ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ...

156
1 ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ ...................................................................................................... 5 ΕΙΣΑΓΩΓΗ....................................................................................................................... 6 ΔΙΑΡΘΡΩΣΗ ΤΗΣ ΥΛΗΣ ............................................................................................... 8 ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ: ΤΟ ΕΛΑΧΙΣΤΟ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟ ΕΙΣΟΔΗΜΑ ΩΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟ ΔΙΚΑΙΩΜΑ .................................................................................................................... 10 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ: ΚΟΙΝΩΝΙΚΑ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ .................................................... 11 1. Το πλαίσιο της συνταγματικής κατοχύρωσης των κοινωνικών δικαιωμάτων ........... 11 2. Τα χαρακτηριστικά των κοινωνικών δικαιωμάτων .................................................... 12 3. Η αμφισβήτηση της κανονιστικής ισχύος των κοινωνικών δικαιωμάτων ................. 14 4. Η σταθεροποιητική λειτουργία των κοινωνικών δικαιωμάτων .................................. 16 5. Τα κοινωνικά δικαιώματα στα διαφορετικά κράτη πρόνοιας .................................... 18 6. Το κοινωνικό δικαίωμα για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα ....................................... 21 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ: Η ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΚΑΤΟΧΥΡΩΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΟΣ ΓΙΑ ΕΛΑΧΙΣΤΟ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟ ΕΙΣΟΔΗΜΑ ΣΤΟ ΕΛΛΗΝΙΚΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ ............... 23 1. Το δικαίωμα για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα στο ελληνικό Σύνταγμα ................. 23 2. Η βασική συνταγματική διάταξη – το άρθρο 21§3 .................................................... 25 3. Αξιοποίηση επιμέρους συνταγματικών διατάξεων .................................................... 27 4. Αξιοποίηση της αρχής του κοινωνικού κράτους δικαίου – το άρθρο 25§1 ............... 29 4.1 Η κατοχύρωση της αρχής του κοινωνικού κράτους δικαίου ................................ 29 4.2 Η σημασία / οι συνέπειες της κατοχύρωσης της αρχής........................................ 31 5. Οι συνέπειες της συνταγματικής αναγνώρισης του δικαιώματος για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα ....................................................................................................... 32

Transcript of ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ...

Page 1: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

1

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ ...................................................................................................... 5

ΕΙΣΑΓΩΓΗ....................................................................................................................... 6

ΔΙΑΡΘΡΩΣΗ ΤΗΣ ΥΛΗΣ ............................................................................................... 8

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ: ΤΟ ΕΛΑΧΙΣΤΟ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟ ΕΙΣΟΔΗΜΑ ΩΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟ

ΔΙΚΑΙΩΜΑ .................................................................................................................... 10

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ: ΚΟΙΝΩΝΙΚΑ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ .................................................... 11

1. Το πλαίσιο της συνταγματικής κατοχύρωσης των κοινωνικών δικαιωμάτων ........... 11

2. Τα χαρακτηριστικά των κοινωνικών δικαιωμάτων.................................................... 12

3. Η αμφισβήτηση της κανονιστικής ισχύος των κοινωνικών δικαιωμάτων ................. 14

4. Η σταθεροποιητική λειτουργία των κοινωνικών δικαιωμάτων.................................. 16

5. Τα κοινωνικά δικαιώματα στα διαφορετικά κράτη πρόνοιας .................................... 18

6. Το κοινωνικό δικαίωμα για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα ....................................... 21

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ: Η ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΚΑΤΟΧΥΡΩΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΟΣ

ΓΙΑ ΕΛΑΧΙΣΤΟ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟ ΕΙΣΟΔΗΜΑ ΣΤΟ ΕΛΛΗΝΙΚΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ ............... 23

1. Το δικαίωμα για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα στο ελληνικό Σύνταγμα ................. 23

2. Η βασική συνταγματική διάταξη – το άρθρο 21§3 .................................................... 25

3. Αξιοποίηση επιμέρους συνταγματικών διατάξεων .................................................... 27

4. Αξιοποίηση της αρχής του κοινωνικού κράτους δικαίου – το άρθρο 25§1 ............... 29

4.1 Η κατοχύρωση της αρχής του κοινωνικού κράτους δικαίου................................ 29

4.2 Η σημασία / οι συνέπειες της κατοχύρωσης της αρχής........................................ 31

5. Οι συνέπειες της συνταγματικής αναγνώρισης του δικαιώματος για ελάχιστο

εγγυημένο εισόδημα ....................................................................................................... 32

Page 2: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

2

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΡΙΤΟ: ΔΙΕΘΝΕΙΣ ΠΑΡΕΜΒΑΣΕΙΣ ΣΤΗΝ ΚΑΤΟΧΥΡΩΣΗ ΤΩΝ

ΕΛΑΧΙΣΤΩΝ ΟΡΙΩΝ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ ΚΑΙ Η ΕΠΙΔΡΑΣΗ ΤΟΥΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΗΝΙΚΗ

ΕΝΝΟΜΗ ΤΑΞΗ ............................................................................................................ 35

1. Η παρέμβαση του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών .................................................... 35

1.1 Το Διεθνές Σύμφωνο για τα Οικονομικά, Κοινωνικά και Μορφωτικά Δικαιώματα

(1966) ......................................................................................................................... 35

2. Οι παρεμβάσεις του Συμβουλίου της Ευρώπης.......................................................... 37

2.1 Ο Ευρωπαϊκός Κώδικας Κοινωνικής Ασφάλειας (1964)..................................... 37

2.2 Ο Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης (1961).......................................................... 38

2.3 Ο Αναθεωρημένος Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης (1996) .............................. 40

3. Οι παρεμβάσεις της Διεθνούς Οργάνωσης Εργασίας ................................................ 41

3.1 Η Σύμβαση 102 για τα ελάχιστα όρια κοινωνικής ασφάλειας (1952) ................. 41

3.2 Η Σύμβαση 103 για την προστασία της μητρότητας (1952) ................................ 43

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΕΤΑΡΤΟ: Η ΚΟΙΝΟΤΙΚΗ ΠΑΡΕΜΒΑΣΗ ΣΤΟ ΠΕΔΙΟ ΤΗΣ

ΚΑΤΟΧΥΡΩΣΗΣ ΤΩΝ ΕΛΑΧΙΣΤΩΝ ΟΡΙΩΝ ΔΙΑΒΙΩΣΗΣ........................................... 44

1. Οι ρυθμίσεις του Κοινοτικού Δικαίου........................................................................ 44

2. Η απόπειρα κατοχύρωσης των ελάχιστων ορίων στον Κοινοτικό Χάρτη των

Θεμελιωδών Κοινωνικών Δικαιωμάτων των Εργαζομένων .......................................... 47

2.1 Οι ρυθμίσεις για τα ελάχιστα όρια διαβίωσης...................................................... 49

2.2 Οι νομικές συνέπειες της αναγνώρισης του δικαιώματος σε ελάχιστα όρια........ 50

2.3 Η σημασία θέσπισης του Χάρτη .......................................................................... 51

3. Η Σύσταση σχετικά με τα κοινά κριτήρια που αφορούν την επάρκεια πόρων και

παροχών στα συστήματα κοινωνικής προστασίας ......................................................... 52

3.1 Το περιεχόμενο της Σύστασης.............................................................................. 52

3.2 Αξιολόγηση του ρόλου της Σύστασης.................................................................. 55

ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ: ΤΟ ΕΛΑΧΙΣΤΟ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟ ΕΙΣΟΔΗΜΑ ΩΣ

ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟΥ ΔΙΚΤΥΟΥ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ ............................... 57

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΕΜΠΤΟ: ΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΚΑΘΙΕΡΩΣΗΣ ΤΟΥ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟΥ ΔΙΚΤΥΟΥ

ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ ................................................................................................................... 58

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΚΤΟ: ΤΟ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟ ΔΙΚΤΥΟ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ .................................... 61

Page 3: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

3

1. Η οριοθέτηση του κοινωνικού δικτύου ασφάλειας .................................................... 61

2. Θεωρητικές προσεγγίσεις ........................................................................................... 62

2.1 Η νεοφιλελεύθερη προσέγγιση για την εισαγωγή ενός δικτύου ασφαλείας ........ 62

2.2 Το δίκτυο ως μηχανισμός αναδιανομής του εισοδήματος ................................... 63

3.3 Η προσέγγιση της ισότητας .................................................................................. 64

3. Τεχνικές εφαρμογής ενός κοινωνικού δικτύου ασφαλείας ........................................ 64

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΒΔΟΜΟ: ΤΟ ΕΛΑΧΙΣΤΟ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟ ΕΙΣΟΔΗΜΑ ΩΣ

ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΣ ΣΥΓΚΡΟΤΗΣΗΣ ΤΟΥ ΚΟΙΝΩΝΙΚΟΥ ΔΙΚΤΥΟΥ ΑΣΦΑΛΕΙΑΣ......... 66

1. Εννοιολογικός προσδιορισμός.................................................................................... 66

2. Θεωρητικές προσεγγίσεις για το εγγυημένο εισόδημα .............................................. 68

3. Μοντέλα ρύθμισης ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος ........................................... 70

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΟΓΔΟΟ: ΤΟ ΕΛΑΧΙΣΤΟ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟ ΕΙΣΟΔΗΜΑ ΕΝ’ ΟΨΕΙ ΤΟΥ

ΜΕΤΑΣΧΗΜΑΤΙΣΜΟΥ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ ΠΡΟΝΟΙΑΣ .................................................. 75

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΝΑΤΟ: Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΜΠΕΙΡΙΑ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΤΟΥ ΕΛΑΧΙΣΤΟΥ

ΕΓΓΥΗΜΕΝΟΥ ΕΙΣΟΔΗΜΑΤΟΣ .................................................................................. 78

1. Σύντομη αναφορά στα προγράμματα των χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης............. 81

ΜΕΡΟΣ ΤΡΙΤΟ: Η ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΕΛΑΧΙΣΤΟΥ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟΥ

ΕΙΣΟΔΗΜΑΤΟΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ .............................................................................. 86

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΚΑΤΟ: Η ΦΤΩΧΕΙΑ ΚΑΙ Η ΕΠΙΔΡΑΣΗ ΤΗΣ ΥΦΙΣΤΑΜΕΝΗΣ

ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΣΤΗΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ............................................................... 87

1. Η έννοια και η μέτρηση της φτώχειας........................................................................ 87

2. Η φτώχεια και η επίδραση των προνοιακών μεταβιβάσεων στην Ελλάδα ................ 89

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΝΔΕΚΑΤΟ: ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΙ ΕΞΑΣΦΑΛΙΣΗΣ ΕΝΟΣ ΕΛΑΧΙΣΤΟΥ

ΕΓΓΥΗΜΕΝΟΥ ΕΙΣΟΔΗΜΑΤΟΣ ΣΤΟ ΕΛΛΗΝΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ

ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ ................................................................................................................ 94

1. Οι ρυθμίσεις του Εργατικού Δικαίου ......................................................................... 95

2. Οι ρυθμίσεις της Κοινωνικής Ασφάλισης .................................................................. 95

3. Οι ρυθμίσεις της Κοινωνικής Πρόνοιας ................................................................... 100

Page 4: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

4

3.1 Η λειτουργία του ΝΔ 57/73................................................................................ 100

3.2 Η τυποποίηση των υφιστάμενων κατηγοριακών προγραμμάτων ελάχιστου

εισοδήματος.............................................................................................................. 102

4. Αξιολόγηση των υφιστάμενων μηχανισμών εξασφάλισης ενός ελάχιστου

εισοδήματος.................................................................................................................. 106

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΩΔΕΚΑΤΟ: Η ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΕΝΟΣ ΓΕΝΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ

ΕΛΑΧΙΣΤΟΥ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟΥ ΕΙΣΟΔΗΜΑΤΟΣ ΣΤΟ ΕΛΛΗΝΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ

ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ ΩΣ ΑΝΑΓΚΑΙΟΤΗΤΑ................................................. 109

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΚΑΤΟ ΤΡΙΤΟ: ΟΙ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΕΝΟΣ

ΓΕΝΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΕΛΑΧΙΣΤΟΥ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟΥ ΕΙΣΟΔΗΜΑΤΟΣ ΣΤΗΝ

ΕΛΛΑΔΑ........................................................................................................................ 112

1. Η τυποποίηση των απαραίτητων αρχών λειτουργίας του συστήματος .................... 112

2. Η εξειδίκευση των τεχνικών εφαρμογής του συστήματος ....................................... 114

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΚΑΤΟ ΤΕΤΑΡΤΟ: ΟΙ ΔΙΑΦΑΙΝΟΜΕΝΕΣ ΠΡΟΟΠΤΙΚΕΣ ΓΙΑ ΤΗ

ΘΕΣΜΟΘΕΤΗΣΗ ΕΝΟΣ ΓΕΝΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΕΛΑΧΙΣΤΟΥ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟΥ

ΕΙΣΟΔΗΜΑΤΟΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ ................................................................................ 119

1. Σύγχρονοι προσανατολισμοί του ελληνικού προνοιακού συστήματος.................... 119

2. Υποβληθείσες Προτάσεις προς την κατεύθυνση της θεσμοθέτησης ενός ελάχιστου

εγγυημένου εισοδήματος .............................................................................................. 122

2.1 Πρόταση για την τυποποίηση των αρχών λειτουργίας ενός προγράμματος

ελάχιστου εισοδήματος............................................................................................. 123

2.2 Προτάσεις για την εξειδίκευση των τεχνικών εφαρμογής ενός συστήματος

ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος......................................................................... 125

ΕΠΙΛΕΓΟΜΕΝΑ: Η ΘΕΣΜΟΘΕΤΗΣΗ ΕΝΟΣ ΕΛΑΧΙΣΤΟΥ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟΥ

ΕΙΣΟΔΗΜΑΤΟΣ ΩΣ ΒΑΣΙΚΟΣ ΑΞΟΝΑΣ ΤΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ ΤΟΥ ΕΛΛΗΝΙΚΟΥ

ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΚΟΙΝΩΝΙΚΗΣ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΣ........................................................... 132

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ .......................................................................................................... 136

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ............................................................................................................. 143

Page 5: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

5

ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ

ΑΕΠ : Ακαθάριστο Εθνικό Προϊόν

Αδημ. : Αδημοσίευτη

ΑΜΕΑ : Άτομα με Ειδικές Ανάγκες

Βλ. : Βλέπετε

ΔΕΚ : Δικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων

ΔΟΕ : Διεθνής Οργάνωση Εργασίας

ΔΣΕ : Διεθνής Σύμβαση Εργασίας

Εγκ. : Εγκύκλιος

ΕΔΚΑ : Επιθεώρησις Δικαίου Κοινωνικής Ασφαλίσεως

ΕΕ : Ευρωπαϊκή Ένωση

ΕΕΠ : Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη

ΕΚΑΣ : Επίδομα Κοινωνικής Αλληλεγγύης Συνταξιούχων

ΕΟΚ : Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα

Επ. : Επιμέλεια

ΕΣΔΔ : Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης

ΙΚΑ : Ίδρυμα Κοινωνικών Ασφαλίσεων

Ν. : Νόμος

ΝΑΤ : Ναυτικό Απομαχικό Ταμείο

ΝΔ : Νομοθετικό Διάταγμα

ΟΑΕΔ : Οργανισμός Απασχολήσεως Εργατικού Δυναμικού

ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων

ΟΗΕ : Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών

ΟΚΕ : Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή

ΟΟΣΑ : Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης

Όπ.π. : Όπως παραπάνω

ΠΔ : Προεδρικό Διάταγμα

Σ : Σύνταγμα

Σελ. : Σελίδα

ΣτΕ : Συμβούλιο της Ευρώπης

ΣυνθΕΟΚ : Ιδρυτική Συνθήκη της ΕΟΚ

Σχ. : Σχετικά

ΦΕΚ : Φύλλο Εφημερίδας Κυβερνήσεως

Page 6: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

6

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Η κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων κοινωνικής προστασίας, σύμφωνα με τις

σύγχρονες αντιλήψεις, συνδέεται με τη θέσπιση ενός γενικού συστήματος

ελάχιστου εισοδήματος που στο προσωπικό πεδίο εφαρμογής του περιλαμβάνεται

κάθε άτομο που αδυνατεί να εξασφαλίσει με δικά του μέσα ένα αξιοπρεπές επίπεδο

διαβίωσης και στοχεύει στη διατήρηση της αξιοπρέπειας των δικαιούχων και τη

βελτίωση των δυνατοτήτων συμμετοχής τους στην κοινωνική ζωή.

Σκοπός της παρούσας εργασίας είναι η διερεύνηση της θεσμικής διασφάλισης ενός

ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος στην ελληνική έννομη τάξη μέσα από τις

συνταγματικές εγγυήσεις και τις νομοθετικές παρεμβάσεις της ελληνικής πολιτείας

καθώς και των προοπτικών μεταρρύθμισης του υφιστάμενου προνοιακού

συστήματος προς την κατεύθυνση θεσμοθέτησης ενός γενικού συστήματος

ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος.

Σύμφωνα με την προσέγγιση που υιοθετείται στην εργασία αυτή, η εξασφάλιση

ενός ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος αποτελεί κοινωνικό δικαίωμα, το οποίο

αναπτύσσεται στα πλαίσια του δικαιώματος για κοινωνική πρόνοια, και συνεπώς

παρουσιάζει τα χαρακτηριστικά και τις ιδιομορφίες των κοινωνικών δικαιωμάτων.

Η αναγνώριση του δικαιώματος αυτού στην ελληνική έννομη τάξη, παρότι δεν

κατοχυρώνεται με ειδική διάταξη στο συνταγματικό κείμενο, εξάγεται ερμηνευτικά

από συγκεκριμένες συνταγματικές διατάξεις και αποτελεί νομιμοποιητική βάση για

τη θέσπιση νομοθετικών ρυθμίσεων που επιτρέπουν την εξειδίκευσή του.

Ωστόσο, στο ελληνικό σύστημα κοινωνικής προστασίας, δεν εξασφαλίζεται η

αποτελεσματική υλοποίηση του δικαιώματος εξαιτίας της απουσίας θέσπισης ενός

γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος, παρότι η υιοθέτησή του

Page 7: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

7

ανταποκρίνεται στο συνταγματικά κατοχυρωμένο δικαίωμα για ελάχιστα όρια

επιβίωσης και στις επιταγές του διεθνούς δικαίου.

Η διερεύνηση μηχανισμών εξασφάλισης ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος στο

ελληνικό σύστημα κοινωνικής προστασίας αποδεικνύει ότι δεν έχει επιλεγεί ένα

γενικό σύστημα που να εξασφαλίζει ένα στοιχειώδες επίπεδο διαβίωσης «για κάθε

άτομο» σε κατάσταση ανάγκης αλλά η κάλυψη των ατόμων που στερούνται

επαρκείς πόρους συντήρησης επιχειρείται μέσα από τη λειτουργία κατηγοριακών

προγραμμάτων που απευθύνονται σε συγκεκριμένες ομάδες πληθυσμού.

Η αξιολόγηση των υφιστάμενων προγραμμάτων οδηγεί στη διαπίστωση της

ανεπάρκειας του ελληνικού συστήματος ως προς την επίτευξη του στόχου του, την

εξασφάλιση ενός ελάχιστου επιπέδου αξιοπρεπούς διαβίωσης για κάθε άτομο χωρίς

επαρκείς πόρους συντήρησης.

Με δεδομένες τις σύγχρονες συνθήκες (αύξηση της ανεργίας, δημογραφικά

προβλήματα, εξάπλωση των νέων ευέλικτων μορφών εργασίας, οικονομική

στασιμότητα) που κάνουν την ανάγκη καταπολέμησης της φτώχειας και του

κοινωνικού αποκλεισμού, μέσω ενός αποτελεσματικού κοινωνικού δικτύου

ασφαλείας, πραγματικά επιτακτική, η προσαρμογή του ελληνικού συστήματος στη

σύγχρονη πραγματικότητα προϋποθέτει την κρατική παρέμβαση για την κάλυψη

των κενών προστασίας και την αντιμετώπιση των κοινωνικών αναγκών.

Παρότι οι προοπτικές ενεργοποίησης της ελληνικής πολιτείας προς την κατεύθυνση

της θεσμοθέτησης ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος που να

εξασφαλίζει ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης σε κάθε άτομο χωρίς επαρκείς

πόρους συντήρησης και να διευκολύνει την ενεργό συμμετοχή του στην κοινωνική

και οικονομική ζωή δεν εμφανίζονται ιδιαίτερα αισιόδοξες, η έναρξη του

επιστημονικού και πολιτικού διαλόγου αποτελεί ένα σημαντικό βήμα προς τη

σωστή κατεύθυνση.

Page 8: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

8

ΔΙΑΡΘΡΩΣΗ ΤΗΣ ΥΛΗΣ

Στο πρώτο μέρος της εργασίας, επιχειρείται η διερεύνηση της κατοχύρωσης του

δικαιώματος για εξασφάλιση ενός ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος στο ελληνικό

Σύνταγμα και σε κείμενα των Διεθνών Οργανισμών (δεσμευτικά και μη) καθώς και η

αξιολόγηση των συνεπειών που επιφέρει η κατοχύρωση αυτή.

Δεδομένου ότι το δικαίωμα σε ένα ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα συγκαταλέγεται στα

κοινωνικά δικαιώματα, αρχικά γίνεται αναφορά στα κοινωνικά δικαιώματα και

συγκεκριμένα στο πλαίσιο της συνταγματικής τους κατοχύρωσης, στα χαρακτηριστικά

τους, την αμφισβήτηση της κανονιστικής ισχύος τους, τη σταθεροποιητική λειτουργία

που επιτελούν ως προς τη διατήρηση της κοινωνικής προστασίας και τον τρόπο που

αντιμετωπίζονται στα διαφορετικά κράτη πρόνοιας. Στη συνέχεια εξετάζεται η

παρουσία, τόσο στο ελληνικό συνταγματικό κείμενο, όσο και σε διεθνή κείμενα,

συγκεκριμένων διατάξεων, από τις οποίες μπορεί να συναχθεί η κατοχύρωση ενός

τέτοιου δικαιώματος, καθώς και η επίδρασή τους στην ελληνική έννομη τάξη.

Σύμφωνα με την προσέγγιση που υιοθετείται στο δεύτερο μέρος, το ελάχιστο

εγγυημένο εισόδημα αποτελεί μηχανισμό του κοινωνικού δικτύου ασφαλείας.

Γίνεται αναφορά στις συνθήκες που οδήγησαν στην ανάγκη δημιουργίας ενός δικτύου

ασφαλείας, στο πλαίσιο του οποίου αναπτύσσεται ο θεσμός του ελάχιστου εγγυημένου

εισοδήματος και επιχειρείται η αποσαφήνιση της έννοιας του θεσμού, η καταγραφή των

θεωρητικών προσεγγίσεων που βρίσκονται πίσω από την εφαρμογή του, η τυποποίηση

των μοντέλων ρύθμισης ελάχιστου εισοδήματος καθώς σύντομη αναφορά στην

ευρωπαϊκή εμπειρία εφαρμογής του θεσμού.

Μπροστά στο κοινωνικό πρόβλημα της φτώχειας και τη χαμηλή επίδραση των

προνοιακών μεταβιβάσεων στην Ελλάδα στην καταπολέμησή της, το τρίτο μέρος

επικεντρώνεται στην ανίχνευση μηχανισμών εξασφάλισης ελάχιστου εγγυημένου

εισοδήματος στο ελληνικό σύστημα κοινωνικής προστασίας και στην αξιολόγησή τους

ως προς την επίτευξη του στόχου τους, την εξασφάλιση ενός ελάχιστου επιπέδου

Page 9: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

9

αξιοπρεπούς διαβίωσης για τα άτομα χωρίς επαρκείς πόρους συντήρησης. Επειδή η

εφαρμογή ενός συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος παρουσιάζεται ως

αναγκαιότητα, γίνεται αναφορά στις απαιτούμενες προϋποθέσεις που απαιτεί η

εφαρμογή, στις προτάσεις που έχουν κατατεθεί αλλά και τις προοπτικές μεταρρύθμισης

του ελληνικού συστήματος κοινωνικής προστασίας προς την κατεύθυνση αυτή.

Page 10: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

10

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ

Το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα ως κοινωνικό δικαίωμα

Page 11: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

11

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ

Κοινωνικά Δικαιώματα

1. Το πλαίσιο της συνταγματικής κατοχύρωσης των κοινωνικών δικαιωμάτων

Η μετάβαση από το φιλελεύθερο κράτος δικαίου στο κράτος πρόνοιας1 ως αποτέλεσμα

των ιστορικοπολιτικών, οικονομικών και κοινωνικών συνθηκών που καθιστούν

απαραίτητη την κρατική παρέμβαση, αποτέλεσε αναγκαία προϋπόθεση τόσο για την

αντιμετώπιση των οικονομικών κρίσεων και τη στήριξη του καπιταλισμού, όσο και για

τη νομιμοποίηση του συστήματος που είχε εξαντλήσει τα όρια της κοινωνικής ανοχής2.

Η μετάβαση αυτή καταγράφεται σε συνταγματικό επίπεδο αφ’ ενός με την κατοχύρωση

διατάξεων κοινωνικού περιεχομένου και την καταγραφή των οικονομικών λειτουργιών

του κράτους, αφετέρου με τη συνολική ανάπλαση του νοήματος των θεμελιωδών

δικαιωμάτων3, επιτρέποντας στο κράτος πρόνοιας να συμβάλει στην ιστορική επιβίωση

του φιλελεύθερου κράτους δικαίου.

Τα κοινωνικά δικαιώματα γεννήθηκαν ως αίτημα για κοινωνική αλληλεγγύη και

άμβλυνση των ανισοτήτων που προκαλεί η λειτουργία της αγοράς και αποτελούν τη

συνταγματική αποτύπωση της αναδιανεμητικής παρέμβασης του κράτους πρόνοιας

στην οικονομική και κοινωνική σφαίρα.

Η συνταγματοποίησή τους εναρμονίζεται με την ανάδειξη νέας μορφής νομιμοποίησης4

1 Η υπαρξιακή εξάρτηση του πολίτη από το κράτος σημαδεύει την ιστορική μετάβαση του προβλήματοςτης ελευθερίας σε νέα φάση. Η ελευθερία δεν μπορεί πια να διασφαλίζεται με τα αμυντικά δικαιώματαέναντι της εξουσίας αλλά και με τις αξιώσεις παροχών από την εξουσία. Στο επίπεδο του πολιτεύματος, ημετάβαση αυτή χαρακτηρίζει το μετασχηματισμό του φιλελεύθερου κράτους δικαίου στο κοινωνικόκράτος δικαίου. Βλ. Δ.Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο, Τόμος Γ΄, Θεμελιώδη Δικαιώματα, Σάκκουλας,Αθήνα - Κομοτηνή, 1988, σελ. 201.2 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας και κοινωνικά δικαιώματα, Σάκκουλας, Αθήνα – Κομοτηνή, 1997,σελ. 60.3 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 194.4 Στο φιλελεύθερο κράτος δικαίου η πολιτική εξουσία αυτοπεριορίζεται, αποσκοπώντας στηνεξασφάλιση της ιδιωτικής αυτονομίας και της ισότητας απέναντι στο νόμο (βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτοςπρόνοιας…, όπ.π., σελ. 72) ενώ η νομιμοποίησή της βασίζεται στη διαδικαστική νομιμότητα με τηνοποία λαμβάνονται οι κρατικές αποφάσεις και στην αποχή του κράτους από τον οικονομικό καικοινωνικό χώρο μέσω της κατοχύρωσης των ατομικών δικαιωμάτων (βλ. στο ίδιο, σελ. 75). Αντίθετα τοκοινωνικό κράτος δεν περιορίζεται στην εγγύηση της νομιμότητας αλλά επεμβαίνει στην κοινωνία ενώ ηνομιμοποίηση της πολιτικής εξουσίας συνδέεται με τη μεσολάβησή της στην άμβλυνση των ανισοτήτων.

Page 12: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

12

της πολιτικής εξουσίας που συνδέεται με την παρέμβαση που στοχεύει στην άρση των

αρνητικών συνεπειών της λειτουργίας της αγοράς και την επίτευξη κοινωνικής

συναίνεσης απέναντι της εξουσίας. Επομένως στο βαθμό που η κοινωνική δικαιοσύνη

θεωρείται απαραίτητη προϋπόθεση της ενοποιητικής λειτουργίας του Συντάγματος, η

καταγραφή των κοινωνικών δικαιωμάτων στο συνταγματικό κείμενο συμβάλλει στη

νομιμοποίηση της εξουσίας5 στα πλαίσια του κοινωνικού κράτους.

