Ήβη Μαυρομούστακου*

«Περιπτώσεις ‘παράλληλων’ ανεξάρτητων αρχών στην Ελλάδα και στη Γαλλία», υπό δημοσίευση σε Πρακτικά 3ου Συνεδρίου Διοικητικών Επιστημόνων με θέμα: Διοίκηση και Δημοκρατία: Ποιότητα, Αποτελεσματικότητα, Νομιμοποίηση.

«Περιπτώσεις ‘παράλληλων’ ανεξάρτητων αρχών στην Ελλάδα και στη Γαλλία».

I. Αύξηση του ρυθμού ίδρυσης ανεξάρτητων αρχών.

Οι ανεξάρτητες αρχές1 συγκροτήθηκαν στη βάση ενός προνομίου ανεξαρτησίας,

χωρίς να αντιστοιχούν σε μια κατηγορία προσδιορισμένη από το νομοθέτη2 και να

υπακούουν σε ένα προαποφασισμένο θεσμικό πλαίσιο. Καθ’ όλο δε το διάστημα των

τριών και πλέον δεκαετιών έντονης παρουσίας τους στις ευρωπαϊκές χώρες,

εκτέθηκαν σε μια εκτενή θεωρητική συζήτηση σχετικά με την συνταγματικότητά

τους.3 Σταδιακά όμως παρατηρείται μια μετατόπιση της επιστημονικής συζήτησης

από το νομικό πεδίο στο πολιτικό και οικονομικό, δεδομένου ότι ελέγχεται πλέον η

αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα των μορφωμάτων αυτών, τα οποία

θεωρούνται χωρίς αμφισβήτηση διοικητικά όργανα, αφού έχουν ήδη αναλάβει

*Αναπληρώτρια Καθηγήτρια Πανεπιστημίου Κρήτης. 1 Επιλέγεται ο όρος «ανεξάρτητη αρχή» που χρησιμοποιεί το ισχύον ελληνικό Σύνταγμα όταν αναφέρεται στις ανεξάρτητες αρχές του τομέα των δικαιωμάτων για λόγους οικονομίας, δηλαδή ακόμη και όταν γίνεται αναφορά στη Γαλλία, όπου ο νομοθέτης με τη χρήση διαφορετικών όρων στόχευσε στον προσδιορισμό επιμέρους κατηγοριών ανεξάρτητων αρχών. Ο όρος π.χ. «ανεξάρτητη δημόσια αρχή» αφορά τις εξοπλισμένες με νομική προσωπικότητα ανεξάρτητες αρχές της τελευταίας δεκαετίας, όπως είναι η Αρχή Χρηματοπιστωτικών Αγορών (Autorité des Marchés Financiers), βλ. σκέψεις για τον εν λόγω θεσμό, Conseil d'Etat, Les études du Conseil d’Etat. Rapport d’étude sur les établissements publics), 2009, σ. 20-21. 2 Άποψη που διατύπωσε η γαλλική θεωρία και αποτυπώθηκε στο Rapport Public 2001 (Conseil d’État). Jurisprudence et avis de 2000. Les autorités administratives indépendantes, Études et documents nο 52, La Documentation française, Paris 2001, στο εξής: Rapport Public 2001, ιδίως σ. 261. Η ίδια άποψη επαναλαμβάνεται στο Rapport de l’Office Parlementaire d’évaluation de la législation sur LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES του γερουσιαστή Patrice Gélard, έτους 2006, που συντάχθηκε για λογαριασμό του γαλλικού Κοινοβουλευτικού Γραφείου Αξιολόγησης της Νομοθεσίας, στο εξής: Rapport P. Gélard 2006, σ. 19. 3 Αντί πολλών στη Γαλλία, J. Chevallier, “Réflexions sur l’institution des autorités administratives indépendantes”, S. J. 1986, G. I. Doctrine n° 3254. Μία σύνοψη της συζήτησης στην Ελλάδα, Ή.Μαυρομούστακου, «Σύνταγμα και Ανεξάρτητες Αρχές: μια ασύμπτωτη σχέση;», σε: Χ. Βερναρδάκης, Η. Γεωργαντάς, Δ. Γράβαρης, Δ. Κοτρόγιαννος (επιμ.) Τριάντα χρόνια δημοκρατίας: Το πολιτικό σύστημα της Τρίτης Ελληνικής Δημοκρατίας 1974-2004, Τ.A΄, Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης Πανεπιστημίου Κρήτης και εκδόσεις Κριτική, Αθήνα 2004, σ. 44 επ. Θετική ήταν η στάση της νομολογίας του Συνταγματικού Συμβουλίου και του Συμβουλίου της Επικρατείας στη Γαλλία τη δεκαετία της έντονης συζήτησης (’80) όσον αφορά την ένταξη στο νομικό πλαίσιο των ανεξάρτητων αρχών, ιδίως σε: Rapport Public 2001, ό.π., σ. 294-299. Ανάλογη ήταν η στάση και του Συμβουλίου της Επικρατείας στην Ελλάδα (π.χ. απόφαση ΣτΕ Ολ. 930/1990).

1

περιοχές άσκησης πολιτικής που ανήκαν προηγουμένως στην εκτελεστική εξουσία.4

Βέβαια όσες ανεξάρτητες αρχές δραστηριοποιούνται στον οικονομικό τομέα μπορεί

να ασκούν την κρατική εποπτεία στις αντίστοιχες περιοχές, αλλά αυτό δεν σημαίνει

ότι το κράτος περιορίζεται μόνο σε διαρθρωτικά μέτρα για την αποκατάσταση της

αγοράς. 5

Οι ανεξάρτητες αρχές κλήθηκαν να εξυπηρετήσουν διαφορετικές ανάγκες και

λειτουργίες6, όπως την εξισορρόπηση των ιδιωτικών συμφερόντων, τη διασφάλιση

των όρων του υγιούς ανταγωνισμού, της αρχής της μη διάκρισης και της

αποτελεσματικότητας της αγοράς, της διαφάνειας, της δημόσιας λογοδοσίας των

κυβερνώντων, καθώς και την προστασία των ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων

των πολιτών και του κοινωνικού συνόλου απέναντι στους κινδύνους από την

απελευθέρωση των αγορών και την εφαρμογή των νέων τεχνολογιών. Η εν λόγω

ετερογένεια αναγκών και λειτουργιών δικαιολογεί, κατά τη γαλλική θεωρία, την

ακόμη μεγαλύτερη ετερογένεια του νομικού πλαισίου των επιμέρους ανεξάρτητων

αρχών. 7

Αντιμετωπίσθηκαν ως νέα όργανα διοίκησης που οργανώθηκαν και λειτούργησαν

στη βάση αφενός εγγυήσεων προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας8 και

αφετέρου ποικίλων εξουσιών9, ενός συνόλου δηλαδή χαρακτηριστικών για την

εξυπηρέτηση των παραπάνω αναγκών και λειτουργιών σε δύο μεγάλους τομείς: της

οικονομικής ρύθμισης10 και της προστασίας των δικαιωμάτων11. Τα εν λόγω

4Δηλαδή με αξίες που ανάγονται στα βασικά κριτήρια αξιολόγησης και νομιμοποίησης της διοικητικής δράσης στη φάση της συρρίκνωσης του δημόσιου τομέα, λόγω ιδιωτικοποιήσεων, σχετικά Γ. Κατρούγκαλος, «Ο διοικούμενος: πολίτης ή πελάτης; Δημόσιες αξίες και μορφές διοικητικής δραστηριότητας», Εισήγηση στο παρόν Συνέδριο. Εξάλλου ένας από τους λόγους ίδρυσης των ανεξάρτητων αρχών είναι η ανάγκη ρύθμισης των απορρυθμιζόμενων τομέων της οικονομίας, αφού η έννοια της ανεξάρτητης διοικητικής αρχής ανταποκρίνεται καλά στις νέες ανάγκες της οικονομικής ρύθμισης, Rapport Public 2001, ό.π, σ. 268-270. Σχετικά παρακάτω. 5 Διότι διατηρεί την ικανότητα να παρέμβει με ρυθμιστική νομοθεσία, Θ. Αντωνίου, «Ο Ευρωπαϊκός Σύνδεσμος Εθνικών Διοικήσεων και ο ρόλος των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών», σε: Σύγχρονες Τάσεις στη Διοικητική Επιστήμη: «Νέα Δημόσια Διοίκηση, Εταιρική Κοινωνική Ευθύνη και Κοινωνία των Πολιτών», Πρακτικά 2ου Συνεδρίου Διοικητικών Επιστημόνων, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2009, σ. 42-42. 6 Που το γαλλικό Συμβούλιο της Επικρατείας συνόψισε σε πέντε, λαμβάνοντας όμως υπόψη ότι υπάρχουν και άλλες που δεν μπορούν να ενταχθούν με ακρίβεια σε αυτές: 1) διαμεσολάβηση, 2) ρύθμιση, 3) προστασία των ελευθεριών, 4) εγγύηση της αμεροληψίας της δημόσιας εξουσίας και 5) αξιολόγηση και τεχνογνωσία, Rapport Public 2001, ό.π., σ. 307-308. 7 Rapport Public 2001, ό.π., σ. 312-320. 8 Τη διάκριση αυτή ακολουθεί και ο εκτελεστικός νόμος του άρθρου 101Α του ισχύοντος ελληνικού Συντάγματος αναφορικά με τις ανεξάρτητες αρχές του τομέα των δικαιωμάτων (άρθρα 2 και 3) που ρυθμίζει (Ν. 3051/2002). Σχετικά παρακάτω. 9Βλ. παρακάτω. 10 Αντί πολλών για την έννοια της ρύθμισης, L. Calandri, (Pref. S. Regourd), Recherche sur la notion de Régulation en droit administratif français, LGDJ, Lextenso éditions, 2008, Μ. Miaille, La

2

χαρακτηριστικά αποτελούν τα κριτήρια ανεξαρτησίας των ανεξάρτητων αρχών. Ως εκ

τούτου η σύμπτωση όλων των εγγυήσεων προσωπικής και λειτουργικής

ανεξαρτησίας που έχει καταγράψει η θεωρία από την εμπειρική διαδρομή των

ανεξάρτητων αρχών ή μέρους από αυτές σε μια ανεξάρτητη αρχή συνιστά το βαθμό

ανεξαρτησίας της, ο οποίος συνδέεται οπωσδήποτε με ένα ελάχιστο πλαίσιο

εξουσιών.

