροπείται από πράξεις ανοικτής αγοράς χωρίς να επηρεάζεται η νομισματική σταθερότητα Εξάλλου η μεταφορά της αρμοδιότητας άσκησης της νομισματικής πολικής από τις ΚΤ της Ευρωζώνης στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ουσιαστικά εξουδετερώνει επί της αρχής τουλάχιστον

47 QuintynTaylor (2002) 48 Βλ ενδεικτικά Heller Prudential supervision and monetary policy in J Frenkel M Goldstein (eds) Essays In Honor of Jacques J Polak (IMF and De Nederlandsche Bank 1991) σελ 269‐281 Goodhart Schoenmaker Institutional separation between supervisory and monetary authorities in C Goodhart (ed) The Central Bank And The Financial System (MIT Press 1995b) σελ 333‐413 Di Noia Di Giorgio 1999 Should bank supervision and monetary policy tasks be given to different agencies 2 International Finance 361 Ioannidou 2008 Does monetary policy affect the central bankrsquos role in bank supervision 14 Journal of Financial Intermediation 58 49 GoodhartSchoenmaker (1995) PeekRosenbergTootell 1999 Is bank supervision central to central banking 114 Quarterly Journal of Economics 629‐653 AbramsTaylor (2000) Ferguson 2000 Alternative approaches to financial supervision and regulation 17 Journal of Financial Services Research 297 Hawkesby (2000) Healey Financial stability and the central bank interna onal evidence in R Brealey A Clarj C Goodhart J Healey G Hoggarth D Llewellyn C Shu P Sinclair F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks A Global Perspective (Routledge 2001) QuintynTaylor (2002) Hadjiemmanuil (2003) SchoonerTaylor 2003 United Kingdom and United States responses to the regulatory challenges of modern financial markets 38 Texas International Law Journal 317 HerreroDel Riacuteo 2003 Financial stability and the design of monetary policy Banco de Espaňa Documento de Trabajo 315 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) Llewellyn (2006) Bernanke Financial regula on and financial stability (Ομιλία ενώπιον του Forum της Federal Deposit Insurance Corporation για τα Ενυπόθηκα Δάνεια σε Νοικοκυριά με Χαμηλά και Μεσαία Εισοδήματα Arlington Virginia 872008) De la Dehesa (2009) Nier 2009 Financial stability frameworks and the role of central banks lessons from the crisis IMF Working Paper 70 Group of Thirty (G30) Financial Reform A Framework For Financial Stability (Washington DC January 2009)

14

ως προς αυτές τις ΚΤ το επιχείρημα περί της σύγκρουσης μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής50 Τέλος ξεχωριστό ενδιαφέρον παρουσιάζουν μια σειρά από μελέτες οι οποίες εξετάζουν εμπειρικά την σχέση μεταξύ του εύρους εποπτικών εξουσιών των ΚΤ και της οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η πρώτη ομάδα των μελετών αυτών κατατείνει στο ότι όσο διευρύνεται ο εποπτικός ρόλος της ΚΤ τόσο μειώνεται ο συνολικός βαθμός ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας δηλαδή περιορίζονται οι πιθανότητες υιοθέτησης ενός ενιαίου επόπτη και αντιστρόφως Σε ειδικότερες γραμμές προκύπτει ότι όταν η ΚΤ δεν έχει αναλάβει εποπτικές αρμοδιότητες τότε είναι πιθανότερο να υιοθετηθεί το σύστημα μιας ενιαίας εποπτικής αρχής εκτός ΚΤ ενώ από την άλλη όταν έχει ανατεθεί εποπτικός ρόλος στην ΚΤ και η τελευταία απολαμβάνει υψηλό κύρος και αξιοπιστία οι πιθανότητες για περαιτέρω ενοποίηση μέσω της ανάθεσης πρόσθετων εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ ή της δημιουργίας ενός ενιαίου επόπτη εκτός ΚΤ μειώνονται σημαντικά51 Η δεύτερη ομάδα ερευνών προχωρά ένα βήμα περισσότερο παρατηρώντας ότι η επιλογή του συστήματος χρηματοοικονομικής εποπτείας συναρτάται και προς την ποιότητα του γενικότερου θεσμικού περιβάλλοντος Παρατηρείται ειδικότερα ότι χώρες με σχετικά χαμηλό βαθμό διαφθοράς και με αποτελεσματική δημόσια διοίκηση και σύστημα απονομής δικαιοσύνης τείνουν να επιλέγουν το σύστημα του ενιαίου επόπτη (εντός ή εκτός ΚΤ) εφόσον κρίνουν ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές συγκρούσεις μεταξύ λειτουργιών ή αρμοδιοτήτων Αντιθέτως κράτη με συγκριτικά υψηλό δείκτη διαφθοράς και χαμηλές επιδόσεις στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και στην απονομή της δικαιοσύνης διάκεινται πιο φιλικά προς το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας ή το δυαρχικό μοντέλο52

50 Goodhart Schoenmaker (1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) Hawkesby (2000) Ferguson (2000) EKT (2001) Goodhart (2002) DemaestriGuerrero (2003) Nier (2009) 51 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση ο ηθικός κίνδυνος και η πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης νομισματικής πολιτικής λειτουργούν αποτρεπτικά στην αναγνώριση εποπτικού ρόλου στην ΚΤ Στην έτερη περίπτωση η προσθήκη επιπλέον εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ μπορεί αφενός να προκαλέσει επίσης ηθικό κίνδυνο και να οδηγήσει σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που αποθαρρύνει την περαιτέρω ενοποίηση της εποπτείας μέσω της ενίσχυσης της εποπτικής θέσης της ΚΤ Αφετέρου το αυξημένο κύρος και αξιοπιστία της ΚΤ καθιστά εξίσου δύσκολη την αφαίρεση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της ΚΤ και μεταφορά τους σε έναν ενιαίο επόπτη εκτός αυτής Βλ Masciandaro 2006 E pluribus unum Authoritiesrsquo design in financial supervision trends and determinants 17 Open Economies Review 73 Masciandaro 2007 Divide et impera financial supervision unification and central bank fragmentation effect 23 European Journal of Political Economy 285 MasciandaroQuintyn 2008 Helping hand or grabbing hand Politicians supervision regime financial structure and market view 19 North American Journal of Economics and Finance 153 MasciandaroNietoQuintyn 2009 Financial supervision in the EU is there convergence in the national architectures Paolo Baffi Centre Research Paper 38 52 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση το γενικότερο θεσμικό περιβάλλον φαίνεται να εξουδετερώνει τόσο την όποια επιρροή μπορεί να ασκήσουν οργανωμένα συμφέροντα στη χαράξη πολιτικής όσο και τους όποιους κινδύνους συνδέονται με την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε έναν ενιαίο επόπτη Στην δεύτερη περίπτωση από την άλλη επιδιώκεται η επίτευξη ισορροπιών μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων που ασκούν πολιτική πίεση επιδιώκουν την απόσπαση μεριδίου στην χρηματοοικονομική εποπτεία και την ανάθεσή του σε συγκεκριμένη αρχή Δεδομένου ότι η ΚΤ συνιστά σημαντικό παράγοντα άσκησης πολιτικής πίεσης υπό την έννοια της έκτασης των εποπτικών εξουσιών που ήδη μπορεί να απολαμβάνει ο ρόλος που διαδραματίζει στην οργάνωση της εποπτείας αποδεικνύεται σημαντικός όσο μεγαλύτερη η επιρροή της ΚΤ τόσο πιθανότερο η εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στην ίδρυση ενός μόνον ανταγωνιστή στην χρηματοοικονομική εποπτεία (δυαρχικό

15

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 12: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

Η συζήτηση που προηγήθηκε ανέδειξε σε θεωρητικό επίπεδο τα προτερήματα και μειονεκτήματα των διαφορετικών εποπτικών συστημάτων όμως παραμένει ατελής στο βαθμό που δεν συνοδεύεται από εμπειρική ανάλυση Η πρώτη ομάδα εμπειρικών ερευνών ασχολείται με την επίδραση της laquoποιότητας της εποπτικής διακυβέρνησηςraquo στην χρηματοοικονομική σταθερότητα Η ποιότητα της εποπτικής διακυβέρνησης προσδιορίζεται από τέσσερεις παραμέτρους ανεξαρτησία λογοδοσία διαφάνεια ακεραιότητα Τα ευρήματα καταδεικνύουν ότι εκείνοι οι χρηματοοικονομικοί επόπτες που εξασφαλίζουν μεγάλες επιδόσεις στα παραπάνω χαρακτηριστικά (ανεξαρτήτως του υιοθετούμενου εποπτικού συστήματος) ενισχύουν τη χρηματοοικονομική σταθερότητα Το αποτέλεσμα αυτό ισχυροποιείται εφόσον η βελτίωση της εποπτικής διακυβέρνησης λαμβάνει χώρα εντός μιας αποτελεσματικής δημόσιας διοίκησης και ενός ευρύτερου υγιούς θεσμικού και μακροοικονομικού περιβάλλοντος34 Η δεύτερη ομάδα ερευνών οριοθετεί τους εξής βασικούς παράγοντες που επηρεάζουν την επιλογή του εποπτικού συστήματος (α) ο βαθμός ανάπτυξης χρηματοοικονομικών ομίλων και διάτρησης των διαχωριστικών γραμμών μεταξύ υπηρεσιώνπροϊόντων εντός της εθνικής αγοράς υπό την έννοια ότι όσο μεγαλύτερο μερίδιο αγοράς καταλαμβάνουν οι χρηματοοικονομικοί όμιλοι και όσο λιγότερο εμφανείς καθίστανται οι διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών προϊόντωνυπηρεσιών τόσο περισσότερο αναγκαία φαντάζει η επιλογή ενός από τα συστήματα ενοποιημένης εποπτείας (β) το μέγεθος της εθνικής οικονομίας μιας και για τις χώρες με μικρό μέγεθος οικονομίας και σχετικά περιορισμένους πόρους η ενοποιημένη εποπτεία προσφέρει πολύτιμες οικονομίες κλίμακας και φάσματος ιδίως αναφορικά με την ανάπτυξη εκπαίδευση και διατήρηση ανθρώπινου δυναμικού υψηλού επιπέδου (γ) ο βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα δεδομένου ότι η ενοποιημένη προσέγγιση φαίνεται να αποτελεί αποτελεσματικότερο αντίβαρο στη συσσώρευση οικονομικής δύναμης που συνεπάγεται ο υψηλός βαθμός συγκέντρωσης στον χρηματοοικονομικό τομέα (δ) οι ιδιαιτερότητες των εθνικών νομικών συστημάτων (πχ προσκόμματα στην ίδρυση νέων εποπτικών αρχών εκτός της εθνικής κεντρικής τράπεζας ήκαι στην ανάθεση νέων εποπτικών και ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων στις υφιστάμενες αρχές ιδιαιτερότητες στην θεσμική αντιμετώπιση των ανεξάρτητων αρχών) (ε) η εμπειρία που έχει αποκτηθεί από την αποτελεσματικότητα των υφιστάμενων εποπτικών δομών (στ) η χρονική συγκυρία και οι μεταρρυθμιστικές προτεραιότητες που έχει θέσει η κάθε χώρα35 Καταληκτικά οι έρευνες της ομάδας αυτής επισημαίνουν ότι τα ιδιοσυγκρατικά χαρακτηριστικά του κάθε εθνικού νομικο‐πολιτικο‐οικονομικού συστήματος επιδρούν σημαντικά στη δομή και αποτελεσματικότητα της χρηματοοικονομικής εποπτείας Τούτο

34 Για μια εξαιρετική βιβλιογραφική ανάλυση βλ Quintyn Governance of Financial Supervisors And Its Effects ndash A Stocktaking Exercise (SUERF‐The European Money and Finance Forum 2007) 35 TaylorFlemming 1999 Integrated financial supervision lessons from northern European experience World Bank Policy Research Working Paper 2223 Hawkesby (2000) MwendaFlemming 2001 Interna onal developments in the organizational structure of financial services supervision (Μελέτη που παρουσιάσθηκε σε σεμινάριο της Παγκόσμιας Τράπεζας 2092001) De Luna Mar nezRose 2003 Interna onal survey of integrated financial sector supervision World Bank Policy Research Working Paper 3096 Hadjiemmanuil (2003) Carmichael Summary of the discussion in J Carmichael A Fleming D Llewellyn (eds) Aligning Financial Supervisory Structures With Country Needs (World Bank Institute 2004) σελ 1‐15

10

εξηγεί άλλωστε τον λόγο για τον οποίο δεν υπάρχει σύγκλιση προς ένα συγκεκριμένο laquoβέλτιστοraquo σύστημα εποπτείας αλλά αντιθέτως παρατηρείται ετερογένεια μεταξύ των εθνικών εποπτικών συστημάτων (βλ Παράρτημα) Παρά ταύτα μια τρίτη πιο πρόσφατη αλλά και πιο περιορισμένη ομάδα μελετών προσπαθεί να διαγνώσει έστω σε αδρές γραμμές και με οριακές συγκρίσεις κατά πόσο υφίσταται βέλτιστη δομή στην χρηματοοικονομική εποπτεία Οι έρευνες καταλήγουν ότι η ενοποιημένη προσέγγιση συνδέεται θετικά τόσο με την αποτελεσματικότερη εποπτεία (κυρίως των επενδυτικών και ασφαλιστικών υπηρεσιών) όσο και με ενισχυμένη ρυθμιστική και εποπτική συνοχή‐συνέπεια σε διατομεακό επίπεδο36 Η τρέχουσα χρηματοοικονομική κρίση πάντως φαίνεται να ενισχύει τη δημοφιλία του δυαρχικού συστήματος

Στην Μεγάλη Βρετανία η έρευνα που διεξήχθη αναφορικά με τα αίτια της κρίσης και την κατάρρευση της Northern Rock κατέδειξε τις καίριες αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα αποδείχθηκε ότι το επιχείρημα περί ισχυρών συνεργιών μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών αγνοεί τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ των δύο όσον αφορά στα εποπτικά εργαλεία και φιλοσοφία Από τις σχετικές εκθέσεις που είδαν το φως της δημοσιότητας προκύπτει με απόλυτη σαφήνεια ότι η βρετανική ενιαία εποπτική αρχή (FSA) είχε δώσει ιδιαίτερη έμφαση στην προστασία των καταναλωτών εις βάρος της μικροπροληπτικής εποπτείας Καταδεικνύεται δηλαδή ότι όταν η επίτευξη και των δύο εποπτικών στόχων ανατίθεται στην ίδια αρχή αποτελεί σχεδόν φυσική συνέπεια για τον ενιαίο επόπτη να δίδει προτεραιότητα στην προστασία των καταναλωτών λόγω του ιδιαιτέρως πολιτικά ευαίσθητου και laquoεξωστρεφούςraquo χαρακτήρα που αυτή έχει σε σύγκριση με την μικροπροληπτική εποπτεία37

Εξάλλου η φιλοσοφία και τα εργαλεία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών διαφέρουν σημαντικά Για την προστασία των καταναλωτών απασχολούνται κυρίως νομικοί ενώ η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελεί ως επί το πλείστον οικονομική δραστηριότητα που απασχολεί οικονομολόγους Επομένως η ανάληψη και των δύο εποπτικών σκοπών από μια αρχή οδηγεί αναπόφευκτα στην επικράτηση της μιας φιλοσοφίας έναντι της άλλης και κατrsquo επέκταση στην υποβάθμιση του ενός σκοπού προς όφελος του άλλου38 Η συζήτηση στην Μεγάλη Βρετανία για τα αίτια της κρίσης και τις προτεινόμενες μεταρρυθμίσεις κατέληξε πρόσφατα στην πρόταση της κυβέρνησης για αντικατάσταση του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής από ένα

36 ČihaacutekPodpiera 2006 Is one watchdog better than three International experience with integrated financial sector supervision IMF Working Paper 57 ČihaacutekPodpiera 2008 Integrated supervision which model 19 North American Journal of Economics and Finance 135 ArnoneGambini Architectures of supervisory authorities and banking supervision in D Masciandaro M Quintyn (eds) Designing Financial Institutions Supervision Independence Accountability And Governance (Edward Elgar Publishing 2007) σελ 262‐308 MasciandaroQuintyn 2009 After the big bang and before the next one Reforming the financial supervision architecture and the role of central bank a review of worldwide trends causes and effects (1998‐2008) Paolo Baffi Centre Research Paper 37 37 House of Lords Select Committee on Economic Affairs Banking Supervision And Regulation Volume I (June 2009) σελ 33 Financial Services Authority (FSA) The Turner Review A Regulatory Response To The Global Banking Crisis (March 2009) σελ 87 HM Treasury Reforming Financial Markets (CM 7667 July 2009) σελ 56 Taylor (2009) Η επισήμανση του καθηγητή Wood [(House of Lords (2009) σελ 33)] είναι χαρακτηριστική laquoConsumers do not write to the FSA or the Member of Parliament saying lsquoI think Royal Bank is running an excessively risky business overseasrsquo They write and say ndash and do it daily or more frequently ndash lsquoThe Royal Bankrsquo or whatever bank lsquohas treated me badlyrsquo That inevitably distracts attentionraquo 38 House of Lords (2009) σελ 33 G30 (2008) Taylor (2009)

11

δυαρχικό σύστημα το οποίο θα αποτελείται από έναν μικροπροληπτικό επόπτη (Prudential Regulation Authority) εντός της Τράπεζας της Αγγλίας και μια διαφορετική αρχή για την προστασία του καταναλωτή και την εποπτεία της αγοράς (Consumer Protection and Markets Authority)39 Στις ΗΠΑ επίσης η ανάλυση των αιτιών της τρέχουσας κρίσης οδήγησε το Υπουργείο Οικονομικών το 2008 στη σύνταξη της Μπλε Βίβλου για τον Εκσυγχρονισμό του Χρηματοοικονομικού Συστήματος (The Department of the Treasury Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure) με την οποία προτάθηκε η ριζική αναδιάρθρωση του ισχύοντος εποπτικού πλαισίου προς την κατεύθυνση της υιοθέτησης ενός δυαρχικού μοντέλου μια αρχή (Prudential Financial Regulatory Agency) ως μικροπροληπτικός επόπτης και μια άλλη αρχή (Conduct of Business Regulatory Agency) για την προστασία των καταναλωτών40