Ωστόσο, η σταδιακή αποδυνάμωση του κοινωνικού κράτους, ως αποτέλεσμα της

κρίσης της κεφαλαιακής συσσώρευσης, οδηγεί στον περιορισμό των αναδιανεμητικών

λειτουργιών του κράτους και τη μείωση των εγγυήσεων κοινωνικής προστασίας ενώ

παράλληλα φέρνει στο προσκήνιο μία τεχνοκρατικού τύπου νομιμοποίηση6 της

πολιτικής εξουσίας, η οποία στηρίζεται στην αποδοχή της τεχνικής φύσης των

κρατικών αποφάσεων και της ορθότητας των αποφάσεων των ειδικών7. Έτσι στα

πλαίσια της νεοφιλελεύθερης συναίνεσης που επικρατεί, η κρίση στο κοινωνικό κράτος

και τους θεσμούς του οδηγεί σε υποβάθμιση του αξιακού πλαισίου των κοινωνικών

δικαιωμάτων, έλλειμμα δημοκρατικής νομιμοποίησης και αμφισβήτηση της

νομιμοποιητικής λειτουργίας του Συντάγματος.

2. Τα χαρακτηριστικά των κοινωνικών δικαιωμάτων

Τα κοινωνικά δικαιώματα, συνδεδεμένα με το αναδιανεμητικό – παρεμβατικό κράτος,

έχουν ως αντικείμενο «υλικές, οικονομικά αποτιμητέες κρατικές παροχές ή υπηρεσίες»8

δηλαδή αξιώσεις για κρατική παρέμβαση, βασισμένες στο αίτημα για κοινωνική

αλληλεγγύη. Επομένως τα δικαιώματα αυτά ρυθμίζουν «μία ύλη διαρκώς

αναδιαπραγματευόμενων οικονομικών και κοινωνικών αξιώσεων»9 κατά την

αντιπαράθεση κοινωνικών ομάδων και συμφερόντων10, σε αντίθεση με τα ατομικά, στα

οποία αντιστοιχεί μία μη διαπραγματεύσιμη κοινωνική πραγματικότητα.

5 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 234.6 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 126.7 Η αποδοχή αυτή έχει σαν αποτέλεσμα ο περιορισμός της αναδιανεμητικής λειτουργίας του κράτους ναεμφανίζεται ως αναγκαιότητα.8 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Η κοινωνική διοίκηση στην Ελλάδα, Σάκκουλας, Αθήνα - Κομοτηνή, 1991, σελ. 69.9 Βλ. Γ.Αμίτσης - Ξ.Κοντιάδης, Διερεύνηση και αξιολόγηση των μηχανισμών εισοδηματικής ενίσχυσηςτων ατόμων με ειδικές ανάγκες, Σάκκουλας, Αθήνα – Κομοτηνή, 2000, σελ. 33.10 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 195.

Page 13: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

13

Η οριοθέτησή τους από άλλες κατηγορίες θεμελιωδών δικαιωμάτων παρουσιάζει

δυσκολίες. Κατά το Jellinek11 υπάγονται στο status positivus12 και συνεπώς το

αντικείμενό τους σχετίζεται με τη υποχρέωση του κράτους να προβαίνει σε θετικές

ενέργειες ενώ κατά άλλους, ο κατάλογος των κοινωνικών δικαιωμάτων διευρύνεται και

περιλαμβάνει δικαιώματα που σχετίζονται με την ευρύτερη έννοια του «κοινωνικού»13.

Οι οικονομικές αξιώσεις που απορρέουν από τα κοινωνικά δικαιώματα, η αοριστία της

κανονιστικής τους αποτύπωσης (ως αποτέλεσμα της ιστορικής σχετικότητας της

έννοιας του κοινωνικού αγαθού) σε συνδυασμό με την ελαστικότητά τους (ως ύλη

διαπραγματεύσιμη και διαρκώς αναπροσαρμοζόμενη στις κοινωνικοπολιτικές

συνθήκες), αποτελούν ιδιομορφίες που συχνά οδηγούν σε υποβάθμιση του

κανονιστικού περιεχομένου τους.

Η ανταγωνιστική σχέση14 μεταξύ ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων πηγάζει από

την υλοποίηση της αναδιανεμητικής λειτουργίας του κράτους, άρα από τη συρρίκνωση

των πρώτων υπέρ των δεύτερων. Ωστόσο, παρότι η αντιπαράθεση αυτή

σχετικοποιείται15 με τον αμοιβαίο περιορισμό και των δύο στα πλαίσια του κοινωνικού

κράτους δικαίου, εξακολουθεί να υφίσταται στη θεωρία η άποψη περί κανονιστικής

ελλειμματικότητας των κοινωνικών16.

11 Η προστατευτική λειτουργία της κρατικής εξουσίας κατά τον Jellinek, παίρνει τρεις μορφές: τηναξίωση του ατόμου έναντι της πολιτείας για αποχή και την αντίστοιχη υποχρέωση της πολιτείας (statusnegativus), το δικαίωμα του υποκειμένου να συμμετέχει στις πολιτικές διαδικασίες (status activus) καιτην υποχρέωση της πολιτείας για κοινωνικές παροχές και υπηρεσίες (status positivus). Βλ. Δ.Τσάτσος,Συνταγματικό Δίκαιο, όπ.π., σελ. 195.12 Σε αντίθεση με τα ατομικά που υπάγονται στο status negativus και σχετίζονται με την αποχή τουκράτους από τη σφαίρα του «ιδιωτικού».13 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 189.14 «Η αξίωση συμμετοχής όλων στην απόλαυση των αναγκαίων βιοτικών παροχών εκφράζεται μέσα απότα κοινωνικά δικαιώματα. Η συμμετοχή αυτή δημιουργεί τις προϋποθέσεις για την απόλαυση τηςελευθερίας που εγγυώνται τα ατομικά δικαιώματα. Συνεπώς τα κοινωνικά δεν πρέπει νααντιδιαστέλλονται προς τα ατομικά αλλά να θεωρούνται ως η αναγκαία συμπλήρωσή τους για τηναντιμετώπιση των νέων κοινωνικών δεδομένων». Βλ. Δ.Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο, όπ.π., σελ. 206.15 Τα ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα λειτουργούν ως επιμέρους πλευρές του θεμελιώδουςδικαιώματος για ανάπτυξη της προσωπικότητας του ατόμου. Δεδομένου ότι τα θετικά δικαιώματααποκτούν αμυντικές όψεις και τα αμυντικά θετικές, με στόχο την ενίσχυση της συμμετοχής του πολίτηστη διαμόρφωση του status activus, σχετικοποιείται η παραδοσιακή διάκριση ανάμεσα στα ατομικά καικοινωνικά δικαιώματα. Βλ. Γ.Αμίτσης. – Γ.Κατρούγκαλος, «Κανονιστικές διαστάσεις του κοινωνικούαποκλεισμού», Κοινωνικές Ανισότητες και Κοινωνικός Αποκλεισμός, Ίδρυμα Σ.Καράγιωργα, Αθήνα,1998, σελ. 75.16 Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος της μεταβιομηχανικής εποχής – Θεσμοί παροχικήςδιοίκησης και κοινωνικά δικαιώματα στο σύγχρονο κόσμο, Σάκκουλας, Αθήνα – Κομοτηνή, 1998, σελ.500.

Page 14: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

14

Εντούτοις, στις μέρες μας δύσκολα μπορεί να αμφισβητηθεί η κανονιστική ισχύς τους,

χωρίς ωστόσο αυτό να συνεπάγεται αγώγιμες αξιώσεις αν δεν προηγηθεί η εξειδίκευση

του περιεχομένου τους από το νομοθέτη (δεδομένου ότι η κανονιστικότητά τους έχει

αποσυνδεθεί από την αναγνώρισή τους ως αγώγιμα17).

3. Η αμφισβήτηση της κανονιστικής ισχύος των κοινωνικών δικαιωμάτων

Η σημαντικότερη κριτική που δέχεται η κανονιστικότητα των κοινωνικών δικαιωμάτων

εντοπίζεται στην έλλειψη νομικής δεσμευτικότητας και αγωγιμότητας. Τα δικαιώματα

αυτά ακόμη και όταν αποτελούν επιτακτικούς κανόνες δικαίου, δε θεμελιώνουν

αγώγιμες αξιώσεις των πολιτών κατά του κράτους, αφού απαιτείται νομοθετική τους

εξειδίκευση.

Επιπλέον η δεσμευτικότητά τους αμφισβητείται εξαιτίας τόσο του δυναμικού τους

χαρακτήρα που τα καθιστά διαρκώς εξελισσόμενα και συνεπώς ανολοκλήρωτα, όσο και

της γενικότητας που χαρακτηρίζει τη συνταγματική τους διατύπωση. Υποστηρίζεται

επίσης ότι η ασάφεια της διατύπωσης από τη μία και η πιθανή υλική αδυναμία του

κράτους να προβεί στις προβλεπόμενες παροχές εμποδίζουν το δικαστικό έλεγχο18

αφού παρέμβαση του δικαστή για την εξειδίκευση των συνταγματικών επιταγών θα

σήμαινε παραβίαση της αρχής διάκρισης των εξουσιών19.

Άλλα επιχειρήματα που στοχεύουν στην υποβάθμιση των κοινωνικών δικαιωμάτων

στρέφονται εναντίον της συνταγματικής τους αποτύπωσης, θεωρώντας ότι πιθανή

17 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Μεταμορφώσεις του κοινωνικού κράτους στην εποχή της παγκοσμιοποίησης,Παπαζήσης, Αθήνα, 2001, σελ. 49.18 Ωστόσο, όταν αφαιρείται από τον έλεγχο συνταγματικότητας το σύνολο της ύλης των κοινωνικώνδικαιωμάτων, αυτό σημαίνει ότι ένα τμήμα του Συντάγματος έχει κατώτερη ισχύ από το υπόλοιπο, είτεότι ο δικαστής μπορεί να κάνει έλεγχο συνταγματικότητας επιλεκτικά ως προς μόνο ορισμένεςσυνταγματικές διατάξεις. Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, «Ο δικαστικός έλεγχος της εφαρμογής των θεμελιωδώνκοινωνικών δικαιωμάτων», Το Σύνταγμα, 2, 1999, σελ. 229.19 Υποστηρίζεται η άποψη ότι αφού η νομοθετική πρωτοβουλία για θέματα που άπτονται των κρατικώνδαπανών ανήκει στο νομοθέτη (άρθρο 73§3 Σ «Καμία πρόταση νόμου ή τροπολογία ή προσθήκη δενεισάγεται για συζήτηση, αν προέρχεται από τη Βουλή, εφόσον συνεπάγεται σε βάρος του δημοσίου, τωνοργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου δαπάνες ή ελάττωσηεσόδων ή της περιουσίας τους, για να δοθεί μισθός ή σύνταξη ή γενικά όφελος σε κάποιο πρόσωπο»),δεδομένου ότι αυτός αντιλαμβάνεται συνολικά τις υπάρχουσες οικονομικές δυνατότητες και μπορεί νακαθορίσει τις κοινωνικές προτεραιότητες, ο δικαστικός έλεγχος θα οδηγούσε σε περιορισμό τωνπρωτοβουλιών του νομοθέτη και επομένως παραβίαση της αρχής διάκρισης των εξουσιών (βλ.Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος…, όπ.π., σελ. 526-527). Πάντως, η εξουσία του νομοθέτη νακαθορίζει τις κοινωνικές προτεραιότητες, με βάση τις οικονομικές δυνατότητες του κράτους, δε μπορείνα είναι αυθαίρετη. Υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο, τα όρια του οποίου περιορίζονται στη διαπίστωσηαντισυνταγματικότητας χωρίς η δικαστική απόφαση να διατυπώνει κριτήρια για το είδος ή τη φύση τηςπαροχής. Βλ. Δ.Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο, όπ.π., σελ. 210-211.

Page 15: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

15

έλλειψη κρατικών οικονομικών πόρων που απαιτεί η άσκησή τους οδηγεί σε

υπονόμευση του κανονιστικού χαρακτήρα του Συντάγματος.

Ωστόσο, η δεσμευτικότητα ενός κανόνα δικαίου δεν είναι αποτέλεσμα της ύπαρξης

κυρώσεων σε περίπτωση παραβίασής του, ούτε μπορούμε να δεχθούμε ότι το Σύνταγμα

ως συνολικά δεσμευτικό κείμενο, περιλαμβάνει διατάξεις που στερούνται

κανονιστικότητας.

Η γενικότητα της διατύπωσής τους στο συνταγματικό κείμενο, παρότι δημιουργεί

προβλήματα στον ερμηνευτή ή τον εφαρμοστή του δικαίου, δεν αφορά τα κοινωνικά

δικαιώματα αυτά καθ’ αυτά αλλά τη συγκεκριμένη, ιστορική ρύθμισή τους. Άλλωστε, η

αοριστία θεραπεύεται με την επέμβαση του νομοθέτη που εξειδικεύει το αντίστοιχο

δικαίωμα.

Εντούτοις, το πρόβλημα που τίθεται αφορά στο βαθμό δέσμευσης του νομοθέτη και της

διοίκησης από τις συνταγματικές επιταγές. Η κανονιστική πυκνότητα των

συνταγματικών διατάξεων κοινωνικού περιεχομένου είναι συνάρτηση των νομικών

μορφών20 με τις οποίες εμφανίζονται στο συνταγματικό κείμενο. Έτσι, στη νομολογία

και τη θεωρία αντιμετωπίζονται άλλοτε ως διακηρύξεις αρχών προγραμματικού

χαρακτήρα με μειωμένη κανονιστική σημασία, άλλοτε ως συνταγματικές εντολές των

οποίων το κανονιστικό περιεχόμενο συνίσταται στην υποχρέωση του κοινού νομοθέτη

να εξειδικεύσει το περιεχόμενό τους, άλλοτε ως θεσμικές εγγυήσεις που διασφαλίζουν

το περιεχόμενο ιστορικά διαμορφωμένων θεσμών απέναντι στη νομοθετική εξουσία,

επιτρέποντας την προσαρμογή τους στις μεταβαλλόμενες κοινωνικοοικονομικές

συνθήκες21.

Συνεπώς τα κοινωνικά δικαιώματα, όπως όλα τα θεμελιώδη δικαιώματα, δεσμεύουν τη

δημόσια εξουσία. Ο βαθμός δεσμευτικότητας του νομοθέτη εξαρτάται από την

20 Σχετικά με τις νομικές μορφές που εντοπίζονται στο συνταγματικό κείμενο και την κανονιστική τουςδιαβάθμιση, βλ. Ξ.Κοντιάδης, Η κοινωνική διοίκηση…, όπ.π., σελ. 71-72 / Γ.Λεβέντης, «Τα κοινωνικάδικαιώματα του πολίτη», Το Σύνταγμα, Β΄, 1976, σελ. 158-160.21 Οι περισσότερες κοινωνικές διατάξεις στο ελληνικό Σύνταγμα θεωρούνται συνταγματικές εντολές.Έτσι, εφόσον τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να υλοποιήσουν τις συνταγματικές εντολές δεν αίρεται τοκανονιστικό περιεχόμενο των αντίστοιχων διατάξεων και επιπλέον οι νόμοι που υλοποιούν τις εντολέςαυτές αποτελούν αντικείμενο δικαστικού ελέγχου (βλ. Γ.Αμίτσης. – Ξ.Κοντιάδης, Διερεύνηση καιαξιολόγηση…, όπ.π., σελ. 34). Όσον αφορά τις θεσμικές εγγυήσεις, αυτές παρουσιάζουν εντονότερηκανονιστική πυκνότητα ενώ οι γενικές ρυθμίσεις προγραμματικού χαρακτήρα, λειτουργούν ωςερμηνευτικές των σκοπών της κρατικής δραστηριότητας. Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος…,όπ.π., σελ. 525.

Page 16: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

16

ιδιαίτερη φύση κάθε δικαιώματος και την ύπαρξη διαμορφωμένων θεσμών κοινωνικής

προστασίας. Πάντως, παρότι η κρατούσα άποψη στη σύγχρονη θεωρία του

συνταγματικού δικαίου αποκλείει τη θεμελίωση αγώγιμων αξιώσεων από τα κοινωνικά

δικαιώματα, δε δέχεται ότι λειτουργούν αποκλειστικά ως προγραμματικές αρχές με

πολιτικό χαρακτήρα22.

4. Η σταθεροποιητική λειτουργία των κοινωνικών δικαιωμάτων

Η ιδιαίτερη σημασία της συνταγματικής κατοχύρωσης των κοινωνικών δικαιωμάτων

έγκειται στη σταθεροποιητική τους διάσταση που επιτρέπει τη διατήρηση μιας

ελάχιστης κοινωνικής προστασίας, ακόμη και σε περιόδους οικονομικής κρίσης23

προστατεύοντας τις κοινωνικές διεκδικήσεις που έχουν ήδη επιτευχθεί.

Στο πλαίσιο αυτής της προστασίας και της αδυναμίας του νομοθέτη να περιορίσει την

κοινωνική προστασία αναπτύχθηκε η θεωρία του κοινωνικού κεκτημένου. Η αποδοχή

της έννοιας του απόλυτου κοινωνικού κεκτημένου επιτρέπει νομοθετικές μεταβολές

μόνο προς την κατεύθυνση της ενίσχυσης και βελτίωσης της παρεχόμενης κοινωνικής

προστασίας με συνέπειες αφ’ ενός να κρίνονται αντισυνταγματικοί νόμοι που κινούνται

προς την αντίθετη κατεύθυνση, αφετέρου να απαιτείται συνταγματική αναθεώρηση για

κατάργηση ή περιορισμό της προστασίας.

Η αποδοχή της θεωρίας του απόλυτου κεκτημένου θα καθιστούσε το νομοθέτη

επιφυλακτικό κατά τη θέσπιση κοινωνικών παροχών24. Στην προσπάθεια σύζευξης της

φύσης των κοινωνικών δικαιωμάτων και του δεσμευτικού χαρακτήρα των

συνταγματικών διατάξεων αναπτύχθηκε η θεωρία του σχετικού κοινωνικού κεκτημένου

σύμφωνα με την οποία ο νομοθέτης διατηρεί την αρμοδιότητα να τροποποιεί τις

κοινωνικές διατάξεις με βάση τις κοινωνικοοικονομικές προτεραιότητες, η μεταβολή

όμως πρέπει να σχετίζεται με την ενίσχυση άλλων κοινωνικών δικαιωμάτων25 και δε

μπορεί να οδηγήσει σε «πλήρη» κατάργηση των εγγυήσεων κοινωνικής προστασίας.

22 Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος…, όπ.π., σελ. 548.23 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, «Η σταθεροποιητική λειτουργία των κοινωνικών δικαιωμάτων – Το παράδειγμα τουκοινωνικού κεκτημένου», Το Σ, 2,1999, σελ. 204.24 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Η κοινωνική…, όπ.π., σελ. 75. Αν η αρχή του απόλυτου κοινωνικού κεκτημένουγίνει δεκτή, τότε το σύνολο των νόμων που θεσπίζει παροχές, ουσιαστικά γίνεται τμήμα τουΣυντάγματος. Έτσι ο κοινός νομοθέτης, γνωρίζοντας πως οι επιλογές του είναι ανέκκλητα νομοθετήματα,γίνεται επιφυλακτικός και φειδωλός. Βλ. Δ.Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο, όπ.π…, σελ. 208-209.25 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 203.

Page 17: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

17

Σύμφωνα με άλλους θεωρητικούς, η σχετική σταθεροποίηση της κοινωνικής

προστασίας προκύπτει από τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της δικαιολογημένης

εμπιστοσύνης του πολίτη, που υπαγορεύουν τη σχετική σταθερότητα και

προβλεψιμότητα των νομικών ρυθμίσεων και απαγορεύουν την ανατροπή ευνοϊκών

καταστάσεων υπέρ καλόπιστων πολιτών26 (δεδομένο που δεν αφορά μόνο τις

κοινωνικές ρυθμίσεις), χωρίς όμως να θεμελιώνουν τη νομική δεσμευτικότητα των

κοινωνικών δικαιωμάτων.

Ωστόσο, οι ενστάσεις απέναντι στις παραπάνω θεωρίες βασίζονται στην αντίληψη που

πηγάζει από αυτές για το κανονιστικό περιεχόμενο των συνταγματικών κοινωνικών

διατάξεων. Όσοι αμφισβητούν τη δεσμευτικότητά τους δε δέχονται την προστασία του

κοινωνικού κεκτημένου ενώ εκείνοι που αποδέχονται το δεσμευτικό τους περιεχόμενο,

θεωρούν περιττή την επίκλησή του. Πάντως για τους υποστηρικτές του κοινωνικού

κεκτημένου, παρότι η κανονιστική πυκνότητα των κοινωνικών δικαιωμάτων δεν είναι

εντελώς αποσαφηνισμένη, είναι τέτοια ώστε να παγιώνεται η κοινωνική προστασία.

Τέλος, στην προσπάθεια θεμελίωσης ενός ερμηνευτικού κριτηρίου που να διευκολύνει

την αποσαφήνιση της κανονιστικότητας των διατάξεων κοινωνικού περιεχομένου, είναι

δυνατή η αξιοποίηση της έννοιας του «πραγματικού Συντάγματος»27, όχι ως έννοια με

κανονιστικό περιεχόμενο όπως το τυπικό Σύνταγμα αλλά ως σύνολο κανόνων που στη

δεδομένη ιστορική χρονική στιγμή συγκροτούν τον πυρήνα της συνταγματικής τάξης

και ανταποκρίνονται σε μία συλλογική πολιτική συνείδηση.

Πάντως, ανεξάρτητα από τις παραπάνω θεωρητικές κατασκευές, τείνει να γίνει

ευρύτερα αποδεκτή η δέσμευση του κοινού νομοθέτη στο να διασφαλίζεται με τη

συνταγματική κατοχύρωση των κοινωνικών δικαιωμάτων ένας σκληρός πυρήνας

ελάχιστης προστασίας28, απρόσβλητος από κάθε νομοθετική παρέμβαση και μία

26 Βλ. Α.Μανιτάκης, Κράτος Δικαίου και έλεγχος της συνταγματικότητας, Θεσσαλονίκη, 1994, σελ. 283-284.27 Το πραγματικό Σύνταγμα, ως προϊόν της συνάντησης του τυπικού Συντάγματος με την ιστορικήπραγματικότητα, αποτελεί ερμηνευτικό εργαλείο που λαμβάνει υπόψη τις συγκεκριμένες ιστορικές καικοινωνικοπολιτικές συγκυρίες. Σχετικά με την έννοια και το ρόλο του πραγματικού Συντάγματος. Βλ.Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 339-353.28 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Η κοινωνική διοίκηση…, όπ.π., σελ. 75.

Page 18: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

18

περίμετρος στα πλαίσια της οποίας ενεργοποιείται η ρυθμιστική αρμοδιότητα του

νομοθέτη29.

Για τον προσδιορισμό του πυρήνα της ελάχιστης θετικής δεσμευτικότητας των

κοινωνικών δικαιωμάτων προσφεύγουμε στη βασική λειτουργία που επιτελούν δηλαδή

στην εξασφάλιση της υπόστασης και της αξιοπρεπούς διαβίωσης του ανθρώπου.

Συνεπώς, οποιαδήποτε πράξη ή παράλειψη δεν ανταποκρίνεται στην ικανοποίηση

αυτού του στόχου, θα πρέπει να θεωρείται ότι προσβάλλει τον πυρήνα των κοινωνικών

δικαιωμάτων και είναι αντισυνταγματική30.

5. Τα κοινωνικά δικαιώματα στα διαφορετικά κράτη πρόνοιας

Η μετάβαση από το φιλελεύθερο κράτος δικαίου στο παρεμβατικό κράτος οδήγησε σε

διακριτά μοντέλα κράτους πρόνοιας31, στα οποία η έκταση της συνταγματικής

προστασίας που απολαμβάνουν τα κοινωνικά δικαιώματα εξαρτάται από την αξιακή

και ιδεολογική βάση που αντιμετωπίζονται, ανάλογα με τις ιστορικές καταβολές τους.

Η συνταγματική και νομοθετική κατοχύρωση της κοινωνικής προστασίας σε κάθε τύπο

κράτους πρόνοιας εκφράζει ένα συγκεκριμένο συνταγματικό και νομικό πολιτισμό32.

Δεδομένου ότι η νομική αντιμετώπιση των κοινωνικών δικαιωμάτων διαφέρει από

χώρα σε χώρα, η βασική διαφορά που εντοπίζεται έγκειται στο αν υπάρχει

συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής πολιτικής ή αν προβλέπεται μόνο

νομοθετικά33. Με βάση αυτό το κριτήριο είναι δυνατή η διάκριση σε «κοινωνικά κράτη

πρόνοιας» στα οποία το κράτος αναλαμβάνει συνταγματικές κοινωνικές υποχρεώσεις

και σε «φιλελεύθερα κράτη πρόνοιας» στα οποία από τα συνταγματικά δικαιώματα δεν

29 Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, «Ο δικαστικός έλεγχος…», όπ.π., σελ. 226.30 Βλ. Γ.Αμίτσης – Γ.Κατρούγκαλος, «Κανονιστικές διαστάσεις…», όπ.π., σελ. 64.31 Σχετικά με την τυπολογία των διαφορετικών μορφών του κράτους πρόνοιας από τους Titmuss, Esping-Andersen, Ferrera βλ ενδεικτικά: Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος…, όπ.π., σελ. 114-130 /Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας και κοινωνικά δικαιώματα, όπ.π., σελ. 87-92 / Β.Ρήγα, «ΣυνταξιοδοτικήΠολιτική: Θεωρία – Εμπειρία σε τρεις χώρες της ΕΟΚ, ιδιαιτερότητες της ελληνικής εμπειρίας»,Κοινωνικό Κράτος και Κοινωνική Πολιτική: η σύγχρονη προβληματική, Θεμέλιο, Αθήνα, 1993, σελ.172-176 / Μ.Χλέτσος, «Κοινωνική πολιτική και αγορά εργασίας στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης τηδεκαετία του ’90: Μία αμφίδρομη σχέση», Διεθνές συνέδριο: Η κοινωνία των 2/3, Πάντειος, 2001, σελ.922-924.32 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος Πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 92.33 Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, «Τα κοινωνικά δικαιώματα στους τρεις κόσμους του κράτους πρόνοιας»,Δικαιώματα του Ανθρώπου, 2, Σάκκουλας, Αθήνα – Κομοτηνή, 1999, σελ. 268.

Page 19: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

19

απορρέουν θετικές υποχρεώσεις για το κράτος, παρά μόνο αρνητικές34. Κοινωνικά

κράτη συναντάμε μόνο στην Ευρώπη, τα οποία διαφοροποιούνται ωστόσο από τον

κατηγοριακό ή οικουμενικό χαρακτήρα των κοινωνικών δικαιωμάτων.

Στο αγγλοσαξονικό-φιλελεύθερο πρότυπο (ΗΠΑ, Καναδάς, Αυστραλία, Νέα Ζηλανδία,

Μεγάλη Βρετανία, Ιρλανδία) ο σημαντικός ρόλος της αγοράς υποτάσσει την κοινωνική

πολιτική στις οικονομικές προτεραιότητες και συνεπώς εμποδίζει τη συνταγματική

κατοχύρωση των κοινωνικών δικαιωμάτων, τα οποία προβλέπονται νομοθετικά

(common law). Ο νομοθέτης είναι ελεύθερος να περιορίσει ή να περικόψει κοινωνικές

παροχές. Η ύπαρξη και η άσκηση των κοινωνικών δικαιωμάτων νομιμοποιείται μέσω

των συνταγματικά κατοχυρωμένων δικαιωμάτων της ελευθερίας και της ιδιοκτησίας.

Το σύστημα κοινωνικής προστασίας δε στηρίζεται σε προϋπάρχοντες συνταγματικούς

κανόνες αλλά λειτουργεί επαγωγικά γενικεύοντας τη νομολογία ενώ η κοινωνική

πρόνοια δεν αποτελεί δικαίωμα αλλά δωρεά που παραχωρείται από το κράτος35.

Πάντως οι χώρες κράτη μέλη της ΕΕ όπου κυριαρχεί το φιλελεύθερο πρότυπο

(Βρετανία, Ιρλανδία) δεν αποτελούν κλασσικό παράδειγμα (όπως οι ΗΠΑ) γιατί

κινούνται στο μεταίχμιο με το σοσιαλδημοκρατικό μοντέλο36.