Παρότι εντάχθηκαν στη χορεία των άλλων οργάνων της δημόσιας διοίκησης,

ταυτόχρονα αυτονομήθηκαν από τις παραδοσιακές ιεραρχικές δομές της και εν τέλει

από τον πολιτικό έλεγχο, αφού δεν υπόκεινται σε ένα δημοκρατικά νομιμοποιημένο

σύστημα λογοδοσίας, αν και η κοινοβουλευτική «εποπτεία» επιλέγεται ως κριτήριο

για την νομιμοποίησή τους.

Προτεραιότητα της λειτουργίας των ανεξάρτητων αρχών είναι η ενεργοποίηση

των στόχων της δημόσιας δράσης, γι’ αυτό και δεν ελέγχονται με μέτρο το νόμιμο ή

παράνομο της δράσης τους, αλλά με βάση τη θετική διαπλαστική τους ενέργεια.

Βέβαια ενεργούν στη βάση των αρχών του διοικητικού δικαίου, αλλά παράλληλα

αναπτύσσουν και άτυπες μορφές διοικητικής δράσης.12 Εντέλει οι ανεξάρτητες αρχές

αποτελούν ένα νεωτερισμό σε σχέση με το παραδοσιακό σχήμα διοίκησης που θέτει

υπό τη διεύθυνση ή το λιγότερο υπό τον έλεγχο της Κυβέρνησης το σύνολο των

διοικήσεων του Κράτους. 13

Η αναζήτηση των κινήτρων της εκτελεστικής εξουσίας σχετικά με τη μετάθεση

της ευθύνης περιοχών οι οποίες ανήκουν και στους δύο ανωτέρω τομείς σε άλλα

όργανα, κείμενα εκτός της πολιτικής ευθύνης της, διατηρεί στην επικαιρότητα τη

συζήτηση για τα ζητήματα του ελέγχου και της λογοδοσίας τους. Ιδίως μάλιστα

σήμερα που ο πολλαπλασιασμός των ανεξάρτητων αρχών με ετερογενείς λειτουργίες,

εγγυήσεις, εξουσίες και εν γένει θεσμικό πλαίσιο, είναι πλέον μια πραγματικότητα.

Ενώ ο βαθμός ανεξαρτησίας των ανεξάρτητων αρχών χρειάζεται να συνδυασθεί με τα

εν λόγω κίνητρα για την ίδρυση των εν λόγω αρχών, όπως προκύπτουν από τη διεθνή

βιβλιογραφία, ώστε να προκύψουν στοιχεία για την ποικιλομορφία των ανεξάρτητων

régulation entre droit et politique, Université de Montpellier I, L’ Harmattan, 1995, Ν. Thirion, Libéralisations, privatisations, régulations, Larcier, 2007. 11 Rapport Public 2001, ό.π., σ. 307-308 και Rapport P. Gélard 2006, ό.π., σ. 40. 12Σχετικά Θ. Αντωνίου, ό.π., σ. 42-42. 13Βλ. και Rapport P. Gélard 2006, ό.π., σ. 50, όπου επισημαίνεται ότι οι ανεξάρτητες αρχές βρίσκονται σε ρήξη με την παραδοσιακή οργάνωση του κράτους όχι μόνον επειδή δεν υπόκεινται στον έλεγχο της Κυβέρνησης, αλλά επιπλέον επειδή μπορούν να σωρεύουν όλες τις εξουσίες, κανονιστικές και κυρωτικές. Ιδρύθηκαν τρόπον τινά σαν μικρά «τομεακά Κράτη» σε σχέση με το παραδοσιακό κράτος που ενοποιείται και δομείται στη διάκριση των εξουσιών.

3

αρχών ως προς τα επιμέρους χαρακτηριστικά τους. Αυτά τα κίνητρα συνοψίζονται

στην προσπάθεια των κυβερνώντων να καταστήσουν τη δέσμευσή τους σε κάποιες

πολιτικές αξιόπιστη και να μεταθέσουν την ευθύνη τους από κάποιες περιοχές

άσκησης πολιτικής, στην πολιτική αβεβαιότητα των κυβερνώντων για τη συνέχεια

των πολιτικών τους σε περίπτωση κυβερνητικής αλλαγής και, τέλος, στην ανάγκη

ανάθεσης σε πρόσωπα με εξειδικευμένες γνώσεις θεμάτων τεχνολογικής κυρίως

φύσης τα οποία οι ψηφοφόροι δεν αντιλαμβάνονται εύκολα.14

Η ταχεία ανάπτυξη του αριθμού των ανεξάρτητων αρχών κατά τα τελευταία

χρόνια όχι μόνο σε ευρωπαϊκό, αλλά και σε διεθνές επίπεδο, εμφανίζει διαφορετικό

ρυθμό και περιεχόμενο στα επιμέρους κράτη.15 Για παράδειγμα στη Γαλλία16, η

οποία επιλέγεται στην παρούσα εισήγηση ως η προσφορότερη για συγκρίσεις,

δεδομένων των ομοιοτήτων με την Ελλάδα στη σχετική νομική θεωρία που αφορά το

ζήτημα της συμφιλίωσης των ανεξάρτητων αρχών με τη διαμορφωμένη από το

Σύνταγμα ισορροπία των εξουσιών, καταγράφονται σαράντα μια ανεξάρτητες αρχές,

ενώ στην Ελλάδα δέκα πέντε.

Θα πρέπει να τονισθεί ότι η ίδια η πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης προώθησε

την εξάπλωση ανεξάρτητων αρχών με σκοπό την εναρμόνιση θεσμών και πολιτικών,

όπως και την ταχεία αναβάθμιση του θεσμικού πλαισίου των νέων Κρατών-μελών.

Ιδρύθηκαν λοιπόν ανεξάρτητες αρχές με αποστολή τη ρύθμιση αγορών που

απελευθερώθηκαν λόγω των ιδιωτικοποιήσεων.17 Ταυτόχρονα η δυσπιστία έναντι του

συνόλου των παραδοσιακών κρατικών λειτουργιών ευνόησε την ίδρυση των εν λόγω

14 Σχετικά R. Elgie and I. McMenamin, “Credible Commitment, Political Uncertainty, or Policy Complexity? Explaining Variations in the Independence of Non-Majoritarian Institutions in France”, British Journal of Political Science, 2005, 35, σ. 531-548 και F. Gilardi, “Policy Credibility and Delegation to Independent Regulatory Agencies: A Comparative Empirical Analysis”, Journal of European Public Policy, 2002, 9(6), σ. 873-893. 15Στη Γαλλία η πρώτη ανεξάρτητη αρχή ιδρύθηκε το 1978, ενώ στην Ελλάδα το 1989. Όσον αφορά την εξέλιξη του θεσμού, αντί πολλών, Cl.-Al. Colliard/G. Timsit (dir.), Les autorités administratives indépendantes, PUF, Paris 1988. 16Βέβαια η ίδια ωφελήθηκε από την αμερικανική εμπειρία τόσο για μια συστηματικότερη αντιμετώπιση των υπό ίδρυση ανεξάρτητων αρχών όσο και για τον προσδιορισμό του νομικού τους χαρακτηρισμού. Πρβλ. Ν. Δ. Κουλούρης, «Οι Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές: τα αλλοδαπά πρότυπα και τα ημεδαπά κακέκτυπα», ΔιΔικ 5(1993), σ. 1144, 1154, όπου οι γαλλικές και οι αμερικανικές Αρχές «εκκολάφθηκαν» και «λειτουργούν» εντός των πλαισίων δύο «παραδοσιακώς αντιτιθέμενων» εννόμων τάξεων, της ηπειρωτικής ευρωπαϊκής και της αγγλοσαξονικής. 17 Ειδικότερα για τις πολιτικές των νεοφιλελεύθερων κυβερνήσεων στη Βρετανία και στις Η.Π.Α. τη δεκαετία του ‘80 που προκάλεσαν ένα ισχυρό κύμα απορρύθμισης κρατικών μονοπωλίων και τη συνακόλουθη ίδρυση αντίστοιχων ρυθμιστικών Αρχών, Η. Γεωργαντάς, «Η πόρρω εξουσία: οι Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές και η πολιτική οικονομία της ρύθμισης», σε: Κοινωνική αλλαγή στη σύγχρονη Ελλάδα (1980-2001), Ίδρυμα Σάκη Καράγιωργα, Αθήνα 2004, σ. 252-253. Βλ. και υποσ. 4.