Σε ανάλογο μήκος κύματος κινούνται και οι διαπιστώσεις υπερεθνικών οργανισμών και επιφανών προσωπικοτήτων Η Ομάδα των Τριάντα (G30) υπογραμμίζει την γενικότερη τάση προς ενοποίηση της εποπτείας ενώ η Έκθεση de Larosiegravere φαίνεται να προχωράει ένα βήμα περισσότερο laquoκλείνοντας το μάτιraquo στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα41 Τέλος ο Guillermo de la Dehesa Πρόεδρος του Κέντρου Έρευνας Ευρωπαϊκής Πολιτικής (Centre for Economic Policy Research) και μέλος της Ομάδας των Τριάντα αλλά και οι Di Giorgio και Di Noia Καθηγητής Νομισματικών Οικονομικών και Αναπληρωτής Διευθυντής της Ιταλικής Ένωσης Ανωνύμων Εταιριών αντιστοίχως έχουν εκφράσει ρητώς την υποστήριξή τους στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα42 Δ Ο ρόλος των εθνικών Κεντρικών Τραπεζών

Η ρόλος που καλούνται να διαδραματίσουν οι ΚΤ στο σύγχρονο περιβάλλον της χρηματοοκονομικής εποπτείας χρήζει ιδιαίτερης συζήτησης για τρεις θεμελιώδεις λόγους Πρώτον στις αρμοδιότητες των ΚΤ περιλαμβάνεται η διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας Συνεπώς οι ΚΤ εμφανίζονται ως φυσικοί ανάδοχοι της μακροπροληπτικής εποπτείας δηλαδή του τρίτου εποπτικού στόχου για τον οποίο δεν έχει γίνει λόγος μέχρι το σημείο αυτό Δεύτερον υπάρχει έντονος επιστημονικός διάλογος ως προς την σκοπιμότητα ανάθεσης και της μικροπροληπτικής εποπτείας στις ΚΤ Τρίτον το εύρος του εποπτικού ρόλου των ΚΤ φαίνεται να επηρεάζει σημαντικά το οργανωτικό μοντέλο της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η κρατούσα αντίληψη πρεσβεύει ότι ιστορικά‐παραδοσιακά η ανάληψη της μακροπροληπτικής εποπτείας από τις εθνικές ΚΤ αποτελεί φυσική συνέπεια και αδήριτη αναγκαιότητα για δύο λόγους Πρώτον στο πλαίσιο άσκησης της νομισματικής πολιτικής και εποπτείας των συστημάτων πληρωμών οι ΚΤ διατηρούν γραμμές άμεσης ακριβούς και τακτικής πληροφόρησης αναφορικά με την κατάσταση των συμμετεχόντων στην αγορά γεγονός που επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό κινδύνων που απειλούν τη

39 HM Treasury A New Approach To Financial Regulation Judgment Focus And Stability (CM 7864 July 2010) 40 Ωστόσο ο προσφάτως ψηφισθέν Νόμος για την Αναμόρφωση της Wall Street και την Προστασία του Καταναλωτή (Dodd‐Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act 2010 HR 4173) υιοθέτησε μια πιο ήπια μεταρρύθμιση του εποπτικού συστήματος 41 G30 (2008) σελ 49‐50 The High‐Level Group of Financial Supervision in the EU (The de Larosiegravere Group) Report (25 February 2009) σελ 48 58 42 De la Dehesa Should the ESCB be the leading Euro area supervisor (Ομιλία στην Επιτροπή Οικονομικών και Νομισματικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Μάρτιος 2009) Di GiorgioDi Noia (2003 2005)

12

χρηματοοικονομική σταθερότητα43 Δεύτερον οι ΚΤ απολαμβάνουν ισχυρά εχέγγυα ανεξαρτησίας Το επιχείρημα εν προκειμένω είναι ότι η αποτελεσματική διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας απαιτεί τόσο την υιοθέτηση μιας εποπτικής προσέγγισης με μακροχρόνιο ορίζοντα όσο και την πλήρη διασφάλιση ότι σε περιόδους κρίσης ο επόπτης θα μπορεί να λάβει τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα άμεσα αποφασιστικά και ανεπηρέαστα γεγονός που με τη σειρά του προϋποθέτει σταθερούς μηχανισμούς ανεξαρτησίας Πράγματι μια σχετικά πιο πρόσφατη ομάδα εμπειρικών ερευνών υπογραμμίζει τη θετική σχέση μεταξύ εποπτικής ανεξαρτησίας και χρηματοοικονομικής σταθερότητας44 Η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ από την άλλη μεριά συνιστά πηγή έντονων αντιπαραθέσεων Οι σκεπτικιστές θεωρούν ένα τέτοιο ενδεχόμενο ως απευκταίο και προβάλλουν προς υποστήριξη αυτής της άποψης δύο βασικά επιχειρήματα Πρώτον η άσκηση νομισματικής πολιτικής και η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελούν αλληλοσυγκρουόμενες αρμοδιότητες Ειδικότερα η μικροπροληπτική εποπτεία είναι εξαιρετικά χρονοβόρα και επομένως λειτουργεί από πλευράς προσήλωσης και εξοικονόμησης πόρων ανθρώπινου δυναμικού εις βάρος τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας Επίσης τυχόν αποτυχία στην άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μπορεί να υπονομεύσει το κύρος και την αξιοπιστία της ΚΤ στοιχεία που είναι απαραίτητα για την αποτελεσματικότητα της νομισματικής πολιτικής και της μακροπροληπτικής εποπτείας Τέλος η μικροπροληπτική εποπτεία νοθεύει την ορθολογική λήψη αποφάσεων νομισματικής πολιτικής σε περιόδους όπου απαιτείται σκλήρυνση της νομισματικής πολιτικής η ΚΤ μπορεί να καθυστερεί την αύξηση των επιτοκίων ή να προβαίνει σε περαιτέρω μείωσή τους ή ακόμη και να χαλαρώνει τα κριτήρια παροχής επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα προκειμένου να στηρίξει τράπεζες που αντιμετωπίζουν προβλήματα45 Δεύτερον η ανάθεση και της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ οδηγεί σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που καθιστά πιο δύσκολο τον έλεγχο της ΚΤ και ταυτόχρονα δημιουργεί ηθικό κίνδυνο μιας και η ανάπτυξη χρηματοοικονομικών ομίλων μπορεί να δημιουργήσει την λανθασμένη εντύπωση στους καταναλωτές ότι το laquoδίχτυ προστασίαςraquo για τις τράπεζες επεκτείνεται σε όλους τους οργανισμούς‐μη τράπεζες του ομίλου46 Ο αντίλογος ιδίως λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα της τρέχουσας κρίσης ακούγεται πειστικότερος Η οργάνωση και λειτουργία αποτελεσματικών μηχανισμών λογοδοσίας μπορεί να αντιμετωπίσει το πρόβλημα της υπερβολικής συγκέντρωσης

43 Schinasi 2003 Responsibility of central banks for stability in financial markets IMF Working Paper 121 Squam Lake Working Group on Financial Regulation A Systemic Regulator For Financial Markets (Council on Foreign Relations Center for Geoeconomic Studies May 2009) 44 QuintynTaylor 2002 Regulatory and supervisory independence and financial stability IMF Working Paper 46 DasQuintynChenard 2004 Does regulatory governance matter for financial system stability An empirical analysis IMF Working Paper 89 HuumlpkesQuintynTaylor 2005 The accountability of financial sector supervisors principles and practice IMF Working Paper 51 KlompDe Haan 2009 Central bank independence and financial stability 5 Journal of Financial Stability 321 45 GoodhartSchoenmaker 1995 Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated 47 Oxford Economic Papers 539 AbramsTaylor (2000) Goodhart (2002) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) 46 AbramsTaylor (2000) Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) The Role Of Central Banks In Prudential Supervision (March 2001) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) De la Dehesa (2009)

13

εξουσιών ενώ ο ηθικός κίνδυνος αποκρούεται με την ενημέρωση των καταναλωτών47 Εξάλλου η εμπειρική έρευνα δεν έχει αποδείξει με στατιστική σημαντικότητα οποιαδήποτε αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της συγκέντρωσης της μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής στην ΚΤ αφενός και της υπονόμευσης της τελευταίας αφετέρου48 Ένα τμήμα των ερευνών μάλιστα αντιστρέφει το επιχείρημα υποστηρίζοντας ότι ο συνδυασμός των δύο ρόλων οδηγεί σε σημαντικές συνέργιες οι οποίες υπερακοντίζουν κατά πολύ τις όποιες ανησυχίες έχουν διατυπωθεί Ειδικότερα προκύπτει ότι η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ αποτελεί όχι μόνον φυσική επιλογή αλλά και αναγκαιότητα με δεδομένο ότι (α) οι τράπεζες συνιστούν τους laquoαγωγούςraquo μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής στην αγορά (β) η εποπτεία των συστημάτων πληρωμής από την ΚΤ αναπόφευκτα συνεπάγεται την απόκτηση πληροφοριών μικροπροληπτικής φύσης για την φερεγγυότητα των συμμετεχόντων στα συστήματα αυτά (γ) η υπηρέτηση του laquoφυσικούraquo ρόλου της ΚΤ σχετικά με τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας συνδέεται στενά με την μικροπροληπτική εποπτεία (δ) τα εχέγγυα ανεξαρτησίας κατά την άσκηση νομισματικής πολιτικής από την ΚΤ συνιστούν πολύτιμη ασφαλιστική δικλείδα και για την αποτελεσματική μικροπροληπτική εποπτεία και (ε) η άμεση συνεχή και laquoαπό πρώτο χέριraquo πληροφόρηση για την κατάσταση των τραπεζών διευκολύνει σε καίριο βαθμό την αποτελεσματική άσκηση τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και του ρόλου της ΚΤ ως παρόχου επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα49 Εξάλλου δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι η οποιαδήποτε παροχή έκτακτης ρευστότητας σε δοκιμαζόμενες τράπεζες από την ΚΤ εξισορροπείται από πράξεις ανοικτής αγοράς χωρίς να επηρεάζεται η νομισματική σταθερότητα Εξάλλου η μεταφορά της αρμοδιότητας άσκησης της νομισματικής πολικής από τις ΚΤ της Ευρωζώνης στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ουσιαστικά εξουδετερώνει επί της αρχής τουλάχιστον

47 QuintynTaylor (2002) 48 Βλ ενδεικτικά Heller Prudential supervision and monetary policy in J Frenkel M Goldstein (eds) Essays In Honor of Jacques J Polak (IMF and De Nederlandsche Bank 1991) σελ 269‐281 Goodhart Schoenmaker Institutional separation between supervisory and monetary authorities in C Goodhart (ed) The Central Bank And The Financial System (MIT Press 1995b) σελ 333‐413 Di Noia Di Giorgio 1999 Should bank supervision and monetary policy tasks be given to different agencies 2 International Finance 361 Ioannidou 2008 Does monetary policy affect the central bankrsquos role in bank supervision 14 Journal of Financial Intermediation 58 49 GoodhartSchoenmaker (1995) PeekRosenbergTootell 1999 Is bank supervision central to central banking 114 Quarterly Journal of Economics 629‐653 AbramsTaylor (2000) Ferguson 2000 Alternative approaches to financial supervision and regulation 17 Journal of Financial Services Research 297 Hawkesby (2000) Healey Financial stability and the central bank interna onal evidence in R Brealey A Clarj C Goodhart J Healey G Hoggarth D Llewellyn C Shu P Sinclair F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks A Global Perspective (Routledge 2001) QuintynTaylor (2002) Hadjiemmanuil (2003) SchoonerTaylor 2003 United Kingdom and United States responses to the regulatory challenges of modern financial markets 38 Texas International Law Journal 317 HerreroDel Riacuteo 2003 Financial stability and the design of monetary policy Banco de Espaňa Documento de Trabajo 315 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) Llewellyn (2006) Bernanke Financial regula on and financial stability (Ομιλία ενώπιον του Forum της Federal Deposit Insurance Corporation για τα Ενυπόθηκα Δάνεια σε Νοικοκυριά με Χαμηλά και Μεσαία Εισοδήματα Arlington Virginia 872008) De la Dehesa (2009) Nier 2009 Financial stability frameworks and the role of central banks lessons from the crisis IMF Working Paper 70 Group of Thirty (G30) Financial Reform A Framework For Financial Stability (Washington DC January 2009)

14

ως προς αυτές τις ΚΤ το επιχείρημα περί της σύγκρουσης μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής50 Τέλος ξεχωριστό ενδιαφέρον παρουσιάζουν μια σειρά από μελέτες οι οποίες εξετάζουν εμπειρικά την σχέση μεταξύ του εύρους εποπτικών εξουσιών των ΚΤ και της οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η πρώτη ομάδα των μελετών αυτών κατατείνει στο ότι όσο διευρύνεται ο εποπτικός ρόλος της ΚΤ τόσο μειώνεται ο συνολικός βαθμός ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας δηλαδή περιορίζονται οι πιθανότητες υιοθέτησης ενός ενιαίου επόπτη και αντιστρόφως Σε ειδικότερες γραμμές προκύπτει ότι όταν η ΚΤ δεν έχει αναλάβει εποπτικές αρμοδιότητες τότε είναι πιθανότερο να υιοθετηθεί το σύστημα μιας ενιαίας εποπτικής αρχής εκτός ΚΤ ενώ από την άλλη όταν έχει ανατεθεί εποπτικός ρόλος στην ΚΤ και η τελευταία απολαμβάνει υψηλό κύρος και αξιοπιστία οι πιθανότητες για περαιτέρω ενοποίηση μέσω της ανάθεσης πρόσθετων εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ ή της δημιουργίας ενός ενιαίου επόπτη εκτός ΚΤ μειώνονται σημαντικά51 Η δεύτερη ομάδα ερευνών προχωρά ένα βήμα περισσότερο παρατηρώντας ότι η επιλογή του συστήματος χρηματοοικονομικής εποπτείας συναρτάται και προς την ποιότητα του γενικότερου θεσμικού περιβάλλοντος Παρατηρείται ειδικότερα ότι χώρες με σχετικά χαμηλό βαθμό διαφθοράς και με αποτελεσματική δημόσια διοίκηση και σύστημα απονομής δικαιοσύνης τείνουν να επιλέγουν το σύστημα του ενιαίου επόπτη (εντός ή εκτός ΚΤ) εφόσον κρίνουν ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές συγκρούσεις μεταξύ λειτουργιών ή αρμοδιοτήτων Αντιθέτως κράτη με συγκριτικά υψηλό δείκτη διαφθοράς και χαμηλές επιδόσεις στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και στην απονομή της δικαιοσύνης διάκεινται πιο φιλικά προς το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας ή το δυαρχικό μοντέλο52

50 Goodhart Schoenmaker (1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) Hawkesby (2000) Ferguson (2000) EKT (2001) Goodhart (2002) DemaestriGuerrero (2003) Nier (2009) 51 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση ο ηθικός κίνδυνος και η πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης νομισματικής πολιτικής λειτουργούν αποτρεπτικά στην αναγνώριση εποπτικού ρόλου στην ΚΤ Στην έτερη περίπτωση η προσθήκη επιπλέον εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ μπορεί αφενός να προκαλέσει επίσης ηθικό κίνδυνο και να οδηγήσει σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που αποθαρρύνει την περαιτέρω ενοποίηση της εποπτείας μέσω της ενίσχυσης της εποπτικής θέσης της ΚΤ Αφετέρου το αυξημένο κύρος και αξιοπιστία της ΚΤ καθιστά εξίσου δύσκολη την αφαίρεση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της ΚΤ και μεταφορά τους σε έναν ενιαίο επόπτη εκτός αυτής Βλ Masciandaro 2006 E pluribus unum Authoritiesrsquo design in financial supervision trends and determinants 17 Open Economies Review 73 Masciandaro 2007 Divide et impera financial supervision unification and central bank fragmentation effect 23 European Journal of Political Economy 285 MasciandaroQuintyn 2008 Helping hand or grabbing hand Politicians supervision regime financial structure and market view 19 North American Journal of Economics and Finance 153 MasciandaroNietoQuintyn 2009 Financial supervision in the EU is there convergence in the national architectures Paolo Baffi Centre Research Paper 38 52 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση το γενικότερο θεσμικό περιβάλλον φαίνεται να εξουδετερώνει τόσο την όποια επιρροή μπορεί να ασκήσουν οργανωμένα συμφέροντα στη χαράξη πολιτικής όσο και τους όποιους κινδύνους συνδέονται με την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε έναν ενιαίο επόπτη Στην δεύτερη περίπτωση από την άλλη επιδιώκεται η επίτευξη ισορροπιών μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων που ασκούν πολιτική πίεση επιδιώκουν την απόσπαση μεριδίου στην χρηματοοικονομική εποπτεία και την ανάθεσή του σε συγκεκριμένη αρχή Δεδομένου ότι η ΚΤ συνιστά σημαντικό παράγοντα άσκησης πολιτικής πίεσης υπό την έννοια της έκτασης των εποπτικών εξουσιών που ήδη μπορεί να απολαμβάνει ο ρόλος που διαδραματίζει στην οργάνωση της εποπτείας αποδεικνύεται σημαντικός όσο μεγαλύτερη η επιρροή της ΚΤ τόσο πιθανότερο η εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στην ίδρυση ενός μόνον ανταγωνιστή στην χρηματοοικονομική εποπτεία (δυαρχικό

15

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 13: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