Στο ηπειρωτικό-κορπορατιστικό πρότυπο (χώρες της Ηπειρωτικής Ευρώπης) η

κοινωνική πολιτική κατοχυρώνεται συνταγματικά: είτε προκύπτει από τη

συνταγματοποίηση της αρχής του κοινωνικού κράτους, είτε βασίζεται σε συνταγματική

καταγραφή των κοινωνικών δικαιωμάτων (ενδεικτική ή εκτεταμένη), είτε αποτελεί

συνδυασμό των δύο. Η ανάδειξη της αρχής του κοινωνικού κράτους ως οργανωτικής

βάσης του πολιτεύματος νομιμοποιεί αφ’ ενός την κρατική παρέμβαση, αφετέρου την

ίδια την εξουσία37. Δεδομένου ότι το σύστημα κοινωνικής προστασίας στηρίζεται στο

μοντέλο Bismarc, η απονομή των κοινωνικών δικαιωμάτων είναι κατηγορική και όχι

καθολική και συνδέεται με την ασφαλιστική σχέση. Ουσιαστικά είναι δικαιώματα των

εργαζομένων και όχι των πολιτών.

34 «Η έννοια του Κοινωνικού Κράτους είναι κανονιστική-θεσμική και αναφέρεται στη συνταγματικήσύνταξη της πολιτείας ενώ η έννοια του Κράτους Πρόνοιας είναι περιγραφική και αναφέρεται σεοργανικά χαρακτηριστικά του πολιτειακού σχηματισμού». Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος…,όπ.π., σελ. 108.35 Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, «Τα κοινωνικά δικαιώματα στους τρεις κόσμους…», όπ.π., σελ. 275-281.36 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος Πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 404.37 Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, «Τα κοινωνικά δικαιώματα…», όπ.π., σελ. 281.

Page 20: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

20

Στο σκανδιναβικό - σοσιαλδημοκρατικό πρότυπο, η κοινωνική πολιτική διαπνέεται από

την ιδέα της κοινωνικής αλληλεγγύης και τα κοινωνικά δικαιώματα αναγνωρίζονται με

μοναδικό κριτήριο την ιδιότητα του πολίτη, ανεξάρτητα από ανάγκη ή εργασιακή

σχέση. Ενώ σε νομοθετικό επίπεδο κατοχυρώνονται πλήρως ως αγώγιμα, παρατηρείται

ελλειπτικότητα των σχετικών ρυθμίσεων σε συνταγματικό επίπεδο. Στα σκανδιναβικά

κράτη, η διαμόρφωση μιας προωθημένης κοινωνικής νομοθεσίας απέτρεψε το

ενδιαφέρον για ακριβείς συνταγματικές ρυθμίσεις38 και τα κοινωνικά δικαιώματα

αναγνωρίζονται είτε ως προγραμματικές αρχές, είτε ως θεσμικές εγγυήσεις39. Η

καθολικότητα της κάλυψης δε συνδυάζεται ούτε με εκτενή συνταγματική κατοχύρωση,

ούτε με έντονη νομοθετική ρύθμιση40. Σε κανένα Σύνταγμα δεν κατοχυρώνεται η αρχή

του κοινωνικού κράτους ή αναλυτικός κατάλογος κοινωνικών δικαιωμάτων. Πάντως το

δικαίωμα στην κοινωνική πρόνοια αναγνωρίζεται ως δικαίωμα σε ένα αξιοπρεπές

επίπεδο διαβίωσης.

Στα πιο προηγμένα κράτη πρόνοιας, για ιστορικούς και θεσμικούς λόγους, δεν

εντοπίζονται επαρκείς συνταγματικές εγγυήσεις των κοινωνικών δικαιωμάτων41. Στις

χώρες αυτές που κατοχυρώνονται νομοθετικά ολοκληρωμένοι μηχανισμοί κοινωνικής

προστασίας, η συνταγματική κάλυψη υπήρξε περιορισμένη ενώ σε χώρες με

υπανάπτυκτο κοινωνικό κράτος, οι εκτεταμένοι κατάλογοι κοινωνικών δικαιωμάτων

στα συνταγματικά κείμενα είχαν στόχο αφ’ ενός την προώθηση των μηχανισμών

κοινωνικής προστασίας, αφετέρου την νομιμοποίηση της απουσίας τους42.

Είναι πάντως γεγονός ότι κοινό χαρακτηριστικό όλων των συνταγματικών κειμένων

των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποτελεί η κατοχύρωση του κοινωνικού

προσανατολισμού του κράτους, παράλληλα με το δημοκρατικό και το φιλελεύθερο

στοιχείο, αλλά υπάρχει διαφοροποίηση στη μορφή και τη νομική αξία της

κατοχύρωσης43.

38 «Η καθολικότητα της κάλυψης δε συνδυάζεται ούτε με εκτενή συνταγματική κατοχύρωση, ούτε μεέντονη νομοθετική ρύθμιση». Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος Πρόνοιας…,όπ.π., σελ. 92.39 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, όπ.π., σελ. 418-419.40 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Όψεις αναδιάρθρωσης του κράτους πρόνοιας στην Ευρώπη, Σάκκουλας, Αθήνα –Κομοτηνή, 1997, σελ. 47.41 Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, «Τα κοινωνικά δικαιώματα…», όπ.π., σελ. 289.42 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος Πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 402-403. Ωστόσο η αναλυτική καταγραφή τωνκοινωνικών δικαιωμάτων τείνει να έρθει σε σύγκρουση με την ιδιομορφία του Συντάγματος, ως κειμένουδεσμευτικού με ελλειπτικό χαρακτήρα και ανοιχτό ορίζοντα. Βλ. στο ίδιο σελ. 413.43 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος Πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 405.

Page 21: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

21

«Μέσα από την ιστορική πορεία εμφάνισης και κατοχύρωσης των διατάξεων

κοινωνικού περιεχομένου στα ευρωπαϊκά Συντάγματα κατά τη μετάβαση από το

αυστηρό φιλελεύθερο στο κοινωνικό κράτος, την κρίση του τελευταίου, την εμφάνιση

της νεοφιλελεύθερης συναίνεσης και την υποχώρηση του κράτους έθνους μπροστά σε

υπερεθνικούς οργανισμούς, παράλληλα με την επιβίωση του συνταγματικού

φαινομένου ως παγκοσμιοποιημένου πλέον πολιτικού συμβόλου και νομικού θεμελίου

κάθε μορφής πολιτείας παγιώνεται το κοινωνικό στοιχείο ως δομικό συστατικό της

συνταγματικής τάξης, τουλάχιστον στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού χώρου»44.

Η συνταγματική διάσταση του κράτους πρόνοιας, παρά τις διαφορές που εντοπίζονται

στα Συντάγματα των ευρωπαϊκών κρατών, επιτελεί συμβολική, εγγυητική και

ερμηνευτική λειτουργία προς την κατεύθυνση της διασφάλισης των κοινωνικών

δικαιωμάτων45.

6. Το κοινωνικό δικαίωμα για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα

Ο χαρακτηρισμός ενός δικαιώματος ως «κοινωνικό» είναι ιδιαίτερα σημαντικός γιατί

επιφέρει συγκεκριμένες νομικές συνέπειες που συνδέονται τόσο με τους

προσανατολισμούς ή τις δεσμεύσεις της κρατικής παρέμβασης, όσο και με τις σχέσεις

πολίτη και κράτους.

Σύμφωνα με τα χαρακτηριστικά που επιτρέπουν τη διάκριση των θεμελιωδών

δικαιωμάτων σε ατομικά, κοινωνικά και πολιτικά, όπως αυτά έχουν ιστορικά

διαμορφωθεί, το δικαίωμα κάθε ατόμου σε ένα ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα που να

του εξασφαλίζει ένα ελάχιστο επίπεδο αξιοπρεπούς διαβίωσης κατατάσσεται στα

κοινωνικά δικαιώματα46, δεδομένου ότι αποτελεί «έκφανση του γενικότερου

δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλεια που υλοποιείται μέσο της προνοιακής

τεχνικής»47.

44 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος Πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 399-400.45 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Όψεις αναδιάρθρωσης…, όπ.π., σελ. 58.46 Ως κοινωνικό δικαίωμα μπορεί να θεωρηθεί «κάθε απονεμημένη από το Σύνταγμα ικανότητα ήεξουσία βούλησης η οποία αποσκοπεί στην ικανοποίηση συμφερόντων σχετικών με την εξασφάλιση τηςυπόστασης και της αξιοπρεπούς διαβίωσης του ανθρώπου ως μέλους του κοινωνικού συνόλου».Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος της μεταβιομηχανικής εποχής…, όπ.π., σελ. 494.47 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων διαβίωσης στην ελληνική και διεθνήέννομη τάξη, Σάκκουλας, Αθήνα – Κομοτηνή, 2001, σελ. 101.

Page 22: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

22

Ο κοινωνικός χαρακτήρας του δικαιώματος δεν αμφισβητείται από τη στιγμή που η

άσκησή του προϋποθέτει οργανωμένη κρατική παρέμβαση και επηρεάζει τις σχέσεις

του πολίτη με το κράτος. Επειδή η μειονεκτική θέση των δικαιούχων ενέχει στοιχεία

στιγματισμού αλλά και εξάρτησης από το κράτος, η θεμελίωση ενός τέτοιου

δικαιώματος - σε επαρκείς πόρους και παροχές και της κρατικής υποχρέωσης για τη

χορήγησή τους, ομαλοποιεί τις σχέσεις αυτές και αμβλύνει τις ανισότητες σε σχέση με

την άσκηση άλλων δικαιωμάτων48.

Ανάλογα με την προσέγγιση που υιοθετείται όσον αφορά στην έννοια του δικαιώματος

(ευρεία49 ή στενή50), προσδιορίζεται ο κύκλος των προστατευόμενων ατόμων και

επιλέγεται η θεσμοθέτηση ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος ή

κατηγοριακών προγραμμάτων μέσω του συστήματος κοινωνικής προστασίας.

Ανεξάρτητα πάντως από την προσέγγιση, το δικαίωμα εμπεριέχει αφ’ ενός την ύπαρξη

ανάγκης και την αδυναμία κάλυψής της, αφετέρου την κρατική παρέμβαση σε

περίπτωση εμφάνισής της, ως αντιστάθμισμα στην αδυναμία αντιμετώπισή της από το

ίδιο το άτομο.

48 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 418.49 Με την ευρεία έννοια, το δικαίωμα καλύπτει κάθε άτομο που βρίσκεται σε κατάσταση ανάγκης, δεθεμελιώνει δικαίωμα παροχών από φορείς κοινωνικής προστασίας και αδυνατεί να εξασφαλίσει με δικάτου μέσα ένα επίπεδο αξιοπρεπούς διαβίωσης.50 Με τη στενή έννοια, καλύπτει συγκεκριμένες ομάδες – στόχους που εμφανίζουν τυποποιημέναχαρακτηριστικά, βρίσκονται σε κατάσταση ανάγκης και δε μπορούν να διασφαλίσουν την επιβίωσή τουςμε δικές τους δυνάμεις ή μέσω του συστήματος κοινωνικής προστασίας.

Page 23: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

23

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ

Η συνταγματική κατοχύρωση του δικαιώματος για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα

στο ελληνικό Σύνταγμα

1. Το δικαίωμα για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα στο ελληνικό Σύνταγμα

Το Σ 1975, εισάγοντας μία ανθρωποκεντρική και κοινωνική αντίληψη του δικαίου και

του κράτους, περιέχει μια σειρά διατάξεων κοινωνικού περιεχομένου51, οι οποίες όμως

βρίσκονται διάσπαρτες στο συνταγματικό κείμενο και όχι σε ένα συγκεκριμένο τμήμα

του, γεγονός που υποδηλώνει ανεπαρκή επεξεργασία των κοινωνικών δικαιωμάτων

πριν από τη συνταγματική τους αναγνώριση52.

Ωστόσο, η κατοχύρωση των κοινωνικών δικαιωμάτων στο Σύνταγμα 1975/86

αποτέλεσε σημαντικό βήμα για την αναδιάρθρωση των υπανάπτυκτων θεσμών

κοινωνικής προστασίας που είχαν ήδη αναγνωριστεί στα πλαίσια της νομοθεσίας και τη

δημιουργία νέων μορφών εξειδίκευσης του κοινωνικού ρόλου του κράτους. Η

συνταγματοποίησή τους επέδρασε τόσο με τη μορφή θεσμικών εγγυήσεων, όσο και με

τη μορφή ώθησης προς τον κοινό νομοθέτη για ενεργοποίηση στον κοινωνικό τομέα.

Η πρόσφατη συνταγματική αναθεώρηση (Σύνταγμα 1975/86/2001) κατοχύρωσε ρητά

την αρχή του κοινωνικού κράτους53, επικυρώνοντας τη δέσμευση του σύγχρονου

ελληνικού κράτους για όσο το δυνατόν μεγαλύτερη ενίσχυση του επιπέδου

κοινωνικοοικονομικής ευημερίας, προώθηση της κοινωνικής δικαιοσύνης και

προσανατολισμό της κοινωνικής πολιτικής στο γενικότερο στόχο της κοινωνικής

ασφάλειας.

51 Βλ. Γ.Αμίτσης. – Ξ.Κοντιάδης, Διερεύνηση και αξιολόγηση…, όπ.π., σελ. 33.52 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων…, όπ.π., σελ. 91.53 Η αρχή του κοινωνικού κράτος εμπεριέχει την ενσωμάτωση των αντιτιθέμενων κοινωνικοπολιτικώνσυμφερόντων (εξισορρόπηση με γνώμονα το κοινωνικό συμφέρον) και την αξίωση για ανακατατάξειςστο οικονομικό γίγνεσθαι ώστε να εξασφαλίζεται η προστασία όσων έχουν ανάγκη βάσει της κοινωνικήςδικαιοσύνης. Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 457 / Γ.Παπαδημητρίου, «Η αρχή τουκοινωνικού κράτους στη μεταπολιτευτική Ελλάδα (1974-1991)», Διαστάσεις της Κοινωνικής Πολιτικήςσήμερα, Ίδρυμα Σ.Καράγιωργα, Αθήνα, 1993, σελ. 131 / Δ.Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο Ια, Επιτομή,Σάκκουλας, Αθήνα – Κομοτηνή, 1985, σελ. 258-259.

Page 24: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

24

Η συνταγματική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων διαβίωσης και επομένως του

δικαιώματος για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα, αποτελεί «μηχανισμό ενεργοποίησης

του σύγχρονου Κοινωνικού Κράτους Δικαίου προς την κατεύθυνση εξασφάλισης της

συμμετοχής στον οικονομικό και κοινωνικό βίο των ατόμων που αποκλείονται από τις

σχετικές διαδικασίες και συγχρόνως αίτημα για την ενίσχυση της ανθρώπινης

διάστασης της κοινωνίας»54.

Παρόλα αυτά, το δικαίωμα δεν απολαμβάνει ευθείας συνταγματικής κατοχύρωσης,

όπως άλλωστε και το γενικότερο δικαίωμα για κοινωνική πρόνοια55, που αποτελεί

μηχανισμό εκπλήρωσης του ευρύτερου στόχου της κοινωνικής ασφάλειας.

Ωστόσο, η μη ρητή αναφορά στο δικαίωμα για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα, δεν

εμποδίζει τον εντοπισμό στο συνταγματικό κείμενο συγκεκριμένων διατάξεων, από τις

οποίες ερμηνευτικά μπορεί να συναχθεί η κατοχύρωσή του. Δηλαδή η διερεύνηση της

συνταγματικής του αναγνώρισης επεκτείνεται στην ανάλυση των συνταγματικών

διατάξεων που αναφέρονται άμεσα ή έμμεσα στις διαστάσεις και τους στόχους του

δικαιώματος56 (συγκεκριμένες ρυθμίσεις – θεμελιώδεις αρχές).

Από τη στιγμή που συνδέεται με το γενικότερο δικαίωμα στην κοινωνική ασφάλεια που

υλοποιείται μέσω της πρόνοιας57, το άρθρο 21§3 αποτελεί τη βασικότερη διάταξη για

την εξασφάλιση των ελάχιστων ορίων διαβίωσης. Επιπλέον, η αξιοποίηση άλλων

διατάξεων που αφορούν στο σεβασμό της ανθρώπινης αξιοπρέπειας (άρθρο 2§1), στην

ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας (άρθρο 5§1), στο δημοκρατικό πολίτευμα

(άρθρο 1§1), στην κοινωνική αλληλεγγύη (άρθρο 25§4) και στην αρχή του κοινωνικού

κράτους (άρθρο 25§1)58, ενισχύει την αναγνώριση του δικαιώματος και αποτελεί

54 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 61.55 Η μη αναφορά στο θεσμό της κοινωνικής πρόνοιας δε θεωρείται απόρροια κάποιας συνταγματικήςσκοπιμότητας, δεδομένου ότι συνάγεται από επιμέρους συνταγματικές διατάξεις. Βλ. Κ.Κρεμαλής, Τοδικαίωμα του ατόμου για κοινωνική πρόνοια, Σάκκουλας, Αθήνα - Κομοτηνή, 1991, σελ. 154.Η κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης σε ξεχωριστή διάταξη (άρθρο 22§5 Σ) δικαιολογείται όχι μόνοαπό την κυρίαρχη θέση της στο ελληνικό σύστημα κοινωνικής προστασίας αλλά και από την επιδίωξητου συνταγματικού νομοθέτη να θεσπιστεί θεσμική εγγύηση για ένα θεσμό που είχε ήδη θεσμικάκατοχυρωμένο πυρήνα. Βλ. Α.Ματθαίου, Αλληλεπίδραση των κανόνων δικαίου κοινωνικής ασφάλισηςκαι πρόνοιας στους κλάδους αναπηρίας, γήρατος και οικογενειακών βαρών, Σάκκουλας, Αθήνα -Κομοτηνή, 1996, σελ. 47.56 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων…, όπ.π., σελ. 103.57 Η εγγύηση ενός ελάχιστου επιπέδου κοινωνικής προστασίας για όλους τους πολίτες αποτελεί τοαντικείμενο του προνοιακού δικαιώματος. Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 459.58 Για τη συνταγματική διατύπωση των άρθρων αυτών βλ. Παράρτημα.

Page 25: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

25

«νομιμοποιητική» βάση για τη θέσπιση νομοθετικών ρυθμίσεων που θα εξειδικεύουν το

δικαίωμα αυτό.

Συνεπώς, ο εμπλουτισμός59 του συνταγματικού κειμένου με ένα κοινωνικό δικαίωμα

για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα στην πρόσφατη αναθεώρηση δεν κρίθηκε σκόπιμος

κάτω από το πρίσμα της ελαστικότητας και ελλειπτικότητας των συνταγματικών

ρυθμίσεων που εξασφαλίζουν αφ’ ενός τη μακροβιότητα του Συντάγματος, αφετέρου

επιτρέπουν στον εφαρμοστή τους την προσαρμογή του περιεχομένου τους στη

μεταβαλλόμενη κοινωνικοπολιτική πραγματικότητα.

Επιπλέον, η συνδυαστική ερμηνεία της συνταγματικά κατοχυρωμένης κοινωνικής

ασφάλισης60 με την αρχή του κοινωνικού κράτους οδηγεί στην υιοθέτηση των στόχων

της κοινωνικής ασφάλειας και τη διασφάλιση ενός ελάχιστου εγγυημένου επιπέδου

διαβίωσης στο σύνολο του πληθυσμού, μετατρέποντας την παραδοσιακή κοινωνική

ασφάλιση σε ένα καθολικό σύστημα κοινωνικής προστασίας61.

Πάντως, ανεξάρτητα από τη διαπίστωση ότι το δικαίωμα για ελάχιστο εγγυημένο

εισόδημα διαθέτει επαρκή συνταγματικά ερείσματα στο ισχύον Σύνταγμα, η

συνταγματική του κατοχύρωση δεν οδηγεί στη θεμελίωση αγώγιμων αξιώσεων των

πολιτών χωρίς τη νομοθετική του εξειδίκευση. Τόσο οι πολυσύνθετες ρυθμίσεις των

προϋποθέσεων που απαιτούνται για τη λήψη παροχών ελάχιστου εισοδήματος, όσο και

η αναμόρφωση των υφιστάμενων κατηγοριακών μηχανισμών που θεωρείται αναγκαία

για τη θέσπιση ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος,

καθιστούν αδύνατη την αναγνώριση αγώγιμων απαιτήσεων62.

2. Η βασική συνταγματική διάταξη – το άρθρο 21§3

Το δικαίωμα για κοινωνική πρόνοια εγγυάται για όλους τους πολίτες τη διασφάλιση

ενός ελάχιστου επιπέδου διαβίωσης και προστασίας που αφορά στην ικανοποίηση τόσο

59 Ο εμπλουτισμός του Συντάγματος με ρυθμίσεις λεπτομερειακές δηλώνει ανασφάλεια του πολιτικούσυστήματος και μειωμένη εμπιστοσύνη απέναντι στον ερμηνευτή και τον εφαρμοστή του. Επομένως δεθεωρείται σκόπιμος, αν η προσαρμογή των συνταγματικών επιταγών στη σύγχρονη πραγματικότηταμπορεί να εξαχθεί ερμηνευτικά από τον εφαρμοστή του Συντάγματος. Άλλωστε, με τη ρητή κατοχύρωσητης αρχής του κοινωνικού κράτους, προσφέρεται μία νέα ερμηνευτική διάσταση στις διατάξεις πουαφορούν στην κοινωνική προστασία. Βλ. σχετικά με την επιδίωξη της πληρότητας του καταλόγου τωνκοινωνικών δικαιωμάτων Ξ.Κοντιάδης, Μεταμορφώσεις του κοινωνικού κράτους…, όπ.π., σελ. 348-359.60 Άρθρο 22§5 Σ: «Το Κράτος μεριμνά για την κοινωνική ασφάλιση των εργαζομένων, όπως νόμοςορίζει».61 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Μεταμορφώσεις του κοινωνικού κράτους…, όπ.π., σελ. 357.62 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, όπ.π., σελ. 358.

Page 26: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

26

των στοιχειωδών βασικών αναγκών, όσο και αυτών που επιβάλλει ο σεβασμός της

ανθρώπινης αξίας63

Στα πλαίσια του ελληνικού Συντάγματος 1975/86/01, η κατοχύρωση του δικαιώματος

για κοινωνική πρόνοια έχει συνδεθεί με το άρθρο 2164. Ειδικότερα, το άρθρο 21§3,

αναφερόμενο στην προστασία των απόρων, «καλύπτει το προσωπικό πεδίο εφαρμογής

ενός γενικού συστήματος σε ελάχιστα όρια διαβίωσης»65 που να εξασφαλίζει ελάχιστο

εγγυημένο εισόδημα στο σύνολο του πληθυσμού που βρίσκεται σε κατάσταση ανάγκης.

Προστατεύει το δικαίωμα για κοινωνική ασφάλιση των πολιτών τους οποίους δεν

καλύπτει η θεσμική εγγύηση του άρθρου 22§566 και κατοχυρώνει έμμεσα το δικαίωμα

κάθε ατόμου σε ελάχιστα όρια διαβίωσης67 (ως ειδική έκφανση του ενιαίου

δικαιώματος για κοινωνική πρόνοια).

Παρότι βασική επιδίωξη του συντακτικού νομοθέτη είναι η ενίσχυση των ατόμων που

είναι άποροι, στο πλαίσιο της δυναμικής των συνταγματικών διατάξεων να

προσαρμόζονται στις σύγχρονες συνθήκες, δεν εξειδικεύεται η έννοια της απορίας. Η

τυποποίηση της έννοιας και ο προσδιορισμός των ατόμων που θεωρούνται άπορα και

στη συνέχεια η θεσμοθέτηση μέτρων για την προστασία τους αποτελεί υποχρέωση του

κοινού νομοθέτη. Επομένως, η γενικότητα της διατύπωσης του άρθρου 21§3, επιτρέπει

στον τελευταίο να προωθήσει ένα δημόσιο σύστημα καταπολέμησης της απορίας,

προσαρμοσμένο στις ελληνικές ιδιαιτερότητες68.

63 Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος…, όπ.π., σελ. 708.64 Παρότι η διατύπωσή του δε φαίνεται να κατοχυρώνει αυτοτελές κοινωνικό δικαίωμα, από το σύνολοτων παραγράφων του άρθρου είναι δυνατόν να συναχθεί ερμηνευτικά ένα ενιαίο – γενικό δικαίωμα γιακοινωνική πρόνοια. Μολονότι η συνταγματική κάλυψη επικεντρώνεται στην προστασία συγκεκριμένωνπληθυσμιακών ομάδων, οι οποίες εμφανίζουν τυποποιημένα κοινωνικά – βιολογικά χαρακτηριστικά, ηπαράθεση του καταλόγου των προστατευόμενων προσώπων και των κινδύνων που τα απειλούν δενπρέπει να θεωρείται εξαντλητική. Αν και η αντίληψη αυτή δε γίνεται αποδεκτή από όλη τη θεωρία (βλ.Η.Γλυκοφρύδης, «Τα κοινωνικά δικαιώματα εις τα Ελληνικά Συντάγματα», ΕΔΚΑ, ΚΑ΄, 1979, σελ. 4),δε φαίνεται λογική η άποψη ότι η βούληση του συνταγματικού νομοθέτη έχει στόχο την κατοχύρωσησυγκεκριμένων ομάδων, αποκλείοντας άλλες δεδομένου ότι κάτι τέτοιο δε συνάδει με την αρχή τηςισότητας, ούτε είναι δυνατή η πρόβλεψη όλων των πιθανών καταστάσεων ανάγκης και αφού κάτι τέτοιοθα περιόριζε την έκταση ενός αυτοτελούς προνοιακού δικαιώματος η αναφορά σε ομάδες - στόχους έχειτο νόημα εντονότερης εντολής προς τα κρατικά όργανα για λήψη μέτρων ως προς αυτές, πέρα από αυτάπου απευθύνονται σε όλο τον πληθυσμό. Βλ. σχετικά Γ.Αμίτσης. – Ξ.Κοντιάδης, Διερεύνηση καιαξιολόγηση…, όπ.π., σελ. 38 / Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος…, όπ.π., σελ. 709 / Κ.Κρεμαλής,Το δικαίωμα του ατόμου…, όπ.π., σελ. 155.65 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική…, όπ.π., σελ. 103.66 Βλ. Γ.Λεβέντης, «Τα κοινωνικά δικαιώματα…», όπ.π., σελ. 176.67 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 459.68 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική…, όπ.π., σελ. 104.

Page 27: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

27

Όσον αφορά στα μέτρα για την περίθαλψη των απόρων, αν και δεν εξειδικεύονται στο

συνταγματικό κείμενο, αποτελεί υποχρέωση του νομοθέτη τόσο η διατήρηση

υφιστάμενων μηχανισμών που απευθύνονται στους απόρους, όσο και η εισαγωγή νέων

για την κάλυψη κενών προστασίας. Ωστόσο, η έννοια της «περίθαλψης» δεν πρέπει να

προσεγγίζεται περιοριστικά69 ως νοσηλευτική φροντίδα ή προσωρινή στέγαση των

απόρων αλλά στο πλαίσιο ενός ενιαίου προνοιακού δικαιώματος, πρέπει να

ερμηνεύεται ευρύτερα και να περιλαμβάνει μέτρα οικονομικής ενίσχυσης και

συνοδευτικές υπηρεσίες70, ώστε να εξασφαλίζεται ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης

στα άτομα χωρίς επαρκείς πόρους συντήρησης.

3. Αξιοποίηση επιμέρους συνταγματικών διατάξεων

Δε θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι η θέληση του συνταγματικού νομοθέτη όσον αφορά

το δικαίωμα για ελάχιστα όρια διαβίωσης περιορίζεται στη διατύπωση του άρθρου 21§3

(παρότι αυτό προσφέρει μία επαρκή βάση για την εξασφάλιση ενός ελάχιστου

εγγυημένου εισοδήματος), δεδομένου ότι η υλοποίησή του συνδέεται τόσο με την

ικανοποίηση βασικών αναγκών επιβίωσης, όσο και με τη δυνατότητα συμμετοχής του

ατόμου στην κοινωνική και οικονομική ζωή της χώρας.

Γενικότερες συνταγματικές διατάξεις που καλύπτουν εκφάνσεις του δικαιώματος και

μπορούν να θεωρηθούν ως επικουρική νομική βάση για την αναγνώρισή του, δεν

επιτάσσουν μόνο την αποχή του κράτους από την καταπάτηση των προστατευόμενων

αξιών αλλά και λήψη μέτρων για την διασφάλισή τους.

Άρθρο 1§1 Σ: Η συσχέτιση των κοινωνικών δικαιωμάτων με την δημοκρατική

αρχή71 επιβάλλει τη δημιουργία προϋποθέσεων πλήρους συμμετοχής στη

δημοκρατική διαδικασία.