4

οργάνων.18 Η ίδια δυσπιστία βρίσκεται στη βάση της ίδρυσης ανεξάρτητων αρχών με

αποστολή την προστασία ιδίως των λεγομένων νέου τύπου δικαιωμάτων, όπως και η

έλλειψη τεχνογνωσίας εκ μέρους της δημόσιας διοίκησης. Και εντέλει η ανάγκη της

αναπροσαρμογής της λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης με στάθμιση ιδίως της

αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας.19

Στην Ελλάδα η ίδρυση των ανεξάρτητων αρχών σε μια ευρεία περιοχή άσκησης

δημόσιας εξουσίας δεν αποτέλεσε μόνο συμμόρφωση της ελληνικής έννομης τάξης

με τις ευρωπαϊκές επιταγές, αλλά επεκτάθηκε και σε περιοχές όπου δεν υπάρχει

ανάλογο ευρωπαϊκό προηγούμενο, όπως για παράδειγμα είναι η περίπτωση

ανεξάρτητης αρχής επί των προσλήψεων στη δημόσια διοίκηση (Ανώτατο Συμβούλιο

Επιλογής Προσωπικού). 20 Το ίδιο συνέβη και στη Γαλλία, στην οποία η συνταγή

των ανεξάρτητων αρχών δοκιμάστηκε σε μεγαλύτερο εύρος περιοχών.21 Θα πρέπει

όμως να επισημανθεί ότι από τις δέκα πέντε σήμερα ελληνικές ανεξάρτητες αρχές,

18 Σχετικά με την αναγωγή του φαινομένου των ανεξάρτητων αρχών στην ανάγκη μεταρρύθμισης ενός Κράτους σε κρίση, M. Collet, “La création des autorités administratives indépendantes: symptôme ou remède d’un État en crise, σε: Regards sur l’actualité, No 330, 2007: Les autorités administratives indépendantes, La documentation française, ιδίως σ. 7-10. Για τη διοικητική μεταρρύθμιση στη Γαλλία και την πρόοδο των μεταρρυθμίσεων που υποστηρίζουν νέους τρόπους λειτουργίας συχνά επηρεασμένους από το New Public Management, Ph. Bezes, Réinventer l’Etat, Les reformes de l’administration française (1962-2008), PUF, Paris 2009. Για την παραπάνω σχέση, πρβλ. Κ. Σπανού, «Ναπολεόντεια παράδοση και διοικητικές μεταρρυθμίσεις στην Ελλάδα», Εφαρμογές Δημοσίου Δικαίου, Τ. ΙΙ(2009), σ. 457. Και της ίδιας, «Ανεξάρτητες αρχές: Κρίση, μετεξέλιξη ή αναβάθμιση του πολιτικού συστήματος», σε: Ξ. Κοντιάδη - Χ. Ανθόπουλου (επιμ.), Κρίση του ελληνικού πολιτικού συστήματος, Παπαζήσης, Αθήνα 2008, σ. 215 επ. Συνοπτικά οι λόγοι ίδρυσης των ανεξάρτητων αρχών στο Rapport P. Gélard 2006, ό.π., σ. 26-28: 1) υποχρεώσεις κοινοτικής προέλευσης, 2) ο τεχνικός χαρακτήρας ενός τομέα, 3) η διασφάλιση έργων διαμεσολάβησης και προστασίας των δικαιωμάτων και 4) η ανάγκη της αμεροληψίας έναντι των παραδοσιακών διοικητικών δομών και της τεχνογνωσίας. Και προηγουμένως, Rapport Public 2001, ό.π., ιδίως σ. 257-258 και 267-274, 275-277, όπου στην πραγματικότητα οι ανεξάρτητες αρχές αποτυπώνουν την αμφισβήτηση της οργάνωσης και των όρων άσκησης της εξουσίας εντός του Κράτους. Οι λόγοι ίδρυσης των ανεξάρτητων αρχών ανάγονται: 1) στην ενίσχυση των εγγυήσεων αμεροληψίας για τις κρατικές παρεμβάσεις, ο οποίος συνδέεται με την υφιστάμενη δυσπιστία έναντι της πολιτικής και διοικητικής εξουσίας, 2) στην ανάγκη διευρυμένης συμμετοχής προσώπων με εξειδικευμένες γνώσεις για τη ρύθμιση ενός τομέα δράσης με τεχνικό ιδίως χαρακτήρα ή την επίλυση ενός ευαίσθητου προβλήματος και 3) στη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας, της ταχύτητας, της προσαρμογής και της συνέχειας της κρατικής παρέμβασης στον τομέα των αγορών. 19 Βλ. υποσ. 4. 20 Ειδικότερα στην Ελλάδα όσον αφορά τη διάρθρωση της σχέσης των ανεξάρτητων αρχών με τα πολιτικά κόμματα, πρβλ Ξ. Κοντιάδη, «Κομματοκρατία, καταπολέμηση της διαφθοράς και ανεξάρτητες αρχές», σε: Σύγχρονες Τάσεις στη Διοικητική Επιστήμη: «Νέα Δημόσια Διοίκηση, Εταιρική Κοινωνική Ευθύνη και Κοινωνία των Πολιτών», Πρακτικά 2ου Συνεδρίου Διοικητικών Επιστημόνων, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2009, σ. 3-13. 21 Η γαλλική συνταγματική αναθεώρηση του 2008 θέσπισε τον Συνήγορο των Δικαιωμάτων που δραστηριοποιείται κατ’ ουσία με τον Διαμεσολαβητή της Δημοκρατίας, του οποίου ο ρόλος καλείται να εξελιχθεί σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 71-1. Ο Συνήγορος των Δικαιωμάτων ορίζεται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας με τη σύμφωνη γνώμη των αρμόδιων επιτροπών του Κοινοβουλίου για θητεία διάρκειας έξι ετών - η οποία δεν ανανεώνεται-, κατόπιν εφαρμογής της διαδικασίας που προβλέπεται στο τελευταίο εδάφιο του άρθρου 13 του Συντάγματος.

5

πέντε από αυτές του τομέα των δικαιωμάτων22 έχουν κατοχυρωθεί από το ισχύον

Σύνταγμα23 κατά την αναθεώρηση του 2001. Επομένως ο βαθμός ανεξαρτησίας τους

προκύπτει εν πολλοίς από τις εγγυήσεις προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας

που προβλέπει το Σύνταγμα και ο εκτελεστικός νόμος του άρθρου 101Α. Η

ποικιλομορφία είναι μεγαλύτερη ως προς τα κριτήρια ανεξαρτησίας των υπόλοιπων

αρχών που ανήκουν κυρίως στο τομέα της οικονομικής ρύθμισης.

ΙΙ. Βαθμός ανεξαρτησίας των ανεξάρτητων αρχών

1. Κριτήρια

Η δημιουργία των ανεξάρτητων αρχών προηγήθηκε της διακρίβωσης της φύσης

και της ένταξής τους στο νομικό σύστημα στο βαθμό που δεν προσδιορίστηκε κατά

τρόπο σταθερό από προκαθορισμένα χαρακτηριστικά. Επομένως η εμπειρική τους

διαδρομή μπορεί να αποτελέσει τη βάση της συγκρότησης ενός οργανωτικού και

λειτουργικού υποδείγματος, σε σύγκριση με όσα πραγματοποιήθηκαν στο πεδίο αυτό

σε μια σειρά ευρωπαϊκών και όχι μόνον χωρών, μέσω της καταγραφής των κριτηρίων

τα οποία καθορίζουν την «έννοια» της ανεξαρτησίας. Αυτή φαίνεται να συντίθεται

από ορισμένα ελάχιστα κοινά κριτήρια που συνιστούν καταρχήν εγγυήσεις

ανεξαρτησίας, είτε προσωπικής, είτε λειτουργικής ανεξαρτησίας, όπως το διακριτό

του οργάνου σε σχέση με την κεντρική διοίκηση, την υπαγωγή του σε δικαστικό και

μόνο έλεγχο νομιμότητας των πράξεών του και τη δημοσιοποίηση του έργου του

μέσω της σύνταξης ετήσιων εκθέσεων, με την οποία επιδιώκεται η εξυπηρέτηση ενός

μηχανισμού λογοδοσίας.

Πρόκειται λοιπόν για κριτήρια που προκύπτουν εμπειρικά, χωρίς να αποτελούν

σταθερά εννοιολογικά κριτήρια, ενώ ο βαθμός της ανεξαρτησίας κάθε επιμέρους

ανεξάρτητης αρχής μπορεί να ελεγχθεί μέσω της πλειονότητας των επιμέρους 22Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα, Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, Αρχή Προστασίας του Απορρήτου των Επικοινωνιών, Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού, Συνήγορος του Πολίτη, αντίστοιχα άρθρα 9Α, 15 παρ. 2, 19 παρ. 2, 103 παρ. 7 (και 118 παρ. 6), καθώς και 103 παρ. 9 του Συντάγματος. 23 Ωστόσο παρά τους λόγους που υπαγόρευσαν αυτή την επιλογή και σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες κατοχυρώθηκαν συνταγματικά ανεξάρτητες αρχές, αλλά κυρίως ο Διαμεσολαβητής (π.χ. Σουηδία, Δανία, Φινλανδία, Νορβηγία, Ισπανία, Πορτογαλία) ή η Ανώτατη Αρχή για τα ΜΜΕ (π.χ. Πορτογαλία). Για την αναθεώρηση του 2001 και το ζήτημα των ανεξάρτητων αρχών, αντί πολλών, Ε. Βενιζέλος, Το Αναθεωρητικό Κεκτημένο. Το Συνταγματικό φαινόμενο στον 21ο αιώνα και η εισφορά της αναθεώρησης του 2001, Α. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή, 2002, σ. 222 επ., με αναφορές στα Πρακτικά της Βουλής.

6

κριτηρίων ανεξαρτησίας. Επομένως η σύμπτωση όλων των εγγυήσεων προσωπικής

και λειτουργικής ανεξαρτησίας ή μέρους από αυτές σε μια ανεξάρτητη αρχή συνιστά,

όπως προαναφέρθηκε, το βαθμό ανεξαρτησίας της. Αυτές συνοδεύονται οπωσδήποτε

από ένα ελάχιστο πλαίσιο εξουσιών. Παρότι οι εξουσίες των ανεξάρτητων αρχών

ποικίλουν ακόμη και στον ίδιο τομέα δραστηριοποίησης, διασφαλίζουν σε κάθε

περίπτωση μια ελάχιστη δυνατότητα παρέμβασης. Έτσι οι ανεξάρτητες αρχές

φαίνεται να ενεργούν με διαφορετική βαρύτητα στο πλαίσιο μιας μεγάλης ποικιλίας

αναγκών και λειτουργιών, στη βάση όμως ενός minimum βαθμού ανεξαρτησίας.