εξηγεί άλλωστε τον λόγο για τον οποίο δεν υπάρχει σύγκλιση προς ένα συγκεκριμένο laquoβέλτιστοraquo σύστημα εποπτείας αλλά αντιθέτως παρατηρείται ετερογένεια μεταξύ των εθνικών εποπτικών συστημάτων (βλ Παράρτημα) Παρά ταύτα μια τρίτη πιο πρόσφατη αλλά και πιο περιορισμένη ομάδα μελετών προσπαθεί να διαγνώσει έστω σε αδρές γραμμές και με οριακές συγκρίσεις κατά πόσο υφίσταται βέλτιστη δομή στην χρηματοοικονομική εποπτεία Οι έρευνες καταλήγουν ότι η ενοποιημένη προσέγγιση συνδέεται θετικά τόσο με την αποτελεσματικότερη εποπτεία (κυρίως των επενδυτικών και ασφαλιστικών υπηρεσιών) όσο και με ενισχυμένη ρυθμιστική και εποπτική συνοχή‐συνέπεια σε διατομεακό επίπεδο36 Η τρέχουσα χρηματοοικονομική κρίση πάντως φαίνεται να ενισχύει τη δημοφιλία του δυαρχικού συστήματος

Στην Μεγάλη Βρετανία η έρευνα που διεξήχθη αναφορικά με τα αίτια της κρίσης και την κατάρρευση της Northern Rock κατέδειξε τις καίριες αδυναμίες του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής Ειδικότερα αποδείχθηκε ότι το επιχείρημα περί ισχυρών συνεργιών μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών αγνοεί τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ των δύο όσον αφορά στα εποπτικά εργαλεία και φιλοσοφία Από τις σχετικές εκθέσεις που είδαν το φως της δημοσιότητας προκύπτει με απόλυτη σαφήνεια ότι η βρετανική ενιαία εποπτική αρχή (FSA) είχε δώσει ιδιαίτερη έμφαση στην προστασία των καταναλωτών εις βάρος της μικροπροληπτικής εποπτείας Καταδεικνύεται δηλαδή ότι όταν η επίτευξη και των δύο εποπτικών στόχων ανατίθεται στην ίδια αρχή αποτελεί σχεδόν φυσική συνέπεια για τον ενιαίο επόπτη να δίδει προτεραιότητα στην προστασία των καταναλωτών λόγω του ιδιαιτέρως πολιτικά ευαίσθητου και laquoεξωστρεφούςraquo χαρακτήρα που αυτή έχει σε σύγκριση με την μικροπροληπτική εποπτεία37

Εξάλλου η φιλοσοφία και τα εργαλεία της μικροπροληπτικής εποπτείας και της προστασίας των καταναλωτών διαφέρουν σημαντικά Για την προστασία των καταναλωτών απασχολούνται κυρίως νομικοί ενώ η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελεί ως επί το πλείστον οικονομική δραστηριότητα που απασχολεί οικονομολόγους Επομένως η ανάληψη και των δύο εποπτικών σκοπών από μια αρχή οδηγεί αναπόφευκτα στην επικράτηση της μιας φιλοσοφίας έναντι της άλλης και κατrsquo επέκταση στην υποβάθμιση του ενός σκοπού προς όφελος του άλλου38 Η συζήτηση στην Μεγάλη Βρετανία για τα αίτια της κρίσης και τις προτεινόμενες μεταρρυθμίσεις κατέληξε πρόσφατα στην πρόταση της κυβέρνησης για αντικατάσταση του συστήματος της ενιαίας εποπτικής αρχής από ένα

36 ČihaacutekPodpiera 2006 Is one watchdog better than three International experience with integrated financial sector supervision IMF Working Paper 57 ČihaacutekPodpiera 2008 Integrated supervision which model 19 North American Journal of Economics and Finance 135 ArnoneGambini Architectures of supervisory authorities and banking supervision in D Masciandaro M Quintyn (eds) Designing Financial Institutions Supervision Independence Accountability And Governance (Edward Elgar Publishing 2007) σελ 262‐308 MasciandaroQuintyn 2009 After the big bang and before the next one Reforming the financial supervision architecture and the role of central bank a review of worldwide trends causes and effects (1998‐2008) Paolo Baffi Centre Research Paper 37 37 House of Lords Select Committee on Economic Affairs Banking Supervision And Regulation Volume I (June 2009) σελ 33 Financial Services Authority (FSA) The Turner Review A Regulatory Response To The Global Banking Crisis (March 2009) σελ 87 HM Treasury Reforming Financial Markets (CM 7667 July 2009) σελ 56 Taylor (2009) Η επισήμανση του καθηγητή Wood [(House of Lords (2009) σελ 33)] είναι χαρακτηριστική laquoConsumers do not write to the FSA or the Member of Parliament saying lsquoI think Royal Bank is running an excessively risky business overseasrsquo They write and say ndash and do it daily or more frequently ndash lsquoThe Royal Bankrsquo or whatever bank lsquohas treated me badlyrsquo That inevitably distracts attentionraquo 38 House of Lords (2009) σελ 33 G30 (2008) Taylor (2009)

11

δυαρχικό σύστημα το οποίο θα αποτελείται από έναν μικροπροληπτικό επόπτη (Prudential Regulation Authority) εντός της Τράπεζας της Αγγλίας και μια διαφορετική αρχή για την προστασία του καταναλωτή και την εποπτεία της αγοράς (Consumer Protection and Markets Authority)39 Στις ΗΠΑ επίσης η ανάλυση των αιτιών της τρέχουσας κρίσης οδήγησε το Υπουργείο Οικονομικών το 2008 στη σύνταξη της Μπλε Βίβλου για τον Εκσυγχρονισμό του Χρηματοοικονομικού Συστήματος (The Department of the Treasury Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure) με την οποία προτάθηκε η ριζική αναδιάρθρωση του ισχύοντος εποπτικού πλαισίου προς την κατεύθυνση της υιοθέτησης ενός δυαρχικού μοντέλου μια αρχή (Prudential Financial Regulatory Agency) ως μικροπροληπτικός επόπτης και μια άλλη αρχή (Conduct of Business Regulatory Agency) για την προστασία των καταναλωτών40

Σε ανάλογο μήκος κύματος κινούνται και οι διαπιστώσεις υπερεθνικών οργανισμών και επιφανών προσωπικοτήτων Η Ομάδα των Τριάντα (G30) υπογραμμίζει την γενικότερη τάση προς ενοποίηση της εποπτείας ενώ η Έκθεση de Larosiegravere φαίνεται να προχωράει ένα βήμα περισσότερο laquoκλείνοντας το μάτιraquo στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα41 Τέλος ο Guillermo de la Dehesa Πρόεδρος του Κέντρου Έρευνας Ευρωπαϊκής Πολιτικής (Centre for Economic Policy Research) και μέλος της Ομάδας των Τριάντα αλλά και οι Di Giorgio και Di Noia Καθηγητής Νομισματικών Οικονομικών και Αναπληρωτής Διευθυντής της Ιταλικής Ένωσης Ανωνύμων Εταιριών αντιστοίχως έχουν εκφράσει ρητώς την υποστήριξή τους στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα42 Δ Ο ρόλος των εθνικών Κεντρικών Τραπεζών

Η ρόλος που καλούνται να διαδραματίσουν οι ΚΤ στο σύγχρονο περιβάλλον της χρηματοοκονομικής εποπτείας χρήζει ιδιαίτερης συζήτησης για τρεις θεμελιώδεις λόγους Πρώτον στις αρμοδιότητες των ΚΤ περιλαμβάνεται η διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας Συνεπώς οι ΚΤ εμφανίζονται ως φυσικοί ανάδοχοι της μακροπροληπτικής εποπτείας δηλαδή του τρίτου εποπτικού στόχου για τον οποίο δεν έχει γίνει λόγος μέχρι το σημείο αυτό Δεύτερον υπάρχει έντονος επιστημονικός διάλογος ως προς την σκοπιμότητα ανάθεσης και της μικροπροληπτικής εποπτείας στις ΚΤ Τρίτον το εύρος του εποπτικού ρόλου των ΚΤ φαίνεται να επηρεάζει σημαντικά το οργανωτικό μοντέλο της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η κρατούσα αντίληψη πρεσβεύει ότι ιστορικά‐παραδοσιακά η ανάληψη της μακροπροληπτικής εποπτείας από τις εθνικές ΚΤ αποτελεί φυσική συνέπεια και αδήριτη αναγκαιότητα για δύο λόγους Πρώτον στο πλαίσιο άσκησης της νομισματικής πολιτικής και εποπτείας των συστημάτων πληρωμών οι ΚΤ διατηρούν γραμμές άμεσης ακριβούς και τακτικής πληροφόρησης αναφορικά με την κατάσταση των συμμετεχόντων στην αγορά γεγονός που επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό κινδύνων που απειλούν τη

39 HM Treasury A New Approach To Financial Regulation Judgment Focus And Stability (CM 7864 July 2010) 40 Ωστόσο ο προσφάτως ψηφισθέν Νόμος για την Αναμόρφωση της Wall Street και την Προστασία του Καταναλωτή (Dodd‐Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act 2010 HR 4173) υιοθέτησε μια πιο ήπια μεταρρύθμιση του εποπτικού συστήματος 41 G30 (2008) σελ 49‐50 The High‐Level Group of Financial Supervision in the EU (The de Larosiegravere Group) Report (25 February 2009) σελ 48 58 42 De la Dehesa Should the ESCB be the leading Euro area supervisor (Ομιλία στην Επιτροπή Οικονομικών και Νομισματικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Μάρτιος 2009) Di GiorgioDi Noia (2003 2005)

12

χρηματοοικονομική σταθερότητα43 Δεύτερον οι ΚΤ απολαμβάνουν ισχυρά εχέγγυα ανεξαρτησίας Το επιχείρημα εν προκειμένω είναι ότι η αποτελεσματική διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας απαιτεί τόσο την υιοθέτηση μιας εποπτικής προσέγγισης με μακροχρόνιο ορίζοντα όσο και την πλήρη διασφάλιση ότι σε περιόδους κρίσης ο επόπτης θα μπορεί να λάβει τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα άμεσα αποφασιστικά και ανεπηρέαστα γεγονός που με τη σειρά του προϋποθέτει σταθερούς μηχανισμούς ανεξαρτησίας Πράγματι μια σχετικά πιο πρόσφατη ομάδα εμπειρικών ερευνών υπογραμμίζει τη θετική σχέση μεταξύ εποπτικής ανεξαρτησίας και χρηματοοικονομικής σταθερότητας44 Η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ από την άλλη μεριά συνιστά πηγή έντονων αντιπαραθέσεων Οι σκεπτικιστές θεωρούν ένα τέτοιο ενδεχόμενο ως απευκταίο και προβάλλουν προς υποστήριξη αυτής της άποψης δύο βασικά επιχειρήματα Πρώτον η άσκηση νομισματικής πολιτικής και η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελούν αλληλοσυγκρουόμενες αρμοδιότητες Ειδικότερα η μικροπροληπτική εποπτεία είναι εξαιρετικά χρονοβόρα και επομένως λειτουργεί από πλευράς προσήλωσης και εξοικονόμησης πόρων ανθρώπινου δυναμικού εις βάρος τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας Επίσης τυχόν αποτυχία στην άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μπορεί να υπονομεύσει το κύρος και την αξιοπιστία της ΚΤ στοιχεία που είναι απαραίτητα για την αποτελεσματικότητα της νομισματικής πολιτικής και της μακροπροληπτικής εποπτείας Τέλος η μικροπροληπτική εποπτεία νοθεύει την ορθολογική λήψη αποφάσεων νομισματικής πολιτικής σε περιόδους όπου απαιτείται σκλήρυνση της νομισματικής πολιτικής η ΚΤ μπορεί να καθυστερεί την αύξηση των επιτοκίων ή να προβαίνει σε περαιτέρω μείωσή τους ή ακόμη και να χαλαρώνει τα κριτήρια παροχής επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα προκειμένου να στηρίξει τράπεζες που αντιμετωπίζουν προβλήματα45 Δεύτερον η ανάθεση και της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ οδηγεί σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που καθιστά πιο δύσκολο τον έλεγχο της ΚΤ και ταυτόχρονα δημιουργεί ηθικό κίνδυνο μιας και η ανάπτυξη χρηματοοικονομικών ομίλων μπορεί να δημιουργήσει την λανθασμένη εντύπωση στους καταναλωτές ότι το laquoδίχτυ προστασίαςraquo για τις τράπεζες επεκτείνεται σε όλους τους οργανισμούς‐μη τράπεζες του ομίλου46 Ο αντίλογος ιδίως λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα της τρέχουσας κρίσης ακούγεται πειστικότερος Η οργάνωση και λειτουργία αποτελεσματικών μηχανισμών λογοδοσίας μπορεί να αντιμετωπίσει το πρόβλημα της υπερβολικής συγκέντρωσης

43 Schinasi 2003 Responsibility of central banks for stability in financial markets IMF Working Paper 121 Squam Lake Working Group on Financial Regulation A Systemic Regulator For Financial Markets (Council on Foreign Relations Center for Geoeconomic Studies May 2009) 44 QuintynTaylor 2002 Regulatory and supervisory independence and financial stability IMF Working Paper 46 DasQuintynChenard 2004 Does regulatory governance matter for financial system stability An empirical analysis IMF Working Paper 89 HuumlpkesQuintynTaylor 2005 The accountability of financial sector supervisors principles and practice IMF Working Paper 51 KlompDe Haan 2009 Central bank independence and financial stability 5 Journal of Financial Stability 321 45 GoodhartSchoenmaker 1995 Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated 47 Oxford Economic Papers 539 AbramsTaylor (2000) Goodhart (2002) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) 46 AbramsTaylor (2000) Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) The Role Of Central Banks In Prudential Supervision (March 2001) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) De la Dehesa (2009)

13

εξουσιών ενώ ο ηθικός κίνδυνος αποκρούεται με την ενημέρωση των καταναλωτών47 Εξάλλου η εμπειρική έρευνα δεν έχει αποδείξει με στατιστική σημαντικότητα οποιαδήποτε αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της συγκέντρωσης της μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής στην ΚΤ αφενός και της υπονόμευσης της τελευταίας αφετέρου48 Ένα τμήμα των ερευνών μάλιστα αντιστρέφει το επιχείρημα υποστηρίζοντας ότι ο συνδυασμός των δύο ρόλων οδηγεί σε σημαντικές συνέργιες οι οποίες υπερακοντίζουν κατά πολύ τις όποιες ανησυχίες έχουν διατυπωθεί Ειδικότερα προκύπτει ότι η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ αποτελεί όχι μόνον φυσική επιλογή αλλά και αναγκαιότητα με δεδομένο ότι (α) οι τράπεζες συνιστούν τους laquoαγωγούςraquo μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής στην αγορά (β) η εποπτεία των συστημάτων πληρωμής από την ΚΤ αναπόφευκτα συνεπάγεται την απόκτηση πληροφοριών μικροπροληπτικής φύσης για την φερεγγυότητα των συμμετεχόντων στα συστήματα αυτά (γ) η υπηρέτηση του laquoφυσικούraquo ρόλου της ΚΤ σχετικά με τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας συνδέεται στενά με την μικροπροληπτική εποπτεία (δ) τα εχέγγυα ανεξαρτησίας κατά την άσκηση νομισματικής πολιτικής από την ΚΤ συνιστούν πολύτιμη ασφαλιστική δικλείδα και για την αποτελεσματική μικροπροληπτική εποπτεία και (ε) η άμεση συνεχή και laquoαπό πρώτο χέριraquo πληροφόρηση για την κατάσταση των τραπεζών διευκολύνει σε καίριο βαθμό την αποτελεσματική άσκηση τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και του ρόλου της ΚΤ ως παρόχου επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα49 Εξάλλου δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι η οποιαδήποτε παροχή έκτακτης ρευστότητας σε δοκιμαζόμενες τράπεζες από την ΚΤ εξισορροπείται από πράξεις ανοικτής αγοράς χωρίς να επηρεάζεται η νομισματική σταθερότητα Εξάλλου η μεταφορά της αρμοδιότητας άσκησης της νομισματικής πολικής από τις ΚΤ της Ευρωζώνης στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ουσιαστικά εξουδετερώνει επί της αρχής τουλάχιστον

47 QuintynTaylor (2002) 48 Βλ ενδεικτικά Heller Prudential supervision and monetary policy in J Frenkel M Goldstein (eds) Essays In Honor of Jacques J Polak (IMF and De Nederlandsche Bank 1991) σελ 269‐281 Goodhart Schoenmaker Institutional separation between supervisory and monetary authorities in C Goodhart (ed) The Central Bank And The Financial System (MIT Press 1995b) σελ 333‐413 Di Noia Di Giorgio 1999 Should bank supervision and monetary policy tasks be given to different agencies 2 International Finance 361 Ioannidou 2008 Does monetary policy affect the central bankrsquos role in bank supervision 14 Journal of Financial Intermediation 58 49 GoodhartSchoenmaker (1995) PeekRosenbergTootell 1999 Is bank supervision central to central banking 114 Quarterly Journal of Economics 629‐653 AbramsTaylor (2000) Ferguson 2000 Alternative approaches to financial supervision and regulation 17 Journal of Financial Services Research 297 Hawkesby (2000) Healey Financial stability and the central bank interna onal evidence in R Brealey A Clarj C Goodhart J Healey G Hoggarth D Llewellyn C Shu P Sinclair F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks A Global Perspective (Routledge 2001) QuintynTaylor (2002) Hadjiemmanuil (2003) SchoonerTaylor 2003 United Kingdom and United States responses to the regulatory challenges of modern financial markets 38 Texas International Law Journal 317 HerreroDel Riacuteo 2003 Financial stability and the design of monetary policy Banco de Espaňa Documento de Trabajo 315 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) Llewellyn (2006) Bernanke Financial regula on and financial stability (Ομιλία ενώπιον του Forum της Federal Deposit Insurance Corporation για τα Ενυπόθηκα Δάνεια σε Νοικοκυριά με Χαμηλά και Μεσαία Εισοδήματα Arlington Virginia 872008) De la Dehesa (2009) Nier 2009 Financial stability frameworks and the role of central banks lessons from the crisis IMF Working Paper 70 Group of Thirty (G30) Financial Reform A Framework For Financial Stability (Washington DC January 2009)