Άρθρο 2§1 Σ: Η προστασία της ανθρώπινης αξιοπρέπειας (όπως αυτή

προσδιορίζεται από τις σύγχρονες αντιλήψεις της ελληνικής κοινωνίας)

επιβάλλει στην πολιτεία «αρνητικές δεσμεύσεις» ως προς τη θέσπιση

69 Βλ. Κ.Κρεμαλής, Το δικαίωμα του ατόμου…, όπ.π., σελ. 156.70 Το άρθρο 21 αποτελεί την «κύρια βάση ερμηνευτικής θεμελίωσης του δικαιώματος σε κοινωνικέςυπηρεσίες, εξειδικεύοντας συγκεκριμένες ομάδες του πληθυσμού που θεωρούνται ως άμεσα υποκείμενα– λήπτες των σχετικών υπηρεσιών». Βλ. Γ.Αμίτσης, Αρχές οργάνωσης και λειτουργίας του συστήματοςκοινωνικής πρόνοιας, Παπαζήσης, Αθήνα, 2001, σελ. 57.71 «Η κατοχύρωση των κοινωνικών δικαιωμάτων διαπλέκεται και με τη δημοκρατική αρχή στο βαθμόπου ανταποκρίνεται στις δύο βασικές συνιστώσες της: την ελευθερία και την ισότητα. Η αποτελεσματικήεφαρμογή τους ενισχύει τις δυνατότητες πολιτικής συμμετοχής των πολιτών». Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, Τοκοινωνικό κράτος…, όπ.π., σελ. 401.

Page 28: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

28

διαδικασιών απονομής προνοιακών παροχών που να υποβαθμίζουν την

ανθρώπινη αξιοπρέπεια αλλά και «θετικές υποχρεώσεις» ως προς τη χορήγηση

παροχών στα άτομα που αδυνατούν να εξασφαλίσουν ένα αξιοπρεπές επίπεδο

διαβίωσης με δικές τους δυνάμεις. Η εξειδίκευση του περιεχομένου της

συνταγματικής εντολής που πηγάζει από το άρθρο, περιλαμβάνει τη συνύπαρξη

και των δύο δεσμεύσεων72. Επομένως η αποδοχή της σχέσης της ανθρώπινης

αξιοπρέπειας και των μηχανισμών που εξασφαλίζουν ένα ελάχιστο επίπεδο

διαβίωσης, θεμελιώνει θετική αξίωση προς παροχή μέσων βιοπορισμού σε κάθε

άτομο που βρίσκεται σε κατάσταση ανάγκης ενώ η θέσπιση προϋποθέσεων που

δεν προσβάλλουν την ανθρώπινη αξιοπρέπεια αποτελεί κριτήριο ερμηνείας των

μηχανισμών υλοποίησης του δικαιώματος. Επειδή η εξασφάλιση ενός ελάχιστου

εισοδήματος συνήθως συνοδεύεται από κοινωνικές υπηρεσίες, από την

αρνητική σκοπιά, ενέργειες των διοικητικών οργάνων που εκδηλώνουν έλλειψη

σεβασμού προς το χρήστη μίας κοινωνικής υπηρεσίας είναι κατακριτέες ενώ

από τη θετική σκοπιά, ο σεβασμός της ανθρώπινης αξιοπρέπειας επιβάλλει

προσφορά υπηρεσιών που να εξασφαλίζουν την ποιοτική αποκατάσταση ενός

ελάχιστου βιοτικού επιπέδου και προαγωγή της ανθρώπινης αξιοπρέπειας.

Άρθρο 5§1 Σ: Η ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας του ατόμου

προϋποθέτει την εξασφάλιση τέτοιων συνθηκών που να επιτρέπουν, πέρα από

τη βιολογική του συντήρηση, την άσκηση των κοινωνικών και πολιτικών

δικαιωμάτων του δηλαδή τη συμμετοχή του στο οικονομικό και κοινωνικό

περιβάλλον. Επομένως, η διάταξη μπορεί να θεμελιώσει την υποχρέωση για

ρύθμιση του δικαιώματος σε ελάχιστα όρια διαβίωσης κατά τέτοιο τρόπο ώστε

να προωθείται η ανάπτυξη της προσωπικότητας του ατόμου. Επιπλέον,

δημιουργεί δεσμεύσεις73 στο νομοθέτη ως προς τη θέσπιση προϋποθέσεων που

να επιτρέπουν όχι μόνο τη βιολογική συντήρηση των δικαιούχων αλλά και τη

συμμετοχή στη ζωή της χώρας και απαιτεί την άρση κάθε μέτρου ή περιορισμού

που αποτελεί εμπόδιο στην άσκηση των πολιτικών τους δικαιωμάτων.

Άρθρο 25§4 Σ: Η κοινωνική αλληλεγγύη αποτελεί το βασικό πυρήνα του

κοινωνικού κράτους και τα μέτρα υπέρ των ατόμων χωρίς επαρκείς πόρους

72 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 110.73 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 111-112.

Page 29: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

29

διαβίωσης νομιμοποιούνται στα πλαίσια αυτής. Έτσι η αρχή του κοινωνικού

κράτους δεν καθιερώνει απλώς δικαιώματα των απόρων αλλά και υποχρεώσεις

των πιο εύπορων πολιτών στο πλαίσιο της αλληλεγγύης74.

Οι παραπάνω διατάξεις δεν αντιμετωπίζονται ως θεμελιωτικές διατάξεις του

δικαιώματος γιατί κάτι τέτοιο θα σήμαινε πως γενικές αρχές, με τις οποίες

απευθύνονται συνταγματικές εντολές στα κρατικά όργανα, αποτελούν μηχανισμούς

θέσπισης νέων δικαιωμάτων75. Επομένως, αποτελούν επικουρική νομική βάση

(παράλληλα με την αξιοποίηση του άρθρου 21§3) για την κατοχύρωση του

δικαιώματος σε ελάχιστα όρια διαβίωσης ενώ παράλληλα η αξιοποίησή τους συμβάλλει

στην ανάπτυξή του αφού οι προστατευόμενες από αυτές αξίες διακυβεύονται όταν ένα

άτομο βρίσκεται σε κατάσταση ανάγκης και δε διαθέτει επαρκή μέσα διαβίωσης.

4. Αξιοποίηση της αρχής του κοινωνικού κράτους δικαίου – το άρθρο 25§1

4.1 Η κατοχύρωση της αρχής του κοινωνικού κράτους δικαίου

Το Σ του 1975, παρά τον ανθρωποκεντρικό του προσανατολισμό, απέφυγε να

κατοχυρώσει την αρχή του κοινωνικού κράτους. Ωστόσο, προσαρμοσμένο στα

ιστορικά, κοινωνικοπολιτικά δεδομένα και την τάση καταγραφής κοινωνικών

δικαιωμάτων στα Ευρωπαϊκά Συντάγματα, εμπλουτίστηκε με διατάξεις κοινωνικού

περιεχομένου, έτσι ώστε η εν λόγω αρχή να έχει θεωρηθεί συνταγματικού επιπέδου76

πριν τη ρητή εισαγωγή της στο συνταγματικό κείμενο.

Με τη νέα διατύπωση του άρθρου 25§1 στο αναθεωρημένο Σύνταγμα 1975/86/2001,

επιβεβαιώνεται η συνταγματική περιωπή της αφού πλέον κατοχυρώνεται ρητά. Επειδή

όμως συγκαταλεγόταν μεταξύ των συνταγματικών αρχών77, δε σημαίνει ότι θα έπρεπε

να παραμείνει εκτός του συνταγματικού κειμένου. Ωστόσο, η ρητή καταγραφή της

αρχής αντιμετωπίστηκε με επιφυλάξεις από μέρος της θεωρίας ως προς τη σκοπιμότητα

ή τη συνταγματικότητά της. Αν σύμφωνα με μία άποψη, η κρίση και η αποδόμηση του

74 Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος…, όπ.π., σελ. 545.75 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων…, όπ.π., σελ. 109.76 Βλ. Κ.Κρεμαλής, Το δικαίωμα του ατόμου…, όπ.π., σελ. 108.77 Η Ελλάδα ανήκε στις ευρωπαϊκές χώρες που αναγνώριζαν έμμεσα την αρχή του κοινωνικού κράτουςως θεμελιώδη αρχή της συνταγματικής της τάξης. Βλ. Γ.Κασιμάτης, Συνταγματικό Δίκαιο,Πανεπιστημιακές Παραδόσεις, Τεύχος Α΄, Σάκκουλας, Αθήνα – Κομοτηνή, 1980, σελ. 45 /Γ.Παπαδημητρίου, «Η αρχή του κοινωνικού κράτους…», όπ.π., σελ. 134 / Δ.Τσάτσος, ΣυνταγματικόΔίκαιο Ια, Επιτομή, όπ.π., σελ. 259.

Page 30: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

30

κράτους πρόνοιας επέβαλαν την κανονιστική ενδυνάμωση των κοινωνικών

δικαιωμάτων μέσω του εμπλουτισμού του Συντάγματος με την αρχή του κοινωνικού

κράτους, σύμφωνα με άλλη άποψη, η υφιστάμενη συνταγματική κοινωνική προστασία

ήταν επαρκής.

Έτσι, βάσει των κριτικών78 που διατυπώθηκαν, αν γίνει δεκτό ότι το Κοινωνικό Κράτος

Δικαίου δε συνιστά αρχή με ιδιαίτερο κανονιστικό περιεχόμενο, η συνταγματοποίησή

της επιφέρει αλλοίωση της μορφής του πολιτεύματος, γεγονός που έρχεται σε αντίθεση

με το άρθρο 110§1 Σ79. Αν αντίθετα θεωρηθεί ότι έχει συνταγματικό έρεισμα και δεν

προσθέτει κάτι στο πολίτευμα, η ρητή κατοχύρωσή της θεωρείται περιττή. Επίσης,

άλλες απόψεις80 αμφισβητούν το κανονιστικό περιεχόμενο της αρχής, οπότε η

ενσωμάτωσή της στο Σύνταγμα, είναι επιβλαβής για την εγγυητική και ενοποιητική

λειτουργία την οποία επιτελεί.

Ο ισχυρισμός ότι η κατοχύρωση προσκρούει στο άρθρο 110§1 Σ θεωρείται άστοχος,

αφού το γεγονός της μη πρόβλεψής της στο Σ1975/86 δεν αποτελεί απόδειξη της

ανυπαρξίας της (αφού συνάγεται από το σύνολο των συνταγματικών διατάξεων) και

συνεπώς δεν επιφέρει αλλοίωση του πολιτεύματος. Ούτε και περιττή θα μπορούσε να

χαρακτηριστεί, αφού μπροστά στην αναδιάρθρωση του κράτους πρόνοιας, η ρητή

κατοχύρωσή της αποκτά νέες διαστάσεις.

Όσον αφορά στις ενστάσεις ως προς το κανονιστικό της περιεχόμενο, χωρίς να

αμφισβητούνται οι ιδιορρυθμίες που χαρακτηρίζουν τις διατάξεις κοινωνικού

περιεχομένου, οι ιδιορρυθμίες αυτές δεν απομακρύνουν την αρχή από έναν πυρήνα

κανονιστικότητας που θεμελιώνει αντικειμενικές υποχρεώσεις του κράτους.

78 Σχετικά με τις κριτικές που υποδέχτηκαν τη ρητή συνταγματική κατοχύρωση της αρχής τουκοινωνικού κράτους δικαίου βλ. αναλυτικά Ξ.Κοντιάδης, «Η αρχή του κοινωνικού κράτους στηνπρόταση αναθεώρησης του Συντάγματος. Διλήμματα του αναθεωρητικού νομοθέτη», ΕΔΚΑ, ΜΓ΄,Αθήνα, 2001, σελ. 8-9.79 Άρθρο 110§1 Σ: «Οι διατάξεις του συντάγματος υπόκεινται σε αναθεώρηση, εκτός από εκείνες πουκαθορίζουν τη βάση και τη μορφή του πολιτεύματος, ως Προεδρευομένης Κοινοβουλευτικής Δημοκρατίας,καθώς και από τις διατάξεις των άρθρων 2§1, 4§1, 4§4, 4§7, 5§1, 5§3, 13§1 και άρθρο 26».Υποστηρίζεται δηλαδή ότι εφόσον η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου δε συγκαταλέγεται ήδη στιςθεμελιώδεις συνταγματικές αρχές, η κατοχύρωσή της υπερβαίνει τα όρια της αναθεώρησης.80 «Εάν και σε όσο βαθμό η αρχή αυτή ισχύει σήμερα, συναγόμενη από άλλες συνταγματικές διατάξεις, ηρητή κατοχύρωσή της στερείται κανονιστικής σημασίας, ενώ αν αντίθετα δεν ισχύει, τότε η καθιέρωσήτης είναι αμφισβητήσιμη ενόψει του άρθρου 110§1 Σ». Βλ. Κ.Χρυσόγονος, «Η προστασία τωνθεμελιωδών δικαιωμάτων στην Ελλάδα πριν και μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001»,Δικαιώματα του Ανθρώπου, 10, 2001, σελ. 536.

Page 31: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

31

Είναι πάντως γεγονός ότι η πρόσφατη αναθεώρηση έβαλε ένα τέλος στις

αμφισβητήσεις για το συνταγματικό υπόβαθρο της αρχής81 και τους κοινωνικούς

στόχους της ελληνικής πολιτείας.

4.2 Η σημασία / οι συνέπειες της κατοχύρωσης της αρχής

Ο εμπλουτισμός της αρχής του Κράτους Δικαίου (της οποίας ουδέποτε αμφισβητήθηκε

η συνταγματική ισχύς αν και δεν εντοπίζεται σε συγκεκριμένη συνταγματική διάταξη)

με την αρχή του Κοινωνικού Κράτους συμβάλλει στην ιστορική επιβίωση και

αναπαραγωγή του Φιλελεύθερου Κράτους Δικαίου82.

Η σύζευξη δύο αρχών, φαινομενικά ασυμβίβαστων, είναι απαραίτητη προϋπόθεση για

την αποτελεσματική τους λειτουργία. Η συνάρθρωση των δύο αρχών αποτελεί

καθοριστικό γνώμονα για την επίτευξη ισορροπίας μεταξύ ατομικών συμφερόντων με

το δημόσιο συμφέρον83. Συνεπώς, «η ρητή κατοχύρωσή τους σε ενοποιημένη μορφή,

ως αρχής του κοινωνικού κράτους δικαίου, συμβάλλει στην υποχώρηση της

ανταγωνιστικότητας των ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων και στη συνεκτική

τους αξιοποίηση»84.

Η κατοχύρωση της αρχής σε μία περίοδο κρίσης του κοινωνικού κράτους και

αμφισβήτησης των αναδιανεμητικών πολιτικών έχει μεγάλη πολιτική σημασία γιατί

επιβεβαιώνει και θέτει εκτός πολιτικής αμφισβήτησης την κοινωνική δικαιοσύνη,

συνδιαμορφώνοντας έναν ελάχιστο πυρήνα κοινωνικής συναίνεσης85 για τη διατήρηση

της κοινωνικής συνοχής.

Πιο συγκεκριμένα, ενισχύεται η θεσμική προστασία της κοινωνικής πρόνοιας.

Κατάργηση της κοινωνικής προστασίας θα σήμαινε συρρίκνωση του κοινωνικού

κράτους86, αφού η αρχή δεν επιτρέπει μείωση της προστασίας των δικαιούχων.

Επιπλέον, ενισχύεται η αναγνώριση ενός δικαιώματος σε ελάχιστα όρια διαβίωσης,

81 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Μεταμορφώσεις του κοινωνικού κράτους…, όπ.π., σελ. 353.82 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 85. Επίσης, «Η αρχή του κοινωνικού κράτους δεναποτελεί αμφισβήτηση αλλά εκσυγχρονισμό του αστικού κράτους και επομένως συμβάλλει στηναναπαραγωγή του». Βλ. Δ.Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο Ια, όπ.π., σελ. 259.83 Βλ. Γ.Παπαδημητρίου, «Η αρχή του κοινωνικού κράτους…», όπ.π., σελ. 139.84 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, «Η αρχή του κοινωνικού κράτους…», όπ.π., σελ. 14.85 Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, «Νομική και πολιτική σημασία της αναθεώρησης του άρθρου 25 τουΣυντάγματος», Δικαιώματα του Ανθρώπου, 10, Σάκκουλας, Αθήνα – Κομοτηνή, 2001, σελ. 471.86 Βλ. Α.Ματθαίου, Αλληλεπίδραση…, όπ.π., σελ. 51.

Page 32: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

32

δεδομένου ότι η εξασφάλιση ελάχιστων ορίων αποτελεί στόχο του κοινωνικού

κράτους87. Άλλωστε η συνταγματική κατοχύρωση της αρχής του κοινωνικού κράτους

σε συνδυασμό με την ήδη συνταγματικά κατοχυρωμένη κοινωνική ασφάλιση οδηγούν

στην υποχρέωση του κράτους να διασφαλίσει σε όλους τους πολίτες ένα ελάχιστο

εγγυημένο εισόδημα88 που να επιτρέπει την αξιοπρεπή διαβίωση.

Κατοχυρώνεται έτσι η κρατική παρέμβαση που θα επιτρέψει την κάλυψη των αναγκών

των ατόμων που αδυνατούν να εξασφαλίσουν με τις δικές τους δυνάμεις ένα

αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης, αποτελώντας ισχυρή νομιμοποιητική βάση για τη λήψη

νέων μέτρων που θα εξασφαλίζουν την αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος89 και

τη βελτίωση της κοινωνικής προστασίας.

5. Οι συνέπειες της συνταγματικής αναγνώρισης του δικαιώματος για ελάχιστο

εγγυημένο εισόδημα

Η παραδοχή ότι το δικαίωμα του ατόμου για ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα εντοπίζεται

κυρίως στο άρθρο 21§3 στο ισχύον Σύνταγμα, δε μπορεί να οδηγήσει στη θεμελίωση

αγώγιμων απαιτήσεων για τη χορήγηση παροχών που να εξασφαλίζουν ένα αξιοπρεπές

επίπεδο διαβίωσης, πράγμα που σημαίνει ότι δε μπορούν οι πολίτες με επίκλησή του να

απαιτήσουν από το κράτος να πάρει συγκεκριμένα μέτρα. Παρότι η απουσία

νομοθετικής εξειδίκευσης δε συνεπάγεται αμφισβήτηση της κανονιστικής φύσης του

δικαιώματος, η αγωγιμότητά του δε μπορεί να θεμελιωθεί χωρίς την παρέμβαση του

κοινού νομοθέτη90.

Ο κοινός νομοθέτης έχει την ευχέρεια, με άξονα συγκεκριμένες κοινωνικοπολιτικές

επιλογές, να καθορίσει τους μηχανισμούς εφαρμογής του δικαιώματος. Δημιουργείται

επομένως ένα μεγάλο περιθώριο στο νομοθέτη ως προς την επιλογή της στιγμής που

κρίνει κατάλληλη για τη βελτίωση ή αναπροσαρμογή της κοινωνικής προστασίας91.

87 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων…, όπ.π., σελ. 113.88 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Μεταμορφώσεις…, όπ.π., σελ. 357.89 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 115.90 Βλ. Γ.Αμίτσης, όπ.π., σελ. 116 / Ξ.Κοντιάδης, Μεταμορφώσεις…, όπ.π., σελ. 358.91 Βλ. Α.Στεργίου, «Το κοινωνικό κράτος: Μία ανάπτυξη στο περιθώριο του δικαίου», Διαστάσεις τηςΚοινωνικής Πολιτικής Σήμερα, Ίδρυμα Σ.Καράγιωργα, Αθήνα, 1993, σελ. 161.

Page 33: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

33

Πιθανή αδράνεια92 του κοινού νομοθέτη να εξειδικεύσει το δικαίωμα δεν αναιρεί την

κανονιστικότητα του δικαιώματος αλλά δε μπορεί να τύχει εξαναγκασμού από άλλο

όργανο, ούτε μπορεί να γίνει αιτία επιβολής κυρώσεων. Ωστόσο σε κοινωνικοπολιτικό

επίπεδο, όταν η αδιαφορία του νομοθέτη προσκρούει σε μια διαμορφωμένη συλλογική

συνείδηση για την κοινωνική προστασία, οι συνέπειες για την κρατική εξουσία

προκύπτουν μέσω των δημοκρατικών διαδικασιών93.

Κατά τη νομοθετική διάπλαση του δικαιώματος, αξιοποιούνται οι συνταγματικές

διατάξεις που το θεμελιώνουν και η αρχή του κοινωνικού κράτους ως κριτήρια ελέγχου

της συνταγματικότητας των νόμων94 (ιδίως σε περιπτώσεις κατάργησης παγιωμένων

προγραμμάτων), άσκησης της διακριτικής ευχέρειας της διοίκησης ή νομιμοποίησης

νέων μέτρων.

Έτσι οι συνέπειες της συνταγματικής κατοχύρωσης απομακρύνονται από τη θεμελίωση

αγωγιμότητας και στρέφονται στο νομοθετικό επίπεδο και την αξιολόγηση (με βάση τις

συνταγματικές επιταγές) των προνοιακών μέτρων που έχουν θεσμοθετηθεί95.

Πάντως, μετά τη νομοθετική εξειδίκευση της προστασίας, μεταγενέστερη κατάργησή

της χωρίς πρόβλεψη εναλλακτικών τρόπων προστασίας ή θέσπιση τέτοιων

προϋποθέσεων που να καθιστούν αδύνατη την άσκηση του δικαιώματος, θεωρείται

αντισυνταγματική. Τυχόν κατάργηση υπάρχουσας προστασίας μπορεί να είναι

συνταγματικά επιτρεπτή, αν ταυτόχρονα εξασφαλίζεται ισοδύναμη κοινωνική

προστασία με άλλα μέτρα ή έχει εκλείψει η ανάγκη που είχαν κληθεί οι μηχανισμοί

κοινωνικής προστασίας να καλύψουν96.

Παρά τα ευρύτατα περιθώρια επιλογών του νομοθέτη όσον αφορά την πραγμάτωση της

κοινωνικής πρόνοιας, της οποίας έκφανση αποτελεί η διασφάλιση ελάχιστων ορίων

διαβίωσης, έχει την υποχρέωση να διατηρήσει άθικτο τον πυρήνα και την υπόστασή

92 «Το Σύνταγμα δε θεσμοθετεί έναν έλεγχο συνταγματικότητας της μη παρέμβασης του νομοθέτη για τησυγκρότηση του ιστού κοινωνικής προστασίας. Φαίνεται δηλαδή ότι η υπεροχή των συνταγματικώνρυθμίσεων έναντι των νόμων γίνεται αντιληπτή ως μη αντίθεση στο Σύνταγμα, με τη έννοια ότι ονομοθέτης μπορεί να προχωρήσει σ’ οτιδήποτε και οποτεδήποτε θέλει, αρκεί να μην προβλέπεται τοαντίθετο από το Σύνταγμα». Βλ. Α.Στεργίου, «Το κοινωνικό κράτος…», όπ.π., σελ. 161.93 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων…, όπ.π., σελ. 118.94 Δηλαδή η πρακτική συνέπεια της κατοχύρωσης είναι ότι οι νόμοι που εξειδικεύουν την παρεχόμενηπροστασία υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο συνταγματικότητας. Βλ. Κ.Κρεμαλής (επ), ΚοινωνικήΠρόνοια…, όπ.π., σελ. 54.95 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων…, όπ.π., σελ. 117.96 Βλ. Α.Ματθαίου, Αλληλεπίδραση των κανόνων δικαίου…, όπ.π., σελ. 48-49.

Page 34: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

34

της97. Κριτήριο για τον προσδιορισμό του «σκληρού πυρήνα» του δικαιώματος

αποτελεί η αρχή του κοινωνικού κράτους, η οποία επιβάλλει την εγγύηση ενός

ελάχιστου επιπέδου κοινωνικής προστασίας για όλους τους πολίτες και την εξασφάλιση

της αξιοπρεπούς διαβίωσής τους.

«Ως minimum που οριοθετεί τον πυρήνα αυτόν πρέπει να θεωρείται το maximum

δυνατό που επιτρέπει η ιστορική συγκεκριμενοποίηση του περιεχομένου τους, υπό το

πρίσμα της αρχής του κοινωνικού κράτους και των συναφών συνταγματικών αξιών και

ρητρών, σε συνδυασμό βέβαια με τις υπάρχουσες οικονομικές δυνατότητες»98.

97 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 450.98 Βλ. Γ.Αμίτσης. – Γ.Κατρούγκαλος, «Κανονιστικές διαστάσεις του κοινωνικού…», όπ.π., σελ. 64.

Page 35: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

35

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΡΙΤΟ

Διεθνείς παρεμβάσεις στην κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων προστασίας και η

επίδρασή τους στην ελληνική έννομη τάξη

Όπως έχει ήδη αναφερθεί, το κοινωνικό δικαίωμα κάθε ατόμου σε ελάχιστα όρια

διαβίωσης και επομένως στην εγγύηση ενός ελάχιστου εισοδήματος βρίσκει

συνταγματικά ερείσματα και αναγνωρίζεται από την ελληνική έννομη τάξη. Επιπλέον

οι διεθνείς δεσμεύσεις της Ελλάδας, στα πλαίσια της συμμετοχής της σε διεθνείς

οργανισμούς που προσανατολίζονται στην προώθηση του δικαιώματος αυτού,

δημιουργούν υποχρεώσεις99 της χώρας ως προς τη λειτουργία μηχανισμών που να

στοχεύουν στην προστασία της ανθρώπινης αξιοπρέπειας και την ενεργό συμμετοχή

κάθε ατόμου στην οικονομική και κοινωνική ζωή.

Στο πλαίσιο της διερεύνησης των υποχρεώσεων της Ελλάδας για τη διασφάλιση των

ελάχιστων ορίων διαβίωσης και της θεσμοθέτησης ενός συστήματος ελάχιστου

εγγυημένου εισοδήματος, η παρούσα ενότητα επικεντρώνεται στις κυριότερες

παρεμβάσεις του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών, του Συμβουλίου της Ευρώπης και της

Διεθνούς Οργάνωσης Εργασίας, οι οποίες αναπτύσσουν δεσμευτική ισχύ απέναντι στα

συμβαλλόμενα κράτη που τις επικυρώνουν.

1. Η παρέμβαση του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών

1.1 Το Διεθνές Σύμφωνο για τα Οικονομικά, Κοινωνικά και Μορφωτικά

Δικαιώματα (1966)

Στα πλαίσια του Διεθνούς Συμφώνου για τα Οικονομικά, Κοινωνικά και Μορφωτικά

Δικαιώματα που λειτουργεί ως δεύτερος100 μηχανισμός εξειδίκευσης της Οικουμενικής

Διακήρυξης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου του ΟΗΕ, οι διατάξεις που αφορούν στην

99 Οι παρεμβάσεις των Διεθνών Οργανισμών στο πεδίο της ρύθμισης των ελάχιστων ορίων, άλλοτεχρησιμοποιούν μηχανισμούς που αναπτύσσουν κανονιστική ισχύ και συνεπώς παράγουν δεσμευτικέςσυνέπειες στους αποδέκτες τους (π.χ. Συνθήκες, Συμβάσεις, Σύμφωνα) ενώ άλλοτε χρησιμοποιούνμηχανισμούς που εκφράζουν τις κοινωνικοπολιτικές τάσεις στο κοινωνικό πεδίο, αποτελούνκατευθυντήριους άξονες για μελλοντικές παρεμβάσεις ή κριτήριο ερμηνείας των άλλων πράξεων τωνΟργανισμών (π.χ. Διακηρύξεις).100 Πρώτο μηχανισμό εξειδίκευσης της Οικουμενικής Διακήρυξης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπουαποτελεί το Διεθνές Σύμφωνο για τα Αστικά και Πολιτικά Δικαιώματα, το οποίο ψηφίστηκε στις16/12/1966, την ίδια μέρα με το δεύτερο μηχανισμό.

Page 36: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

36

κοινωνική προστασία εντοπίζονται στα άρθρα 9 και 11. Ενώ από το άρθρο 9 απορρέει

το δικαίωμα στην κοινωνική ασφάλεια, συμπεριλαμβανομένης και της κοινωνικής

ασφάλισης, από το άρθρο 11 απορρέει το δικαίωμα σε ελάχιστα όρια διαβίωσης αλλά η

εξειδίκευσή του παραπέμπεται στα συμβαλλόμενα κράτη101. Ο περιορισμός της ίσης

μεταχείρισης102 κατά την εφαρμογή των σχετικών διατάξεων του άρθρου 11 βάσει του

κριτηρίου του επιπέδου ανάπτυξης κάθε κράτους που επικυρώνει το Σύμφωνο, δε

μπορεί να ισχύσει για τα κράτη μέλη της ΕΕ, που κατατάσσονται στα ανεπτυγμένα

κράτη. Συνεπώς, κατοχυρώνεται ένα κοινωνικό δικαίωμα σε αξιοπρεπές επίπεδο

διαβίωσης σε κάθε άτομο που δε διαθέτει μέσα συντήρησης και κατοικεί στην

περιφέρεια ενός κράτους, με την προϋπόθεση ότι το συγκεκριμένο κράτος έχει

επικυρώσει χωρίς επιφύλαξη το Σύμφωνο.