Εξάλλου οι διαφοροποιήσεις των ανεξάρτητων αρχών ως προς τις εγγυήσεις και τις

εξουσίες τους αποδίδονται εν πολλοίς στη νομική κουλτούρα της κάθε χώρας.

Ενώ όμως η θεωρία φαίνεται ότι εξακολουθεί να ταυτοποιεί τις ανεξάρτητες

αρχές από έναν αριθμό κριτηρίων που έχει απομονώσει κατά την εμπειρική τους

διαδρομή, το γαλλικό Συμβούλιο της Επικρατείας επιχείρησε να δώσει ένα ορισμό

της ανεξάρτητης αρχής στη βάση τριών κριτηρίων. Οι ανεξάρτητες αρχές: 1)

ενεργούν στο όνομα του Κράτους, χωρίς να υπάγονται στην Κυβέρνηση, 2)

απολαμβάνουν εγγυήσεων οι οποίες τους επιτρέπουν να ενεργούν με πλήρη

αυτονομία, ώστε η δράση τους να μπορεί να κατευθύνεται ή να επικρίνεται μόνον

από το δικαστή, 3) ασκούν εξουσίες διαφορετικής έκτασης.24

Εντέλει η σύμπτωση όλων των εγγυήσεων που έχει αναδείξει η πράξη και έχει

αποδελτιώσει η θεωρία σε μια ανεξάρτητη αρχή, θα μπορούσε να αποτελέσει

κριτήριο για το βαθμό ανεξαρτησίας της, χωρίς όμως να εξαντλείται σε αυτόν.

2. Εγγυήσεις, οι διαφορετικοί προσανατολισμοί

Οι εγγυήσεις οργανικής ανεξαρτησίας25 προτάσσονται από το γαλλικό Συμβούλιο

της Επικρατείας ως κριτήρια ανεξαρτησίας των ανεξάρτητων αρχών. Σε αυτές

συμπεριλαμβάνονται η συλλογικότητα του οργάνου, η διάρκεια της θητείας και οι

εγγυήσεις που συνδέονται με αυτήν, καθώς και ο τρόπος ανάδειξης των μελών κάθε

ανεξάρτητης αρχής.

Η συλλογικότητα του οργάνου θεωρήθηκε ως το «δυνατό στοιχείο» της

ανεξαρτησίας μέσω του οποίου εξισορροπείται η επιρροή των διαφορετικών οργάνων 24 Rapport Public 2001, ό.π., σ. 257. 25 Για την έννοια της ανεξαρτησίας, Rapport Public 2001, ό.π., ιδίως σ. 290-293, και για την ετερογένεια του θεσμικού πλαισίου, όπου και η ανάλυση των κριτηρίων της οργανικής ανεξαρτησίας, σ. 312-321.

7

που αναδεικνύουν τα μέλη κάθε ανεξάρτητης αρχής και διασφαλίζεται ο

αντικειμενικός χαρακτήρας της απόφασης. Δεν αποκλείσθηκε όμως και η μονομελής

σύνθεση, αφού καταγράφονται τρεις τουλάχιστον εξαιρέσεις τέτοιων ανεξάρτητων

αρχών26. Πάντως η πλειονότητα των ανεξάρτητων αρχών αποτελείται από επτά έως

ένδεκα μέλη27.

Η διάρκεια της θητείας, το ανανεώσιμο ή μη αυτής, η υποχρέωση αποκλειστικής

ή μη απασχόλησης των μελών του οργάνου και η συνδεόμενη με την τελευταία

έκταση των ασυμβιβάστων ιδιοτήτων ή έργων, δεν ρυθμίζονται με ενιαίο τρόπο από

τον γάλλο νομοθέτη, λόγω της ετερογένειας που διέπει το θεσμικό τους πλαίσιο. Οι

εν λόγω εγγυήσεις φαίνεται να συνδέονται με μια εσωτερική κατηγοριοποίηση που

σχετίζεται με τη διάρκεια της θητείας του οργάνου. Συνήθως η σύντομη θητεία των

τριών έως πέντε ετών είναι ανανεώσιμη28, ενώ η μακρά των έξι ετών δεν είναι και

συνοδεύεται από ειδικά ασυμβίβαστα.29 Καταρχήν ισχύει το μη ανακλητό των μελών

κατά τη διάρκεια της θητείας τους, ενώ όλο και σε μεγαλύτερο βαθμό προβλέπονται

ασυμβίβαστες ιδιότητες και έργα για τα μέλη των ανεξάρτητων αρχών με σκοπό την

αποφυγή σύγκρουσης συμφερόντων στο παρόν και το μέλλον.30 Ένα άλλος κανόνας

είναι η υποχρέωση επαγγελματικής εχεμύθειας. Τέλος, δεν αποκλείεται και η

πρόβλεψη εκλογικών κωλυμάτων31.

Ο έλληνας νομοθέτης, χωρίς να συνδυάζει τη διάρκεια της θητείας με τις

υπόλοιπες εγγυήσεις οργανικής ανεξαρτησίας, διεύρυνε τις τελευταίες και τις

επέκτεινε στις ανεξάρτητες αρχές του τομέα της οικονομικής ρύθμισης.32 Η

πρόβλεψη κωλυμάτων, ασυμβίβαστων ιδιοτήτων ή έργων, καθώς και υποχρεώσεων

των μελών, η θέσπιση περιορισμένης διάρκειας της εντολής σε συνδυασμό με την

κατ΄ ελάχιστον ανανέωση της θητείας, η ρητή αναφορά στο μη ανακλητό της

26Διαμεσολαβητής της Δημοκρατίας (Médiateur de la République), Διαμεσολαβητής του κινηματογράφου (Médiateur du cinéma) και Συνήγορος των παιδιών (Défenseur des enfants). 27 Π.χ. έντεκα στην Ανώτατη Αρχή για τον αγώνα κατά των διακρίσεων και υπέρ της ισότητας (Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité). 28 Στο Rapport P. Gélard 2006, ό.π., σ. 107-108, προτείνεται η εναρμόνιση της διάρκειας της θητείας (σε έξι έτη) και η γενίκευση του κανόνα του μη ανανεώσιμου (Σύσταση αρ. 22 της παραπάνω Έκθεσης). 29 Για παράδειγμα στην Αρχή Eλέγχου Aεροπορικών Παρενοχλήσεων (Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires), η θητεία των έξι ετών για τα μέλη της είναι μη ανακλητή και μη ανανεώσιμη, ενώ έχουν προβλεφθεί ασυμβίβαστα. Στην Αρχή Ελέγχου των Ασφαλίσεων (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles), η θητεία των πέντε ετών για τα μέλη της είναι ανανεώσιμη, προβλέπονται όμως ασυμβίβαστα. 30 Σχετικά Rapport P. Gélard 2006, ό.π., σ. 110, όπου Σύσταση αρ. 23. 31 Π.χ. στην περίπτωση του Διαμεσολαβητή της Δημοκρατίας (Médiateur de la République). 32 Αναλυτικά, Ή. Μαυρομούστακου, «Ρύθμιση και Δικαιώματα : συγκλίνουσες ή αποκλίνουσες τάσεις;», Εφημερίδα Διοικητικού Δικαίου, 3, 2008: 399-410.

8

τελευταίας, καθώς και η συλλογικότητα της σύνθεσης των οργάνων, αποτελούν

αποτυπώσεις της προσωπικής ανεξαρτησίας για τις οποίες μερίμνησε ο έλληνας

νομοθέτης. Αυξητική ήταν και η τάση του αριθμού των μελών που απαρτίζουν τα

όργανα αυτά.33

Η έμφαση στη σύνδεση του τρόπου ανάδειξης των μελών με την καθαυτό

ανεξαρτησία των ανεξάρτητων αρχών αποτελεί γαλλικό δεδομένο. Υπό την έννοια

κυρίως ότι η εξουσία ανάδειξης των μελών που απαρτίζουν τις ανεξάρτητες αρχές

πρέπει να διασπείρεται στους επικεφαλής των τριών εξουσιών σε τρόπο, ώστε η

τελική σύνθεση των μελών τους να μην ελέγχεται από την Κυβέρνηση.34 Έτσι η

ανάδειξη των μελών των ανεξάρτητων αρχών είτε από τον Πρόεδρο της

Δημοκρατίας, είτε από τον Πρόεδρο της Βουλής και της Γερουσίας35, είτε από τα

Ανώτατα Δικαστήρια, μεταξύ των μελών τους36 ή μελών τους ex officio37, είτε από

άλλα όργανα38, αποτέλεσαν συνήθεις τρόπους που επιβεβαιώνουν την ύπαρξη

ανεξαρτησίας. Ιδιαίτερα η επιλογή των μελών των ανεξάρτητων αρχών από τα

κοινοβουλευτικά σώματα ή από τα ανώτατα δικαστήρια στα οποία ανήκουν,

καθιστούν τις εν λόγω αρχές εξ ορισμού ανεξάρτητες και δεν θέτουν υπό αίρεση την

αρχή της διάκρισης των εξουσιών.