14

ως προς αυτές τις ΚΤ το επιχείρημα περί της σύγκρουσης μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής50 Τέλος ξεχωριστό ενδιαφέρον παρουσιάζουν μια σειρά από μελέτες οι οποίες εξετάζουν εμπειρικά την σχέση μεταξύ του εύρους εποπτικών εξουσιών των ΚΤ και της οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η πρώτη ομάδα των μελετών αυτών κατατείνει στο ότι όσο διευρύνεται ο εποπτικός ρόλος της ΚΤ τόσο μειώνεται ο συνολικός βαθμός ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας δηλαδή περιορίζονται οι πιθανότητες υιοθέτησης ενός ενιαίου επόπτη και αντιστρόφως Σε ειδικότερες γραμμές προκύπτει ότι όταν η ΚΤ δεν έχει αναλάβει εποπτικές αρμοδιότητες τότε είναι πιθανότερο να υιοθετηθεί το σύστημα μιας ενιαίας εποπτικής αρχής εκτός ΚΤ ενώ από την άλλη όταν έχει ανατεθεί εποπτικός ρόλος στην ΚΤ και η τελευταία απολαμβάνει υψηλό κύρος και αξιοπιστία οι πιθανότητες για περαιτέρω ενοποίηση μέσω της ανάθεσης πρόσθετων εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ ή της δημιουργίας ενός ενιαίου επόπτη εκτός ΚΤ μειώνονται σημαντικά51 Η δεύτερη ομάδα ερευνών προχωρά ένα βήμα περισσότερο παρατηρώντας ότι η επιλογή του συστήματος χρηματοοικονομικής εποπτείας συναρτάται και προς την ποιότητα του γενικότερου θεσμικού περιβάλλοντος Παρατηρείται ειδικότερα ότι χώρες με σχετικά χαμηλό βαθμό διαφθοράς και με αποτελεσματική δημόσια διοίκηση και σύστημα απονομής δικαιοσύνης τείνουν να επιλέγουν το σύστημα του ενιαίου επόπτη (εντός ή εκτός ΚΤ) εφόσον κρίνουν ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές συγκρούσεις μεταξύ λειτουργιών ή αρμοδιοτήτων Αντιθέτως κράτη με συγκριτικά υψηλό δείκτη διαφθοράς και χαμηλές επιδόσεις στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και στην απονομή της δικαιοσύνης διάκεινται πιο φιλικά προς το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας ή το δυαρχικό μοντέλο52

50 Goodhart Schoenmaker (1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) Hawkesby (2000) Ferguson (2000) EKT (2001) Goodhart (2002) DemaestriGuerrero (2003) Nier (2009) 51 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση ο ηθικός κίνδυνος και η πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης νομισματικής πολιτικής λειτουργούν αποτρεπτικά στην αναγνώριση εποπτικού ρόλου στην ΚΤ Στην έτερη περίπτωση η προσθήκη επιπλέον εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ μπορεί αφενός να προκαλέσει επίσης ηθικό κίνδυνο και να οδηγήσει σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που αποθαρρύνει την περαιτέρω ενοποίηση της εποπτείας μέσω της ενίσχυσης της εποπτικής θέσης της ΚΤ Αφετέρου το αυξημένο κύρος και αξιοπιστία της ΚΤ καθιστά εξίσου δύσκολη την αφαίρεση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της ΚΤ και μεταφορά τους σε έναν ενιαίο επόπτη εκτός αυτής Βλ Masciandaro 2006 E pluribus unum Authoritiesrsquo design in financial supervision trends and determinants 17 Open Economies Review 73 Masciandaro 2007 Divide et impera financial supervision unification and central bank fragmentation effect 23 European Journal of Political Economy 285 MasciandaroQuintyn 2008 Helping hand or grabbing hand Politicians supervision regime financial structure and market view 19 North American Journal of Economics and Finance 153 MasciandaroNietoQuintyn 2009 Financial supervision in the EU is there convergence in the national architectures Paolo Baffi Centre Research Paper 38 52 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση το γενικότερο θεσμικό περιβάλλον φαίνεται να εξουδετερώνει τόσο την όποια επιρροή μπορεί να ασκήσουν οργανωμένα συμφέροντα στη χαράξη πολιτικής όσο και τους όποιους κινδύνους συνδέονται με την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε έναν ενιαίο επόπτη Στην δεύτερη περίπτωση από την άλλη επιδιώκεται η επίτευξη ισορροπιών μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων που ασκούν πολιτική πίεση επιδιώκουν την απόσπαση μεριδίου στην χρηματοοικονομική εποπτεία και την ανάθεσή του σε συγκεκριμένη αρχή Δεδομένου ότι η ΚΤ συνιστά σημαντικό παράγοντα άσκησης πολιτικής πίεσης υπό την έννοια της έκτασης των εποπτικών εξουσιών που ήδη μπορεί να απολαμβάνει ο ρόλος που διαδραματίζει στην οργάνωση της εποπτείας αποδεικνύεται σημαντικός όσο μεγαλύτερη η επιρροή της ΚΤ τόσο πιθανότερο η εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στην ίδρυση ενός μόνον ανταγωνιστή στην χρηματοοικονομική εποπτεία (δυαρχικό

15

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 14: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

δυαρχικό σύστημα το οποίο θα αποτελείται από έναν μικροπροληπτικό επόπτη (Prudential Regulation Authority) εντός της Τράπεζας της Αγγλίας και μια διαφορετική αρχή για την προστασία του καταναλωτή και την εποπτεία της αγοράς (Consumer Protection and Markets Authority)39 Στις ΗΠΑ επίσης η ανάλυση των αιτιών της τρέχουσας κρίσης οδήγησε το Υπουργείο Οικονομικών το 2008 στη σύνταξη της Μπλε Βίβλου για τον Εκσυγχρονισμό του Χρηματοοικονομικού Συστήματος (The Department of the Treasury Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure) με την οποία προτάθηκε η ριζική αναδιάρθρωση του ισχύοντος εποπτικού πλαισίου προς την κατεύθυνση της υιοθέτησης ενός δυαρχικού μοντέλου μια αρχή (Prudential Financial Regulatory Agency) ως μικροπροληπτικός επόπτης και μια άλλη αρχή (Conduct of Business Regulatory Agency) για την προστασία των καταναλωτών40

Σε ανάλογο μήκος κύματος κινούνται και οι διαπιστώσεις υπερεθνικών οργανισμών και επιφανών προσωπικοτήτων Η Ομάδα των Τριάντα (G30) υπογραμμίζει την γενικότερη τάση προς ενοποίηση της εποπτείας ενώ η Έκθεση de Larosiegravere φαίνεται να προχωράει ένα βήμα περισσότερο laquoκλείνοντας το μάτιraquo στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα41 Τέλος ο Guillermo de la Dehesa Πρόεδρος του Κέντρου Έρευνας Ευρωπαϊκής Πολιτικής (Centre for Economic Policy Research) και μέλος της Ομάδας των Τριάντα αλλά και οι Di Giorgio και Di Noia Καθηγητής Νομισματικών Οικονομικών και Αναπληρωτής Διευθυντής της Ιταλικής Ένωσης Ανωνύμων Εταιριών αντιστοίχως έχουν εκφράσει ρητώς την υποστήριξή τους στο δυαρχικό εποπτικό σύστημα42 Δ Ο ρόλος των εθνικών Κεντρικών Τραπεζών

Η ρόλος που καλούνται να διαδραματίσουν οι ΚΤ στο σύγχρονο περιβάλλον της χρηματοοκονομικής εποπτείας χρήζει ιδιαίτερης συζήτησης για τρεις θεμελιώδεις λόγους Πρώτον στις αρμοδιότητες των ΚΤ περιλαμβάνεται η διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας Συνεπώς οι ΚΤ εμφανίζονται ως φυσικοί ανάδοχοι της μακροπροληπτικής εποπτείας δηλαδή του τρίτου εποπτικού στόχου για τον οποίο δεν έχει γίνει λόγος μέχρι το σημείο αυτό Δεύτερον υπάρχει έντονος επιστημονικός διάλογος ως προς την σκοπιμότητα ανάθεσης και της μικροπροληπτικής εποπτείας στις ΚΤ Τρίτον το εύρος του εποπτικού ρόλου των ΚΤ φαίνεται να επηρεάζει σημαντικά το οργανωτικό μοντέλο της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η κρατούσα αντίληψη πρεσβεύει ότι ιστορικά‐παραδοσιακά η ανάληψη της μακροπροληπτικής εποπτείας από τις εθνικές ΚΤ αποτελεί φυσική συνέπεια και αδήριτη αναγκαιότητα για δύο λόγους Πρώτον στο πλαίσιο άσκησης της νομισματικής πολιτικής και εποπτείας των συστημάτων πληρωμών οι ΚΤ διατηρούν γραμμές άμεσης ακριβούς και τακτικής πληροφόρησης αναφορικά με την κατάσταση των συμμετεχόντων στην αγορά γεγονός που επιτρέπει τον έγκαιρο εντοπισμό κινδύνων που απειλούν τη

39 HM Treasury A New Approach To Financial Regulation Judgment Focus And Stability (CM 7864 July 2010) 40 Ωστόσο ο προσφάτως ψηφισθέν Νόμος για την Αναμόρφωση της Wall Street και την Προστασία του Καταναλωτή (Dodd‐Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act 2010 HR 4173) υιοθέτησε μια πιο ήπια μεταρρύθμιση του εποπτικού συστήματος 41 G30 (2008) σελ 49‐50 The High‐Level Group of Financial Supervision in the EU (The de Larosiegravere Group) Report (25 February 2009) σελ 48 58 42 De la Dehesa Should the ESCB be the leading Euro area supervisor (Ομιλία στην Επιτροπή Οικονομικών και Νομισματικών Υποθέσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου Μάρτιος 2009) Di GiorgioDi Noia (2003 2005)

12

χρηματοοικονομική σταθερότητα43 Δεύτερον οι ΚΤ απολαμβάνουν ισχυρά εχέγγυα ανεξαρτησίας Το επιχείρημα εν προκειμένω είναι ότι η αποτελεσματική διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας απαιτεί τόσο την υιοθέτηση μιας εποπτικής προσέγγισης με μακροχρόνιο ορίζοντα όσο και την πλήρη διασφάλιση ότι σε περιόδους κρίσης ο επόπτης θα μπορεί να λάβει τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα άμεσα αποφασιστικά και ανεπηρέαστα γεγονός που με τη σειρά του προϋποθέτει σταθερούς μηχανισμούς ανεξαρτησίας Πράγματι μια σχετικά πιο πρόσφατη ομάδα εμπειρικών ερευνών υπογραμμίζει τη θετική σχέση μεταξύ εποπτικής ανεξαρτησίας και χρηματοοικονομικής σταθερότητας44 Η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ από την άλλη μεριά συνιστά πηγή έντονων αντιπαραθέσεων Οι σκεπτικιστές θεωρούν ένα τέτοιο ενδεχόμενο ως απευκταίο και προβάλλουν προς υποστήριξη αυτής της άποψης δύο βασικά επιχειρήματα Πρώτον η άσκηση νομισματικής πολιτικής και η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελούν αλληλοσυγκρουόμενες αρμοδιότητες Ειδικότερα η μικροπροληπτική εποπτεία είναι εξαιρετικά χρονοβόρα και επομένως λειτουργεί από πλευράς προσήλωσης και εξοικονόμησης πόρων ανθρώπινου δυναμικού εις βάρος τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας Επίσης τυχόν αποτυχία στην άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μπορεί να υπονομεύσει το κύρος και την αξιοπιστία της ΚΤ στοιχεία που είναι απαραίτητα για την αποτελεσματικότητα της νομισματικής πολιτικής και της μακροπροληπτικής εποπτείας Τέλος η μικροπροληπτική εποπτεία νοθεύει την ορθολογική λήψη αποφάσεων νομισματικής πολιτικής σε περιόδους όπου απαιτείται σκλήρυνση της νομισματικής πολιτικής η ΚΤ μπορεί να καθυστερεί την αύξηση των επιτοκίων ή να προβαίνει σε περαιτέρω μείωσή τους ή ακόμη και να χαλαρώνει τα κριτήρια παροχής επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα προκειμένου να στηρίξει τράπεζες που αντιμετωπίζουν προβλήματα45 Δεύτερον η ανάθεση και της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ οδηγεί σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που καθιστά πιο δύσκολο τον έλεγχο της ΚΤ και ταυτόχρονα δημιουργεί ηθικό κίνδυνο μιας και η ανάπτυξη χρηματοοικονομικών ομίλων μπορεί να δημιουργήσει την λανθασμένη εντύπωση στους καταναλωτές ότι το laquoδίχτυ προστασίαςraquo για τις τράπεζες επεκτείνεται σε όλους τους οργανισμούς‐μη τράπεζες του ομίλου46 Ο αντίλογος ιδίως λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα της τρέχουσας κρίσης ακούγεται πειστικότερος Η οργάνωση και λειτουργία αποτελεσματικών μηχανισμών λογοδοσίας μπορεί να αντιμετωπίσει το πρόβλημα της υπερβολικής συγκέντρωσης

43 Schinasi 2003 Responsibility of central banks for stability in financial markets IMF Working Paper 121 Squam Lake Working Group on Financial Regulation A Systemic Regulator For Financial Markets (Council on Foreign Relations Center for Geoeconomic Studies May 2009) 44 QuintynTaylor 2002 Regulatory and supervisory independence and financial stability IMF Working Paper 46 DasQuintynChenard 2004 Does regulatory governance matter for financial system stability An empirical analysis IMF Working Paper 89 HuumlpkesQuintynTaylor 2005 The accountability of financial sector supervisors principles and practice IMF Working Paper 51 KlompDe Haan 2009 Central bank independence and financial stability 5 Journal of Financial Stability 321 45 GoodhartSchoenmaker 1995 Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated 47 Oxford Economic Papers 539 AbramsTaylor (2000) Goodhart (2002) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) 46 AbramsTaylor (2000) Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) The Role Of Central Banks In Prudential Supervision (March 2001) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) De la Dehesa (2009)

13

εξουσιών ενώ ο ηθικός κίνδυνος αποκρούεται με την ενημέρωση των καταναλωτών47 Εξάλλου η εμπειρική έρευνα δεν έχει αποδείξει με στατιστική σημαντικότητα οποιαδήποτε αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της συγκέντρωσης της μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής στην ΚΤ αφενός και της υπονόμευσης της τελευταίας αφετέρου48 Ένα τμήμα των ερευνών μάλιστα αντιστρέφει το επιχείρημα υποστηρίζοντας ότι ο συνδυασμός των δύο ρόλων οδηγεί σε σημαντικές συνέργιες οι οποίες υπερακοντίζουν κατά πολύ τις όποιες ανησυχίες έχουν διατυπωθεί Ειδικότερα προκύπτει ότι η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ αποτελεί όχι μόνον φυσική επιλογή αλλά και αναγκαιότητα με δεδομένο ότι (α) οι τράπεζες συνιστούν τους laquoαγωγούςraquo μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής στην αγορά (β) η εποπτεία των συστημάτων πληρωμής από την ΚΤ αναπόφευκτα συνεπάγεται την απόκτηση πληροφοριών μικροπροληπτικής φύσης για την φερεγγυότητα των συμμετεχόντων στα συστήματα αυτά (γ) η υπηρέτηση του laquoφυσικούraquo ρόλου της ΚΤ σχετικά με τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας συνδέεται στενά με την μικροπροληπτική εποπτεία (δ) τα εχέγγυα ανεξαρτησίας κατά την άσκηση νομισματικής πολιτικής από την ΚΤ συνιστούν πολύτιμη ασφαλιστική δικλείδα και για την αποτελεσματική μικροπροληπτική εποπτεία και (ε) η άμεση συνεχή και laquoαπό πρώτο χέριraquo πληροφόρηση για την κατάσταση των τραπεζών διευκολύνει σε καίριο βαθμό την αποτελεσματική άσκηση τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και του ρόλου της ΚΤ ως παρόχου επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα49 Εξάλλου δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι η οποιαδήποτε παροχή έκτακτης ρευστότητας σε δοκιμαζόμενες τράπεζες από την ΚΤ εξισορροπείται από πράξεις ανοικτής αγοράς χωρίς να επηρεάζεται η νομισματική σταθερότητα Εξάλλου η μεταφορά της αρμοδιότητας άσκησης της νομισματικής πολικής από τις ΚΤ της Ευρωζώνης στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ουσιαστικά εξουδετερώνει επί της αρχής τουλάχιστον