Ωστόσο, η αόριστη διατύπωση του δικαιώματος και η μη κανονιστική τυποποίηση του

ανεκτού επιπέδου διαβίωσης (απαιτείται νομοθετική εξειδίκευση από τα συμβαλλόμενα

κράτη, τόσο της τυποποίησης του ανεκτού επιπέδου διαβίωσης, όσο και των

μηχανισμών που να το εξασφαλίζουν), δεν επιτρέπουν την άμεση επίκλησή του για να

υποστηριχθεί προσβολή του δικαιώματος ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων δηλαδή η

αντίστοιχη διάταξη δεν είναι άμεσης εφαρμογής103. Επιπλέον, η ανυπαρξία πρόβλεψης

ενός ουσιαστικού συστήματος ελέγχου104 εφαρμογής του Συμφώνου αποδυναμώνει το

ρόλο του ως μηχανισμού αναγνώρισης του δικαιώματος, αφού η μη συμμόρφωση δεν

επιφέρει νομικές συνέπειες.

101 Κατά την ενεργοποίηση της διάταξης τα συμβαλλόμενα κράτη δεσμεύονται από την ΟικουμενικήΔιακήρυξη στην εξασφάλιση κάθε ατόμου χωρίς επαρκείς πόρους συντήρησης στην λήψη παροχών πουεξασφαλίζουν ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης (επομένως μέσω ενός συστήματος ελάχιστουεισοδήματος), δεδομένου ότι το Σύμφωνο αποτελεί μηχανισμό εξειδίκευσης των δικαιωμάτων τηςδιακήρυξης. Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 179-180.102 Το Σύμφωνο αναγνωρίζοντας τις διαφορές του επιπέδου ανάπτυξης των κρατών μελών του ΟΗΕ,επιτρέπει τον περιορισμό του δικαιώματος «μόνο στους υπηκόους των κρατών», στην περίπτωση κρατώνπου βρίσκονται σε ανάπτυξη.103 Η αδυναμία άμεσης εφαρμογής μιας διάταξης δε συνεπάγεται άρση των νομικών συνεπειών τηςδιάταξης της Συνθήκης αφού είναι δυνατόν να χρησιμοποιηθεί από τα εθνικά δικαστήρια κατά τηνεπίκλησή της, ως μηχανισμός ερμηνείας της εθνικής νομοθεσίας στα πλαίσια του Διεθνούς Δικαίου καιως εργαλείο εκτίμησης της διακριτικής ευχέρειας εκ μέρους της Δημόσιας Διοίκησης. Βλ. Γ.Αμίτσης,όπ.π., σελ. 185.104 Το σύστημα ελέγχου περιορίζεται στην υποβολή Εθνικών Εκθέσεων Εφαρμογής, οι οποίεςεξετάζονται από την Επιτροπή για τα Οικονομικά, Κοινωνικά και Μορφωτικά Δικαιώματα, της οποίαςόμως οι αρμοδιότητες περιορίζονται στην υποβολή μη δεσμευτικών συστάσεων σε περίπτωση μησυμμόρφωσης των κρατών.

Page 37: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

37

Όσον αφορά στην εφαρμογή του Συμφώνου από την Ελλάδα, η επικύρωσή του το 1985

(Ν. 1532/85), το καθιστά αναπόσπαστο κομμάτι της ελληνικής έννομης τάξης.

Εντούτοις, ενώ η συνταγματική αναγνώριση και νομοθετική εξειδίκευση της

κοινωνικής ασφάλειας είναι επαρκής, οπότε δεν εντοπίζονται προβλήματα στην

εφαρμογή του άρθρου 9 του Συμφώνου, η εφαρμογή του δικαιώματος για ένα ανεκτό

επίπεδο διαβίωσης δεν εξασφαλίζεται από την εσωτερική έννομη τάξη, αφού δεν

προβλέπονται μηχανισμοί που να το διασφαλίζουν «για κάθε άτομο»105 που δε διαθέτει

επαρκείς πόρους συντήρησης. Ωστόσο, η παραβίαση της αντίστοιχης διάταξης, δεν

επιφέρει νομικές συνέπειες για τη χώρα μας εξαιτίας της έλλειψης ουσιαστικού

συστήματος ελέγχου του Συμφώνου και της αδυναμίας άμεσης εφαρμογής της σχετικής

διάταξης.

2. Οι παρεμβάσεις του Συμβουλίου της Ευρώπης

2.1 Ο Ευρωπαϊκός Κώδικας Κοινωνικής Ασφάλειας (1964)

Ο Ευρωπαϊκός Κώδικας Κοινωνικής Ασφάλειας εξειδικεύει τα ελάχιστα όρια

κοινωνικής ασφάλειας και αποβλέπει στην κατοχύρωση ενός αξιοπρεπούς επιπέδου

διαβίωσης. Καλύπτει όλους τους παραδοσιακούς ασφαλιστικούς κινδύνους,

επιδιώκοντας υψηλότερου επιπέδου προστασία σε σχέση με την 102 Διεθνή Σύμβαση

Εργασίας για τα ελάχιστα όρια κοινωνικής ασφάλειας106. Όσον αφορά στο πεδίο

κατοχύρωσης ελάχιστων ορίων διαβίωσης, ενδιαφέρον παρουσιάζει η κάλυψη των

κινδύνων: ανεργίας και γήρατος.

Στην περίπτωση της κάλυψης της ανεργίας, είναι δυνατή η κάλυψη είτε συγκεκριμένων

κατηγοριών μισθωτών που αποτελούν το 50% τουλάχιστον του συνόλου των μισθωτών,

είτε όλων των κατοίκων κατά τη διάρκεια του κινδύνου της ανεργίας, των οποίων το

εισόδημα δεν υπερβαίνει κάποιο όριο. Στα κράτη που υιοθετούν τη δεύτερη

προσέγγιση, το επίδομα ανεργίας αντιστοιχεί σε μη ανταποδοτική παροχή ενιαίου

ύψους για τα άτομα που μετά από έλεγχο μέσων βιοπορισμού, δε διαθέτουν εισόδημα

πάνω απ’ το συγκεκριμένο όριο και η ελάχιστη διάρκεια χορήγησής του είναι 26

εβδομάδες το χρόνο. Το ύψος της παροχής δε μπορεί να είναι χαμηλότερο του 45% του

μισθού του μέσου εργάτη.

105 Η εξασφάλιση αυτή προϋποθέτει τη λειτουργία ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος ήτην επέκταση των κατηγοριακών συστημάτων ώστε να μην εντοπίζονται κενά προστασίας για κάποιεςομάδες πληθυσμού.106 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 234.

Page 38: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

38

Στην περίπτωση της κάλυψης του γήρατος, από τη στιγμή που κάποιο συμβαλλόμενο

κράτος επιλέξει την κάλυψη όλων των κατοίκων χωρίς επαρκείς πόρους107, έχει την

υποχρέωση να εξασφαλίζει στους δικαιούχους και τις οικογένειές τους επαρκείς όρους

διαβίωσης. Όσον αφορά στις παροχές λόγω γήρατος, το ύψος τους (για έναν άνδρα με

σύζυγο σε συντάξιμη ηλικία) δε μπορεί να είναι κατώτερο του 40% του μισθού ενός

μέσου εργάτη.

Ο Ευρωπαϊκός Κώδικας αποτελεί τμήμα της ελληνικής έννομης τάξης μετά την

επικύρωσή του από την ελληνική πολιτεία το 1981 (Ν. 1136/81), χωρίς ωστόσο η

πράξη επικύρωσης να περιλαμβάνει την κάλυψη των οικογενειακών παροχών και της

ανεργίας. Για την περίπτωση του γήρατος, το ύψος των συντάξεων των μισθωτών

ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του Κώδικα αλλά δε συμβαίνει το ίδιο και για την

τεχνική αναπροσαρμογής του ύψους τους108. Προβλήματα ανακύπτουν και σε σχέση με

τις μη ανταποδοτικές συντάξεις των ανασφαλίστων ηλικιωμένων, των οποίων το ύψος

είναι κατώτερο του τυποποιημένου από τον Κώδικα ορίου και για το οποίο δεν

προβλέπεται συγκεκριμένη διαδικασία αναπροσαρμογής.

2.2 Ο Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης (1961)

Ο Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης αποτελεί τον «πιο ολοκληρωμένο μηχανισμό του

Συμβουλίου της Ευρώπης στον τομέα της προστασίας των κοινωνικών

δικαιωμάτων»109. Το «Δικαίωμα για Κοινωνική και Ιατρική Αντίληψη» ουσιαστικά

αποτελεί αναγνώριση του δικαιώματος σε ελάχιστα όρια διαβίωσης για κάθε άτομο που

δε διαθέτει επαρκείς πόρους και δε θεμελιώνει δικαίωμα σε παροχές κοινωνικής

ασφάλισης και θεμελιώνεται στο άρθρο 13 του Χάρτη. Σύμφωνα με το άρθρο αυτό:

Άρθρο 13§1: Η λειτουργία του συστήματος κοινωνικής πρόνοιας κάθε κράτους

που έχει επικυρώσει το Χάρτη και έχει αναγνωρίσει το άρθρο 13, πρέπει να

στηρίζεται στις αρχές της καθολικότητας, της επικουρικότητας και της ανάγκης

(οικονομικής και βιολογικής).

107 Κάθε κράτος μπορεί να επιλέξει μεταξύ της κάλυψης: είτε όλων των κατοίκων άνω των 65 ετών χωρίςεπαρκείς πόρους, των οποίων το εισόδημα δεν υπερβαίνει ένα συγκεκριμένο όριο, είτε ορισμένωνκατηγοριών μισθωτών (που αποτελούν τουλάχιστον το 50% του συνόλου των μισθωτών), είτεσυγκεκριμένων κατηγοριών του ενεργού πληθυσμού (που αποτελούν τουλάχιστον το 20% του συνόλουτων κατοίκων).108 Η αναπροσαρμογή συνδέεται με το ποσοστό αύξησης των αποδοχών των δημοσίων υπαλλήλων καιόχι με την αύξηση του ημερομισθίου του ανειδίκευτου εργάτη. Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμικήκατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 242.109 Βλ. Γ.Αμίτσης, όπ.π., σελ. 243.

Page 39: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

39

Άρθρο 13§2: Απαιτείται άρση των περιορισμών που είναι δυνατόν υφίστανται

οι δικαιούχοι των προνοιακών παροχών κατά την άσκηση των πολιτικών και

κοινωνικών δικαιωμάτων τους.

Άρθρο 13§3: Προβλέπεται η παροχή συμβουλευτικών υπηρεσιών και

προσωπικής βοήθειας για τους δικαιούχους των προνοιακών παροχών.

Άρθρο 13§4: Κατοχυρώνεται η ίση μεταχείριση ημεδαπών και νόμιμα

διαμενόντων αλλοδαπών υπηκόων των συμβαλλομένων κρατών, σύμφωνα με

τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την

Κοινωνική και Ιατρική Αντίληψη110.

Πάντως, σύμφωνα με την κρατούσα άποψη, ο Χάρτης δεν αντιστοιχεί σε Διεθνή

Σύμβαση άμεσης εφαρμογής111 δηλαδή δε θεμελιώνει δικαιώματα στους

ενδιαφερόμενους, των οποίων είναι δυνατή η επίκληση ενώπιον των εθνικών

δικαστηρίων.

Το σύστημα παρακολούθησης της εφαρμογής του περιορίζεται στον έλεγχο των

εθνικών εκθέσεων112 που υποβάλλονται από τα συμβαλλόμενα μέρη και δεν έχει

κανονιστικό χαρακτήρα. Πάντως, αν και τα αποτελέσματα του ελέγχου αυτού δεν έχουν

κανονιστική ισχύ, η διαπίστωση παραβίασης συγκεκριμένης διάταξης δίνει τη

δυνατότητα στην Επιτροπή Υπουργών να υποβάλλει Σύσταση προς το κράτος που δε

συμμορφώνεται με τη διάταξη.

Όσον αφορά στην εφαρμογή του Χάρτη από την Ελλάδα, η επικύρωσή του το 1984 (Ν.

1426/84) συμπεριλαμβάνει τη δέσμευση της ελληνικής πολιτείας ως προς το άρθρο 13,

που αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα του σκληρού πυρήνα του Χάρτη. Ωστόσο, η

αξιολόγηση των Ελληνικών Εκθέσεων Εφαρμογής από τα όργανα ελέγχου του Χάρτη

υπήρξε αρνητική, τόσο ως προς την τήρηση των υποχρεώσεων που προκύπτουν από το

110 Η Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Κοινωνική και Ιατρική Αντίληψη (1953) κατοχυρώνει την αρχή τηςίσης μεταχείρισης στον τομέα της πρόνοιας για τους υπηκόους των κρατών που έχουν επικυρώσει τηΣύμβαση και διαμένουν νόμιμα στο έδαφος κάποιου συμβαλλόμενου κράτους. Ωστόσο, είναι πιθανόκράτη που επικυρώνουν το Χάρτη να μην αναγνωρίζουν το συγκεκριμένο άρθρο ή να μην έχουνεπικυρώσει τη Σύμβαση του 1953. Στην περίπτωση αυτή το κράτος, σύμφωνα με την προσέγγιση πουυιοθέτησαν τα όργανα ελέγχου του Χάρτη, δεν εφαρμόζεται η αρχή της αμοιβαιότητας, παρότι, η διάταξηφαίνεται να εισάγει την αρχή αυτή. Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 257-258.111 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 263.112 Το σύστημα περιλαμβάνει την παρέμβαση της Επιτροπής Εμπειρογνωμόνων, της Υποεπιτροπής τηςΚυβερνητικής Κοινωνικής Επιτροπής, της Συμβουλευτικής Συνέλευσης και της Επιτροπής Υπουργών.

Page 40: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

40

άρθρο 13, όσο και ως προς την παροχή ικανοποιητικών πληροφοριών μέσω των

εθνικών εκθέσεων και την αδυναμία συμμόρφωσης της ελληνικής νομοθεσίας στο

γενικό πνεύμα της διάταξης, συμμόρφωση που προϋποθέτει την ύπαρξη γενικού

συστήματος ελάχιστου εισοδήματος. Οι συνέπειες της παραβίασης επικεντρώνονται

στην υποβολή Σύστασης113 από την Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της

Ευρώπης, η οποία λαμβάνοντας υπόψη τα αρνητικά συμπεράσματα στα οποία κατέληξε

η Επιτροπή Ανεξάρτητων Εμπειρογνωμόνων σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 13,

ενεργοποίησε το μηχανισμό αυτό κατά της Ελλάδας το 1993.

2.3 Ο Αναθεωρημένος Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης (1996)

Η προσπάθεια δημιουργίας ενός δεσμευτικού κειμένου που να τυποποιεί κανόνες

γενικής ισχύος για όλη την Ευρώπη και να αποτελεί σημείο αναφοράς για την

ευρωπαϊκή κοινωνική νομοθεσία, λαμβάνοντας υπόψη τις σύγχρονες

κοινωνικοοικονομικές εξελίξεις114, κατέληξε στη διεύρυνση115 των δικαιωμάτων του

Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη του 1961, μέσω της υιοθέτησης του αναθεωρημένου

Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη116.

Η εισαγωγή του δικαιώματος ενάντια στη φτώχεια και τον κοινωνικό αποκλεισμό117

στο άρθρο 30, συμπληρώνει την κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων προστασίας του

άρθρου 13 του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη, που εγγυάται ένα αξιοπρεπές επίπεδο

διαβίωσης για όλα τα άτομα που στερούνται επαρκών πόρων συντήρησης. Σύμφωνα με

τη διάταξη αυτή, η άσκηση του δικαιώματος απαιτεί τη λήψη μέτρων κοινωνικής

προστασίας για τις πληθυσμιακές ομάδες που απειλούνται ή βιώνουν τη φτώχεια και

τον κοινωνικό αποκλεισμό, μέτρα που να στοχεύουν όχι μόνο στη βιολογική

συντήρηση των ατόμων αυτών αλλά και στην ένταξή τους στην κοινωνία και την αγορά

εργασίας.

113 Σύσταση Νo R Chs (93) 1 της 7ης Σεπτεμβρίου 1993.114 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 303.115 Στον τομέα της κοινωνικής προστασίας, εντοπίζονται διατάξεις που διευρύνουν την προστασία σταπεδία της ασφάλειας και υγιεινής των εργαζομένων και της προστασίας των παιδιών, των εργαζομένωνγυναικών και των ατόμων με ειδικές ανάγκες.116 Τα δύο κείμενα θα συνυπάρχουν για αρκετά χρόνια, αφού ο νέος Χάρτης αναμένεται νααντικαταστήσει τον παλαιό προοδευτικά.117 Το δικαίωμα αυτό εισάγεται για πρώτη φορά στο επίπεδο του Διεθνούς Δικαίου ΚοινωνικήςΑσφάλειας, συμπληρώνοντας το κενό δικαίου στο πεδίο της διεθνούς κατοχύρωσης των ελάχιστων ορίωνπροστασίας. Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 305.

Page 41: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

41

Επομένως, η συντονισμένη προσέγγιση που απαιτείται μέσω της πρόληψης αλλά και

της καταπολέμησης των φαινομένων αυτών, οδηγεί στην υιοθέτηση γενικών

συστημάτων ελάχιστου εισοδήματος από τα συμβαλλόμενα κράτη.

Η Ελλάδα έχει υπογράψει τον Αναθεωρημένο Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Χάρτη αλλά δεν

τον έχει ακόμη επικυρώσει, εξαιτίας των δυσκολιών που παρουσιάζονται αφού το

υφιστάμενο σύστημα κοινωνικής προστασίας δεν καλύπτει κάθε άτομο χωρίς επαρκείς

πόρους συντήρησης ή είναι κοινωνικά αποκλεισμένο.

3. Οι παρεμβάσεις της Διεθνούς Οργάνωσης Εργασίας

Στον τομέα της κοινωνικής ασφάλειας, οι Συμβάσεις της Διεθνούς Οργάνωσης

Εργασίας δεν αναφέρονται άμεσα στην κάλυψη κάθε ατόμου που βρίσκεται σε

κατάσταση ανάγκης μέσω ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος γιατί οι

περισσότερες προσανατολίζονται στην ασφαλιστική προστασία των εργαζομένων.

Ωστόσο ορισμένες από αυτές, επεκτείνουν το πεδίο εφαρμογής τους και σε άτομα που

δεν ανήκουν στην αγορά εργασίας και δε θεμελιώνουν δικαιώματα μέσω

ανταποδοτικών συστημάτων. Οι σημαντικότερες Συμβάσεις αυτής της κατηγορίας είναι

η Σύμβαση 102 του 1952 για τα ελάχιστα όρια κοινωνικής ασφάλειας και η Σύμβαση

103 του 1952 για την προστασία της μητρότητας.

Στις παρεμβάσεις της ΔΟΕ δεν υιοθετείται η κάλυψη κάθε ατόμου σε κατάσταση

ανάγκης αλλά η δέσμευση των κρατών μπορεί να κατευθύνεται προς την προστασία

όλου του πληθυσμού μέσω γενικών συστημάτων ή την προστασία συγκεκριμένων

ομάδων του πληθυσμού.

3.1 Η Σύμβαση 102 για τα ελάχιστα όρια κοινωνικής ασφάλειας (1952)

Η Σύμβαση προβλέπει περιοριστικά την κάλυψη των παραδοσιακών ασφαλιστικών

κινδύνων118 που αναφέρονται σε αυτήν. Όσον αφορά στην κατοχύρωση των ελάχιστων

ορίων προστασίας, ενδιαφέρον παρουσιάζει η κάλυψη των κινδύνων: γήρατος και

ανεργίας. Η Σύμβαση «εισάγει διαδικασίες καθορισμού των κατώτατων ορίων που

118 Η προστασία επικεντρώνεται στην κάλυψη του γήρατος, της ανεργίας, της ασθένειας, του εργατικούατυχήματος – επαγγελματικής ασθένειας, της ανατροφής των τέκνων, της μητρότητας, της αναπηρίας καιτου θανάτου του προστάτη της οικογένειας.

Page 42: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

42

ουσιαστικά αντιστοιχούν στην εξασφάλιση ενός αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης για

κάθε άνεργο ή ηλικιωμένο άτομο χωρίς επαρκείς πόρους»119. Τα κράτη που

επικυρώνουν τη Σύμβαση δεσμεύονται ως προς το ύψος των παροχών (να μην είναι

κατώτερο αυτού που τυποποιείται από τη Σύμβαση) αλλά η εξειδίκευση των

κατώτατων ορίων αποτελεί αρμοδιότητα των κρατών.

Σε σχέση με τον κίνδυνο του γήρατος, η Σύμβαση τυποποιεί τα ελάχιστα όρια

παροχών120 γήρατος που χορηγούνται σε όλους τους ηλικιωμένους που δε διαθέτουν

επαρκείς πόρους συντήρησης, μόνο για τα κράτη που έχουν ήδη υιοθετήσει αντίστοιχα

συστήματα121.

Σε σχέση με τον κίνδυνο της ανεργίας, τα κράτη που επικυρώνουν τη Σύμβαση και

αναγνωρίζουν το σχετικό μέρος, δεσμεύονται ως προς την κάλυψη συγκεκριμένων

κατηγοριών του πληθυσμού122, τις οποίες επιλέγουν ανάλογα με τις προτεραιότητες της

κοινωνικής τους πολιτικής. Στην περίπτωση επιλογής της κάλυψης όλου του

πληθυσμού χωρίς επαρκείς πόρους, οι υποχρεώσεις των κρατών εντοπίζονται στην

τήρηση τουλάχιστον του κατώτατου ορίου παροχών123 και της κατώτατης διάρκειας

χορήγησή τους.

Η Σύμβαση 102 επικυρώθηκε από την ελληνική πολιτεία το 1955 (Ν. 3251/55). Παρότι

το ελληνικό μοντέλο εξασφάλισης των ελάχιστων ορίων δεν εξασφαλίζει κάλυψη σε

όλα τα άτομα χωρίς δικαιώματα που να απορρέουν από ασφαλιστική σχέση, δε

θεωρείται ότι αντίκειται στις δεσμευτικές ρυθμίσεις της Σύμβασης γιατί οι ρυθμίσεις

που αφορούν την κάλυψη αυτών των ατόμων είναι δεσμευτικές μόνο για την περίπτωση

κράτους που έχει επιλέξει την προνοιακή τεχνική για την προστασία του πληθυσμού124.

119 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 325.120 Το κατώτατο ύψος των παροχών για δικαιούχο που έχει σύζυγο σε συντάξιμη ηλικία, αντιστοιχεί στο46% του ημερομισθίου ενός εργάτη, προσαυξημένο τουλάχιστον κατά 30%.121 Τα συστήματα αυτά μπορεί να καλύπτουν όλους τους ηλικιωμένους μέσω εθνικής σύνταξης ή μόνοτους ανασφάλιστους ηλικιωμένους μέσω της πρόνοιας.122 Οι κατηγορίες αυτές αφορούν είτε ορισμένες κατηγορίες μισθωτών που αποτελούν τουλάχιστον το50% του συνόλου των μισθωτών, είτε όλους όσων το εισόδημα κατά τη διάρκεια της ανεργίας δενυπερβαίνει συγκεκριμένα όρια, είτε ορισμένες κατηγορίες μισθωτών που αποτελούν τουλάχιστον το 50%του συνόλου των εργαζομένων μισθωτών σε βιομηχανικές επιχειρήσεις που απασχολούν πάνω από 20άτομα.123 Το κατώτατο ύψος των επιδομάτων ανεργίας για δικαιούχο έγγαμο με δύο παιδιά, πρέπει να μην είναιχαμηλότερο από το 45% του ημερομισθίου ενός εργάτη, προσαυξημένο τουλάχιστον κατά 30%.124 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 346.

Page 43: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

43

3.2 Η Σύμβαση 103 για την προστασία της μητρότητας (1952)

Πέρα από την προστασία των εργαζομένων γυναικών για τον κίνδυνο της μητρότητας

μέσω της κοινωνικής ασφάλισης, η Σύμβαση προσθέτει στο πεδίο εφαρμογής της και

την κάλυψη γυναικών που δεν εντάσσονται σε ασφαλιστικό φορέα και δε διαθέτουν

μέσα συντήρησης. Η κάλυψη αυτής της κατηγορίας γυναικών περιλαμβάνει παροχές

που εξασφαλίζουν ένα ικανοποιητικό επίπεδο διαβίωσης μέσω της πρόνοιας (άρθρο

4§5) και αποτελεί ρύθμιση άμεσης εφαρμογής, της οποίας είναι δυνατή η επίκληση

ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων. Ωστόσο, η έλλειψη αναφοράς στο ύψος των

παροχών επιτρέπει σε κάθε κράτος τον καθορισμό του, με μοναδική δέσμευση το

«ικανοποιητικό» ύψος των παροχών125.

Επομένως, η Σύμβαση 103 συμβάλλει στην κατοχύρωση ελάχιστων ορίων για τον

κίνδυνο της μητρότητας σε μία συγκεκριμένη ομάδα του πληθυσμού ανεξάρτητα από

εργασία και κοινωνική ασφάλιση.

Η Σύμβαση 103 επικυρώθηκε από την Ελλάδα το 1982 (Ν. 1302/82). Όσον αφορά στην

προνοιακή κάλυψη των ανασφάλιστων γυναικών χωρίς επαρκείς πόρους συντήρησης, η

εσωτερική νομοθεσία έχει προσαρμοστεί στις υποχρεώσεις που απορρέουν από τη

Σύμβαση, δεδομένου ότι προβλέπονται χρηματικές παροχές που αντιστοιχούν «στην

άσκηση ενός γνήσιου δικαιώματος και δεν εξαρτώνται από τη διακριτική ευχέρεια της

δημόσιας διοίκησης»126.

125 Ειδικά για τις ασφαλισμένες μητέρες εξειδικεύεται το ύψος των παροχών μητρότητας τουλάχιστονστα 2/3 των προηγούμενων απολαβών της (άρθρο 4§6).126 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 350.

Page 44: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

44

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΕΤΑΡΤΟ

Η Κοινοτική παρέμβαση στο πεδίο της κατοχύρωσης των ελάχιστων ορίων

διαβίωσης

Οι περιορισμένες αρμοδιότητες παρέμβασης της Κοινότητας στον τομέα της

κοινωνικής πρόνοιας δεν καθιστούν εφικτή τη θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων

ορίων κοινωνικής προστασίας για κάθε κοινοτικό υπήκοο. Η συμβολή της Κοινότητας

στη διασφάλιση ελάχιστων ορίων εντοπίζεται στην παροχή κατευθυντήριων γραμμών

και στην ενθάρρυνση και προτροπή των κρατών μελών να προχωρήσουν σε υιοθέτηση

συστημάτων ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, για την προστασία των ατόμων που

στερούνται πόρων συντήρησης και δεν καλύπτονται από την κοινωνική ασφάλιση. Τα

σημαντικότερα βήματα προς την κατεύθυνση αυτή αποτελούν ο Κοινοτικός Χάρτης

των Θεμελιωδών Κοινωνικών Δικαιωμάτων των Εργαζομένων και η Σύσταση για το

ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα127.

1. Οι ρυθμίσεις του Κοινοτικού Δικαίου

Η συγκρότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας συνδέεται με την

αναγκαιότητα δημιουργίας ενός ενιαίου οικονομικού χώρου. Οι ειδικές κοινωνικές

ρυθμίσεις στη Συνθήκη της Ρώμης128 (1957) είχαν στόχο να διευκολύνουν την

ανάπτυξη της κοινής αγοράς και όχι να προωθήσουν μια κοινή κοινωνική πολιτική και

τη δημιουργία ενός ενιαίου κοινωνικού χώρου129.

Η διασύνδεση της κοινωνικής πολιτικής με τη λειτουργία της αγοράς130 σε συνδυασμό

με τη συγκυρία αποδόμησης του ηπειρωτικού ευρωπαϊκού προτύπου κράτους πρόνοιας,

είχαν σαν αποτέλεσμα την περιορισμένη προσπάθεια κοινοτικής κοινωνικής δράσης.