Και στην Ελλάδα ο νομοθέτης επέλεξε να ορίσει τον επιδιωκόμενο βαθμό

ανεξαρτησίας μέσω του τρόπου ανάδειξης των μελών των ανεξάρτητων αρχών,

δηλαδή είτε από δημόσιες αρχές ή φορείς π.χ. συνδικαλιστικούς ή και κόμματα, είτε 33 Η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών ήταν 5μελής (παρ. 5Α άρθρου δεύτερου Ν. 2246/1994) και στη συνέχεια ως Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων 9μελής (άρθρο 3 παρ. 3 Ν. 2867/2000). Η Επιτροπή Ανταγωνισμού ήταν 7μελής αρχικά και στη συνέχεια 9μελής (άρθρο 8 Ν. 703/1977 όπως τροποποιήθηκε και ισχύει). Τα μέλη του Ανώτατου Συμβουλίου Επιλογής Προσωπικού κατέληξαν σε 24 (άρθρο 4 παρ. 1 Ν. 2190/1994 όπως ισχύει), ενώ το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης ήταν 11μελές αρχικά (Ν. 1866/1989 παρ. 1, 3 και 4 άρθρο 2), 19μελές στη συνέχεια (Υ.Α. 22255/2 (ΠΡΟΕ) της 3.5/11/90 Β' 694), κατόπιν 9μελές (Ν. 2173/1993 παρ. 1 άρθρο 1 και, τέλος, 7μελές (Ν. 2863/2000 άρθρο 2 παρ. 1 και 4 εδ. α’). 34 Ν. Δ. Κουλούρης, «Οι Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές: Τα αλλοδαπά πρότυπα...», ό.π., σ. 1147. 35 Τα εννέα μέλη του Ανώτερου Συμβουλίου Οπτικοακουστικών Μέσων (Conseil supérieur de l'audiovisuel) αναδεικνύονται αντίστοιχα από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, τον Πρόεδρο της Γερουσίας και τον Πρόεδρο της Εθνικής Συνέλευσης. 36 Δώδεκα από τα δέκα επτά μέλη της Εθνικής Επιτροπής Πληροφορικής και Ελευθεριών (Commission nationale de l'informatique et des libertés) εκλέγονται από τα κοινοβουλευτικά σώματα ή τα δικαστήρια όπου ανήκουν. 37 Στην Εθνική επιτροπή ελέγχου της προεκλογικής εκστρατείας για την εκλογή του Προέδρου της Δημοκρατίας (Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l'élection du Président de la République) είναι αυτοδικαίως μέλη ο Αντιπρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας, ο πρώτος Πρόεδρος του Ακυρωτικού Δικαστηρίου και ο πρώτος Πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου. 38 Τρεις προσωπικότητες με εξειδίκευση στον τομέα της φαρμακολογίας, της τοξικολογίας και της αθλητικής ιατρικής, αναδεικνύονται αντίστοιχα από τον Πρόεδρο της Εθνικής Ακαδημίας φαρμακολογίας, τον Πρόεδρο της Ακαδημίας Επιστημών και τον Πρόεδρο της Εθνικής Ακαδημίας ιατρικής στο Γαλλικό γραφείο για τον αγώνα κατά της χρήσης αναβολικών ουσιών (Agence française de lutte contre le dopage).

9

από συλλογικά όργανα και μειώνοντας σταδιακά τον απευθείας διορισμό από τον

αρμόδιο υπουργό.39 Μέλη καμιάς ανεξάρτητης αρχής όμως δεν θα μπορούσαν να

είναι βουλευτές. Πιο πρόσφατα για την πλειονότητα των υφιστάμενων ανεξάρτητων

αρχών ο νομοθέτης ανέθεσε την επιλογή των προσώπων από τη Διάσκεψη των

Προέδρων της Βουλής40 ή επέβαλε τη διατύπωση γνώμης από την Επιτροπή Θεσμών

και Διαφάνειας της Βουλής41. Εντέλει η απεξάρτηση από την κυβερνητική

πλειοψηφία, τουλάχιστο κατά τρόπο άμεσο, συνιστά επιβεβαίωση της

ανεξαρτησίας.42

Διαφορετικό από το ζήτημα των πηγών ανάδειξης των ανεξάρτητων αρχών είναι

αυτό του τρόπου διορισμού που χαρακτηρίζεται από ποικιλομορφία. Στη Γαλλία ο

διορισμός γίνεται με διάταγμα του Προέδρου της Δημοκρατίας απλό ή

προσυπογεγραμμένο από το Υπουργικό Συμβούλιο43 ή με διάταγμα του

Πρωθυπουργού, ή με υπουργική απόφαση44. Σε πολλές περιπτώσεις το όργανο που

υπογράφει το διάταγμα ή την απόφαση διορισμού δεν κάνει τίποτε άλλο παρά να

επικυρώνει αναδείξεις που έχουν πραγματοποιηθεί από άλλα όργανα ή διορισμούς ex

officio. Επιπλέον σε ορισμένες περιπτώσεις μέλη των ανεξάρτητων αρχών

διορίζονται με πράξη των Προέδρων της Εθνικής Συνέλευσης και της Γερουσίας και

του Προέδρου του Οικονομικού και Κοινωνικού Συμβουλίου.45 Σε περιορισμένο

βαθμό χρησιμοποιείται η εκλογή ως τρόπος ανάδειξης των μελών των ανεξάρτητων

αρχών.46

39 Π.χ. η Επιτροπή Ανταγωνισμού σε ορισμένες εκδοχές του αρχικού της νόμου, άρθρο 8 του Ν. 703/1977. 40 Π.χ. άρθρο 101Α του ισχύοντος Συντάγματος για τις ανεξάρτητες αρχές του τομέα των δικαιωμάτων. 41 Ο διορισμός του Πρόεδρου και των Αντιπρόεδρων ή του Αναπληρωτή τριών ανεξάρτητων αρχών του τομέα της οικονομικής ρύθμισης (της Ρυθμιστικής Επιτροπής Ενέργειας, της Επιτροπής Ανταγωνισμού και της Εθνικής Επιτροπής Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων), έχει ανατεθεί στο Υπουργικό Συμβούλιο ύστερα από πρόταση του αρμόδιου Υπουργού και γνώμη της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής (βλ. αντίστοιχα, άρθρο 27 Ν. 3377/2005, άρθρο 70 παρ. 2α Ν. 3431/2006 και άρθρο 8 παρ. 5 Ν. 703/1977, όπως ισχύει μετά την τροποποίησή του με τον Ν. 3373/2005). 42Σχετικά με την εξέλιξη αυτή, Ή. Μαυρομούστακου, «Ρύθμιση και Δικαιώματα:...», ό.π. 43 Π.χ. ο Συνήγορος των παιδιών (Défenseur des enfants). 44 Π.χ. τα ένδεκα μέλη της Επιτροπής Πρόσβασης στα Διοικητικά Έγγραφα (Commission d'accès aux documents administratifs). 45 Οι δύο πρώτοι διορίζουν αντίστοιχα δύο μέλη της Επιτροπής ρύθμισης της ενέργειας (Commission de régulation de l'énergie). Ο Πρόεδρος του Οικονομικού και Κοινωνικού Συμβουλίου διορίζει ένα μέλος της παραπάνω ανεξάρτητης αρχής. 46 Δύο μέλη του Ανώτατου συμβουλίου του ειδησεογραφικού πρακτορείου France-Presse (Conseil supérieur de l'agence France-Presse) εκλέγονται το ένα από την Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας και το άλλο από αυτήν του Ακυρωτικού Δικαστηρίου.

10

Γενικά, τα μέλη που διορίζονται, πρέπει να επιλεγούν είτε λόγω των

κοινοβουλευτικών εντολών ή των καθηκόντων που ασκούν (σε ένα δικαστήριο ή σε

μια συγκεκριμένη αρχή), είτε λόγω των κοινωνικοεπαγγελματικών κατηγοριών στις

οποίες ανήκουν, είτε, τέλος, λόγω της εξειδίκευσής τους στον τομέα παρέμβασης της

ανεξάρτητης αρχής.47 Στην Ελλάδα η σύνθεση των ανεξάρτητων αρχών, είτε από

πρόσωπα αναγνωρισμένου κύρους, είτε από πρόσωπα που κατέχουν συγκεκριμένη

θέση ή ιδιότητα, είτε και από τα δύο μαζί, εφαρμόστηκε με διάφορους τρόπους έως

ότου καταλήξει στην συνταγματική προτίμηση της επιλογής από το αρμόδιο όργανο

προσώπων λόγω της κατοχής των ανάλογων προσόντων48 για τις ανεξάρτητες αρχές

του τομέα των δικαιωμάτων. Όσον αφορά τις ανεξάρτητες αρχές του τομέα της

οικονομικής ρύθμισης, ο νομοθέτης προσανατολίστηκε τελικώς στην κατεύθυνση της

ανάδειξης προσώπων λόγω αναγνωρισμένου κύρους49 σε συνδυασμό με την κατοχή

ιδιοτήτων για κάποιες περιπτώσεις ανεξάρτητων αρχών.