47 QuintynTaylor (2002) 48 Βλ ενδεικτικά Heller Prudential supervision and monetary policy in J Frenkel M Goldstein (eds) Essays In Honor of Jacques J Polak (IMF and De Nederlandsche Bank 1991) σελ 269‐281 Goodhart Schoenmaker Institutional separation between supervisory and monetary authorities in C Goodhart (ed) The Central Bank And The Financial System (MIT Press 1995b) σελ 333‐413 Di Noia Di Giorgio 1999 Should bank supervision and monetary policy tasks be given to different agencies 2 International Finance 361 Ioannidou 2008 Does monetary policy affect the central bankrsquos role in bank supervision 14 Journal of Financial Intermediation 58 49 GoodhartSchoenmaker (1995) PeekRosenbergTootell 1999 Is bank supervision central to central banking 114 Quarterly Journal of Economics 629‐653 AbramsTaylor (2000) Ferguson 2000 Alternative approaches to financial supervision and regulation 17 Journal of Financial Services Research 297 Hawkesby (2000) Healey Financial stability and the central bank interna onal evidence in R Brealey A Clarj C Goodhart J Healey G Hoggarth D Llewellyn C Shu P Sinclair F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks A Global Perspective (Routledge 2001) QuintynTaylor (2002) Hadjiemmanuil (2003) SchoonerTaylor 2003 United Kingdom and United States responses to the regulatory challenges of modern financial markets 38 Texas International Law Journal 317 HerreroDel Riacuteo 2003 Financial stability and the design of monetary policy Banco de Espaňa Documento de Trabajo 315 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) Llewellyn (2006) Bernanke Financial regula on and financial stability (Ομιλία ενώπιον του Forum της Federal Deposit Insurance Corporation για τα Ενυπόθηκα Δάνεια σε Νοικοκυριά με Χαμηλά και Μεσαία Εισοδήματα Arlington Virginia 872008) De la Dehesa (2009) Nier 2009 Financial stability frameworks and the role of central banks lessons from the crisis IMF Working Paper 70 Group of Thirty (G30) Financial Reform A Framework For Financial Stability (Washington DC January 2009)

14

ως προς αυτές τις ΚΤ το επιχείρημα περί της σύγκρουσης μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής50 Τέλος ξεχωριστό ενδιαφέρον παρουσιάζουν μια σειρά από μελέτες οι οποίες εξετάζουν εμπειρικά την σχέση μεταξύ του εύρους εποπτικών εξουσιών των ΚΤ και της οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η πρώτη ομάδα των μελετών αυτών κατατείνει στο ότι όσο διευρύνεται ο εποπτικός ρόλος της ΚΤ τόσο μειώνεται ο συνολικός βαθμός ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας δηλαδή περιορίζονται οι πιθανότητες υιοθέτησης ενός ενιαίου επόπτη και αντιστρόφως Σε ειδικότερες γραμμές προκύπτει ότι όταν η ΚΤ δεν έχει αναλάβει εποπτικές αρμοδιότητες τότε είναι πιθανότερο να υιοθετηθεί το σύστημα μιας ενιαίας εποπτικής αρχής εκτός ΚΤ ενώ από την άλλη όταν έχει ανατεθεί εποπτικός ρόλος στην ΚΤ και η τελευταία απολαμβάνει υψηλό κύρος και αξιοπιστία οι πιθανότητες για περαιτέρω ενοποίηση μέσω της ανάθεσης πρόσθετων εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ ή της δημιουργίας ενός ενιαίου επόπτη εκτός ΚΤ μειώνονται σημαντικά51 Η δεύτερη ομάδα ερευνών προχωρά ένα βήμα περισσότερο παρατηρώντας ότι η επιλογή του συστήματος χρηματοοικονομικής εποπτείας συναρτάται και προς την ποιότητα του γενικότερου θεσμικού περιβάλλοντος Παρατηρείται ειδικότερα ότι χώρες με σχετικά χαμηλό βαθμό διαφθοράς και με αποτελεσματική δημόσια διοίκηση και σύστημα απονομής δικαιοσύνης τείνουν να επιλέγουν το σύστημα του ενιαίου επόπτη (εντός ή εκτός ΚΤ) εφόσον κρίνουν ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές συγκρούσεις μεταξύ λειτουργιών ή αρμοδιοτήτων Αντιθέτως κράτη με συγκριτικά υψηλό δείκτη διαφθοράς και χαμηλές επιδόσεις στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και στην απονομή της δικαιοσύνης διάκεινται πιο φιλικά προς το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας ή το δυαρχικό μοντέλο52

50 Goodhart Schoenmaker (1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) Hawkesby (2000) Ferguson (2000) EKT (2001) Goodhart (2002) DemaestriGuerrero (2003) Nier (2009) 51 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση ο ηθικός κίνδυνος και η πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης νομισματικής πολιτικής λειτουργούν αποτρεπτικά στην αναγνώριση εποπτικού ρόλου στην ΚΤ Στην έτερη περίπτωση η προσθήκη επιπλέον εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ μπορεί αφενός να προκαλέσει επίσης ηθικό κίνδυνο και να οδηγήσει σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που αποθαρρύνει την περαιτέρω ενοποίηση της εποπτείας μέσω της ενίσχυσης της εποπτικής θέσης της ΚΤ Αφετέρου το αυξημένο κύρος και αξιοπιστία της ΚΤ καθιστά εξίσου δύσκολη την αφαίρεση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της ΚΤ και μεταφορά τους σε έναν ενιαίο επόπτη εκτός αυτής Βλ Masciandaro 2006 E pluribus unum Authoritiesrsquo design in financial supervision trends and determinants 17 Open Economies Review 73 Masciandaro 2007 Divide et impera financial supervision unification and central bank fragmentation effect 23 European Journal of Political Economy 285 MasciandaroQuintyn 2008 Helping hand or grabbing hand Politicians supervision regime financial structure and market view 19 North American Journal of Economics and Finance 153 MasciandaroNietoQuintyn 2009 Financial supervision in the EU is there convergence in the national architectures Paolo Baffi Centre Research Paper 38 52 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση το γενικότερο θεσμικό περιβάλλον φαίνεται να εξουδετερώνει τόσο την όποια επιρροή μπορεί να ασκήσουν οργανωμένα συμφέροντα στη χαράξη πολιτικής όσο και τους όποιους κινδύνους συνδέονται με την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε έναν ενιαίο επόπτη Στην δεύτερη περίπτωση από την άλλη επιδιώκεται η επίτευξη ισορροπιών μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων που ασκούν πολιτική πίεση επιδιώκουν την απόσπαση μεριδίου στην χρηματοοικονομική εποπτεία και την ανάθεσή του σε συγκεκριμένη αρχή Δεδομένου ότι η ΚΤ συνιστά σημαντικό παράγοντα άσκησης πολιτικής πίεσης υπό την έννοια της έκτασης των εποπτικών εξουσιών που ήδη μπορεί να απολαμβάνει ο ρόλος που διαδραματίζει στην οργάνωση της εποπτείας αποδεικνύεται σημαντικός όσο μεγαλύτερη η επιρροή της ΚΤ τόσο πιθανότερο η εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στην ίδρυση ενός μόνον ανταγωνιστή στην χρηματοοικονομική εποπτεία (δυαρχικό

15

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 15: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

χρηματοοικονομική σταθερότητα43 Δεύτερον οι ΚΤ απολαμβάνουν ισχυρά εχέγγυα ανεξαρτησίας Το επιχείρημα εν προκειμένω είναι ότι η αποτελεσματική διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας απαιτεί τόσο την υιοθέτηση μιας εποπτικής προσέγγισης με μακροχρόνιο ορίζοντα όσο και την πλήρη διασφάλιση ότι σε περιόδους κρίσης ο επόπτης θα μπορεί να λάβει τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα άμεσα αποφασιστικά και ανεπηρέαστα γεγονός που με τη σειρά του προϋποθέτει σταθερούς μηχανισμούς ανεξαρτησίας Πράγματι μια σχετικά πιο πρόσφατη ομάδα εμπειρικών ερευνών υπογραμμίζει τη θετική σχέση μεταξύ εποπτικής ανεξαρτησίας και χρηματοοικονομικής σταθερότητας44 Η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ από την άλλη μεριά συνιστά πηγή έντονων αντιπαραθέσεων Οι σκεπτικιστές θεωρούν ένα τέτοιο ενδεχόμενο ως απευκταίο και προβάλλουν προς υποστήριξη αυτής της άποψης δύο βασικά επιχειρήματα Πρώτον η άσκηση νομισματικής πολιτικής και η μικροπροληπτική εποπτεία αποτελούν αλληλοσυγκρουόμενες αρμοδιότητες Ειδικότερα η μικροπροληπτική εποπτεία είναι εξαιρετικά χρονοβόρα και επομένως λειτουργεί από πλευράς προσήλωσης και εξοικονόμησης πόρων ανθρώπινου δυναμικού εις βάρος τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας Επίσης τυχόν αποτυχία στην άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μπορεί να υπονομεύσει το κύρος και την αξιοπιστία της ΚΤ στοιχεία που είναι απαραίτητα για την αποτελεσματικότητα της νομισματικής πολιτικής και της μακροπροληπτικής εποπτείας Τέλος η μικροπροληπτική εποπτεία νοθεύει την ορθολογική λήψη αποφάσεων νομισματικής πολιτικής σε περιόδους όπου απαιτείται σκλήρυνση της νομισματικής πολιτικής η ΚΤ μπορεί να καθυστερεί την αύξηση των επιτοκίων ή να προβαίνει σε περαιτέρω μείωσή τους ή ακόμη και να χαλαρώνει τα κριτήρια παροχής επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα προκειμένου να στηρίξει τράπεζες που αντιμετωπίζουν προβλήματα45 Δεύτερον η ανάθεση και της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ οδηγεί σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που καθιστά πιο δύσκολο τον έλεγχο της ΚΤ και ταυτόχρονα δημιουργεί ηθικό κίνδυνο μιας και η ανάπτυξη χρηματοοικονομικών ομίλων μπορεί να δημιουργήσει την λανθασμένη εντύπωση στους καταναλωτές ότι το laquoδίχτυ προστασίαςraquo για τις τράπεζες επεκτείνεται σε όλους τους οργανισμούς‐μη τράπεζες του ομίλου46 Ο αντίλογος ιδίως λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα της τρέχουσας κρίσης ακούγεται πειστικότερος Η οργάνωση και λειτουργία αποτελεσματικών μηχανισμών λογοδοσίας μπορεί να αντιμετωπίσει το πρόβλημα της υπερβολικής συγκέντρωσης

43 Schinasi 2003 Responsibility of central banks for stability in financial markets IMF Working Paper 121 Squam Lake Working Group on Financial Regulation A Systemic Regulator For Financial Markets (Council on Foreign Relations Center for Geoeconomic Studies May 2009) 44 QuintynTaylor 2002 Regulatory and supervisory independence and financial stability IMF Working Paper 46 DasQuintynChenard 2004 Does regulatory governance matter for financial system stability An empirical analysis IMF Working Paper 89 HuumlpkesQuintynTaylor 2005 The accountability of financial sector supervisors principles and practice IMF Working Paper 51 KlompDe Haan 2009 Central bank independence and financial stability 5 Journal of Financial Stability 321 45 GoodhartSchoenmaker 1995 Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated 47 Oxford Economic Papers 539 AbramsTaylor (2000) Goodhart (2002) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) 46 AbramsTaylor (2000) Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) The Role Of Central Banks In Prudential Supervision (March 2001) Hadjiemmanuil (2003) Llewellyn (2006) HerringCarmassi (2008) De la Dehesa (2009)

13

εξουσιών ενώ ο ηθικός κίνδυνος αποκρούεται με την ενημέρωση των καταναλωτών47 Εξάλλου η εμπειρική έρευνα δεν έχει αποδείξει με στατιστική σημαντικότητα οποιαδήποτε αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της συγκέντρωσης της μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής στην ΚΤ αφενός και της υπονόμευσης της τελευταίας αφετέρου48 Ένα τμήμα των ερευνών μάλιστα αντιστρέφει το επιχείρημα υποστηρίζοντας ότι ο συνδυασμός των δύο ρόλων οδηγεί σε σημαντικές συνέργιες οι οποίες υπερακοντίζουν κατά πολύ τις όποιες ανησυχίες έχουν διατυπωθεί Ειδικότερα προκύπτει ότι η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ αποτελεί όχι μόνον φυσική επιλογή αλλά και αναγκαιότητα με δεδομένο ότι (α) οι τράπεζες συνιστούν τους laquoαγωγούςraquo μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής στην αγορά (β) η εποπτεία των συστημάτων πληρωμής από την ΚΤ αναπόφευκτα συνεπάγεται την απόκτηση πληροφοριών μικροπροληπτικής φύσης για την φερεγγυότητα των συμμετεχόντων στα συστήματα αυτά (γ) η υπηρέτηση του laquoφυσικούraquo ρόλου της ΚΤ σχετικά με τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας συνδέεται στενά με την μικροπροληπτική εποπτεία (δ) τα εχέγγυα ανεξαρτησίας κατά την άσκηση νομισματικής πολιτικής από την ΚΤ συνιστούν πολύτιμη ασφαλιστική δικλείδα και για την αποτελεσματική μικροπροληπτική εποπτεία και (ε) η άμεση συνεχή και laquoαπό πρώτο χέριraquo πληροφόρηση για την κατάσταση των τραπεζών διευκολύνει σε καίριο βαθμό την αποτελεσματική άσκηση τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και του ρόλου της ΚΤ ως παρόχου επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα49 Εξάλλου δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι η οποιαδήποτε παροχή έκτακτης ρευστότητας σε δοκιμαζόμενες τράπεζες από την ΚΤ εξισορροπείται από πράξεις ανοικτής αγοράς χωρίς να επηρεάζεται η νομισματική σταθερότητα Εξάλλου η μεταφορά της αρμοδιότητας άσκησης της νομισματικής πολικής από τις ΚΤ της Ευρωζώνης στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ουσιαστικά εξουδετερώνει επί της αρχής τουλάχιστον

47 QuintynTaylor (2002) 48 Βλ ενδεικτικά Heller Prudential supervision and monetary policy in J Frenkel M Goldstein (eds) Essays In Honor of Jacques J Polak (IMF and De Nederlandsche Bank 1991) σελ 269‐281 Goodhart Schoenmaker Institutional separation between supervisory and monetary authorities in C Goodhart (ed) The Central Bank And The Financial System (MIT Press 1995b) σελ 333‐413 Di Noia Di Giorgio 1999 Should bank supervision and monetary policy tasks be given to different agencies 2 International Finance 361 Ioannidou 2008 Does monetary policy affect the central bankrsquos role in bank supervision 14 Journal of Financial Intermediation 58 49 GoodhartSchoenmaker (1995) PeekRosenbergTootell 1999 Is bank supervision central to central banking 114 Quarterly Journal of Economics 629‐653 AbramsTaylor (2000) Ferguson 2000 Alternative approaches to financial supervision and regulation 17 Journal of Financial Services Research 297 Hawkesby (2000) Healey Financial stability and the central bank interna onal evidence in R Brealey A Clarj C Goodhart J Healey G Hoggarth D Llewellyn C Shu P Sinclair F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks A Global Perspective (Routledge 2001) QuintynTaylor (2002) Hadjiemmanuil (2003) SchoonerTaylor 2003 United Kingdom and United States responses to the regulatory challenges of modern financial markets 38 Texas International Law Journal 317 HerreroDel Riacuteo 2003 Financial stability and the design of monetary policy Banco de Espaňa Documento de Trabajo 315 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) Llewellyn (2006) Bernanke Financial regula on and financial stability (Ομιλία ενώπιον του Forum της Federal Deposit Insurance Corporation για τα Ενυπόθηκα Δάνεια σε Νοικοκυριά με Χαμηλά και Μεσαία Εισοδήματα Arlington Virginia 872008) De la Dehesa (2009) Nier 2009 Financial stability frameworks and the role of central banks lessons from the crisis IMF Working Paper 70 Group of Thirty (G30) Financial Reform A Framework For Financial Stability (Washington DC January 2009)

14

ως προς αυτές τις ΚΤ το επιχείρημα περί της σύγκρουσης μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής50 Τέλος ξεχωριστό ενδιαφέρον παρουσιάζουν μια σειρά από μελέτες οι οποίες εξετάζουν εμπειρικά την σχέση μεταξύ του εύρους εποπτικών εξουσιών των ΚΤ και της οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η πρώτη ομάδα των μελετών αυτών κατατείνει στο ότι όσο διευρύνεται ο εποπτικός ρόλος της ΚΤ τόσο μειώνεται ο συνολικός βαθμός ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας δηλαδή περιορίζονται οι πιθανότητες υιοθέτησης ενός ενιαίου επόπτη και αντιστρόφως Σε ειδικότερες γραμμές προκύπτει ότι όταν η ΚΤ δεν έχει αναλάβει εποπτικές αρμοδιότητες τότε είναι πιθανότερο να υιοθετηθεί το σύστημα μιας ενιαίας εποπτικής αρχής εκτός ΚΤ ενώ από την άλλη όταν έχει ανατεθεί εποπτικός ρόλος στην ΚΤ και η τελευταία απολαμβάνει υψηλό κύρος και αξιοπιστία οι πιθανότητες για περαιτέρω ενοποίηση μέσω της ανάθεσης πρόσθετων εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ ή της δημιουργίας ενός ενιαίου επόπτη εκτός ΚΤ μειώνονται σημαντικά51 Η δεύτερη ομάδα ερευνών προχωρά ένα βήμα περισσότερο παρατηρώντας ότι η επιλογή του συστήματος χρηματοοικονομικής εποπτείας συναρτάται και προς την ποιότητα του γενικότερου θεσμικού περιβάλλοντος Παρατηρείται ειδικότερα ότι χώρες με σχετικά χαμηλό βαθμό διαφθοράς και με αποτελεσματική δημόσια διοίκηση και σύστημα απονομής δικαιοσύνης τείνουν να επιλέγουν το σύστημα του ενιαίου επόπτη (εντός ή εκτός ΚΤ) εφόσον κρίνουν ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές συγκρούσεις μεταξύ λειτουργιών ή αρμοδιοτήτων Αντιθέτως κράτη με συγκριτικά υψηλό δείκτη διαφθοράς και χαμηλές επιδόσεις στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και στην απονομή της δικαιοσύνης διάκεινται πιο φιλικά προς το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας ή το δυαρχικό μοντέλο52