127 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Όψεις αναδιάρθρωσης του κράτους πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 117.128 Οι παρεμβάσεις στο κοινωνικό πεδίο περιορίζονται στην εξασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας τωνεργαζομένων - Άρθρα (48-51), στη βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης και απασχόλησης - Άρθρα (117-118), στην εξασφάλιση ίσης αμοιβής για ίση εργασία μεταξύ ανδρών και γυναικών - Άρθρο 119, στηδημιουργία του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου - Άρθρα (123-127) και στην εφαρμογή κοινήςπολιτικής επαγγελματικής εκπαίδευσης - Άρθρο 128 της ΣυνθΕΟΚ. Συνεπώς αποκλείονται από το πεδίοεφαρμογής τους, τα άτομα εκτός αγοράς εργασίας.129 Βλ. Ν.Κοτζιάς, «Η κοινωνική λειτουργία του εθνικού κράτους και το κοινωνικό έλλειμμα τηςΕυρωπαϊκής Κοινότητας», Διαστάσεις της κοινωνικής πολιτικής σήμερα, Ίδρυμα Σάκη Καράγιωργα,Αθήνα, 1993, σελ. 115.130 Βλ. σχ. Κ.Στεφάνου, Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση, Τόμος Γ΄, Σάκκουλας, Αθήνα, 1999, σελ. 113.

Page 45: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

45

Όμως, η σταδιακή διεύρυνση προς νότο με την ένταξη χωρών με οικονομική ανάπτυξη

χαμηλότερη από τα ιδρυτικά μέλη, η εμφάνιση φαινομένων πληθωρισμού και ανεργίας,

η σχετική εκδημοκρατικοποίηση του κοινοτικού συστήματος131 δημιούργησαν μια νέα

πραγματικότητα που απαιτούσε μια πιο ολοκληρωμένη κοινωνική πολιτική.

Ωστόσο, στην εξελικτική πορεία της κοινοτικής κοινωνικής πολιτικής, δεν υπάρχει

δεσμευτική αναγνώριση του δικαιώματος κάθε κοινοτικού υπηκόου που δε διαθέτει

επαρκείς πόρους συντήρησης σε ελάχιστα όρια διαβίωσης εξαιτίας του θεσμικού

ελλείμματος που περιορίζει τις αρμοδιότητες παρέμβασης στο πεδίο της κοινωνικής

προστασίας132, δεδομένου ότι η κοινοτική παρέμβαση προσανατολίζεται στην

εξυπηρέτηση οικονομικών παρά κοινωνικών στόχων.

Έτσι, παρότι η υιοθέτηση της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης (1986) επιφέρει μεταβολή

στον τομέα της κοινωνικής προστασίας133, στηρίζοντας την προσπάθεια άμβλυνσης των

αρνητικών συνεπειών που θα προκύψουν από τη διαμόρφωση της ενιαίας αγοράς, η

προώθηση του στόχου του ενιαίου κοινοτικού χώρου παρουσιάζεται υποβαθμισμένη σε

σχέση με την ενιαία αγορά και δεν αναφέρεται στην κατοχύρωση του δικαιώματος σε

ελάχιστα όρια διαβίωσης.

Η Συνθήκη του Μάαστριχτ134 (1992), διευρύνοντας τις κοινοτικές αρμοδιότητες στο

πεδίο της κοινωνικής προστασίας, προβλέπει135 δράσεις για την καταπολέμηση του

κοινωνικού αποκλεισμού καθώς και του αποκλεισμού από την αγορά εργασίας, χωρίς

όμως να κατοχυρώνει ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης. Το ίδιο ισχύει και για τη

Συνθήκη του Άμστερνταμ (1997), που παρότι εισάγει κάποιες κοινωνικές ρυθμίσεις,

131 Η άμεση εκλογή των μελών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου δημιούργησε πιέσεις για κοινωνικήδράση.132 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων…, όπ.π., σελ. 355.133 Οι κοινωνικές διατάξεις της ΕΕΠ ενσωματώθηκαν στο πρωτογενές δίκαιο: Άρθρο118Α (βελτίωσητων χώρων εργασίας), Άρθρο118Β (προώθηση του διαλόγου μεταξύ των κοινωνικών εταίρων ) καιΆρθρο130Α (ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής της Κοινότητας) της ΣυνθΕΟΚ.134 Η Συνθήκη δεν επέφερε ιδιαίτερες μεταβολές στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής, δεδομένου ότι οτομέας αυτός τέθηκε στο περιθώριο των και νομισματικών οικονομικών στόχων, αλλά έθεσε σκοπό τηςΕΕ την ισόρροπη οικονομική πρόοδο με την ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής (βλ.Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος…, όπ.π., σελ. 358-361). Μάλιστα η προσάρτηση τουΠρωτοκόλλου για την κοινωνική πολιτική στη Συνθήκη, το οποίο δεν υπογράφτηκε από την Αγγλία,διαμόρφωσε μία Ευρώπη δύο ταχυτήτων στον κοινωνικό τομέα. Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Όψειςαναδιάρθρωσης…, όπ.π., σελ. 66.135 Σχετικά με τις διατάξεις κοινωνικού περιεχομένου της Συνθήκης του Μάαστριχτ, βλ. ενδεικτικάΘ.Σακελλαρόπουλος Ευρωπαϊκή Κοινωνική Πολιτική, Επιστημονική Βιβλιοθήκη Κριτική, Αθήνα, 1993,σελ. 55-58.

Page 46: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

46

δεν κατοχυρώνει επίσης δικαίωμα σε ελάχιστα όρια προστασίας ενώ κατά τη διάρκεια

της Διακυβερνητικής Διάσκεψης της Νίκαιας136, η διστακτικότητα των Κοινοτικών

Εταίρων απέναντι στην προώθηση της κοινωνικής πολιτικής είχε σαν αποτέλεσμα αφ’

ενός την άρνηση της υιοθέτησης της ειδικής πλειοψηφίας σε θέματα που άπτονται της

κοινωνικής πολιτικής, αφετέρου στην υιοθέτηση ενός Χάρτη των Θεμελιωδών

Δικαιωμάτων της ΕΕ, διακηρυκτικού χαρακτήρα. Παρότι ο Χάρτης αποτελεί το πιο

πρόσφατο κοινοτικό κείμενο στο οποίο προβλέπεται δικαίωμα για κοινωνική αρωγή137,

δεν έχει οδηγήσει σε μία δεσμευτική αναγνώριση του δικαιώματος, ούτε και προχωρεί

σε εξειδίκευσή του138.

Συνεπώς μπορεί να υποστηριχθεί ότι το δικαίωμα σε ελάχιστα όρια διαβίωσης μέσω της

προνοιακής τεχνικής δεν κατοχυρώνεται θεσμικά στο Δίκαιο των Συνθηκών

(πρωτογενές δίκαιο) ενώ η αδυναμία θεμελίωσης του δικαιώματος εντοπίζεται και στις

δεσμευτικές πράξεις των κοινοτικών οργάνων στον τομέα της κοινωνικής προστασίας

(παράγωγο δίκαιο).

Συγκεκριμένα, το παράγωγο κοινοτικό δίκαιο (Κανονισμοί, Οδηγίες) δεν περιέχει

ρυθμίσεις που να αναφέρονται στα γενικά συστήματα ελάχιστου εισοδήματος. Η

τεχνική του συντονισμού εθνικών συστημάτων κοινωνικής ασφάλειας που προωθείται

από τους Κανονισμούς 1408/71139 και 574/72140, αφορά στην κάλυψη ασφαλιστικών

κινδύνων και όχι στη γενική κάλυψη μιας κατάστασης ανάγκης λόγω έλλειψης

επαρκών πόρων. Μάλιστα, σύμφωνα με τη νομολογία του ΔΕΚ, τα γενικά συστήματα

ελαχίστου εισοδήματος που εξασφαλίζουν ένα επίπεδο διαβίωσης σε κάθε άτομο χωρίς

136 Στο περιθώριο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στη Νίκαια στις 7/12/2000 πραγματοποιήθηκε διακήρυξητου Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ. Για το περιεχόμενο του χάρτη, βλ. ΕυρωπαϊκήΕπιτροπή, «Σχέδιο Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ», Δελτίο της Ευρωπαϊκής Ένωσης,Βρυξέλλες, 12/2000, σελ. 201-208.137 Άρθρο 34§3: «Η Ένωση, προκειμένου να καταπολεμηθεί ο κοινωνικός αποκλεισμός και η φτώχεια,αναγνωρίζει και σέβεται το δικαίωμα κοινωνικής αρωγής και στεγαστικής βοήθειας προς εξασφάλισηαξιοπρεπούς διαβίωσης σε όλους όσοι δε διαθέτουν επαρκείς πόρους, σύμφωνα με τις λεπτομερέστερεςδιατάξεις που ορίζονται στο κοινοτικό δίκαιο και τις εθνικές νομοθεσίες και πρακτικές».138 «The inclusion of provisions on health care or social security and social assistance appears more as therecognition of principles than the definition of enforceable rights». Βλ. J.Dutheil de la Rochère, «The EUCharter of Fundamental Rights», Perspectives of the Nice Treaty and the Intergovernmental Conferencein 2004, Nomos Verlagsgesellschaft Baden - Baden, Vol. 1, Athens, 2001, σελ. 43.139 Κανονισμός 1408/71: «περί εφαρμογής των συστημάτων κοινωνικής ασφάλειας στους μισθωτούς καιτις οικογένειές τους που διακινούνται εντός της Κοινότητας».140 Κανονισμός 574/72: «περί του τρόπου εφαρμογής του Κανονισμού 1408/71».

Page 47: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

47

επαρκείς πόρους, δεν υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής του Κανονισμού 1408/71141 ενώ

αντίθετα υπάγονται τα ειδικά προγράμματα ελάχιστου εισοδήματος που καλύπτουν

συγκεκριμένες κατηγορίες πληθυσμού χωρίς επαρκείς πόρους.

Ωστόσο, αν και «δεν κατοχυρώνεται το δικαίωμα κάθε κοινοτικού υπηκόου στη λήψη

χρηματικών παροχών που εξασφαλίζουν ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης σε

περίπτωση έλλειψης μέσων βιοπορισμού»142 στο παράγωγο κοινοτικό δίκαιο και

επομένως δε δεσμεύονται τα κοινοτικά όργανα ή τα κράτη μέλη για την εξασφάλιση

παροχών ελάχιστου εισοδήματος, αν η εθνική νομοθεσία προβλέπει τέτοια παροχή,

είναι υποχρεωτική η χορήγησή της σε διακινούμενους εργαζόμενους που έχουν

εγκατασταθεί στο έδαφος του αντίστοιχου κράτους, με τις ίδιες προϋποθέσεις που

ισχύουν για τους ημεδαπούς143.

Αντίθετα, στο πλαίσιο του κοινωνικοπολιτικού ενδιαφέροντος για την αντιμετώπιση

των κοινωνικών προβλημάτων που συνδέονται με την ανάπτυξη της ενιαίας αγοράς,

όσον αφορά στις κοινοτικές πράξεις χωρίς δεσμευτική ισχύ, επιλέγεται η προώθηση της

αναγνώρισης του δικαιώματος σε ελάχιστα όρια μέσω της σύγκλισης των εθνικών

προνοιακών συστημάτων, με στόχο την κατοχύρωση του δικαιώματος σε ένα ελάχιστο

επίπεδο διαβίωσης σε όλους τους πολίτες χωρίς επαρκείς πόρους σε κάθε κράτος μέλος.

2. Η απόπειρα κατοχύρωσης των ελάχιστων ορίων στον Κοινοτικό Χάρτη των

Θεμελιωδών Κοινωνικών Δικαιωμάτων των Εργαζομένων

Η κοινωνική διάσταση του κοινοτικού θεσμικού συστήματος παρουσιάζεται

ελλειμματική, τόσο στο επίπεδο των κοινωνικών ρυθμίσεων όσο και στην ανεπαρκή

κατοχύρωση των κοινωνικών δικαιωμάτων των πολιτών της ΕΟΚ.

Η προσπάθεια περιορισμού του θεσμικού αυτού ελλείμματος, η αναγκαιότητα της

οποίας επισημάνθηκε από πολύ νωρίς, οδήγησε στη σταδιακή ανάπτυξη της κοινωνικής

141 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 365-366. Ο αποκλεισμός των γενικώνσυστημάτων ελάχιστου εισοδήματος από το συντονισμό των εθνικών συστημάτων κοινωνικής ασφάλειαςυιοθετείται και από τον Κανονισμό 1247/92, ο οποίος τυποποιεί τις κατηγορίες παροχών που μπορούν νααποτελέσουν αντικείμενο συντονισμού.142 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 371.143 Στον Κανονισμό 1612/68 «περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό τηςΚοινότητας» εξασφαλίζεται η ισότητα μεταχείρισης μεταξύ ημεδαπών και αλλοδαπών εργαζομένων καιστο πεδίο της κοινωνικής προστασίας.

Page 48: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

48

πολιτικής με οριακό σημείο την υιοθέτηση του Κοινοτικού Χάρτη των Θεμελιωδών

Δικαιωμάτων των Εργαζομένων (1989).

Στα πλαίσια εμβάθυνσης της κοινοτικής κοινωνικής πολιτικής, ως δράση

συμπληρωματική της οικονομικής πολιτικής, αναπτύχθηκε κυρίως από την Επιτροπή η

ιδέα ενός κειμένου που θα τυποποιούσε τα ελάχιστα εγγυημένα κοινωνικά δικαιώματα.

Η ιδέα ενός Χάρτη θεωρήθηκε προτιμητέα αφού δε θα ανέτρεπε τα ισχύοντα

συστήματα εργασιακών σχέσεων και κοινωνικής προστασίας αλλά θα πρόσφερε μόνο

ένα πλαίσιο ελάχιστης κοινής αναφοράς για τα κράτη μέλη.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρουσίασε ένα σχέδιο Κοινοτικού Χάρτη για τη διαμόρφωση

ενός «βάθρου ελαχίστων κοινωνικών δικαιωμάτων»144 των Ευρωπαίων πολιτών. Παρά

τις αντιρρήσεις των γνωμοδοτικών οργάνων145, των οποίων αποτέλεσε αντικείμενο

επεξεργασίας, η Επιτροπή, στην προσπάθειά της να συμβιβάσει τις αντιτιθέμενες

απόψεις μεταξύ των κρατών μελών, επέμεινε στην έκδοση ενός Χάρτη με χαρακτήρα

απλής Διακήρυξης. Το σχέδιο του Χάρτη146 που τελικά ενέκρινε η Επιτροπή

(27/9/1989), διαφοροποιημένο αρκετά σε σχέση με το προσχέδιο147, αποδυναμώθηκε

ακόμη περισσότερο από το Συμβούλιο Υπουργών Κοινωνικών Υποθέσεων, πριν

διαβιβαστεί τελικά στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο για ψήφιση. Η ψήφιση του τελικού

144 Βλ.Ν.Κοτζιάς, «Η κοινωνική λειτουργία του εθνικού κράτους…», όπ.π., σελ. 116.145 Κατά τη διάρκεια της επεξεργασίας παρουσιάστηκαν σοβαρές αντιρρήσεις για την επιλογή τηςΚοινότητας να υιοθετηθεί ένα κείμενο χωρίς δεσμευτικότητα. Συγκεκριμένα, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιοσε ψήφισμά του (15/3/1989), ζήτησε τη θέσπιση οδηγίας από την Επιτροπή για την εξασφάλιση τωνκοινωνικών δικαιωμάτων σ’ όλους τους εργαζόμενους της Κοινότητας και την ψήφιση ενός Χάρτη απότα κράτη μέλη, που να δεσμεύει την εξασφάλισή τους σ’ όλους τους πολίτες, προκειμένου ναδιασφαλιστεί η κοινωνική συνοχή της Κοινότητας. Ακολούθησε μια σειρά άλλων ψηφισμάτων με στόχοτην κατοχύρωσή τους στην κοινοτική νομοθεσία. Από την πλευρά της η ΟΚΕ, απέρριψε την ιδέα τουΧάρτη και ζήτησε τη διασφάλιση των θεμελιωδών κοινωνικών δικαιωμάτων για το σύνολο των πολιτώντης Κοινότητας, μέσω των εθνικών νομοθεσιών. Επίσης, κατά τη διάρκεια της επεξεργασίας του Χάρτη,τα συνδικαλιστικά όργανα των εργαζομένων, τόσο σε ευρωπαϊκό όσο και σε εθνικό επίπεδο, εκδήλωσαντην απαίτησή τους να προσλάβει ο Χάρτης δεσμευτικό χαρακτήρα. Βλ. ενδεικτικά σχετικά με τιςδιεργασίες θέσπισης του Χάρτη: Σ.Περράκης - Γ.Ληξουριώτης, Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χώρος καιΚοινοτικός Κοινωνικός Χάρτης, Σάκκουλας, Αθήνα - Κομοτηνή, 1990, σελ. 24-29.146 Το σχέδιο του Χάρτη αναγνώριζε το δικαίωμα σε ελάχιστα όρια διαβίωσης για «όλους» τουςκοινοτικούς υπηκόους μέσω μηχανισμών γενικού συστήματος για κάθε άτομο χωρίς επαρκείς πόρους καιμέσω κατηγορικών συστημάτων για τους ανέργους και τους ηλικιωμένους που δε θεμελιώνουν δικαίωμαπαροχών. Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 374-375.147 Το προσχέδιο αναγνώριζε το δικαίωμα «κάθε» ατόμου χωρίς επαρκείς πόρους συντήρησης ναλαμβάνει παροχές που θα του εξασφαλίζουν αξιοπρεπείς συνθήκες διαβίωσης και τυποποιούνταν οιπαροχές «ελάχιστου εισοδήματος» ως ο βασικός μηχανισμός προστασίας των σχετικών δικαιωμάτων.Στο Χάρτη, ο όρος «ελάχιστο εισόδημα» έχει αντικατασταθεί από τις «παροχές» και τους «επαρκείςπόρους». Βλ. σχ. Γ.Αμίτσης, όπ.π., σελ. 377-378.

Page 49: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

49

κειμένου του Κοινοτικού Χάρτη148 των Θεμελιωδών Κοινωνικών Δικαιωμάτων των

Εργαζομένων από τους εκπροσώπους 11 κρατών μελών149, συνοδεύτηκε από ένα

Πρόγραμμα Δράσης της Επιτροπής που προσδιόριζε τις πρωτοβουλίες που προτίθεται

να αναλάβει για την υλοποίηση των διατάξεων του Χάρτη.

2.1 Οι ρυθμίσεις για τα ελάχιστα όρια διαβίωσης

Η κωδικοποίηση στο Χάρτη των βασικότερων κοινωνικών δικαιωμάτων150, αποτελεί

ένα συγκεκριμένο προσδιορισμό των πεδίων δράσης της Κοινότητας και αποσαφηνίζει

την έννοια του ευρωπαϊκού κοινωνικού χώρου151. Επιχειρεί να κατοχυρώσει τα

δικαιώματα των εργαζομένων δηλαδή δικαιώματα που αφορούν κατηγορίες πολιτών

που συμμετέχουν στην παραγωγική διαδικασία και συμβάλλουν στην οικονομική

ανάπτυξη. Βασικός στόχος του τομέα κοινωνικής προστασίας, αποτελεί ο συντονισμός

των εθνικών κοινωνικοασφαλιστικών νομοθεσιών, ως μέθοδος υλοποίησης του

δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας.

Στα πλαίσια της σύγκλισης των στόχων των εθνικών συστημάτων152 κοινωνικής

προστασίας και στην προσπάθεια αποφυγής του κοινωνικού αποκλεισμού των

φτωχότερων πολιτών της Κοινότητας, ο Χάρτης κατοχυρώνει επίσης το δικαίωμα σε

επαρκείς παροχές και πόρους σε κατηγορίες πολιτών που δε συμμετέχουν στην

παραγωγική διαδικασία και δε διαθέτουν επαρκή μέσα διαβίωσης, δικαίωμα που δεν

προϋποθέτει την ιδιότητα του εργαζομένου. Πιο συγκεκριμένα:

148 Για τον Κοινοτικό Χάρτη βλ. ενδεικτικά Θ.Σακελλαρόπουλος, Ευρωπαϊκή Κοινωνική Πολιτική, όπ.π.,σελ. 43-49.149 Η Μ. Βρετανία διατήρησε τη γενική της επιφύλαξη απέναντι στο Χάρτη και αρνήθηκε να ψηφίσειέστω και ένα μη δεσμευτικό κείμενο, όπως ο Χάρτης σηματοδοτώντας την αφετηρία μιας ουσιώδουςδιάσπασης μεταξύ της χώρας αυτής και των υπόλοιπων κρατών - μελών στον τομέα της κοινωνικήςπροστασίας.150 Για περαιτέρω ανάλυση των προβλεπομένων δικαιωμάτων και των μέτρων που απαιτεί η εξασφάλισήτους βλ. ενδεικτικά στα: Ξ.Κοντιάδης - Γ.Αμίτσης, «Η εφαρμογή του Κοινοτικού Χάρτη τωνΘεμελιωδών Κοινωνικών Δικαιωμάτων στο Ελληνικό Κοινωνικό Δίκαιο», Δικαιώματα του Ανθρώπου,1, 1999, σελ. 49-71 / Ξ.Κοντιάδης, Μεταμορφώσεις του κοινωνικού κράτους…, όπ.π., σελ. 112-117 /Η.Νικολακοπουλου-Στεφάνου, «Προοπτικές Ευρωπαϊκής Κοινωνικής Πολιτικής», Διαστάσεις τηςκοινωνικής πολιτικής σήμερα, Ίδρυμα Σ.Καράγιωργα, 1993, σελ. 109-110.151 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας και κοινωνικά δικαιώματα, όπ.π., σελ. 425.152 Παρότι η διαφορετικότητα των εθνικών συστημάτων κοινωνικής ασφάλειας (η διαμόρφωσή τους είναισυνδεδεμένη με την ιστορία, τις παραδόσεις, τις κοινωνικοπολιτικές κατακτήσεις κάθε κράτους), μπορείνα σταθεί εμπόδιο στην ελεύθερη κυκλοφορία και να αμβλύνει τις ανισότητες Βορρά – Νότου (βλ. 51-55/ Σ.Περράκης - Γ.Ληξουριώτης, Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χώρος…, όπ.π., σελ. 37-105 / Αθ.Πετρόγλου,«Η κοινωνική ασφάλεια ενόψει του 1993 βάσει του Κοινοτικού Χάρτη των Θεμελιωδών ΚοινωνικώνΔικαιωμάτων των Εργαζομένων και του Προγράμματος Δράσης», ΕΔΚΑ, ΛΒ΄, 1990, σελ. 134), ωςρεαλιστικότερος στόχος τίθεται η σύγκλιση των στόχων των συστημάτων αυτών Βλ. Σ.Περράκης -Γ.Ληξουριώτης, Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χώρος…, όπ.π., σελ. 56.

Page 50: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

50

Στο άρθρο 10§2, κατοχυρώνεται το δικαίωμα παροχών και επαρκών πόρων και

απονέμεται σε άτομα και όχι εργαζόμενους. Αφορά άτομα αποκλεισμένα από την

αγορά εργασίας είτε γιατί δε μπόρεσαν να εισέλθουν σ’ αυτήν (αρχική ανεργία), είτε

γιατί δεν κατάφεραν να επανενταχθούν σ’ αυτήν (επιγενόμενη ανεργία). Η προστασία

περιορίζεται σε άτομα που δε διαθέτουν μέσα βιοπορισμού. Όσον αφορά στις

χορηγούμενες παροχές (μετά την πλήρωση των παραπάνω προϋποθέσεων),

διακρίνονται σε δύο κατηγορίες: τους επαρκείς πόρους - επιδόματα που αποβλέπουν

στην εξασφάλιση αξιοπρεπών συνθηκών διαβίωσης και την κοινωνική πρόνοια -

κοινωνικές και ιατρικές υπηρεσίες που αποβλέπουν στην ένταξη των ατόμων στην

οικονομική και κοινωνική ζωή.

Στο άρθρο 25 κατοχυρώνεται το δικαίωμα των ανασφάλιστων ηλικιωμένων σε

κοινωνική προστασία. Το προσωπικό πεδίο της διάταξης αφορά πρόσωπα και όχι

εργαζόμενους που έχουν φτάσει σε ηλικία συνταξιοδότησης σύμφωνα με τις εθνικές

νομοθεσίες, δε θεμελιώνουν δικαίωμα σε συνταξιοδοτικές παροχές και δε διαθέτουν

άλλα μέσα βιοπορισμού. Συνεπώς, άτομα που λαμβάνουν μη ικανοποιητικές συντάξεις

αλλά δεν υπήρξαν εργαζόμενοι, αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 25

ενώ όσον αφορά στις χορηγούμενες παροχές, όπως και στο άρθρο 10§2, διακρίνονται

σε επαρκείς πόρους και κοινωνικές και ιατρικές υπηρεσίες, ανάλογα με την κατάσταση

του δικαιούχου.

2.2 Οι νομικές συνέπειες της αναγνώρισης του δικαιώματος σε ελάχιστα όρια

Ο Κοινοτικός Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων των Εργαζομένων, ως διεθνές

κείμενο, αποτελεί Διακήρυξη με πολιτική σημασία χωρίς δεσμευτικότητα. Η έλλειψη

δεσμευτικότητας έχει σαν αποτέλεσμα την αδυναμία θεμελίωσης νομικών δεσμεύσεων

από το περιεχόμενο του Χάρτη153. Η εγγύηση του σεβασμού των θεμελιωδών

κοινωνικών δικαιωμάτων του Χάρτη και η εφαρμογή των απαραίτητων μέτρων που

απαιτεί η εξασφάλισή τους, εναπόκειται στα εθνικά κράτη.

Τα κράτη θα πρέπει να προσανατολιστούν στην εισαγωγή συστημάτων κατοχύρωσης

ελάχιστου εισοδήματος ή στη βελτίωση των υφιστάμενων, αν ήδη διαθέτουν, αλλά δε

δεσμεύονται στο να προχωρήσουν προς την κατεύθυνση αυτή. Δεν αναγνωρίζεται το

153 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική…, όπ.π., σελ. 385.

Page 51: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

51

δικαίωμα κάθε ατόμου σε ελάχιστα όρια διαβίωσης μέσα από ένα γενικό σύστημα

ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, χωρίς ωστόσο να αποκλείεται η συναγωγή του

μέσω μηχανισμών που θα εξειδικευτούν από τα κράτη μέλη.

Οι δεσμεύσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής περιορίζονται στην προετοιμασία των

πράξεων που θα αποτελέσουν τη βάση για τη μελλοντική κατοχύρωση του δικαιώματος

των ελάχιστων ορίων κοινωνικής προστασίας για τους μη εργαζόμενους.

2.3 Η σημασία θέσπισης του Χάρτη

Ο Κοινοτικός Χάρτης αποτελεί μία sui generis154 απόφαση του Συμβουλίου χωρίς

ρυθμιστικό περιεχόμενο αφού δε δημιουργεί υποχρεώσεις στα κράτη μέλη, ούτε στα

κοινοτικά όργανα και ο χαρακτήρας του παραμένει προγραμματικός. Ωστόσο, παρά τις

δικαιολογημένες επιφυλάξεις που προκαλεί το γεγονός ότι στερείται νομικής

δεσμευτικότητας, αποτελεί μία σημαντική πολιτική διακήρυξη που θέτει τις

κατευθυντήριες αρχές, πάνω στις οποίες πρέπει να θεμελιωθεί η κοινοτική κοινωνική

πολιτική155. Δίνει το στίγμα των μελλοντικών δραστηριοτήτων που προτίθεται να

αναλάβει η Κοινότητα στον κοινωνικό τομέα156 και επιχειρεί να αποσαφηνίσει την

έννοια του ευρωπαϊκού κοινωνικού χώρου157.

Βέβαια η συντηρητική προσέγγιση που υιοθετήθηκε, δεν συνέβαλε ούτε στην

εναρμόνιση των συστημάτων κοινωνικής προστασίας, ούτε στη δημιουργία ενιαίου

ευρωπαϊκού χώρου158. Η μη αναγνώριση των κοινωνικών δικαιωμάτων σε όλους τους

πολίτες αλλά μόνο στους εργαζομένους υποδεικνύει την κυριαρχία του ηπειρωτικού

προτύπου κράτους πρόνοιας στην κοινοτική πολιτική, επιλέγοντας την «κατηγορική»

προστασία έναντι της «καθολικής»159.