Στη Γαλλία η εξουσία του Προέδρου50 κάθε ανεξάρτητης αρχής αναδεικνύεται

επίσης σε κριτήριο ανεξαρτησίας, καθώς σχετίζεται με τη συλλογικότητα και την

εσωτερική αυτονομία της51, χωρίς να εξετάζεται απαραίτητα ως διακριτή εγγύηση

λειτουργικής ανεξαρτησίας, όπως συμβαίνει στην περίπτωση του έλληνα νομοθέτη.52

Ανάλογη στάση τηρείται στη Γαλλία και όσον αφορά την εξέταση του θεσμού

του Επιτρόπου της Κυβέρνησης53, ίσως επειδή η παρουσία του δεν συνιστά άσκηση

ιεραρχικής εξουσίας ή εποπτείας έναντι των ανεξάρτητων αρχών ή, τέλος, ελέγχου

47Πρβλ. Rapport P. Gélard 2006, ό.π., σ. 110-112. Στο πλαίσιο των Συστάσεων της εν λόγω Έκθεσης, διατυπώνεται η πρόταση για τη δημιουργία ενός καθεστώτος ασυμβιβάστων όσον αφορά τα μέλη των ανεξάρτητων αρχών, που θα απαγορεύει την άσκηση εξουσιών ή την ύπαρξη συμφερόντων σε οργανισμούς τους οποίους αφορά η δράση τους. Επίσης, κατατίθεται η πρόταση τα μέλη κάθε ανεξάρτητης αρχής να έχουν προσόντα που θα τελούν σε άμεση σχέση με τον τομέα δράσης της. 48 Άρθρο 101Α παρ. 2 εδ. β’ και εκτελεστικό νόμο του Συντάγματος, Ν. 3051/2002, άρθρο 3 παρ. 1. 49 Π.χ. Συνήγορος του Πολίτη (άρθρο 2 παρ. 1 Ν. 2477/1977), Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (παρ. 3 άρθρο 3 Ν. 2867/2000) και Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (άρθρο 4 παρ. 3 Ν. 2773/1999). 50 Ο Πρόεδρος μπορεί να διακρίνεται από τα άλλα μέλη όσον αφορά τον τρόπο ανάδειξής του, τη διάρκεια της θητείας του και την άσκηση κάποιων προνομίων, ενώ η ψήφος του υπερέχει γενικώς σε περίπτωση ισοψηφίας. Γενικά καθοδηγεί το όργανο και προϊσταται των υπηρεσιών του. 51 Rapport P. Gélard 2006, ό.π., σ. 43-49 και 88-104. Για την Προεδρία του συλλογικού οργάνου ιδίως σ. 48-49. 52 Ιδίως Ν. 3051/2002, άρθρο 2. 53 Το Rapport P. Gélard 2006 ενισχύει ακόμη περισσότερο αυτή τη θέση προτείνοντας στο πλαίσιο της βελτίωσης των όρων άσκησης των εξουσιών των ανεξάρτητων αρχών να διασφαλισθεί η παρουσία του Επιτρόπου της Κυβέρνησης σε εκείνες τις αρχές που ακούν κανονιστική εξουσία. Έτσι θα καταστεί δυνατή η συμφιλίωση εξουσιών κανονιστικής υφής των ανεξάρτητων αρχών με αυτές της εκτελεστικής εξουσίας, ευνοώντας την λήψη υπόψη από τις πρώτες των εθνικών συμφερόντων (βλ. σχετικά Σύσταση αρ 1), ό.π., σ. 52-53.

11

νομιμότητας, ώστε να θεωρείται ότι διαταράσσεται η λειτουργική ανεξαρτησία

τους54.

Δεν υποβαθμίζονται, αν και δεν αποτέλεσαν αντικείμενο διακριτής εξέτασης από

το γαλλικό Συμβούλιο της Επικρατείας, οι εγγυήσεις λειτουργικής ανεξαρτησίας και

ιδίως η οικονομική αυτοτέλεια και η υποστήριξη με προσωπικό των ανεξάρτητων

αρχών.55 Τα δύο τελευταία κριτήρια της λειτουργικής ανεξαρτησίας είναι τα πλέον

ευάλωτα στην άσκηση επιρροής εκ μέρους της κρατικής διοίκησης κατά την άποψη

του Συμβουλίου της Επικρατείας56. Οι εν λόγω εγγυήσεις57 διερευνώνται

συστηματικά στην Έκθεση του P. Gélard, ενώ δίνεται ιδιαίτερη έμφαση στη

διεύρυνση του δημοκρατικού ελέγχου της δράσης των ανεξάρτητων αρχών, μέσω της

δημοσίευσης από όλες τις ανεξάρτητες αρχές μιας ετήσιας έκθεσης που θα

υποβάλλεται καταρχήν στους Προέδρους των δύο σωμάτων του Κοινοβουλίου.58 Θα

πρέπει να σημειωθεί ότι η παραπάνω δημοσιοποίηση της δράσης των ανεξάρτητων

αρχών αποτέλεσε σταδιακά αυτονόητη ρύθμιση για όλες σχεδόν τις ανεξάρτητες

αρχές.

Ο έλληνας νομοθέτης έδωσε ιδιαίτερη έμφαση στη σύνδεση του Κοινοβουλίου

μέσω της ανάδειξης των μελών των ανεξάρτητων αρχών και της κατάθεσης των

ετήσιων εκθέσεών τους.59 Πράγματι ο έλεγχος που υπόσχεται και η δημοκρατική

νομιμοποίηση που εισάγει η υποβολή ετήσιων εκθέσεων πεπραγμένων στον Πρόεδρο

της Δημοκρατίας ή στην Κυβέρνηση και το Κοινοβούλιο δημοσιοποιούμενων

αποτέλεσε σταδιακά αυτονόητη ρύθμιση για όλες τις ανεξάρτητες αρχές.

3. Εξουσίες

Οι διαφορετικής έκτασης εξουσίες των ανεξάρτητων αρχών μπορούν να

καταταγούν σε μια ενδεικτική τριάδα εξουσιών.60 Στην εξουσία γνώσης που

συνδέεται άμεσα με τη συλλογή πληροφοριών ή διερεύνηση ενός συγκεκριμένου 54 Προκρίνει τη χρήση του όρου «αυτονομία» το γαλλικό Συμβούλιο της Επικρατείας, Rapport Public 2001, ό.π., σ. 292. 55 Rapport Public 2001, ό.π., σ. 292. 56 Rapport Public 2001, ό.π., σ. 353. 57 Rapport P. Gélard 2006, ό.π., ιδίως σ. 105. 58 Rapport P. Gélard 2006, ό.π., σ. 12-13, σχετικά Συστάσεις αρ. 27, 28, 29 και 30. 59 Για τις συνταγματικά κατοχυρωμένες ελληνικές ανεξάρτητες αρχές, ειδικότερα άρθρο 2 του Ν. 3051/2002 σχετικά με την υπαγωγή στον κοινοβουλευτικό έλεγχο και άρθρο 3 σχετικά με την ανάδειξη των μελών τους από τη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής. 60 G. Maitre, “Autorités administratives indépendantes: état des lieux”, στο Regards sur l’actualité, ό.π., σ. 23.

12

φακέλου υπόθεσης. Για παράδειγμα οι ανεξάρτητες αρχές της οικονομικής ρύθμισης

είναι προφανές ότι δεν μπορούν να διασφαλίσουν την ελεγκτική τους αποστολή και

να ασκήσουν τις κανονιστικές και κυρωτικές τους αρμοδιότητες στο πεδίο δράσης

τους, χωρίς να διαθέτουν επαρκή γνώση της υπό κρίση υπόθεσης61. Στην ίδια τριάδα

εξουσιών ανήκουν η κανονιστική εξουσία62 και η κυρωτική63. Πρόκειται για

εξουσίες64 που κλιμακώνονται από τη διατύπωση απλής γνώμης ή σύστασης έως την

επιβολή κυρώσεων65, συμπεριλαμβανομένης της έκδοσης κανονιστικών και

ατομικών διοικητικών πράξεων66, της διενέργειας ερευνών67, ελέγχων και

αυτοψιών68, της συλλογής πληροφοριών κ.ά. Έτσι οι ανεξάρτητες αρχές μπορεί να

έχουν προικισθεί είτε με μια, είτε με περισσότερες εξουσίες είτε απλώς με μια απλή

εξουσία «επιρροής», η οποία έχει μεν πανηγυρικό χαρακτήρα, αλλά κυρίως ένα

«ηθικό κύρος»69. Μια minimum εξουσία είναι αυτή της διατύπωσης απλής γνώμης ή

πρότασης70 και της έκδοσης συστάσεων και οδηγιών.

ΙΙΙ. Περιπτωσιολογία

Σειρά οργάνων έχουν χαρακτηρισθεί στη Γαλλία71 ως ανεξάρτητες αρχές72, είτε

από το νόμο, είτε από τη νομολογία, είτε από την εξομοίωσή τους με τις ανεξάρτητες

αρχές λόγω της οργάνωσης, των προνομίων και της λειτουργίας τους.73

61 Π.χ. Επιτροπή Ανταγωνισμού. 62 Π.χ. Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων. 63 Π.χ. Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα. 64 Βλ. Rapport Public 2001, ό.π., σ. 308-312. 65 Π.χ. Ανώτερο Συμβούλιο Οπτικοακουστικών Μέσων (Conseil supérieur de l'audiovisuel). 66 Π.χ. Επιτροπή σφυγμομετρήσεων (Commission des sondages) και Συμβούλιο Ανταγωνισμού (Conseil de la Concurrence). 67 Π.χ. Επιτροπή σφυγμομετρήσεων (Commission des sondages). 68 Π.χ. Εθνική Επιτροπή Πληροφορικής και Ελευθεριών (Commission nationale de l'informatique et des libertés) και Συμβούλιο Ανταγωνισμού (Conseil de la Concurrence). 69 Rapport Public 2001, ό.π. σ. 257. Ειδικότερα για την ετερογένεια των εξουσιών ως προς τη φύση και την έκτασή τους, σ. 308-312. 70 Π.χ. Επιτροπή ρύθμισης της ενέργειας (Commission de régulation de l'énergie). 71Rapport P. Gélard 2006, ό.π. 33 επ., όπου και ο σχετικός κατάλογος (τριάντα εννέα ανεξάρτητων αρχών) και η επισήμανση του τρόπου με τον οποίο χαρακτηρίστηκε κάθε οργανισμός ως ανεξάρτητη αρχή. Οι τριάντα συστάσεις της Έκθεσης στοχεύουν στην ενίσχυση της ανεξαρτησίας και του δημοκρατικού ελέγχου των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών, στον εξορθολογισμό του νομικού καθεστώτος και της οργάνωσης τους, καθώς και στην αναζήτηση των μέσων επίτευξης ενός αποτελεσματικού δημοκρατικού ελέγχου, σ. 53 επ. Συστάσεις περιλαμβάνει και το Rapport Public 2001, ό.π., σ. 327 επ. 72Σήμερα καταγράφονται σαράντα μια ανεξάρτητες αρχές (http: //www.legifrance.gouv.fr/html/sites/sites_autorites.htm). Σε αυτές δεν συμπεριλαμβάνονται πλέον λόγω του ότι το πεδίο δράσης τους συγχωνεύθηκε με αυτό νεώτερων ανεξάρτητων αρχών: η Επιτροπή πιστωτικών ιδρυμάτων και επενδυτικών επιχειρήσεων (Comité des établissements de crédit et des entreprises d’investissement), η Εθνική Επιτροπή αξιολόγησης των δημοσίων ιδρυμάτων χαρακτήρα