50 Goodhart Schoenmaker (1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) Hawkesby (2000) Ferguson (2000) EKT (2001) Goodhart (2002) DemaestriGuerrero (2003) Nier (2009) 51 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση ο ηθικός κίνδυνος και η πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης νομισματικής πολιτικής λειτουργούν αποτρεπτικά στην αναγνώριση εποπτικού ρόλου στην ΚΤ Στην έτερη περίπτωση η προσθήκη επιπλέον εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ μπορεί αφενός να προκαλέσει επίσης ηθικό κίνδυνο και να οδηγήσει σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που αποθαρρύνει την περαιτέρω ενοποίηση της εποπτείας μέσω της ενίσχυσης της εποπτικής θέσης της ΚΤ Αφετέρου το αυξημένο κύρος και αξιοπιστία της ΚΤ καθιστά εξίσου δύσκολη την αφαίρεση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της ΚΤ και μεταφορά τους σε έναν ενιαίο επόπτη εκτός αυτής Βλ Masciandaro 2006 E pluribus unum Authoritiesrsquo design in financial supervision trends and determinants 17 Open Economies Review 73 Masciandaro 2007 Divide et impera financial supervision unification and central bank fragmentation effect 23 European Journal of Political Economy 285 MasciandaroQuintyn 2008 Helping hand or grabbing hand Politicians supervision regime financial structure and market view 19 North American Journal of Economics and Finance 153 MasciandaroNietoQuintyn 2009 Financial supervision in the EU is there convergence in the national architectures Paolo Baffi Centre Research Paper 38 52 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση το γενικότερο θεσμικό περιβάλλον φαίνεται να εξουδετερώνει τόσο την όποια επιρροή μπορεί να ασκήσουν οργανωμένα συμφέροντα στη χαράξη πολιτικής όσο και τους όποιους κινδύνους συνδέονται με την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε έναν ενιαίο επόπτη Στην δεύτερη περίπτωση από την άλλη επιδιώκεται η επίτευξη ισορροπιών μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων που ασκούν πολιτική πίεση επιδιώκουν την απόσπαση μεριδίου στην χρηματοοικονομική εποπτεία και την ανάθεσή του σε συγκεκριμένη αρχή Δεδομένου ότι η ΚΤ συνιστά σημαντικό παράγοντα άσκησης πολιτικής πίεσης υπό την έννοια της έκτασης των εποπτικών εξουσιών που ήδη μπορεί να απολαμβάνει ο ρόλος που διαδραματίζει στην οργάνωση της εποπτείας αποδεικνύεται σημαντικός όσο μεγαλύτερη η επιρροή της ΚΤ τόσο πιθανότερο η εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στην ίδρυση ενός μόνον ανταγωνιστή στην χρηματοοικονομική εποπτεία (δυαρχικό

15

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 16: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

εξουσιών ενώ ο ηθικός κίνδυνος αποκρούεται με την ενημέρωση των καταναλωτών47 Εξάλλου η εμπειρική έρευνα δεν έχει αποδείξει με στατιστική σημαντικότητα οποιαδήποτε αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της συγκέντρωσης της μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής στην ΚΤ αφενός και της υπονόμευσης της τελευταίας αφετέρου48 Ένα τμήμα των ερευνών μάλιστα αντιστρέφει το επιχείρημα υποστηρίζοντας ότι ο συνδυασμός των δύο ρόλων οδηγεί σε σημαντικές συνέργιες οι οποίες υπερακοντίζουν κατά πολύ τις όποιες ανησυχίες έχουν διατυπωθεί Ειδικότερα προκύπτει ότι η ανάθεση της μικροπροληπτικής εποπτείας στην ΚΤ αποτελεί όχι μόνον φυσική επιλογή αλλά και αναγκαιότητα με δεδομένο ότι (α) οι τράπεζες συνιστούν τους laquoαγωγούςraquo μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής στην αγορά (β) η εποπτεία των συστημάτων πληρωμής από την ΚΤ αναπόφευκτα συνεπάγεται την απόκτηση πληροφοριών μικροπροληπτικής φύσης για την φερεγγυότητα των συμμετεχόντων στα συστήματα αυτά (γ) η υπηρέτηση του laquoφυσικούraquo ρόλου της ΚΤ σχετικά με τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας συνδέεται στενά με την μικροπροληπτική εποπτεία (δ) τα εχέγγυα ανεξαρτησίας κατά την άσκηση νομισματικής πολιτικής από την ΚΤ συνιστούν πολύτιμη ασφαλιστική δικλείδα και για την αποτελεσματική μικροπροληπτική εποπτεία και (ε) η άμεση συνεχή και laquoαπό πρώτο χέριraquo πληροφόρηση για την κατάσταση των τραπεζών διευκολύνει σε καίριο βαθμό την αποτελεσματική άσκηση τόσο της νομισματικής πολιτικής όσο και του ρόλου της ΚΤ ως παρόχου επείγουσας ρευστότητας στο τραπεζικό σύστημα49 Εξάλλου δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι η οποιαδήποτε παροχή έκτακτης ρευστότητας σε δοκιμαζόμενες τράπεζες από την ΚΤ εξισορροπείται από πράξεις ανοικτής αγοράς χωρίς να επηρεάζεται η νομισματική σταθερότητα Εξάλλου η μεταφορά της αρμοδιότητας άσκησης της νομισματικής πολικής από τις ΚΤ της Ευρωζώνης στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ουσιαστικά εξουδετερώνει επί της αρχής τουλάχιστον

47 QuintynTaylor (2002) 48 Βλ ενδεικτικά Heller Prudential supervision and monetary policy in J Frenkel M Goldstein (eds) Essays In Honor of Jacques J Polak (IMF and De Nederlandsche Bank 1991) σελ 269‐281 Goodhart Schoenmaker Institutional separation between supervisory and monetary authorities in C Goodhart (ed) The Central Bank And The Financial System (MIT Press 1995b) σελ 333‐413 Di Noia Di Giorgio 1999 Should bank supervision and monetary policy tasks be given to different agencies 2 International Finance 361 Ioannidou 2008 Does monetary policy affect the central bankrsquos role in bank supervision 14 Journal of Financial Intermediation 58 49 GoodhartSchoenmaker (1995) PeekRosenbergTootell 1999 Is bank supervision central to central banking 114 Quarterly Journal of Economics 629‐653 AbramsTaylor (2000) Ferguson 2000 Alternative approaches to financial supervision and regulation 17 Journal of Financial Services Research 297 Hawkesby (2000) Healey Financial stability and the central bank interna onal evidence in R Brealey A Clarj C Goodhart J Healey G Hoggarth D Llewellyn C Shu P Sinclair F Soussa (eds) Financial Stability And Central Banks A Global Perspective (Routledge 2001) QuintynTaylor (2002) Hadjiemmanuil (2003) SchoonerTaylor 2003 United Kingdom and United States responses to the regulatory challenges of modern financial markets 38 Texas International Law Journal 317 HerreroDel Riacuteo 2003 Financial stability and the design of monetary policy Banco de Espaňa Documento de Trabajo 315 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) Llewellyn (2006) Bernanke Financial regula on and financial stability (Ομιλία ενώπιον του Forum της Federal Deposit Insurance Corporation για τα Ενυπόθηκα Δάνεια σε Νοικοκυριά με Χαμηλά και Μεσαία Εισοδήματα Arlington Virginia 872008) De la Dehesa (2009) Nier 2009 Financial stability frameworks and the role of central banks lessons from the crisis IMF Working Paper 70 Group of Thirty (G30) Financial Reform A Framework For Financial Stability (Washington DC January 2009)

14

ως προς αυτές τις ΚΤ το επιχείρημα περί της σύγκρουσης μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής50 Τέλος ξεχωριστό ενδιαφέρον παρουσιάζουν μια σειρά από μελέτες οι οποίες εξετάζουν εμπειρικά την σχέση μεταξύ του εύρους εποπτικών εξουσιών των ΚΤ και της οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η πρώτη ομάδα των μελετών αυτών κατατείνει στο ότι όσο διευρύνεται ο εποπτικός ρόλος της ΚΤ τόσο μειώνεται ο συνολικός βαθμός ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας δηλαδή περιορίζονται οι πιθανότητες υιοθέτησης ενός ενιαίου επόπτη και αντιστρόφως Σε ειδικότερες γραμμές προκύπτει ότι όταν η ΚΤ δεν έχει αναλάβει εποπτικές αρμοδιότητες τότε είναι πιθανότερο να υιοθετηθεί το σύστημα μιας ενιαίας εποπτικής αρχής εκτός ΚΤ ενώ από την άλλη όταν έχει ανατεθεί εποπτικός ρόλος στην ΚΤ και η τελευταία απολαμβάνει υψηλό κύρος και αξιοπιστία οι πιθανότητες για περαιτέρω ενοποίηση μέσω της ανάθεσης πρόσθετων εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ ή της δημιουργίας ενός ενιαίου επόπτη εκτός ΚΤ μειώνονται σημαντικά51 Η δεύτερη ομάδα ερευνών προχωρά ένα βήμα περισσότερο παρατηρώντας ότι η επιλογή του συστήματος χρηματοοικονομικής εποπτείας συναρτάται και προς την ποιότητα του γενικότερου θεσμικού περιβάλλοντος Παρατηρείται ειδικότερα ότι χώρες με σχετικά χαμηλό βαθμό διαφθοράς και με αποτελεσματική δημόσια διοίκηση και σύστημα απονομής δικαιοσύνης τείνουν να επιλέγουν το σύστημα του ενιαίου επόπτη (εντός ή εκτός ΚΤ) εφόσον κρίνουν ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές συγκρούσεις μεταξύ λειτουργιών ή αρμοδιοτήτων Αντιθέτως κράτη με συγκριτικά υψηλό δείκτη διαφθοράς και χαμηλές επιδόσεις στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και στην απονομή της δικαιοσύνης διάκεινται πιο φιλικά προς το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας ή το δυαρχικό μοντέλο52

50 Goodhart Schoenmaker (1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) Hawkesby (2000) Ferguson (2000) EKT (2001) Goodhart (2002) DemaestriGuerrero (2003) Nier (2009) 51 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση ο ηθικός κίνδυνος και η πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης νομισματικής πολιτικής λειτουργούν αποτρεπτικά στην αναγνώριση εποπτικού ρόλου στην ΚΤ Στην έτερη περίπτωση η προσθήκη επιπλέον εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ μπορεί αφενός να προκαλέσει επίσης ηθικό κίνδυνο και να οδηγήσει σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που αποθαρρύνει την περαιτέρω ενοποίηση της εποπτείας μέσω της ενίσχυσης της εποπτικής θέσης της ΚΤ Αφετέρου το αυξημένο κύρος και αξιοπιστία της ΚΤ καθιστά εξίσου δύσκολη την αφαίρεση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της ΚΤ και μεταφορά τους σε έναν ενιαίο επόπτη εκτός αυτής Βλ Masciandaro 2006 E pluribus unum Authoritiesrsquo design in financial supervision trends and determinants 17 Open Economies Review 73 Masciandaro 2007 Divide et impera financial supervision unification and central bank fragmentation effect 23 European Journal of Political Economy 285 MasciandaroQuintyn 2008 Helping hand or grabbing hand Politicians supervision regime financial structure and market view 19 North American Journal of Economics and Finance 153 MasciandaroNietoQuintyn 2009 Financial supervision in the EU is there convergence in the national architectures Paolo Baffi Centre Research Paper 38 52 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση το γενικότερο θεσμικό περιβάλλον φαίνεται να εξουδετερώνει τόσο την όποια επιρροή μπορεί να ασκήσουν οργανωμένα συμφέροντα στη χαράξη πολιτικής όσο και τους όποιους κινδύνους συνδέονται με την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε έναν ενιαίο επόπτη Στην δεύτερη περίπτωση από την άλλη επιδιώκεται η επίτευξη ισορροπιών μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων που ασκούν πολιτική πίεση επιδιώκουν την απόσπαση μεριδίου στην χρηματοοικονομική εποπτεία και την ανάθεσή του σε συγκεκριμένη αρχή Δεδομένου ότι η ΚΤ συνιστά σημαντικό παράγοντα άσκησης πολιτικής πίεσης υπό την έννοια της έκτασης των εποπτικών εξουσιών που ήδη μπορεί να απολαμβάνει ο ρόλος που διαδραματίζει στην οργάνωση της εποπτείας αποδεικνύεται σημαντικός όσο μεγαλύτερη η επιρροή της ΚΤ τόσο πιθανότερο η εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στην ίδρυση ενός μόνον ανταγωνιστή στην χρηματοοικονομική εποπτεία (δυαρχικό

15

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 17: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

ως προς αυτές τις ΚΤ το επιχείρημα περί της σύγκρουσης μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης της νομισματικής πολιτικής50 Τέλος ξεχωριστό ενδιαφέρον παρουσιάζουν μια σειρά από μελέτες οι οποίες εξετάζουν εμπειρικά την σχέση μεταξύ του εύρους εποπτικών εξουσιών των ΚΤ και της οργάνωσης της χρηματοοικονομικής εποπτείας εν γένει Η πρώτη ομάδα των μελετών αυτών κατατείνει στο ότι όσο διευρύνεται ο εποπτικός ρόλος της ΚΤ τόσο μειώνεται ο συνολικός βαθμός ενοποίησης της χρηματοοικονομικής εποπτείας δηλαδή περιορίζονται οι πιθανότητες υιοθέτησης ενός ενιαίου επόπτη και αντιστρόφως Σε ειδικότερες γραμμές προκύπτει ότι όταν η ΚΤ δεν έχει αναλάβει εποπτικές αρμοδιότητες τότε είναι πιθανότερο να υιοθετηθεί το σύστημα μιας ενιαίας εποπτικής αρχής εκτός ΚΤ ενώ από την άλλη όταν έχει ανατεθεί εποπτικός ρόλος στην ΚΤ και η τελευταία απολαμβάνει υψηλό κύρος και αξιοπιστία οι πιθανότητες για περαιτέρω ενοποίηση μέσω της ανάθεσης πρόσθετων εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ ή της δημιουργίας ενός ενιαίου επόπτη εκτός ΚΤ μειώνονται σημαντικά51 Η δεύτερη ομάδα ερευνών προχωρά ένα βήμα περισσότερο παρατηρώντας ότι η επιλογή του συστήματος χρηματοοικονομικής εποπτείας συναρτάται και προς την ποιότητα του γενικότερου θεσμικού περιβάλλοντος Παρατηρείται ειδικότερα ότι χώρες με σχετικά χαμηλό βαθμό διαφθοράς και με αποτελεσματική δημόσια διοίκηση και σύστημα απονομής δικαιοσύνης τείνουν να επιλέγουν το σύστημα του ενιαίου επόπτη (εντός ή εκτός ΚΤ) εφόσον κρίνουν ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές συγκρούσεις μεταξύ λειτουργιών ή αρμοδιοτήτων Αντιθέτως κράτη με συγκριτικά υψηλό δείκτη διαφθοράς και χαμηλές επιδόσεις στην αποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και στην απονομή της δικαιοσύνης διάκεινται πιο φιλικά προς το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας ή το δυαρχικό μοντέλο52

50 Goodhart Schoenmaker (1995) GoodhartHartmannLlewellynRojas‐SuaacuterezWeisbrod (1998) Lannoo (1999) Hawkesby (2000) Ferguson (2000) EKT (2001) Goodhart (2002) DemaestriGuerrero (2003) Nier (2009) 51 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση ο ηθικός κίνδυνος και η πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και άσκησης νομισματικής πολιτικής λειτουργούν αποτρεπτικά στην αναγνώριση εποπτικού ρόλου στην ΚΤ Στην έτερη περίπτωση η προσθήκη επιπλέον εποπτικών αρμοδιοτήτων στην ΚΤ μπορεί αφενός να προκαλέσει επίσης ηθικό κίνδυνο και να οδηγήσει σε υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών γεγονός που αποθαρρύνει την περαιτέρω ενοποίηση της εποπτείας μέσω της ενίσχυσης της εποπτικής θέσης της ΚΤ Αφετέρου το αυξημένο κύρος και αξιοπιστία της ΚΤ καθιστά εξίσου δύσκολη την αφαίρεση των εποπτικών αρμοδιοτήτων της ΚΤ και μεταφορά τους σε έναν ενιαίο επόπτη εκτός αυτής Βλ Masciandaro 2006 E pluribus unum Authoritiesrsquo design in financial supervision trends and determinants 17 Open Economies Review 73 Masciandaro 2007 Divide et impera financial supervision unification and central bank fragmentation effect 23 European Journal of Political Economy 285 MasciandaroQuintyn 2008 Helping hand or grabbing hand Politicians supervision regime financial structure and market view 19 North American Journal of Economics and Finance 153 MasciandaroNietoQuintyn 2009 Financial supervision in the EU is there convergence in the national architectures Paolo Baffi Centre Research Paper 38 52 Η θεωρητική εξήγηση που προσφέρεται είναι ότι στην πρώτη περίπτωση το γενικότερο θεσμικό περιβάλλον φαίνεται να εξουδετερώνει τόσο την όποια επιρροή μπορεί να ασκήσουν οργανωμένα συμφέροντα στη χαράξη πολιτικής όσο και τους όποιους κινδύνους συνδέονται με την υπερβολική συγκέντρωση εξουσιών σε έναν ενιαίο επόπτη Στην δεύτερη περίπτωση από την άλλη επιδιώκεται η επίτευξη ισορροπιών μεταξύ των διαφόρων συμφερόντων που ασκούν πολιτική πίεση επιδιώκουν την απόσπαση μεριδίου στην χρηματοοικονομική εποπτεία και την ανάθεσή του σε συγκεκριμένη αρχή Δεδομένου ότι η ΚΤ συνιστά σημαντικό παράγοντα άσκησης πολιτικής πίεσης υπό την έννοια της έκτασης των εποπτικών εξουσιών που ήδη μπορεί να απολαμβάνει ο ρόλος που διαδραματίζει στην οργάνωση της εποπτείας αποδεικνύεται σημαντικός όσο μεγαλύτερη η επιρροή της ΚΤ τόσο πιθανότερο η εκτελεστική εξουσία να προχωρήσει στην ίδρυση ενός μόνον ανταγωνιστή στην χρηματοοικονομική εποπτεία (δυαρχικό