Πάντως, παρά τη συντηρητική διατύπωση των κοινωνικών δικαιωμάτων στην τελική

μορφή που πήρε ο Χάρτης, δε μπορεί να εκμηδενιστεί η πολιτική και ηθική του αξία

154 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Η κοινωνική διοίκηση…, όπ.π., σελ. 57.155 Βλ. Γ.Κρανιδιώτης, εισαγωγή στο Σ.Περράκης - Γ.Ληξουριώτης, Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χώρος…,όπ.π., σελ. 9.156 Βλ. Αθ.Πετρόγλου, «Η κοινωνική ασφάλεια…», όπ.π., σελ. 135.157 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Η κοινωνική διοίκηση…, όπ.π., σελ. 57.158 Βλ. Π.Παπαρρηγοπούλου, «Ο Κοινοτικός Χάρτης των Θεμελιωδών Κοινωνικών Δικαιωμάτων τωνΕργαζομένων», ΕΔΚΑ, ΛΓ΄, 1991, σελ. 415.159 Βλ. Γ.Κατρούγκαλος, Το κοινωνικό κράτος της μεταβιομηχανικής εποχής…, όπ.π., σελ. 358.

Page 52: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

52

αφού δημιουργεί στα κράτη μέλη (που τον ψήφισαν) την «ηθική» υποχρέωση160 οι

κανόνες δικαίου που θεσπίζουν να είναι σύμφωνοι με αυτόν και εκφράζει την τάση

εκσυγχρονισμού της κοινοτικής κοινωνικής δράσης. Επίσης, δε μπορεί να αγνοηθεί η

δυνατότητα ερμηνευτικής αξιοποίησης του Χάρτη από το ΔΕΚ161, παρόλο που η

κάλυψη των κενών του κοινοτικού δικαίου από την αξιοποίηση αυτή δεν είναι

εφικτή162, προσκρούοντας στην αρχή κατοχυρωμένων αρμοδιοτήτων (όπως

προβλέπεται στο Προοίμιο) και στην απουσία συμφωνίας163 από μέρους όλων των

κρατών μελών για την έγκρισή του.

Η υιοθέτηση του Χάρτη αποτελεί ένα σημαντικό βήμα για την ενίσχυση της κοινωνικής

διάστασης του ευρωπαϊκού θεσμικού οικοδομήματος. Μάλιστα, το γεγονός ότι στο

προοίμιο της Συνθήκης του Άμστερνταμ γίνεται ρητή αναφορά164 στην προσήλωση των

κρατών τόσο στον Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Χάρτη όσο και στον Κοινοτικό, επιβεβαιώνει

τη σημασία του για την κοινοτική κοινωνική πολιτική.

3. Η Σύσταση σχετικά με τα κοινά κριτήρια που αφορούν την επάρκεια πόρων και

παροχών στα συστήματα κοινωνικής προστασίας

Η κατοχύρωση του δικαιώματος σε ένα ελάχιστο εισόδημα που προβλέπεται στον

Κοινοτικό Χάρτη των Κοινωνικών Θεμελιωδών Δικαιωμάτων των Εργαζομένων,

εξειδικεύεται με την έκδοση της Σύστασης165 του Συμβουλίου της 24ης Ιουνίου 1992

σχετικά με «τα κοινά κριτήρια που αφορούν την επάρκεια πόρων και παροχών στα

συστήματα κοινωνικής προστασίας» και εντάσσεται στο Πρόγραμμα Δράσης για την

εφαρμογή του Κοινοτικού Χάρτη.

3.1 Το περιεχόμενο της Σύστασης

Στο Προοίμιο, γίνεται αναφορά στη νομική βάση στην οποία θεμελιώνεται η Σύσταση

και αφορά στο άρθρο 235 της Ιδρυτικής Συνθήκης της ΕΟΚ, το οποίο χρησιμοποιείται

160 Βλ. Π.Παπαρρηγοπούλου, «Ο Κοινοτικός Χάρτης…», όπ.π., σελ. 415.161 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 387 / Ξ.Κοντιάδης - Γ.Αμίτσης, «Η εφαρμογήτου Κοινοτικού Χάρτη…», όπ.π., σελ. 56-57.162 Για αντίθετη άποψη βλ. Π.Παπαρρηγοπούλου, όπ.π., σελ. 415. Υποστηρίζει ότι η αξιοποίηση τουΧάρτη από το ΔΕΚ θα οδηγήσει σε επέκταση της κοινοτικής αρμοδιότητας στον τομέα της κοινωνικήςπροστασίας.163 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Μεταμορφώσεις του κοινωνικού κράτους…, όπ.π., σελ. 119.164 Βλ. Ξ.Κοντιάδης - Γ.Αμίτσης, «Η εφαρμογή του Κοινοτικού Χάρτη…», όπ.π., σελ. 51.165 Σύσταση 92/441/ΕΟΚ. Βλ. αναλυτικά για το περιεχόμενο και το ρόλο της Σύστασης Γ.Αμίτσης, Ηθεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 391-489.

Page 53: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

53

συχνά για τη συμπλήρωση κενών της Συνθήκης. Ακολουθεί η παραπομπή μιας σειράς

πράξεων των κοινοτικών οργάνων166, οι οποίες ανεξάρτητα από τη δεσμευτικότητά

τους, λειτουργούν ως κοινωνικοπολιτική βάση για την προώθηση της Σύστασης.

Επίσης, όπως επισημαίνεται στο Προοίμιο, η νομική φύση των διατάξεων που

υλοποιούν την εγγύηση πόρων και παροχών δεν εμπίπτουν στην κοινωνική ασφάλιση,

επομένως για την προώθηση των στόχων της Σύστασης απαιτείται ενεργοποίηση του

εθνικού νομοθέτη στο πεδίο της πρόνοιας.

Το περιεχόμενο της Σύστασης διαρθρώνεται σε έξι ενότητες:

Η πρώτη ενότητα αφορά στην προτροπή αναγνώρισης (από τα κράτη μέλη) του

θεμελιώδους ατομικού δικαιώματος167 σε επαρκείς πόρους και παροχές και

προσαρμογής των εθνικών συστημάτων κοινωνικής προστασίας στις αρχές της

Σύστασης, οι οποίες εξειδικεύονται στη δεύτερη ενότητα. Οι αρχές αυτές

προσανατολίζονται στην υιοθέτηση ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος

(σεβασμός της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, κριτήριο εδαφικότητας, διαθεσιμότητα για

εργασία ή κατάρτιση, απεριόριστη διάρκεια χορήγησης των παροχών εφόσον

συντρέχουν οι προϋποθέσεις, επικουρικότητα, παράλληλα συνοδευτικά μέτρα για την

οικονομική και κοινωνική ένταξη των ενδιαφερομένων ατόμων).

Η τρίτη ενότητα αναφέρεται στις τεχνικές υπολογισμού του ύψους της παροχής και στις

συνοδευτικές υπηρεσίες που πρέπει να παρέχονται στους δικαιούχους. Η Επιτροπή

προτείνει τη χρήση συγκεκριμένων κριτηρίων για τον καθορισμό του ελάχιστου

ορίου168 και συγκεκριμένα το βιοτικό επίπεδο και το ύψος των τιμών169 σε κάθε κράτος

καθώς επίσης και τη συνάρτηση του ύψους από τον τύπο και το μέγεθος του

νοικοκυριού, υπό τη βασική προϋπόθεση ότι το όριο αυτό δεν προσβάλει την

166 Συγκεκριμένα αναφέρονται: το Προοίμιο της ΕΕΠ, το Ψήφισμα του Συμβουλίου Υπουργών της 29ης

Σεπτεμβρίου 1989 για τον κοινωνικό αποκλεισμό, τα άρθρα 10 και 25 του Κοινοτικού Χάρτη, τοΨήφισμα του Ευρωκοινοβουλίου της 16ης Σεπτεμβρίου 1988 για την καταπολέμηση της φτώχειας και ηγνωμοδότηση της ΟΚΕ της 12ης Ιουλίου 1989 για τη φτώχεια.167 Ο χαρακτηρισμός του δικαιώματος που προβλέπει η Σύσταση, παρότι αναφέρεται ως «θεμελιώδεςατομικό δικαίωμα», θα πρέπει να γίνει με βάση τα κριτήρια περί διάκρισης των δικαιωμάτων που έχουναναπτυχθεί σε κάθε εσωτερική έννομη τάξη. Σύμφωνα με τη διάκριση αυτή, το δικαίωμα σε ένα ελάχιστοεισόδημα συγκαταλέγεται στα κοινωνικά δικαιώματα. Η χρησιμοποίηση του όρου «ατομικό», ίσωςεπιχειρεί να τονίσει την εξάρτησή του με το δικαίωμα στην ανθρώπινη αξιοπρέπεια. Αναλυτικά για τηνπροβληματική αυτή βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 417-420.168 Δεν προτείνεται ένα ελάχιστο όριο διαβίωσης σε κοινοτικό επίπεδο αφού δεν επιδιώκεται η εισαγωγήενός κοινοτικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος αλλά η τυποποίηση κοινών κριτηρίων για τηνδημιουργία ή βελτίωση των εθνικών συστημάτων.169 Για τον καθορισμό των ποσών προτείνονται ενδεικτικά κάποιοι δείκτες όπως το διαθέσιμο μέσοεισόδημα κάθε κράτους, η κατανάλωση των νοικοκυριών, ο ελάχιστος νόμιμος μισθός, το επίπεδο τιμών.

Page 54: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

54

ανθρώπινη αξιοπρέπεια. Ως δικαιούχοι των επαρκών πόρων θεωρούνται όσων οι πόροι

είναι περιορισμένοι σε σχέση με το νομικά κατοχυρωμένο ελάχιστο όριο διαβίωσης.

Επίσης επιβάλλεται ευνοϊκή μεταχείριση των δικαιούχων όσον αφορά στη φορολογία ή

την καταβολή ασφαλιστικών εισφορών, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιαίτερες ανάγκες των

ατόμων αυτών, καθώς και η θέσπιση μηχανισμών κοινωνικής υποστήριξής τους για να

μπορέσουν να κάνουν χρήση των προβλεπόμενων παροχών170.

Η προώθηση της επαγγελματικής ένταξης ή επανένταξης στην αγορά εργασίας απαιτεί

τη λήψη ειδικών μέτρων από τα κράτη μέλη, μέτρα όμως που δεν εξειδικεύονται στο

πλαίσιο της Σύστασης.

Όπως προβλέπεται στην τέταρτη ενότητα, η οργάνωση, η χρηματοδότηση και η

διαχείριση των συστημάτων ελάχιστου εισοδήματος αποτελεί αρμοδιότητα των εθνικών

κρατών, επιβεβαιώνοντας την ισχύ της αρχής της επικουρικότητας.

Η πέμπτη ενότητα προσδιορίζει τη σταδιακή εφαρμογή των αρχών της Σύστασης σε

διάστημα πέντε ετών, εξαρτώντας ωστόσο την εφαρμογή αυτή από τη διαθεσιμότητα

των οικονομικών και δημοσιονομικών πόρων, τις εθνικές προτεραιότητες και την

εξέλιξη των εθνικών συστημάτων κοινωνικής προστασίας. Επίσης επιτρέπει την

προσαρμογή του προσωπικού και υλικού πεδίου εφαρμογής της Σύστασης με βάση την

ηλικιακή ή οικογενειακή κατάσταση των δικαιούχων171.

Η έκτη ενότητα αφορά στην υποχρέωση των κρατών μελών να οργανώσουν συστήματα

συλλογής πληροφοριών σχετικά με την εφαρμογή των συστημάτων ελάχιστου

εισοδήματος και τεχνικές αξιολόγησης των συστημάτων αυτών.

Στο τελευταίο τμήμα της Σύστασης γίνεται αναφορά στις υποχρεώσεις της Επιτροπής,

προσδιορίζοντάς αφ’ ενός στην οργάνωση της ανταλλαγής πληροφοριών και εμπειριών

και αξιολόγησης των εθνικών ρυθμίσεων, αφετέρου στην υποβολή, στο Ευρωπαϊκό

170 Ενδεικτικά αναφέρονται η ενημέρωση των απόρων σχετικά με το δικαίωμα, η απλοποίηση τωνδιαδικασιών από πλευράς διοίκησης, η δυνατότητα δικαστικής διεκδίκησης του δικαιώματος σε επαρκείςπόρους και παροχές.171 Στην πράξη η δυνατότητα αυτή μπορεί να σημαίνει περιοριστική προσέγγιση της εξασφάλισης τωνελάχιστων ορίων αξιοπρεπούς διαβίωσης ή ευνοϊκότερη μεταχείριση των δικαιούχων ανάλογα με τιςανάγκες τους. Ωστόσο η επίκληση της πρώτης προσέγγισης ισοδυναμεί με προσβολή της ανθρώπινηςαξιοπρέπειας και της κοινωνικής αλληλεγγύης. Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική…, όπ.π., σελ. 441-442.

Page 55: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

55

Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την ΟΚΕ, Έκθεσης σχετικής με την εφαρμογή της

Σύστασης.

3.2 Αξιολόγηση του ρόλου της Σύστασης

Η Σύσταση της 24ης Ιουνίου 1992 αποτελεί «τον πληρέστερο μηχανισμό για την

κατοχύρωση του δικαιώματος κάθε ατόμου σε ένα ελάχιστο εισόδημα, καθώς περιέχει

όχι μόνο τις αρχές άσκησης ενός τέτοιου δικαιώματος αλλά και τις προϋποθέσεις

ορθολογικής ανάπτυξης ενός συστήματος που θα εξασφαλίζει την αποτελεσματική

κάλυψη των δικαιούχων»172. Ωστόσο δεν αποτελεί μία νομικά δεσμευτική πράξη ώστε

να θεμελιώνει δικαιώματα και υποχρεώσεις. Επιπλέον αφήνει μεγάλα περιθώρια

επιλογών στα κράτη μέλη όσον αφορά στη θέσπιση ή βελτίωση συστημάτων ελάχιστου

εισοδήματος, ανάλογα με τις εθνικές δυνατότητες και προτεραιότητες.

Ο στόχος της νομικής πράξης αυτής προσανατολίζεται στην ενθάρρυνση των κρατών

μελών να βελτιώσουν τα συστήματα ελάχιστου εισοδήματος, αν διαθέτουν τέτοια ή να

θεσπίσουν γενικά συστήματα για την κάλυψη κάθε ατόμου που δε διαθέτει επαρκείς

πόρους και παροχές. Στα πλαίσια της σύγκλισης των συστημάτων κοινωνικής

προστασίας173, καθορίζονται οι αρχές αναγνώρισης του δικαιώματος σε ελάχιστους

πόρους και παροχές, λαμβάνοντας υπόψη τις εθνικές ιδιαιτερότητες και υιοθετώντας

την αρχή της επικουρικότητας174 με την ευρεία έννοια175 και τον έλεγχο των μέσων

βιοπορισμού. Δεν εισάγεται ένα τυποποιημένο κοινοτικό σύστημα ελαχίστου

εισοδήματος αλλά προωθείται η αναγνώριση του δικαιώματος και η ανάπτυξη και

χρηματοδότηση συστημάτων στα πλαίσια των εθνικών κρατών, γεγονός που

δυσκολεύει την εφαρμογή της Σύστασης στις χώρες του Ευρωπαϊκού Νότου.

172 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική…, όπ.π., σελ. 457.173 Σύσταση 92/442/ΕΟΚ: Σύσταση του Συμβουλίου της 27ης Ιουλίου 1992 για τη «σύγκλιση των στόχωνκαι των πολιτικών κοινωνικής προστασίας».174 Η αναφορά στην αρχή της επικουρικότητας γίνεται σε δύο σημεία. Στο πρώτο (2η ενότητα-σημείο 3):«η παροχή του δικαιώματος αυτού σε όλα τα άτομα που δε διαθέτουν, τα ίδια ή στα πλαίσια τουνοικοκυριού που ζουν, επαρκείς πόρους». Στο δεύτερο (2η ενότητα-σημείο 5): «ο επικουρικόςχαρακτήρας αυτού του δικαιώματος σε σχέση με τα υπόλοιπα δικαιώματα κοινωνικής φύσεως…».175 Η εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας εξασφαλίζει ότι η χρήση των παροχών θα γίνει απόάτομα που πραγματικά τις χρειάζονται. Συνεπώς συνδέεται με τον έλεγχο της κατάστασης τουενδιαφερομένου και την έλλειψη επαρκών πόρων συντήρησής του. Η εφαρμογή της με την ευρείαέννοια, διευρύνει το πεδίο ελέγχου πέρα από το ατομικό ή οικογενειακό εισόδημα, στη λήψηασφαλιστικών παροχών που χορηγούνται κατά την εμφάνιση τυποποιημένων ασφαλιστικών κινδύνων.Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 448–449.

Page 56: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

56

Ωστόσο, άμεσο αποτέλεσμα των δύο συστάσεων του 1992 αποτελεί η επιτάχυνση των

διεργασιών για την εφαρμογή ενός συστήματος ελάχιστου εισοδήματος στη χώρα που

κατείχε την ευρωπαϊκή προεδρία όταν εγκρίθηκαν, την Πορτογαλία, το οποίο

θεσμοθετείται το 1996. Ακολουθεί δύο χρόνια αργότερα η εισαγωγή ανάλογου

συστήματος στην Ιταλία. Συνεπώς η Ελλάδα είναι το μοναδικό κράτος μέλος που δεν

ανταποκρίνεται στις επιταγές της Σύστασης176.

Παρότι ένα κράτος μέλος δεν είναι υποχρεωμένο να ακολουθήσει τις προτάσεις της

Κοινότητας και είναι δυνατό να επικαλεστεί οικονομική και δημοσιονομική αδυναμία

δηλαδή την ίδια177 τη Σύσταση και να μην την εφαρμόσει, είναι γενικά παραδεκτό πως

το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα αποτελεί το βασικό μηχανισμό για την συγκρότηση

ενός αποτελεσματικού κοινωνικού δικτύου ασφαλείας.

176 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης (αδημ.), Η καταπολέμηση της φτώχειας και το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα,σελ. 13-14.177 Βλ. Σύσταση 92/441/ΕΟΚ, Προοίμιο – σημείο 11: «κατά την προοδευτική εφαρμογή της παρούσαςΣύστασης, είναι σκόπιμο να συνεκτιμηθούν οι διαθέσιμοι χρηματικοί πόροι, οι εθνικές προτεραιότητεςκαι οι εσωτερικές ισορροπίες των εθνικών συστημάτων κοινωνικής προστασίας…».

Page 57: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

57

ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ

Το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα ως μηχανισμός του

κοινωνικού δικτύου ασφαλείας

Page 58: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

58

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΕΜΠΤΟ

Το πλαίσιο καθιέρωσης του κοινωνικού δικτύου ασφαλείας

Το κράτος πρόνοιας, ως συγκεκριμένη μορφή οργάνωσης του «κοινωνικού», αποτέλεσε

ένα συγκεκριμένο τρόπο αναπαραγωγής του κεφαλαίου και της κοινωνίας, στηριζόμενο

στην αντίληψη που θεωρεί ότι η κοινωνία, μέσω του κράτους, είναι υπεύθυνη απέναντι

στους πολίτες της178. Βασική συνιστώσα του υπήρξε η παρέμβαση στη βιολογική και

εργασιακή αναπαραγωγή των ατόμων, στο πλαίσιο της οποίας αναπτύχθηκε ο θεσμός

της κοινωνικής προστασίας.

Η ανάπτυξη του κράτους πρόνοιας έθεσε ως κύριο μέλημα την καταπολέμηση της

φτώχειας στη βάση της οργανωμένης κρατικής παρέμβασης, συμβάλλοντας στην

εξασφάλιση πολιτικής σταθερότητας και στην προώθηση οικονομικής ανάπτυξης. Έτσι

κατά τη διάρκεια των μεταπολεμικών δεκαετιών της σταθερής μεγέθυνσης, της

κυριαρχίας του φορντικού προτύπου παραγωγής179, των κοινωνικών κατακτήσεων και

της χαμηλής ανεργίας, το κράτος κατείχε κεντρικό ρόλο στο οικονομικό – πολιτικό

γίγνεσθαι εκτελώντας αφ’ ενός την προνοιακή / νομιμοποιητική λειτουργία, αφετέρου

τη ρυθμιστική της κεφαλαιακής συσσώρευσης λειτουργία180.

Η κρίση, ωστόσο, του παραπάνω προτύπου ως απόρροια της διεθνούς ύφεσης, του

κορεσμού της αποδοτικότητας του κεφαλαίου, των ελλειμμάτων και του

στασιμοπληθωρισμού στη δεκαετία του ’70, δίνοντας προτεραιότητα στο ζήτημα της

παραγωγικότητας και του ανταγωνισμού, οδήγησε στην απομάκρυνση από το φορντικό

μοντέλο οργάνωσης της παραγωγής και στην εγκατάλειψη του ενοποιητικού ρόλου του

κράτους, ελαχιστοποιώντας το ρυθμιστικό του χαρακτήρα.

178 Βλ. Σ.Ρομπόλης – Μ.Χλέτσος, Η κοινωνική πολιτική μετά την κρίση του κράτους πρόνοιας,Παρατηρητής, Θεσσαλονίκη, 1995, σελ. 38.179 Ο φορντισμός συνδέεται με το μοντέλο μισθωτής εξαρτημένης εργασίας, πλήρους απασχόλησης καικοινωνικοοικονομικών ρυθμίσεων στα πλαίσια του κρατικού παρεμβατισμού. Χαρακτηρίζεται απόμαζική παραγωγή που στηρίζεται στην εκτεταμένη χρήση μηχανών με τη μορφή σειράς παραγωγής,μεγάλη μάζα ανειδίκευτων εργατών για κατακερματισμένη χειρωνακτική εργασία, μεγάλο αριθμόειδικευμένων διοικητικών στελεχών επιφορτισμένα με τον ελεγκτικό ρόλο (ιεραρχία με τη μορφήπυραμίδας πάνω από την εκτελεστική εργασία), χαμηλή ευελιξία και υψηλή παραγωγικότητα. Βλ.ενδεικτικά Α.Λύτρας, Κοινωνία και εργασία, Παπαζήσης, Αθήνα, 2000, σελ. 60-66.180 Βλ. Γ.Χάλαρης, «Κράτος, Επιχείρηση, Αγορά: Οικονομικός μετασχηματισμός και κρίση τηςκοινωνικής πολιτικής», Η μεταρρύθμιση του κοινωνικού κράτους, Τόμος Α΄, Επιστημονική ΒιβλιοθήκηΚριτική, Αθήνα, 1999, σελ. 69.

Page 59: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

59

Η εισαγωγή νέων τεχνολογιών ως απάντηση του κεφαλαίου στην κρίση και η αλλαγή

στην οργάνωση της παραγωγής και της εργασίας που επιφέρει, η διεθνοποίηση της

παγκόσμιας οικονομίας που οικοδομείται πάνω στην αξιοποίησή τους, η επικράτηση

του νεοφιλελευθερισμού, η προοδευτική αλλαγή του συσχετισμού δύναμης μεταξύ

εργασίας και κεφαλαίου (υπέρ του κεφαλαίου) και η ραγδαία αύξηση της ανεργίας

σηματοδοτούν τις εξελίξεις στο εργασιακό πρότυπο και την αγορά εργασίας, εξελίξεις

που μεταφράζονται με την ανάδειξη νέων παραγωγικών προτύπων, ευέλικτων και

προσαρμοστικών στις απαιτήσεις των αγορών ως μέσο βελτίωσης της

ανταγωνιστικότητας και της κερδοφορίας των επιχειρήσεων (μετάβαση στο

μεταφορντισμό181).

Ο συνδυασμός των ιδεολογικών μετατοπίσεων που οδήγησαν στην ηγεμονία του

νεοφιλελευθερισμού με τις γενικότερες αλλαγές στις σύγχρονες κοινωνίες και

οικονομίες, έφερε ως αποτέλεσμα την αμφισβήτηση του κράτους πρόνοιας και

επομένως τη συρρίκνωση των προνοιακών αναδιανεμητικών λειτουργιών του.

Ωστόσο, η αντίληψη ότι ο περιορισμός των δραστηριοτήτων του κράτους πρόνοιας θα

παρείχε τη δυνατότητα στην αγορά να επεκταθεί και να επιτευχθούν υψηλοί ρυθμοί

οικονομικής ανάπτυξης, χαμηλά ποσοστά ανεργίας και φτώχειας αποδείχτηκε

εσφαλμένη. Η παγκοσμιοποίηση της οικονομίας και η αναζήτηση ενός νέου μοντέλου

οργάνωσης της παραγωγικής διαδικασίας έχουν σαν αποτέλεσμα την αλματώδη άνοδο

της ανεργίας182 και τη δραματική αύξηση των κοινωνικά αποκλεισμένων και των

181 Βλ. ενδεικτικά για την κρίση του φορντισμού και τη μετάβαση στο μεταφορντισμό J.Hirsch,«Φορντισμός και μεταφορντισμός: η παρούσα κοινωνική κρίση και οι συνέπειές της», Μεταφορντισμόςκαι κοινωνική μορφή, Εξάντας, Αθήνα, 1993, σελ. 29-42. Επίσης, για το μεταφορντισμό βλ. Α.Λύτρας,Κοινωνία και εργασία, όπ.π., σελ. 66-81 / E.Peláez – J.Holloway, «Μαθαίνοντας υποκλίσεις:μεταφορντισμός και τεχνολογικός ντετερμινισμός», Μεταφορντισμός και κοινωνική μορφή, Εξάντας,Αθήνα, 1993, σελ. 185.182 Η ανεργία αποτελεί στοιχείο της ορθολογικότητας του καπιταλιστικού συστήματος δηλαδή αποτελείπροϋπόθεση για τη σταθερότητα και την αναπαραγωγή του. Διατηρώντας ένα πληθυσμό εκτόςπαραγωγικής διαδικασίας, διευκολύνεται η μετάβαση από μία κατάσταση της παραγωγής σε μία άλληαφού λειτουργεί σα μηχανισμός για την αποδοχή χειρότερων συνθηκών εργασίας από τους εργαζόμενουςκαι συμβάλλει στην κερδοφορία του κεφαλαίου και τη διατήρηση της εργασιακής ειρήνης. Ωστόσο,παρότι για μεγάλα χρονικά διαστήματα αποτέλεσε ένα στοιχείο ευελιξίας του καπιταλισμού, ο σημερινόςμαζικός χαρακτήρας της και η παρατεταμένη διάρκειά της, την καθιστούν επικίνδυνη για τηναποδιάρθρωση της κοινωνικής συνοχής. Βλ. σχ. Γ.Μηλιός, «Το σύστημα παράγει ανεργία»,Ελευθεροτυπία, 14/5/1997 / Α.Λύτρας, Κοινωνία και εργασία, όπ.π., σελ. 121 / A.Morin, «Η ασφάλειατης απασχόλησης – κατάρτισης αντιμέτωπη με την επανάσταση της τεχνολογίας των πληροφοριών», Μεστόχο ξανά την πλήρη απασχόληση, Πόλις, Αθήνα, 1998, σελ. 312.

Page 60: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

60

φτωχών. Παράλληλα, αναδύεται μια νέα κοινωνική ομάδα, οι εργαζόμενοι φτωχοί183

(working poors), ως αποτέλεσμα της ενίσχυσης μιας δευτερεύουσας αγοράς εργασίας184

με τη συρρίκνωση της πλήρους απασχόλησης προς όφελος πιο ευέλικτων μορφών , που

συμβάλλουν στην αναπαραγωγή της εργασίας σε πιο υποβαθμισμένη, ανασφαλή και

κακοπληρωμένη μορφή.

Η αύξηση της μαζικής ανεργίας και ιδιαίτερα της μακροχρόνιας, η εμφάνιση ολοένα

και περισσότερων ομάδων που στερούνται την πρόσβαση σε πολλούς τομείς της

κοινωνικής και οικονομικής ζωής και η απειλητική εξάπλωση της «νέας φτώχειας»

καθιστούν επιτακτική την ανάγκη επαναπροσδιορισμού του ρόλου του κράτους. Η θέση

για αποχή του κράτους από οποιαδήποτε παρέμβαση στον οικονομικό και κοινωνικό

χώρο εγκαταλείπεται «προς όφελος της ελάχιστης παρέμβασης στον κοινωνικό

τομέα»185.

Δεδομένου ότι η πλειοψηφία των ανθρώπων σε ενεργητική εργασιακή ηλικία

προμηθεύεται τα αναγκαία προς επιβίωση αγαθά μέσω της εργασίας, αν η δυνατότητα

για κατοχή μιας θέσης εργασίας δεν είναι εξασφαλισμένη, οι συνέπειες που

προκαλούνται οδηγούν στην αδυναμία επιβίωσης και κοινωνικοποίησης αυτών που

αδυνατούν να ενταχθούν στην αγορά εργασίας. Η ανεπάρκεια των παραδοσιακών

θεσμικών συστημάτων κοινωνικής προστασίας που στηρίχτηκαν στο μοντέλο της

πλήρους απασχόλησης, καθιστά αναγκαία τη δημιουργία ενός κοινωνικού δικτύου

ασφαλείας για κάθε άτομο χωρίς επαρκείς πόρους συντήρησης και την ενεργοποίηση

μηχανισμών, αποσυνδεμένων από την παροχή εργασίας, δηλαδή την εισαγωγή

συστημάτων ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος που να εξασφαλίζουν τα απαραίτητα

για μια αξιοπρεπή διαβίωση αγαθά186.