13

Πέντε από αυτές συστήθηκαν έως τις αρχές της δεκαετίας του ‘70. Είναι η

Διαρκής Κεντρική Επιτροπή αρμόδια για εισοδήματα από αγροτικές εκμεταλλεύσεις

(Commission centrale permanente compétente en matière de bénéfices agricoles,

1941)74, η Επιτροπή ίσης εκπροσώπησης εκδόσεων και ειδησεογραφικών

πρακτορείων (Commission paritaire des publications et agences de presse, 1945)75, το

Ανώτατο συμβούλιο του ειδησεογραφικού πρακτορείου France-Presse (Conseil

supérieur de l'agence France-Presse, 1957)76, η Επιτροπή χρηματιστηριακών

συναλλαγών (Commission des opérations de Bourse, 1967)77, η οποία συγχωνεύθηκε

το 2003 με το Συμβούλιο χρηματοπιστωτικών αγορών (Conseil des marchés

financiers, 1996)78 και το Πειθαρχικό Συμβούλιο για θέματα οικονομικής διαχείρισης

(Conseil de discipline de la gestion financière, 1989)79, αποτελώντας την Αρχή

Χρηματοπιστωτικών Αγορών (Autorité des Marchés Financiers)80, η Εθνική επιτροπή

χωροταξικής διευθέτησης εμπορικών δραστηριοτήτων (Commission nationale

d'aménagement commercial, 1973)81 και ο Διαμεσολαβητής της Δημοκρατίας

(Médiateur de la République, 1973)82.

Στο τέλος της ίδιας δεκαετίας ιδρύθηκαν πέντε ακόμη ανεξάρτητες αρχές: η

Επιτροπή φορολογικών παραβάσεων (Commission des infractions fiscales, 1977)83, η

Επιτροπή σφυγμομετρήσεων (Commission des sondages, 1977)84, το Κεντρικό

επιστημονικού, πολιτιστικού και επαγγελματικού (Comité national d’évaluation des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel), η Τραπεζική Επιτροπή (Commission Bancaire), η Αρχή ελέγχου των ασφαλιστικών και αλληλοβοηθητικών ταμείων (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles) και η Εθνική Επιτροπή δημόσιου διαλόγου (Commission nationale du débat public). Στοιχεία πρόδρομα των γαλλικών ανεξάρτητων αρχών ανευρίσκονται ήδη από το 1941 σε διάφορα διοικητικά όργανα στο βαθμό που λειτουργούν εκτός ιεραρχικού ελέγχου και διοικητικής εποπτείας, μη όντας νομικά πρόσωπα, όπως π.χ. η Επιτροπή ελέγχου των τραπεζών (Commission de contrôle des banques), Rapport Public 2001, ό.π., σ. 267-268. Παρότι βέβαια το Συμβούλιο της Επικρατείας κατέταξε και αυτά τα όργανα στον κατάλογο που δημοσιοποίησε με την Έκθεσή του. 73Το Συμβούλιο της Επικρατείας (Rapport Public 2001) είχε αναγνωρίσει τριάντα τέσσερις ανεξάρτητες αρχές, έναντι δέκα πέντε της προηγούμενης Έκθεσής του έτους 1984. Χαρακτηρίσθηκαν δηλαδή ως ανεξάρτητες αρχές, δέκα τρεις οργανισμοί από το νόμο ή τη νομολογία, δέκα επτά οργανισμοί βάσει συγκεκριμένων κριτηρίων και τέσσερις οργανισμοί με κάποιο «δισταγμό», Rapport P. Gélard 2006, ό.π., σ. 33. 74 Νόμος της 13ης Ιανουαρίου 1941. 75 Διάταγμα αρ. 45-2646 της 2ας Νοεμβρίου 1945. 76 Νόμος αρ. 57-32 της 10ης Ιανουαρίου 1957. 77 Διάταγμα αρ. 67-836 της 28ης Σεπτεμβρίου 1967. 78 Νόμος αρ. 96-597 της 2ας Ιουλίου 1996. 79 Νόμος αρ. 89-531 της 2ας Αυγούστου 1989. 80 Νόμος αρ. 2003-706 της 1ης Αυγούστου 2003. 81 Νόμος αρ. 73-1193 της 27ης Δεκεμβρίου 1973. 82Νόμος αρ. 73-6 της 3ης Ιανουαρίου 1973. 83 Νόμος αρ. 77-1453 της 29ης Δεκεμβρίου 1977. 84 Νόμος αρ. 77-808 της 19ης Ιουλίου 1977.

14

γραφείο ασφαλιστικών τιμολογήσεων (Bureau central de tarification, 1978)85, η

Εθνική Επιτροπή Πληροφορικής και Ελευθεριών (Commission nationale de

l'informatique et des libertés, 1978)86 και η Επιτροπή Πρόσβασης στα Διοικητικά

Έγγραφα (Commission d'accès aux documents administratifs, 1978)87.

Στη συνέχεια κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του ‘80 ιδρύθηκαν έξι νέες

ανεξάρτητες αρχές: ο Διαμεσολαβητής του κινηματογράφου (Médiateur du cinéma,

1982)88, η Επιτροπή για την Ασφάλεια των Καταναλωτών (Commission de la

Sécurité des Consommateurs, 1983)89, η Επιτροπή συμμετοχών και μεταβιβάσεων (η

Commission des participations et des transferts, 1986), το Συμβούλιο Ανταγωνισμού

(Conseil de la Concurrence, 1986)90, το Ανώτερο Συμβούλιο Οπτικοακουστικών

Μέσων (Conseil supérieur de l'audiovisuel, 1986)91 και η Επιτροπή για την

οικονομική διαφάνεια της πολιτικής ζωής (Commission pour la transparence

financière de la vie politique, 1988)92.

Με τον ίδιο ρυθμό την επόμενη δεκαετία συστήθηκαν οι παρακάτω ανεξάρτητες

αρχές: η Εθνική Επιτροπή δημόσιου διαλόγου (Commission nationale du débat

public, 1995)93, η Εθνική Επιτροπή για τον έλεγχο της ασφάλειας των επικοινωνιών

(Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, 1996)94, η

Ρυθμιστική Αρχή τηλεπικοινωνιών (Autorité de régulation des télécommunications,

1996)95, η Συμβουλευτική επιτροπή απορρήτου εθνικής άμυνας (Commission

consultative du secret de la défense nationale, 1998)96 και η Αρχή ελέγχου

αεροπορικών παρενοχλήσεων (Autorité de contrôle des nuisances sonores

aéroportuaires, 1999)97.

Κατά την παρούσα δεκαετία ο ρυθμός αυξήθηκε. Ιδρύθηκαν δέκα τέσσερις

ανεξάρτητες αρχές: η Επιτροπή ρύθμισης της ηλεκτρικής ενέργειας (commission de

85 Νόμος αρ. 78-12 της 4ης Ιανουαρίου 1978. 86 Νόμος αρ. 78-17 της 6ης Ιανουαρίου 1978. 87 Διάταγμα αρ. 2005-650 της 6ης Ιουνίου 2005. 88 Νόμος αρ. 82-652 της 29ης Ιουλίου 1982. 89 Νόμος αρ. 83-66 της 21 Ιουλίου 1983. 90 Το οποίο ορίστηκε ρητά ως ανεξάρτητη διοικητική αρχή μόλις το 2008 (Autorité de la concurrence, νόμος αρ. 2008-776 της 4ης Αυγούστου 2008). 91 Νόμος αρ. 86-1067 της 30ης Σεπτεμβρίου 1986. 92 Νόμος αρ. 88-227 της 11ης Μαρτίου 1988. 93 Νόμος αρ. 2002-276 της 27ης Φεβρουαρίου 2002. 94 Νόμος αρ. 91-646 της 10ης Ιουλίου 1991. 95Η οποία μετονομάστηκε σε Ρυθμιστική Αρχή ηλεκτρονικών επικοινωνιών και ταχυδρομείων (Autorité de régulation des communications électroniques et des postes), Νόμος αρ. 2005-516 της 20ης Μαίου 2005. 96 Νόμος αρ. 98-567 της 8ης Ιουλίου 1998. 97 Νόμος αρ. 99-588 της 12ης Ιουλίου 1999.

15

régulation de l'électricité, 2000)98 που μετονομάστηκε σε Επιτροπή ρύθμισης της

ενέργειας το 2003 (Commission de régulation de l'énergie)99, ο Συνήγορος των

παιδιών (Défenseur des enfants, 2000)100, η Εθνική Επιτροπή Δεοντολογίας της

Ασφάλειας (Commission nationale de déontologie et de sécurité, 2000)101, η Εθνική

επιτροπή ελέγχου της προεκλογικής εκστρατείας για την εκλογή του Προέδρου της

Δημοκρατίας (Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à

l'élection du Président de la République, 2001102), η Εθνική επιτροπή προεκλογικών

δαπανών και πολιτικής χρηματοδότησης (Commission nationale des comptes de

campagne et des financements politiques, 2003)103, η Ανώτατη Αρχή για τον αγώνα

κατά των διακρίσεων και υπέρ της ισότητας (Haute autorité de lutte contre les

discriminations et pour l'égalité, 2004)104, η Ανώτατη Αρχή Υγείας (Haute autorité de

santé, 2004)105, το Γαλλικό γραφείο για τον αγώνα κατά της χρήσης αναβολικών

ουσιών (Agence , 2006)française de lutte contre le dopage 106, το Γραφείο

αξιολόγησης της έρευνας και της ανώτατης εκπαίδευσης (Agence d’ évaluation de la

recherche et de l’enseignement supérieur, 2006107), η Αρχή Πυρηνικής Ασφάλειας

(Autorité de sûreté nucléaire, 2006)108, ο Γενικός Επιθεωρητής σωφρονιστικών

καταστημάτων (Contrôleur général des lieux de privation de liberté, 2007)109, η

Ρυθμιστική Αρχή Σιδηροδρομικών δραστηριοτήτων (Autorité de régulation des

activités ferroviaires, 2009)110, η Αρχή για την διάδοση των έργων διάνοιας και για

την προστασία των πνευματικών δικαιωμάτων στο Διαδίκτυο (Autorité pour la

diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet, 2009)111 και η Ελεγκτική

Αρχή Τραπεζών και ασφαλιστικών εταιρειών (Autorité de contrôle prudentiel,

2010)112.