15

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 18: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

Τέλος μια τρίτη ομάδα μελετών επικεντρώνεται στην ανεξαρτησία και λογοδοσία της ΚΤ στις περιπτώσεις εκείνες που η τελευταία αναλαμβάνει και την μικροπροληπτική εποπτεία Οι έρευνες επιβεβαιώνουν ότι ΚΤ που αναλαμβάνουν και την μικροπροληπτική εποπτεία τείνουν να χαρακτηρίζονται από υψηλό βαθμό ανεξαρτησίας αλλά σχετικά ανεπαρκείς μηχανισμούς λογοδοσίας απότοκο της παραδοσιακής προσήλωσής τους στην άσκηση νομισματικής πολιτικής53 Περαιτέρω αποδεικνύεται ότι οι χώρες που προέβησαν σε αναθεώρηση του εποπτικού τους συστήματος και στην ίδρυση νέων αρχών εκτός ΚΤ επιδιώκουν την σημαντική ενίσχυση των μηχανισμών ελέγχου επηρεαζόμενες από την προηγούμενη δυσμενή εμπειρία τους αναφορικά με τα εχέγγυα λογοδοσίας της ΚΤ54 Τα ανωτέρω πορίσματα αναφορικά με την ανάγκη ενίσχυσης των συστημάτων λογοδοσίας της ΚΤ ως μικροπροληπτικού επόπτη εξηγούνται αν αναλογιστεί κανείς τις θεμελιώδεις διαφορές μεταξύ νομισματικής πολιτικής και μικροπροληπτικής εποπτείας Ειδικότερα (α) η μέτρηση της αποτελεσματικότητας της μικροπροληπτικής εποπτείας είναι πολύ πιο δύσκολη από ότι της νομισματικής πολιτικής ιδίως όταν ανατίθενται στον επόπτη περισσότεροι εποπτικοί στόχοι (β) οι μικροπροληπτικοί επόπτες απολαμβάνουν ευρύτατες κανονιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες σε αντίθεση με τις νομισματικές αρχές (γ) οι μηχανισμοί διαφάνειας είναι πιο περιορισμένοι κατά την άσκηση μικροπροληπτικής εποπτείας μιας και η φύση των υποθέσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο της τελευταίας απαιτεί πολύ μεγαλύτερο βαθμό εμπιστευτικότητας (δ) ενώ οι γραμμές λογοδοσίας των νομισματικών αρχών είναι σαφείς και εντοπίζονται έναντι του μοναδικού εντολέα‐σώματος που έχει αναθέσει τις σχετικές αρμοδιότητες ο επόπτης λειτουργεί σε laquoπεριβάλλον πολλαπλών εντολέωνraquo (καταναλωτές εποπτευόμενοι φορείς αγορές γενικότερο δημόσιο συμφέρον) και συνεπώς οι μηχανισμοί ελέγχου είναι πολύ πιο πολύπλοκοι και απαιτητικοί55 3 Επίμετρο σκέψεις και προτάσεις για το παρόν και το μέλλον της χρηματοοικονομικής εποπτείας στην Ελλάδα

Η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ελλάδα οργανώνεται στις βασικές της γραμμές ως εξής Η ΤτΕ είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών και χρηματοδοτικών ιδρυμάτων των

ιδρυμάτων ηλεκτρονικού χρήματος και των ασφαλιστικών εταιριών και

σύστημα) αντί να επιλέξει το σύστημα της κατακερματισμένης εποπτείας και αντιστρόφως Βλ PellegrinaMasciandaro 2008 Politicians central banks and the shape of financial supervision architectures 16 Journal of Financial Regulation and Compliance 290 MasciandaroQuintyn (2008) Masciandaro 2009 Politicians and financial supervision unification outside the central bank why do they do it 5 Journal of Financial Stability 124 MasciandaroQuintyn 2010 Institutions matter financial supervision architecture central bank and path dependence general trends and the south eastern European countries 1 South‐Eastern Europe Journal of Economics 7 53 QuintynTaylor (2002) DasQuintyn 2002 Crisis prevention and crisis management the role of regulatory governance IMF Working Paper 163 HuumlpkesQuintynTaylor (2005) 54 QuintynRamirezTaylor 2007 The fear of freedom politicians and the independence and accountability of financial sector supervisors IMF Working Paper 25 MasciandaroQuintynTaylor 2008 Inside and outside the central bank independence and accountability in financial supervision ndash trends and determinants 24 European Journal of Political Economy 833 55 HuumlpkesQuintynTaylor (2005)

16

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 19: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

(β) την προστασία των καταναλωτών των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί με την εξαίρεση των επενδυτικών υπηρεσιών

Η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (στο εξής ΕΚ) είναι η αρμόδια εποπτική αρχή για (α) την μικροπροληπτική εποπτεία των ανωνύμων εταιριών παροχής επενδυτικών

υπηρεσιών (ΑΕΠΕΥ) των ανωνύμων εταιριών διαχείρισης αμοιβαίων κεφαλαίων (ΑΕΔΑΚ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων χαρτοφυλακίου (ΑΕΕΧ) των ανωνύμων εταιριών επενδύσεων ακίνητης περιουσίας (ΑΕΕΑΠ) και των ανωνύμων εταιριών επενδυτικής διαμεσολάβησης (ΑΕΕΔ)

(β) την προστασία των καταναλωτών τόσο των υπηρεσιών που παρέχουν οι παραπάνω οργανισμοί όσο και των επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα και

(γ) τις οργανωμένες αγορές που λειτουργούν στην Ελλάδα με την εξαίρεση της Ηλεκτρογενούς Δευτερογενούς Αγοράς Τίτλων (ΗΔΑΤ) της οποίας διαχειριστής και βασικός επόπτης είναι η ΤτΕ (με την ΕΚ να διατηρεί ndashπαρότι ασαφώς διατυπωμένεςndash ορισμένες εποπτικές αρμοδιότητες)

Το νεοσυσταθέν με το άρθρο 20 του ν 38672010 (Α 128) Συμβούλιο Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών (σε συνεργασία με την ΤτΕ) είναι αρμόδιο για την μακροπροληπτική εποπτεία και τη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας

Το ελληνικό εποπτικό μοντέλο παρουσιάζει έντονες ιδιομορφίες που θα τολμούσε να πει κανείς ότι το καθιστούν καινοφανές Μέχρι το 2007 το ελληνικό εποπτικό σύστημα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως αμιγώς οργανικό με την εποπτεία (μικροπροληπτική εποπτείαπροστασία των καταναλωτών) για τα μεν πιστωτικάχρηματοδοτικά ιδρύματα και ιδρύματα ηλεκτρονικού χρήματος να ανήκει στην ΤτΕ για τις δε ΑΕΠΕΥ ΑΕΕΔ (πρώην ΕΛΔΕ) ΑΕΔΑΚ ΑΕΕΧ ΑΕΕΑΠ να ανατίθεται στην ΕΚ και τέλος για τις ασφαλιστικές εταιρίες να ανήκει στην ΕΠΕΙΑ56 Ο ν 36062007 (άρθρο 59sect1) μετέφερε από την ΤτΕ στην ΕΚ την εποπτική αρμοδιότητα για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που προσφέρουν πιστωτικά ιδρύματα ενώ ο ν 38672010 (άρθρο 1) κατήργησε την με μόλις 6 χρόνια ζωής ΕΠΕΙΑ και μεταβίβασε τις εποπτικές της αρμοδιότητές en block στην ΤτΕ

Η επιλογή που έγινε με το ν 36062007 για ενοποίηση της εποπτείας των κανόνων προστασίας των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών υπό τη σκέπη της ΕΚ θεωρείται εύλογη Η εκ μέρους των πιστωτικών ιδρυμάτων παροχή επενδυτικών υπηρεσιών βάσει του καθιερωμένου Κοινοτικού προτύπου της καθολικής τραπεζικής συνοδεύτηκε από την σταδιακή εναρμόνιση των κανόνων τόσο για τον εντοπισμό και αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με την παροχή επενδυτικών υπηρεσιώνπροϊόντων όσο και για την προστασία των καταναλωτών τέτοιων υπηρεσιώνπροϊόντων57 Η ανάληψη της εποπτείας των τελευταίων από την ΕΚ επομένως αποτελεί ένα πρώτο ορθολογικό βήμα για την ενοποίηση της εποπτείας πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων δεδομένου ότι συνάδει με το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας που έχει επιλέξει και ρυθμίσει ο Κοινοτικός νομοθέτης για τους εν λόγω οργανισμούς Είναι χαρακτηριστικό ότι για το έτος 2009 πάνω από το 25 των καθαρών εσόδων των ελληνικών τραπεζών αλλά και των τραπεζικών ομίλων προήλθε από μη τοκοφόρες εργασίες εκ των οποίων άνω του

56 Με το ν 32292004 (ΦΕΚ Α 38) οι εποπτικές αρμοδιότητες για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις πέρασαν από το Υπουργείο Εμπορίου στη νεοσυσταθείσα τότε Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) 57 Βλ ιδίως Οδηγία 200649ΕΚ σχετικά με την κεφαλαιακή επάρκεια του χαρτοφυλακίου συναλλαγών των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων επενδύσεων καθώς και Οδηγίες 200648ΕΚ και 200439ΕΚ οι οποίες θέτουν κοινές αρχές για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και επιχειρήσεων επενδύσεων

17

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 20: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

9 οφείλεται σε έσοδα από χρηματοοικονομικές πράξειςεπενδυτικό χαρτοφυλάκιο και ποσοστό πάνω από 12 σε προμήθειες τούτο αποδεικνύει την έντονη παρουσία των τραπεζών και των τραπεζικών ομίλων στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών58

Από την άλλη πλευρά η πιο πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία (ν 38672010) κρίνεται μάλλον αποσπασματική και επιπόλαιη Φαίνεται μάλιστα να συνιστά απότοκο της σπασμωδικής αντίδρασης στην κατάρρευση του ασφαλιστικού τμήματος του ομίλου ετερογενών δραστηριοτήτων της Ασπίδος και να αποτυπώνει τη συγκυριακή βούληση του Έλληνα νομοθέτη για ανάθεση της εποπτείας των ασφαλιστικών εταιριών στην ΤτΕ χωρίς να αναπτύσσεται σε βάθος ένας γενικότερος διάλογος για τα εναλλακτικά εποπτικά συστήματα και τη δυνατότητα προσαρμογής τους στην ελληνική πραγματικότητα Πρώτον σε κανένα στάδιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας δεν λήφθηκε υπόψη η συζήτηση για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ μικροπροληπτικής εποπτείας και προστασίας των καταναλωτών όταν οι δύο αυτοί στόχοι τίθενται υπό την ίδια εποπτική στέγη ούτε αξιολογήθηκε η σχετική εμπειρία που αποκτήθηκε από την πρόσφατη κρίση ιδίως στην Μεγάλη Βρετανία Δεύτερον η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία αποτυγχάνει να σταθμίσει με ακρίβεια τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς με αποτέλεσμα να θέτει ανορθολογικές προτεραιότητες Η παρουσία χρηματοπιστωτικών ομίλων ετερογενών δραστηριοτήτων στην

ελληνική αγορά είναι υποτυπώδης Με βάση τα τελευταία στοιχεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (μέχρι την 01062010) σχετικά με τη λειτουργία τέτοιων ομίλων με επικεφαλή‐οντότητα εντός της ΕΕ μόνον ο όμιλος της Ασπίδος φαίνεται να δραστηριοποιείται στην Ελλάδα59 Εξάλλου όπως υπογραμμίζει η ΤτΕ σε πρόσφατη έκθεσή της η συμμετοχή των ελληνικών τραπεζικών ομίλων στο μετοχικό κεφάλαιο των ασφαλιστικών εταιριών καταλαμβάνει στις περισσότερες περιπτώσεις πολύ μικρό ποσοστό επί των ιδίων κεφαλαίων τους σε ενοποιημένη βάση επομένως δεν αναμένεται να υπάρχουν σημαντικές συστημικές επιπτώσεις στο χρηματοπιστωτικό σύστημα από τυχόν δυσμενή μεταβολή των ασφαλιστικών μεγεθών60 Σε κάθε περίπτωση δε έχει ήδη θεσμοθετηθεί ως περαιτέρω ασφαλιστική δικλείδα ότι η εκ μέρους πιστωτικών ιδρυμάτων απόκτηση άνω του 10 του κεφαλαίου ή των δικαιωμάτων σε χρηματοοικονομικό οργανισμό ή η άσκηση ουσιώδους επιρροής στη διαχείριση τέτοιου οργανισμού (ειδική συμμετοχή) υπόκειται στην έγκριση της ΤτΕ61 Αντιθέτως όπως προαναφέρθηκε η ελληνική αγορά έχει υιοθετήσει το πρότυπο της καθολικής τραπεζικής ενώ ιδιαίτερα σημαντική είναι η παρουσία των τραπεζικών ομίλων ομοιογενών δραστηριοτήτων Για του λόγου το αληθές τις πρώτες πέντε θέσεις όσον αφορά στην αξία των συναλλαγών στο Χρηματιστήριο Αθηνών καταλαμβάνουν επιχειρήσεις επενδύσεων που είναι θυγατρικές τραπεζών με συνολικό μερίδιο αγοράς που ξεπερνά το 5062 Αντιστοίχως σε σχέση με το μερίδιο αγοράς που καταλαμβάνουν οι πέντε πρώτες ασφαλιστικές εταιρίες οι θυγατρικές

58 Τράπεζα της Ελλάδος (ΤτΕ) Έκθεση Για Την Χρηματοπιστωτική Σταθερότητα (Ιούλιος 2010) 59 Βλ lthttpeceuropaeuinternal_marketfinancial‐conglomeratesdocs201007_conglomerates_enpdfgt 60 ΤτΕ (2010) σελ 89 61 Βλ Πράξη 2604422008 του Διοικητή της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 233) καθώς και Συνεδρίαση 2811732009 της Επιτροπής Τραπεζικών και Πιστωτικών της ΤτΕ (ΦΕΚ Β 840) 62 Χρηματιστήριο Αθηνών ΑΕ (ΧΑ) Συναλλαγές Εταιριών Μελών Του Χρηματιστηρίου Αθηνών (Αύγουστος 2010)

18

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 21: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

τραπεζών αντιπροσωπεύουν υπολογίσιμα αλλά όχι το ίδιο υψηλά ποσοστά 3753 στην ασφάλιση ζωής και 2426 στην ασφάλιση ζημιών63 Επομένως για να ακριβολογεί κανείς η κινητήριος δύναμη για την ενοποίηση της εποπτείας θα πρέπει να εντοπιστεί πρωτίστως στην αποτελεσματική αντιμετώπιση της διείσδυσης των τραπεζών στο χώρο των επενδυτικών υπηρεσιών

Συναφώς προς τα ανωτέρω η laquoτραπεζοασφάλισηraquo (bancassurance) στην Ελλάδα αφορά κυρίως και πρώτα απrsquoόλα στη διανομή ασφαλιστικών προϊόντων από τα πιστωτικά ιδρύματα και όχι στην εκ μέρους των τελευταίων πρωτογενή ανάληψη των υποχρεώσεων που πηγάζουν από τα προϊόντα αυτά64 Με βάση την τελευταία έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ασφαλίσεων (CEA) το bancassurance στον κλάδο ζημιών είναι εξαιρετικά περιορισμένο σε όλη την Ευρώπη (κάτω του 10) ενώ παρουσιάζει πολύ μεγαλύτερη ανάπτυξη στον κλάδο ζωής (ιδίως στην Γαλλία gt65) Πορτογαλία gt84 Ισπανία gt63 Ιταλία gt66) Για την Ελλάδα δεν υπάρχουν συγκεκριμένα στοιχεία αλλά παρατηρείται ότι σε γενικές γραμμές το bancassurance γνωρίζει συγκριτικά μικρότερη άνθηση65 Αξίζει να επισημανθεί δε ότι καίτοι συνηθίζεται να γίνεται αναφορά μόνον στο bancassurance λόγω της πρωταγωνιστικής συμμετοχής των τραπεζών στην ασφαλιστική διαμεσολάβηση ρόλο διανομέα ασφαλιστικών προϊόντων δύνανται να αναλάβουν και οι επιχειρήσεις επενδύσεων

Με βάση τα προεκτεθέντα η υιοθέτηση του κλασσικού δυαρχικού συστήματος φαντάζει ως πιο ορθολογική προσέγγιση για την περίπτωση της Ελλάδος Η ΕΚ θα αποτελεί το έναν εποπτικό πυλώνα αναλαμβάνοντας την εποπτεία των κανόνων προστασίας των καταναλωτών χρηματοοικονομικών υπηρεσιών (τραπεζικών επενδυτικών ασφαλιστικών) καθώς και την εποπτεία των αγορών ενώ η ΤτΕ θα συνιστά τον έτερο πυλώνα αναλαμβάνοντας την μικροπροληπτική εποπτεία του συνόλου των χρηματοοικονομικών οργανισμών66 Το εν λόγω σύστημα ενοποιημένης εποπτείας εξασφαλίζει τη δημιουργία ισχυρών εποπτικών πυλώνων οι οποίοι λειτουργούν

αντισταθμιστικά στην αθέμιτη επιρροή που μπορεί να ασκηθεί λόγω του υψηλού βαθμού συγκέντρωσης στον ελληνικό χρηματοοικονομικό τομέα

αντικατοπτρίζει πιο αποτελεσματικά τα προαναφερθέντα χαρακτηριστικά της ελληνικής αγοράς αναφορικά με την παρουσία χρηματοοικονομικών ομίλων (ομοιογενών και ετερογενών δραστηριοτήτων) καθώς και τον βαθμό ανάπτυξης της καθολικής τραπεζικής και τραπεζοασφάλισης

λαμβάνει υπόψη την συζήτηση που έχει αναπτυχθεί για την σοβαρή πιθανότητα σύγκρουσης μεταξύ των εποπτικών στόχων όταν η υλοποίησή τους ανατίθεται στην ίδια αρχή

διασφαλίζει την ομαλότερη μετάβαση στο νέο εποπτικό σύστημα και συνάδει με το επίκαιρο αίτημα για αποτελεσματικότερη μακροπροληπτική εποπτεία δεδομένου ότι αφενός ήδη από το 2007 η προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών που παρέχονται από πιστωτικά ιδρύματα έχει ανατεθεί στην ΕΚ και αφετέρου η εκ μέρους της ΤτΕ ανάληψη της μικροπροληπτικής εποπτείας όλων των

63 Επιτροπή Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης (ΕΠΕΙΑ) Δημοσίευση Συγκεντρωτικών Στοιχείων Παραγωγής Ασφαλίστρων Και Πληρωθεισών Αποζημιώσεων Εξαμήνου 2010 (Αύγουστος 2010) 64 Στην Ελλάδα το καθεστώς διανομής ασφαλιστικών προϊόντων διέπεται από το πδ 1902006 (ΦΕΚ Α 196) σε συνδυασμό με την Υπουργική Απόφαση Κ3‐8010 (ΦΕΚ Β 1600) 65 CEA 2010b Insurance Distribution Channels In Europe (CEA Statistics No39 March 2010) 66 Για την εποπτεία των κανόνων που αφορούν στον ανταγωνισμό η αρμοδιότητα θα παραμείνει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού

19

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 22: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

χρηματοοικονομικών οργανισμών δημιουργεί σημαντικές συνέργιες προς αξιοποίηση στο πλαίσιο άσκησης και της μακροπροληπτικής εποπτείας

Σε ότι αφορά στην εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών θα πρέπει να υπογραμμισθεί και να ληφθεί σοβαρά υπόψη ότι η ενοποίηση της εποπτείας δεν συνεπάγεται αυτομάτως ρυθμιστική και εποπτική ουδετερότητα Στο βαθμό που όπως επισημάνθηκε εξακολουθούν να υφίστανται θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών (ιδίως μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων και ασφαλιστικών εταιριών) η εσωτερική οργάνωση των νέων εποπτικών αρχών σε επιμέρους τμήματα θα πρέπει να αντανακλά αυτές τις ιδιαιτερότητες τουλάχιστον σε πρώτο στάδιο και μέχρις ότου επέλθει ρυθμιστική εναρμόνιση ή αναπτυχθούν κοινές εποπτικές πρακτικές Προφανώς η εσωτερικοποίηση των υφιστάμενων εποπτικών δομών υπό την σκέπη ενός επόπτη θα οδηγήσει σε κάποιες απώλειες οικονομιών κλίμακας και φάσματος όμως τούτο είναι αναπόφευκτο τουλάχιστον σε πρώτη φάση Δεν θα πρέπει να λησμονείται εξάλλου ότι ισότιμη εποπτική αντιμετώπιση σημαίνει ισότιμη μεταχείριση ουσιωδώς όμοιων οργανισμών και υπηρεσιών και όχι ισοπεδωτική αντιμετώπιση οργανισμών με διαφορετικά χαρακτηριστικά και προφίλ κινδύνου67 Σε πρόσφατη έκθεσή της η Επιτροπή Βασιλείας υπογραμμίζει ότι αν και η εναρμόνιση της χρηματοοικονομικής ρύθμισης σε διατομεακό επίπεδο είναι επιθυμητή εξακολουθούν να υφίστανται εύλογες διακρίσεις μεταξύ των χρηματοοικονομικών οργανισμών που δικαιολογούν αντίστοιχες διαφοροποιήσεις στην εποπτική προσέγγιση68 Οι διαφοροποιήσεις αυτές μάλιστα αντανακλώνται και στις βασικές αρχές για την εποπτεία των ανά κλάδο χρηματοοικονομικών οργανισμών που έχουν εκδώσει η Επιτροπή Βασιλείας (Basel Committee) ο Διεθνής Οργανισμός των Επιτροπών Κεφαλαιαγορών (IOSCO) και η Διεθνής Ένωση των Επιτροπών Ασφαλιστικών Εταιριών (IAIS) Είναι χαρακτηριστικό άλλωστε ότι η έρευνα για τα αίτια της κατάρρευσης της Northern Rock κατέδειξε ως καίρια αδυναμία το γεγονός ότι λόγω εσωτερικής αναδιοργάνωσης της βρετανικής ενιαίας εποπτικής αρχής (FSA) η εποπτεία της συγκεκριμένης τράπεζας μεταφέρθηκε από το Τμήμα Καταθετικών Οργανισμών (Deposit Takers Division) στο Τμήμα Μεγάλων Ομίλων Λιανικής (Major Retails Group Division) του οποίου ωστόσο το εποπτικό βάρος και φιλοσοφία προσανατολιζόταν σε ασφαλιστικές εταιρίες και όχι σε τράπεζες69 Κρίνεται σκόπιμο επομένως η εσωτερική οργάνωση των ενοποιημένων εποπτών να συμπλέει με την ρυθμιστική εναρμόνιση και τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής αγοράς Στο πλαίσιο αυτό η δημιουργία κοινών τμημάτων (πχ αδειοδότησης ελέγχου κυρώσεων) για τις τράπεζες και επιχειρήσεις επενδύσεων φαντάζει εφικτή με την περαιτέρω εσωτερική ενοποίηση να εξελίσσεται ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής προσέγγισης με τον τομέα των ασφαλίσεων και τις εξελίξεις στην ελληνική αγορά Η ανάλυση που έχει προηγηθεί δικαιολογεί τούτη την εσωτερική διαφοροποίηση ενώ πρόσφατα κείμενα διεθνών οργανισμών λειτουργούν υποστηρικτικά Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ασφαλίσεων (CEA) εξέδωσε τον Ιούνιο του 2010 μελέτη η

οποία αναλύει διεξοδικά και με την υποστήριξη εμπειρικών δεδομένων τους λόγους για τους οποίους οι ασφαλιστικές εταιρίες διαφοροποιούνται σημαντικά από τα

67 TaylorFlemming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003) 68 BIS Joint Forum (2010) 69 Financial Services Authority (FSA) March 2008 The Supervision Of Northern Rock A Lessons Learned Review

20

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 23: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

πιστωτικά ιδρύματα και συνεπώς είναι απαραίτητη η διαφορετική ρυθμιστική και εποπτική προσέγγισή τους70

Σε πρόσφατες εκθέσεις της η Διεθνής Ένωση της Γενεύης για την ασφάλιση υπογραμμίζει τη διαφορετικότητα των ασφαλιστικών εταιριών έναντι των πιστωτικών ιδρυμάτων ndashιδίως σε σχέση με το βαθμό έκθεσής τους στο συστημικό κίνδυνοndash με αναφορές στην τρέχουσα κρίση71 Τα αποτελέσματα στα οποία καταλήγουν οι εκθέσεις είναι σαφή Πρώτον οι απώλειες των ασφαλιστικών εταιριών δεν συνδέονται με την παροχή ασφαλιστικών υπηρεσιών per se Δεύτερον οι ασφαλιστικές εταιρίες μπορεί να καταστούν συστημικά ευάλωτες είτε λόγω της υπερ‐έκθεσής τους σε μη‐ασφαλιστικές υπηρεσίες δια της συμμετοχής τους σε χρηματοοικονομικούς ομίλους είτε λόγω της ασύδοτης εμπλοκής τους σε χρηματοοικονομικές συναλλαγές υψηλού ρίσκου εκτός ισολογισμού (trading on non‐insurance balance sheets)72 Συμπερασματικά επισημαίνεται ότι οι θεμελιώδεις διαφοροποιήσεις μεταξύ τραπεζών και ασφαλιστικών εταιριών θα πρέπει να ληφθούν σοβαρά υπόψη κατά την εσωτερική οργάνωση της ενοποιημένης εποπτείας προκειμένου να αποφευχθεί η de facto ισοπεδωτική ρυθμιστική και εποπτική μεταχείριση των δύο

Το άρθρο 127sect6 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζει ότι η ΕΚΤ μπορεί να αναλάβει ειδικά καθήκοντα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν στην προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων και των λοιπών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εκτός από τις ασφαλιστικές εταιρίες Τούτη η πρόβλεψη δεν μπορεί παρά να τονίζει μεταξύ άλλων και τις γραμμές διάκρισης μεταξύ πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων αφενός και ασφαλιστικών εταιριών αφετέρου

H ενοποίηση της εποπτείας εξάλλου τείνει να αναδεικνύει τις διαφορές στην εποπτική φιλοσοφία αλλά και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού που απασχολούσαν οι καταργούμενες εποπτικές αρχές Τέτοιου είδους διαφορές δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συνεργασίας και συντονισμού ιδίως στην πρώτη φάση λειτουργίας των νέων αρχών όπου η εσωτερική οργάνωση αντανακλά τις υφιστάμενες εποπτικές δομές Για τον λόγο αυτό είναι απολύτως αναγκαίο ήδη από τα πρώτα στάδια λειτουργίας των νέων αρχών να συσταθούν ομάδες εργασίας ή και τμήματα που θα στελεχώνονται με πρόσωπα από κάθε μια από τις καταργούμενες εποπτικές αρχές να καθιερωθούν γραμμές ελεύθερης επικοινωνίας και πληροφόρησης μεταξύ των τμημάτων ή ακόμη και να υιοθετηθεί πρόγραμμα περιοδικής μετακίνησης και απασχόλησης του προσωπικού σε όλα τα τμήματα (staff rotation program) Όπως προαναφέρθηκε με την πάροδο του χρόνου και ανάλογα με το βαθμό ρυθμιστικής εναρμόνισης τις ανάγκες της αγοράς και την ανάπτυξη κοινών εποπτικών προτύπων και φιλοσοφίας μπορεί να επιδιωχθεί η σταδιακή ενοποίηση των εσωτερικών τμημάτων με βάση τις επιτελούμενες λειτουργίες (πχ αδειοδότηση κυρώσεις)73

70 CEA (2010) 71 The Geneva Association Regulation And Intervention In The Insurance Industry ndash Fundamental Issues (The Geneva Report 1 February 2008) The Geneva Associa on (2010) The Geneva Associa on (2010b) Systemic Risk In Insurance An Analysis Of Insurance And Financial Stability (Special Report March 2010) 72 Όπως έχει ήδη συζητηθεί η αντιμετώπιση των κινδύνων αυτών συνιστά πρωτίστως ζήτημα ρυθμιστικό (βλ υποσημειώσεις 13‐16 60‐61 και συνοδεύον κείμενο) 73 TaylorFleming (1999) AbramsTaylor (2000) MwendaFleming (2001) De Luna MartiacutenezRose (2003)

21

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 24: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

22

Τρίτον με δεδομένο ότι η ενοποίηση της εποπτείας οδηγεί στη δημιουργία αρχών με αυξημένες εξουσίες ιδιαίτερη βαρύτητα πρέπει να δοθεί στην πιθανή αναθεώρηση των μηχανισμών ελέγχου και λογοδοσίας

Τέλος σε ότι αφορά στην άσκηση της μακροπροληπτικής εποπτείας η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας στο Υπουργείο Οικονομικών αποτελεί επί της αρχής καλοδεχούμενη πρωτοβουλία μιας και η σύνθεσή του εξασφαλίζει έναν δίαυλο άμεσης επικοινωνίας μεταξύ των εποπτικών αρχών του χρηματοοοικονομικού τομέα Ωστόσο η διατύπωση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου ιδίως σε σχέση με τις εξουσίες που ήδη απολαμβάνει η ΤτΕ για τη διατήρηση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας74 παραμένει ασαφής και ενδέχεται να προκαλέσει σύγχυση Η ΕΚΤ έχει επισημάνει με έμφαση σε σχετικές γνωμοδοτήσεις της ότι η ίδρυση τέτοιων επιτροπών‐συμβουλίων θα πρέπει να συνοδεύεται από διαυγή αποτύπωση των συναφών αρμοδιοτήτων των εθνικών ΚΤ και να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των τελευταίων75 Σε έτερη δε γνωμοδότησή της το 2004 προς την Ιταλική κυβέρνηση η ΕΚΤ εξέφρασε με καθαρότητα την υποστήριξή της προς την ανάθεση τόσο της μικρο όσο και της μακροπροληπτικής εποπτείας στις εθνικές ΚΤ76 Μια εναλλακτική και προσφορότερη λύση ιδίως στο πλαίσιο ενός δυαρχικού μοντέλου εποπτείας που περιγράφηκε ανωτέρω θα ήταν η σύσταση του Συμβουλίου Συστημικής Ευστάθειας με αποφασιστικές αρμοδιότητες και συγκεκριμένα εργαλεία άσκησης μακροπροληπτικής εποπτείας εντός της ΤτΕ Στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των εποπτικών αρχών και του Υπουργείου Οικονομικών όμως η πλειοψηφία θα αποτελείται από οικονομολόγους‐στελέχη της ΤτΕ προκειμένου να εξασφαλιστεί η απαραίτητη τεχνογνωσία και εξειδίκευση77 Η συγκεκριμένη οργάνωση αντικατοπτρίζει καλύτερα τον ρόλο που ήδη έχει η ΤτΕ αναφορικά με τη διατήρηση της συστημικής σταθερότητας και εξασφαλίζει μεγαλύτερες συνέργιες μεταξύ μικρο και μακροπροληπτικής εποπτείας

74 Το άρθρο 55Α του Καταστατικού της ΤτΕ ορίζει ότι laquoΣτόχοι της εποπτείας είναι η σταθερότητα και αποτελεσματικότητα του πιστωτικού συστήματος και γενικότερα του χρηματοπιστωτικού τομέα της οικονομίαςraquo 75 Γνώμη της ΕΚΤ CON20103 (παρα 21) CON20107 (παρα 222) CON201010 (παρα 211) CON201033 (παρα 51) 76 Γνώμη της ΕΚΤ CON200416 (παρα 5) 77 House of Lords (2009) σελ 31 HM Treasury (2010) παρα 111 239‐245

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 25: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ενοποιημένη εποπτεία

Χώρες

Κατακερματισμένη εποπτεία

Ενιαίος επόπτης

Δυαρχικό σύστημα

Υβριδικά εποπτικά

συστήματα

Αυστρία Χ

Βέλγιο Χ

Βουλγαρία Χ1

Κύπρος Χ

Τσεχία Χ

Δανία Χ

Εσθονία Χ

Φινλανδία Χ

Γαλλία Χ2

Γερμανία Χ3

Ελλάδα Χ4

Ουγγαρία Χ

Ιρλανδία Χ

Ιταλία Χ5

Λετονία Χ

Λιθουανία Χ6

Λουξεμβούργο

Χ7

Μάλτα Χ

Ολλανδία Χ

Πολωνία Χ

Πορτογαλία Χ8

Ρουμανία Χ6

Σλοβακία Χ

Σλοβενία Χ6

Ισπανία Χ6

Σουηδία Χ

Ην Βασίλειο

Χ9

Ισλανδία Χ

Νορβηγία Χ

Λιχτενστάιν Χ

Αυστραλία Χ 1 Μια αρχή για επιχειρήσεις επενδύσεωνασφαλιστικές εταιρίες (FSC) Άλλη αρχή για πιστωτικά ιδρύματα (εθνική ΚΤ) 2 Μια αρχή (ACP) παρέχει την άδεια και ασκεί την μικροπροληπτική εποπτεία σε πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίεςεπιχειρήσεις επενδύσεων (εκτός των εταιριών διαχείρισης χαρτοφυλακίου) Άλλη αρχή (AMF) αδειοδοτεί‐εποπτεύει τις εταιρίες διαχείρισης χαρτοφυλακίου και είναι αρμόδια για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών 3 Ωστόσο η εθνική ΚΤ (Bundesbank) διατηρεί ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στην καθημερινή εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων σε στενή συνεργασία με την ενιαία αρχή (BaFIN)

23

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος

Page 26: ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΚΑΘ ΧΡΗΣΤΟΥ ΧΑΤΖΗΕΜΜΑΝΟΥΗΛ … · Για όσους φοιτητές (παλαιότερων ετών) δεν διαθέτουν το

24

4 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαασφαλιστικές εταιρίες (ΤτΕ) Άλλη αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων και για τους κανόνες συμπεριφοράς στο πλαίσιο παροχής επενδυτικών υπηρεσιών (ΕΚ) 5 Μια αρχή (ISVAP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών Άλλη αρχή (εθνική ΚΤ) για την αδειοδότηση πιστωτικών ιδρυμάτων και την μικροπροληπτική εποπτεία πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων Άλλη αρχή (CONSOB) για την αδειοδότηση επιχειρήσεων επενδύσεων (σε συνεργασία με την εθνική κεντρική τράπεζα) και για την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών 6 Η αρχή για τις επιχειρήσεις επενδύσεων εποπτεύει και τους κανόνες συμπεριφοράς για την παροχή επενδυτικών υπηρεσιών από πιστωτικά ιδρύματα 7 Μια αρχή για τα πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων (CSSF) Άλλη αρχή για τις ασφαλιστικές εταιρίες (COMMASSU)) 8 Μια αρχή (εθνική ΚΤ) για την μικροπροληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτωνεπιχειρήσεων επενδύσεων (εκτός των εταιριών συλλογικής διαχείρισης) Άλλη αρχή (CMVM) για την μικροπροληπτική εποπτεία των εταιριών συλλογικής διαχείρισης και την προστασία των καταναλωτών επενδυτικών υπηρεσιών (για πιστωτικά ιδρύματαεπιχειρήσεις επενδύσεων) Άλλη αρχή (ISP) για την μικροπροληπτική εποπτεία και τους κανόνες συμπεριφοράς των ασφαλιστικών εταιριών 9 Έχει προταθεί η αναθεώρηση του εποπτικού συστήματος και η υιοθέτηση δυαρχικού συστήματος