Επίσης, χαρακτηρίζεται ως ανεξάρτητη αρχή η Εθνική Συμβουλευτική Επιτροπή

Ηθικής για τις Βιοϊατρικές επιστήμες και τις επιστήμες υγείας (Comité consultatif 98 Νόμος αρ. 2000-108 της 10ης Φεβρουαρίου 2000. 99 Νόμος αρ. 2003-8 της 3ης Ιανουαρίου 2003. 100 Νόμος αρ. 2000-196 της 6ης Μαρτίου 2000. 101 Νόμος αρ. 2000-494 της 6ης Ιουνίου 2000. 102 Διάταγμα αρ. 2001-213 της 8ης Μαρτίου 2001. 103 Διάταγμα αρ. 2003-1165 της 8ης Δεκεμβρίου 2003. 104 Νόμος αρ. 2004-1486 της30ης Δεκεμβρίου 2004. 105 Νόμος αρ. 2004-810 της 13ης Αυγούστου 2004. 106 Νόμος αρ. 2006-405 της 5ης Απριλίου 2006. 107Νόμος αρ. 2006-450 της 18ης Απριλίου 2006. 108 Νόμος αρ. 2006-686 της 13ης Ιουνίου 2006. 109 Νόμος αρ. 2007-1545 της 30ης Οκτωβρίου 2007. 110 Νόμος αρ. 2009-1503 της 8ης Δεκεμβρίου 2009. 111 Νόμος αρ. 2009-669 της 12ης Ιουνίου 2009. 112 Ανεξάρτητη διοικητική αρχή σύμφωνα με το διάταγμα αρ. 2010-76 της 21ης Ιανουαρίου 2010.

16

national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé)113, αλλά

αυτοχαρακτηρίζεται ως θεσμός για τα δικαιώματα του ανθρώπου με την έννοια της

απόφασης 48/134 της Γενικής Συνέλευσης των Ηνωμένων Εθνών της 20ης

Δεκεμβρίου 1993, η Εθνική Συμβουλευτική Επιτροπή για τα Δικαιώματα του

Ανθρώπου (Commission nationale consultative des droits de l'homme)114. Τέλος, ως

ανεξάρτητη αρχή ορίζεται από τον νομοθέτη το Ανώτατο Συμβούλιο Λογιστικών

Ελέγχων (Haut conseil du commissariat au comptes)115 και ως αρχή απλώς από το

2006 και ο Εθνικός Διαμεσολαβητής Ενέργειας (Médiateur national de l’énergie).

Στην Ελλάδα καταγράφονται σήμερα τουλάχιστον δέκα πέντε ανεξάρτητες

αρχές116, ενώ προστέθηκαν δύο επιπλέον Βοηθοί Συνήγοροι στο πλαίσιο της

ανεξάρτητης αρχής «Συνήγορος του Πολίτη»117. Πρόκειται για την Επιτροπή

Ανταγωνισμού (1977)118, το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης (1989)119, το

Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού (1994)120, την Εθνική Επιτροπή

Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (1994)121, την Αρχή Προστασίας Δεδομένων

Προσωπικού Χαρακτήρα (1997)122, τη Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (1999)123, την

Αρχή Απορρήτου των Επικοινωνιών (2003)124, τον Συνήγορο του Καταναλωτή

(2004)125, την Εθνική Αρχή Ιατρικώς Υποβοηθούμενης Αναπαραγωγής (2005)126,

την Αρχή Διασφάλισης της Ποιότητας στην Ανώτατη Εκπαίδευση (2005)127. Κατά

τον ορισμό του νομοθέτη ανεξάρτητη αρχή είναι και η Εθνική Αναλογιστική Αρχή

(2002)128, καθώς και το Εθνικό Συμβούλιο Δημόσιας Υγείας (2005)129. Επίσης, ως

διοικητική αρχή με εγγυήσεις ανεξαρτησίας συστήθηκε η Επιτροπή Εποπτείας και

113 Νόμος αρ. 2004-800 της 6ης Αυγούστου 2004. 114 Νόμος αρ. 2007-292 της 5 Μαρτίου 2007.ης

115 Εμπορικός Νόμος. 116 Αναφέρονται παρακάτω οι ιδρυτικοί νόμοι. 117 Συνήγορος του Πολίτη, Ν. 2477/1997, Συνήγορος του Παιδιού, Ν. 3094/2003, Συνήγορος για την ισότητα και την προώθηση της εφαρμογής της αρχής της ίσης μεταχείρισης, Ν. 3488/2006. Ο Συνήγορος του Πολίτη ασκεί, επίσης, τα καθήκοντα του Συνηγόρου Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, Ν. 3293/2004. 118 Ν. 703/1977. 119 Ν. 1866/1989. 120 Ν. 2190/1994. 121 Ν. 2246/1994 και 2867/2000. 122 Ν. 2472/1997. 123 Ν. 2773/1999. 124 Ν. 3115/2003. 125 Ν. 3297/2004. 126 Ν. 3305/2005. 127 Ν. 3374/2005. 128 Ν. 3029/2002. 129 Ν. 3370/2005.

17

Ελέγχου Τυχερών Παιχνιδιών (2004)130 και πρόσφατα η Ελληνική Στατιστική Αρχή

(2010)131.

ΙV. Διαπιστώσεις

Είναι πλέον δεδομένη σήμερα η αποδοχή από το θεσμικό πλαίσιο διοικητικών

αρχών που δρουν στο όνομα του κράτους χωρίς να υπάγονται στην Κυβέρνηση. Η

αυξανόμενη τάση ίδρυσης ανεξάρτητων αρχών συνηγορεί υπέρ της διαπίστωσης

αυτής. Παραμένει όμως ενεργή η δυσπιστία της θεωρίας σχετικά με τη δυνατότητα

εκχώρησης περιοχών άσκησης πολιτικής που ανήκαν προηγουμένως στην

εκτελεστική εξουσία σε όργανα ανεξάρτητα από αυτήν και επιπλέον με

αμφισβητήσιμη τη δυνατότητα ελέγχου των αποφάσεών τους. Και αυτό επειδή

δύσκολα μπορεί να αποδεχθεί όργανα που κλονίζουν το παραδοσιακό σχήμα

διοίκησης. Ως εκ τούτου αποτελεί αντικείμενο συζήτησης το κατά πόσον η συνταγή

των ανεξάρτητων αρχών μπορεί να χρησιμοποιείται σε τομείς άλλους πέραν αυτών

για τους οποίους είναι φανερή η αναγκαιότητά τους. Στο ίδιο προβληματισμό

εγγράφεται και η άποψη ότι ο νομοθέτης δεν μπορεί να δημιουργεί πλήθος

ανεξάρτητων αρχών, χωρίς εντέλει να τις θέτει υπό το σαφή έλεγχό του. Η

αναζήτηση λοιπόν των διαδρομών και των μέσων για την επίτευξη ενός

αποτελεσματικού δημοκρατικού ελέγχου132, μπορεί να συμβάλει στην ενδυνάμωση

της αξιοπιστίας των ανεξάρτητων αρχών και παράλληλα αυτών των ίδιων των

παραδοσιακών διοικητικών δομών.133

Ενώ ο συνδυασμός του βαθμού ανεξαρτησίας κάθε επιμέρους αρχής με την

αποτελεσματικότητα της παρέμβασής της στο συγκεκριμένο πεδίο που

δραστηριοποιείται μπορεί, επίσης, να συμβάλει σταδιακά στην άρση της

προαναφερθείσας δυσπιστίας. Δεδομένου μάλιστα ότι η πρακτική έχει δείξει πως

πολλές ανεξάρτητες αρχές διεκδικούν μαχητικά τη θέση τους έναντι μιας

εκτελεστικής εξουσίας, η οποία συχνά αντιδρά στην επιβεβαίωση της ανεξαρτησίας

τους και στην απρόσκοπτη λειτουργία τους. Μια στάση η οποία μπορεί να θέσει σε

κίνδυνο την αξιοπιστία των εν λόγω οργάνων ιδίως στον τομέα της οικονομικής

ρύθμισης ενόψει μιας αγοράς υπό συνεχή απελευθέρωση. Διότι ναι μεν δεν θα ήταν 130 Ν. 3229/2004. 131 Ν. 3832/2010. 132 Rapport P. Gélard 2006, ό.π., σ. σ. 53 επ. 133 Rapport Public 2001, ό.π., σ. 364 επ. και 381 επ.

18

δυνατόν οι ανεξάρτητες αρχές να καταστούν ένα κοινός συνήθης τρόπος διοίκησης,

αλλά αυτό απέχει από το να τίθενται προσκόμματα στη λειτουργία τους.134 Σε κάθε

περίπτωση η διασφάλιση ενός minimum τουλάχιστον βαθμού ανεξαρτησίας για τις

όποιες νέες ανεξάρτητες αρχές ιδρυθούν στο μέλλον ώστε να μπορούν να είναι

αποτελεσματικές και να παραμένουν αμερόληπτες, θα διατηρήσει ενεργή την

αξιοπιστία του θεσμού. Είτε οι ανεξάρτητες αρχές εκληφθούν ως σύμπτωμα, είτε ως

θεραπεία για ένα Κράτος σε κρίση, είναι πλέον σαφές πως πορεύονται σε μια

διαδικασία σταδιακής εμπέδωσης.

134 Rapport Public 2001, ό.π., σ. 374 επ.

19