183 Βλ. Μ.Χλέτσος, «Οικονομική θεωρία και ανεργία», Ανεργία μύθοι και πραγματικότητα,Εναλλακτικές Εκδόσεις, Αθήνα, 1998, σελ. 9.184 Η διάσπαση της αγοράς εργασίας σε πυρήνα και περιφέρεια και η δημιουργία μιας δευτερογενούςαγοράς εργασίας χαμηλά αμειβόμενων και επισφαλών θέσεων εργασίας που ελάχιστα διαφέρουν από τηνανεργία και την οποία εύστοχα ο A.Gorz χαρακτήρισε ως «μη τάξη μη εργατών», εντείνει τις κοινωνικέςανισότητες και δημιουργεί ανασφάλεια και αβεβαιότητα. Βλ. ενδεικτικά J.Hirsch, «Φορντισμός καιμεταφορντισμός: η παρούσα κοινωνική κρίση και οι συνέπειές της», όπ.π., σελ. 40 και W.Bonefeld,«Αναδιατύπωση της θεωρίας του κράτους», Μεταφορντισμός και κοινωνική μορφή, όπ.π., σελ. 78 /Γ.Χάλαρης, «Κράτος, Επιχείρηση, Αγορά…», όπ.π., σελ. 76 / A.Gorz, Η αθλιότητα του σήμερα και ηπροοπτική για το αύριο, Νέα Σύνορα, Αθήνα, 1999, σελ. 110.185 Βλ. Μ.Χλέτσος, «Κοινωνική προστασία και εργασία: Σκέψεις για το ρόλο της πολιτικής τουεγγυημένου εισοδήματος», Προβολές, Τεύχος 8, 2000, σελ. 1.186 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Όψεις αναδιάρθρωσης του κράτους πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 114.

Page 61: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

61

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΚΤΟ

Το κοινωνικό δίκτυο ασφαλείας

1. Η οριοθέτηση του κοινωνικού δικτύου ασφάλειας

Οι έντονες προκλήσεις και πιέσεις προσαρμογής στο μεταβαλλόμενο διεθνές

οικονομικό και πολιτικό περιβάλλον και στις νέες κοινωνικές ανάγκες οδηγούν στην

ανάγκη συγκρότησης ενός κοινωνικού δικτύου ασφάλειας (social safety net) που

στοχεύει στην εξασφάλιση ελάχιστων ορίων προστασίας για κάθε άτομο χωρίς

επαρκείς πόρους συντήρησης, την κατοχύρωση της άσκησης των ατομικών

δικαιωμάτων των πολιτών και τη νομιμοποίηση των κρατικών παρεμβάσεων στο πεδίο

της κοινωνικής προστασίας187.

Ωστόσο, η έννοια του κοινωνικού δικτύου ασφαλείας είναι ασαφής καθώς αντιστοιχεί

σε ποικιλία προσεγγίσεων και στόχων που καθορίζουν το σκοπό και επομένως το

περιεχόμενό του. Έτσι, άλλοτε περιλαμβάνει μια ευρεία δέσμη μέτρων που καλύπτουν

χρηματικές παροχές, προστασία από απρόβλεπτους κινδύνους και υγειονομική

περίθαλψη, άλλοτε περιορίζεται σε παροχή επιδομάτων σε χρήμα για την ικανοποίηση

άμεσων αναγκών ενώ κάποιες φορές αντιμετωπίζεται ως έσχατος μηχανισμός

προστασίας ενός ελάχιστου εισοδήματος για να καλύψει τη διαφορά μεταξύ ενός

καθορισμένου ελάχιστου εισοδήματος και του διαθέσιμου εισοδήματος188.

Επομένως, η ευρύτητα του πεδίου εφαρμογής του δικτύου εξαρτάται από το θεωρητικό

υπόβαθρο που βρίσκεται πίσω από το σχεδιασμό του. Ανάλογα με τη θεωρητική

προσέγγιση που υιοθετείται κάθε φορά, είναι δυνατό να παρέχονται μόνο χρηματικά

επιδόματα για την κάλυψη ενός ελάχιστου ορίου ή και παροχές σε είδος, το ύψος των

παροχών να είναι καθορισμένο για όλους ή να προκύπτει από επιλεκτικά κριτήρια, οι

στόχοι του δικτύου να συνδέονται με το όριο φτώχειας ή όχι κ.λ.π.

187 Βλ. Α.Σισσούρας – Γ.Αμίτσης, «Το κοινωνικό δίκτυο ασφαλείας και οι μηχανισμοί εφαρμογής τουστο ελληνικό σύστημα κοινωνικής προστασίας», Η μεταρρύθμιση του κοινωνικού κράτους, όπ.π., σελ.539.188 Βλ. Α.Σισσούρας – Α.Καρόκης – Κ.Καλομενίδης, «Η έννοια του ορίου ασφαλείας (safety net) στηθεωρία της κοινωνικής πολιτικής. Ως μηχανισμός προσέγγισης των κοινωνικο-οικονομικών ανισοτήτωνείναι αποτελεσματικός;», Κοινωνικές Ανισότητες και Κοινωνικός Αποκλεισμός, Ίδρυμα Σ.Καράγιωργα,Αθήνα, 1998, σελ. 676.

Page 62: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

62

Ανεξάρτητα πάντως από την οπτική που αντιμετωπίζεται, ο σχεδιασμός του κοινωνικού

δικτύου ασφαλείας δε μπορεί να αποσυνδεθεί από τους ευρύτερους στόχους της

κοινωνικής πολιτικής καθώς επίσης και από τις σχέσεις της τελευταίας με την

οικονομική πολιτική. Η σχέση αυτή μπορεί να οριοθετηθεί είτε με τη μορφή

λεξικογραφικής ιεράρχησης (lexicographic ordering), είτε με τη μορφή συμφωνημένης

διαπραγμάτευσης (explicit trade-off)189. Σύμφωνα με την πρώτη προσέγγιση, η

εξασφάλιση ελάχιστων ορίων κοινωνικών παροχών θεωρείται άμεσης προτεραιότητας,

ο οποίος προηγείται οποιουδήποτε άλλου στόχου της οικονομικής πολιτικής και

συνεπώς επιδιώκεται η εξασφάλιση ενός ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος μέσω της

λειτουργίας ενός αποτελεσματικού δικτύου ασφαλείας. Σύμφωνα με τη δεύτερη

προσέγγιση, η εξασφάλιση ελάχιστων ορίων απαιτεί τη στάθμισή τους με ευρύτερους

πολιτικούς στόχους, οπότε υιοθετειται ένα περιορισμένο δίκτυο ασφαλείας.

Όσον αφορά δε, το ρόλο του δικτύου στην ικανοποίηση των διανεμητικών στόχων της

κοινωνικής πολιτικής, για κάποιους η συγκρότησή του αντιπροσωπεύει πλήρως τους

αναδιανεμητικούς στόχους της κοινωνικής πολιτικής ενώ άλλοι θεωρούν ότι το δίκτυο

ασφαλείας αντιπροσωπεύει τα ελάχιστα όρια της κοινωνικής προστασίας και η

κοινωνική πολιτική πρέπει να απευθύνεται σε ένα ευρύτερο πεδίο αναδιανομής190.

2. Θεωρητικές προσεγγίσεις

2.1 Η νεοφιλελεύθερη προσέγγιση για την εισαγωγή ενός δικτύου ασφαλείας

Σύμφωνα με τη νεοφιλελεύθερη προσέγγιση191, το κοινωνικό δίκτυο ασφαλείας

θεωρείται η μοναδική αποδεκτή ελάχιστη μορφή του κράτους πρόνοιας ως

αντιστάθμισμα των αρνητικών επιδράσεων που δημιουργεί η λειτουργία της αγοράς,

οδηγώντας κάποια μέλη της κοινωνίας κάτω από τα ελάχιστα όρια διαβίωσης. Έτσι, η

ελάχιστη κοινωνική προστασία αντιμετωπίζεται είτε ως καθήκον του κράτους να

εξασφαλίσει την επιβίωση των ατόμων αυτών, είτε ως νομιμοποιητικός παράγοντας του

189 Βλ. Α.Σισσούρας – Α.Καρόκης – Κ.Καλομενίδης, «Η έννοια του ορίου ασφαλείας…», όπ.π., σελ.677.190 Αν δεχθούμε ότι η φτώχεια δεν είναι προϊόν ατομικής ανικανότητας ή ατυχίας αλλά συνδέεται με τηδομή και λειτουργία της κοινωνίας, τότε η κοινωνική πολιτική πρέπει να επικεντρωθεί όχι απλώς στηβελτίωση των συνθηκών για τα άτομα οριακού εισοδήματος αλλά σε μια δικαιότερη αναδιανομή τουεισοδήματος. Βλ. Γ.Αμίτσης, «Προοπτικές για μια ευρωπαϊκή πολιτική στον τομέα της φτώχειας – Τοφαινόμενο της φτώχειας στην Ελλάδα», ΕΔΚΑ., ΛΒ΄, 1990, σελ. 600.191 Σχετικά με τους λόγους αποδοχής της συγκρότησης ενός ελάχιστου δικτύου ασφαλείας, η προσέγγισηπου παρατίθεται ανήκει στο Hayek. Βλ., Α.Σισσούρας – Α.Καρόκης – Κ.Καλομενίδης, όπ.π., σελ. 678-679.

Page 63: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

63

μηχανισμού της αγοράς, αμβλύνοντας τις κοινωνικές ανισότητες και εμποδίζοντας τις

πολιτικές αναταραχές.

Επίσης, η αποδοχή της συγκρότησης του δικτύου ασφαλείας βασίζεται στην

αντιμετώπισή του ως μέσο εξασφάλισης της ατομικής ελευθερίας και εξισορρόπησης

των βαθμών ελευθερίας μεταξύ των ατόμων. Για κάποιους νεοφιλελεύθερους

θεωρητικούς, μέσω του δικτύου διασφαλίζεται η ελευθερία των ευπόρων πολιτών,

δεδομένου ότι η εξασφάλιση ενός ελάχιστου επιπέδου διαβίωσης των ατόμων με τα

χαμηλότερα εισοδήματα δε θέτει περιορισμούς στις επιδιώξεις και τους στόχους των

πλουσιοτέρων (αρνητική ελευθερία). Για κάποιους άλλους, το δίκτυο ασφαλείας

αποτελεί μηχανισμό προώθησης της ελευθερίας των οικονομικά ασθενέστερων ατόμων,

εξασφαλίζοντάς τους την ικανότητα συμμετοχής τους στον κοινωνικό, πολιτικό και

οικονομικό ιστό (θετική ελευθερία).

2.2 Το δίκτυο ως μηχανισμός αναδιανομής του εισοδήματος

Σύμφωνα με τη θεωρία της χρησιμότητας192, η μεγιστοποίηση της κοινωνικής

χρησιμότητας αποτελεί τη μόνη αποδεκτή διανεμητική αρχή. Δεδομένου ότι η

μεγιστοποίηση της συνάρτησης της κοινωνικής ευημερίας (ως σύνολο των

συναρτήσεων ατομικής ευημερίας) μπορεί να επιτευχθεί με τη μεγιστοποίηση του

εισοδήματος όχι μόνο των οικονομικά ασθενέστερων αλλά και των ευπόρων πολιτών

της κοινωνίας, η ύπαρξη ενός δικτύου ασφαλείας δε μπορεί να λειτουργήσει ως

μηχανισμός αναδιανομής του εισοδήματος, παρότι αυτό υποστηρίζεται από μέρος των

υποστηρικτών της θεωρίας αυτής.

Κατά τον Rawls, η δίκαια κατανομή των κοινωνικών αγαθών και η ικανοποίηση της

αρχής της ισότητας επιτυγχάνονται μόνο μέσω της βελτίωσης της κοινωνικής

ευημερίας των οικονομικά ασθενέστερων, γεγονός που αφ’ ενός απαιτεί αναδιανομή

του εισοδήματος στην κοινωνία, αφετέρου δεν εξασφαλίζεται με την εισαγωγή ενός

ελάχιστου δικτύου ασφαλείας. Αν όλοι καλύπτονται από ένα δίκτυο ασφαλείας, τα

εισοδήματα των φτωχών αγγίζουν το όριο αυτό και δεν υπάρχει περιθώριο περαιτέρω

αναδιανομής του εισοδήματος.

192 Βλ. Α.Σισσούρας – Α.Καρόκης – Κ.Καλομενίδης, «Η έννοια του ορίου ασφαλείας…», όπ.π., σελ.679-680.

Page 64: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

64

3.3 Η προσέγγιση της ισότητας

Για τους υποστηρικτές της θεωρίας της ισότητας193, η έννοια της κοινωνικής ανάγκης

θεωρείται πολύ σημαντική. Ο προσδιορισμός ωστόσο της έννοιας αυτής και η

ικανοποίησή της μέσω του δικτύου ασφαλείας παρουσιάζει εξαιρετικά μεγάλες

δυσκολίες. Ανεξάρτητα από την προσέγγιση της ισότητας που υιοθετείται (ισότητα

δαπανών κατά κεφαλήν, ισότητα ευκαιριών, ισότητα πρόσβασης στις κοινωνικές

υπηρεσίες, ισότητα αποτελεσμάτων), η απαίτηση για μέγιστη ικανοποίηση της

ισότητας, δεν ικανοποιείται με την λειτουργία ενός ελάχιστου δικτύου ασφαλείας.

3. Τεχνικές εφαρμογής ενός κοινωνικού δικτύου ασφαλείας

Η εξασφάλιση ελάχιστης κοινωνικής προστασίας σε κάθε άτομο που βρίσκεται σε

ανάγκη (ως πολιτική κάλυψης των νέων κοινωνικών κινδύνων) με στόχο την

καταπολέμηση της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού εμπνέεται τόσο από τις

σύγχρονες κοινωνικοπολιτικές αντιλήψεις για την ευημερία των πολιτών, όσο και από

τη θεσμική προσέγγιση για την ανάπτυξη του κοινωνικού κράτους και την προαγωγή

των κοινωνικών δικαιωμάτων194.

Ωστόσο, βασική προϋπόθεση εφαρμογής ενός κοινωνικού δικτύου ασφαλείας, αποτελεί

αφ’ ενός η υιοθέτηση κρατικών πολιτικών που στοχεύουν στην εξασφάλιση ενός

ελάχιστου επιπέδου διαβίωσης, για όλο τον πληθυσμό που αδυνατεί με δικά του μέσα

να διασφαλίσει ένα τέτοιο επίπεδο που να του επιτρέπει αξιοπρεπή διαβίωση και

συμμετοχή στην κοινωνία, αφετέρου η θεσμική κατοχύρωση αγώγιμων δικαιωμάτων

για την εξασφάλιση ελάχιστων ορίων διαβίωσης195.

Πάντως, η εισαγωγή ενός κοινωνικού δικτύου ασφαλείας, ανεξάρτητα από τη

θεωρητική λογική που το στηρίζει, επιτρέπει τη χρησιμοποίηση διαφόρων τεχνικών και

μηχανισμών υλοποίησής του.

193 Βλ. Α.Σισσούρας – Α.Καρόκης – Κ.Καλομενίδης, «Η έννοια του ορίου ασφαλείας…», όπ.π., σελ.680-681.194 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων…, όπ.π., σελ. 17.195Βλ. Α.Σισσούρας – Γ.Αμίτσης, «Το κοινωνικό δίκτυο ασφαλείας και οι μηχανισμοί εφαρμογής…»,όπ.π., σελ. 545-546.

Page 65: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

65

Οι τεχνικές196 που επιλέγονται από τα διάφορα συστήματα κοινωνικής προστασίας για

τη συγκρότηση του δικτύου και την προώθηση άσκησης του κοινωνικού δικαιώματος

για την εξασφάλιση ελάχιστων ορίων σχετίζονται τόσο με την τεχνική της κοινωνικής

ασφάλισης και όσο και με την προνοιακή τεχνική. Συχνά μάλιστα, ενεργοποιούνται

σύνθετες παροχές197 κοινωνικής ασφάλειας (mixed social security benefits), που

συνδυάζουν διαστάσεις και των δύο παραδοσιακών τεχνικών.

Έτσι στα συστήματα κοινωνικής ασφάλισης εντοπίζονται τόσο μη ανταποδοτικές

παροχές198, ανεξάρτητες από ασφαλιστικές εισφορές, όσο και σύνθετες παροχές199 για

την κάλυψη ατόμων που δε θεμελιώνουν δικαιώματα σε επαρκείς ασφαλιστικές

παροχές.

Η συγκρότηση του δικτύου ασφαλείας συμπληρώνεται πάντοτε με τεχνικές προνοιακού

τύπου είτε μέσω της εισαγωγής ενός γενικού προγράμματος ελάχιστου εισοδήματος,

είτε μέσω κατηγοριακών προγραμμάτων ελάχιστου εισοδήματος, ώστε να καλύπτεται

κάθε άτομο σε κατάσταση ανάγκης.

Έτσι, στα πλαίσια της κατοχύρωσης ενός δικτύου ασφαλείας που να στοχεύει στη

συγκράτηση των ατόμων που κινδυνεύουν από τη φτώχεια και τον κοινωνικό

αποκλεισμό ή στην άρση των συνεπειών τους γι’ αυτούς που ήδη τα βιώνουν,

αναπτύσσεται ο θεσμός του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος (guaranteed minimum

income).

196 Για τη διάκριση των τεχνικών βλ. στο ίδιο σελ. 546.197 «Σύνθετες παροχές προκαλούνται από την υπερβολική επέκταση του κύκλου των ασφαλισμένωνπροσώπων, από την προσθήκη μη ανταποδοτικών ασφαλιστικών παροχών, από την ενσωμάτωσηεξατομικευμένων παροχών κ.ά. Δημιουργούνται έτσι προβλήματα νομικού χαρακτηρισμού των παροχώνεκείνων που π.χ. διέπονται από ασφαλιστικές αρχές σχετικά με τη χρηματοδότηση και από προνοιακέςσχετικά με τις προϋποθέσεις χορήγησης ή αντίστροφα» Βλ. Κ.Κρεμαλής, Σύνθετες παροχές κοινωνικήςασφάλειας, Σάκκουλας, Αθήνα - Κομοτηνή, 1984, σελ. 30.198 Σε κάποιες χώρες (π.χ. Δανία, Ολλανδία) έχει καθιερωθεί ο θεσμός της εθνικής σύνταξης, ως πρώτοςπυλώνας κάλυψης του πληθυσμού σε περίπτωση γήρατος, με μοναδικό κριτήριο τη συμπλήρωση ενόςσυγκεκριμένου ορίου ηλικίας για κάθε πολίτη. Στην Ελλάδα δεν εφαρμόζεται η τεχνική αυτή και έχειεπιλεγεί η στόχευση της προστασίας κυρίως σε ομάδες του ενεργά απασχολούμενου πληθυσμού. Για τηνεφαρμογή του θεσμού στη χώρα μας, βλ. ενδεικτικά Α.Σισσούρας – Γ.Αμίτσης, «Το κοινωνικό δίκτυοασφαλείας…», όπ.π., σελ. 547-548 / Μ.Ματσαγγάνης, «Εργαλεία πολιτικής για ένα κοινωνικό δίχτυασφαλείας στην Ελλάδα», Διεθνές συνέδριο: Η κοινωνία των 2/3, Πάντειος, 2001, σελ. 839-842.199 Πρόκειται για το θεσμό των κατώτατων ορίων σύνταξης, που εφαρμόζεται και στο ΕλληνικόΣύστημα.

Page 66: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

66

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΒΔΟΜΟ

Το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα ως μηχανισμός συγκρότησης του κοινωνικού

δικτύου ασφαλείας

1. Εννοιολογικός προσδιορισμός

Το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα είναι μία τυπική μορφή κοινωνικού προγράμματος

εθνικής εμβέλειας, με το οποίο το κράτος παρέχει στους πολίτες ένα κοινωνικό δίκτυο

ασφαλείας. Η βασική λειτουργία του αφορά «στην κατοχύρωση ενός ελάχιστου

επιπέδου προστασίας για τα υποκείμενα του σχετικού δικαιώματος»200. Ωστόσο, ενώ τις

δεκαετίες του ’70 και του ’80, τα συστήματα ελάχιστου εισοδήματος201 (minimum

income schemes) περιορίζονταν σε επιδοματικές πολιτικές, σήμερα το ελάχιστο

εγγυημένο εισόδημα έχει μετατραπεί σε εργαλείο ενεργητικής επανένταξης των ατόμων

στην αγορά εργασίας202, καθώς συνδυάζει την εισοδηματική ενίσχυση με ενεργητικές

πολιτικές κοινωνικής επανένταξης. Η προσπάθεια επανένταξης γίνεται μέσω της

αγοράς εργασίας, της κατάρτισης - επανεκπαίδευσης, καθώς και της συμμετοχής των

δικαιούχων σε κοινωνικές δράσεις που οργανώνουν οι εθελοντικές οργανώσεις, με

στόχο την αυτοδυναμία των δικαιούχων και την απεξάρτησή τους από την κοινωνική

αρωγή.

200 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Εγγυημένο εισόδημα και νέες μορφές εργασίας: Η προσαρμογή των συστημάτωνκοινωνικής ασφάλειας στις μεταβαλλόμενες συνθήκες του σύγχρονου καταμερισμού εργασίας», ΕΔΚΑ,ΛΔ΄, 1992, σελ 1.201 Υπάρχουν τρεις τύποι εγγυημένου εισοδήματος 1)Το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα (guaranteedminimum income) που στοχεύει στην εισοδηματική ενίσχυση εκείνου που το λαμβάνει ώστε το εισόδημάτου να μην πέσει κάτω από κάποιο ύψος 2)Ο αρνητικός φόρος εισοδήματος (negative income tax) πουβασίζεται στην έννοια του οριακού φορολογικού συντελεστή. Όλες οι οικογένειες με εισόδημα κάτω απόένα όριο, όχι απλώς δεν πληρώνουν φόρο αλλά δικαιούνται μία πίστωση, η οποία ισούται με τηναπόσταση του εισοδήματός τους από το όριο μειωμένη κατά ένα ορισμένο συντελεστή, πίστωση πουμειώνει τον οριακό φορολογικό συντελεστή στο ύψος του συντελεστή του αρνητικού φόρου. Στόχος τουσυστήματος είναι η ύπαρξη κινήτρων για εργασία, δεδομένου ότι η απόκτηση εισοδημάτων από εργασίαδεν προκαλεί ισόποση μείωση του επιδόματος (οριακός συντελεστής κατώτερος του 100% μέχρι έναύψος εισοδήματος. 3)Το βασικό εισόδημα (basic income) που συνίσταται στην παροχή ενός σταθερούεπιδόματος σε όλα τα άτομα (χωρίς μείωση της ευημερίας όταν το εισόδημα αυξάνει) με χρηματοδότησηαπό τη γενική φορολογία. Σχετικά με τα εναλλακτικά συστήματα προστασίας του ελάχιστου εισοδήματοςβλ. ενδεικτικά στο Μ.Ματσαγγάνης, «Προστασία των χαμηλών εισοδημάτων και παγίδα της φτώχειας»,Επιθεώρηση Κοινωνικών Επιστημών, 100, 1999, σελ. 66-75.202 Βλ. Μ.Χλέτσος, Το σύστημα κοινωνικής προστασίας και η μετάβαση από την πρόνοια στην εργασία:η περίπτωση της Ελλάδας, Σημειώσεις στα πλαίσια του μαθήματος Οικονομικά της ΚοινωνικήςΠροστασίας (ΕΣΔΔ), 2001, σελ. 44.

Page 67: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

67

Ο μηχανισμός στον οποίο βασίζεται η λειτουργία του είναι ο εξής: αν οι συνολικοί

πόροι που έχει στη διάθεσή του ένα νοικοκυριό βρίσκονται κάτω από ένα ελάχιστο όριο

εισοδήματος (το οποίο έχει οριστεί και θεωρείται ότι αντιστοιχεί σε ένα αποδεκτό

επίπεδο διαβίωσης), η συμπλήρωσή τους έως ότου εξασφαλιστεί το ελάχιστο επίπεδο

διαβίωσης γίνεται από το κοινωνικό σύνολο203. Με τον τρόπο αυτό το κράτος,

καλύπτοντας τη διαφορά μεταξύ του καθορισμένου ύψους της εγγύησης και των πόρων

του νοικοκυριού, παρέχει στους πολίτες το ύστατο δίκτυο ασφαλείας για την κάλυψη

ουσιωδών αναγκών, μετά από έλεγχο πόρων των ενδιαφερομένων νοικοκυριών.

Ωστόσο, παρά το γεγονός ότι όλα τα προγράμματα εξασφάλισης ελαχίστου

εισοδήματος βασίζονται σ’ αυτή τη λογική, διαφοροποιούνται σε αρκετές παραμέτρους

όπως για παράδειγμα το όριο εισοδήματος που θεωρείται ότι αντιστοιχεί σε ένα

κοινωνικά αποδεκτό επίπεδο διαβίωσης, την εκτίμηση των μέσων διαβίωσης, τον

καθορισμό της μονάδας αναφοράς (άτομο, νοικοκυριό, οικογένεια), το μέγιστο ύψος

της παροχής, την αλληλεπίδρασή του με άλλα κοινωνικά επιδόματα και το φορολογικό

σύστημα, τον τρόπο υπολογισμού εισοδημάτων από εργασία κ.ά.

Επίσης, σημαντικές επιπτώσεις στη λειτουργία ενός τέτοιου προγράμματος έχει ο

ρυθμός μείωσης των επιδομάτων καθώς αυξάνεται το εισόδημα από εργασία. Συχνά, το

ύψος της παροχής δεν επηρεάζεται αν το νοικοκυριό κερδίζει ένα μικρό ποσό αλλά

πέρα από αυτό, κάθε πρόσθετο ποσό καθαρού εισοδήματος προκαλεί ισόποση μείωση

του επιδόματος και συνεπώς το συνολικό εισόδημα του νοικοκυριού παραμένει

σταθερό, παρότι υπάρχει κάποιο επιπλέον εισόδημα από εργασία204. Αυτό σημαίνει ότι

αν η μείωση του επιδόματος αντισταθμίζει την αύξηση του εισοδήματος από εργασία,

τα κίνητρα για εργασία περιορίζονται, εγκλωβίζοντας τα άτομα στην «παγίδα της

φτώχειας (poverty trap)».

Επειδή η ένταση των αντικινήτρων για εργασία εξαρτάται από το λόγο μείωσης της

παροχής καθώς αυξάνονται οι αμοιβές από εργασία (υποδηλούμενος φορολογικός

203 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, «Προστασία των χαμηλών…», όπ.π., σελ. 66.204 Για παράδειγμα το Income Support στη Βρετανία είναι ένα εβδομαδιαίο επίδομα που χορηγείται σεοικογένειες χαμηλού εισοδήματος, που δεν υποστηρίζονται από ένα τουλάχιστον πλήρως απασχολούμενομέλος και παραμένει σταθερό αν το νοικοκυριό κερδίζει ένα ποσό από εργασία μίας έως δύο ωρώνεβδομαδιαία αλλά πέρα αυτού, υπάρχει μείωση της παροχής καθώς αυξάνει η εργασιακή αμοιβή,προστατεύοντας τα άτομα από την απόλυτη εξαθλίωση αλλά καταδικάζοντάς τα να ζουν στα όρια τηςφτώχειας. Στην περίπτωση του Income Support, ο υποδηλούμενος οριακός συντελεστής είναι 100%.

Page 68: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

68

συντελεστή – implicit tax rate), ένας σωστός σχεδιασμός του προγράμματος ελάχιστου

εγγυημένου εισοδήματος, μπορεί να εξασφαλίσει ότι η βαθμιαία μείωση των παροχών

καθώς τα άτομα εργάζονται περισσότερο, δε μειώνει το συνολικό οικογενειακό

εισόδημα αλλά παράλληλα δεν εξαλείφει εντελώς τα αντικίνητρα για εργασία205.

Επίσης, πίσω από τον τρόπο διαχείρισης του θεσμού κυριαρχούν δύο κύριες λογικές206:

η μία αντιμετωπίζει το πρόγραμμα ως κοινωνικό συμβόλαιο ανάμεσα στον αποδέκτη

και την κοινωνία ενώ η δεύτερη συνδέεται με την έννοια του workfare. Έτσι όσον

αφορά στην πρώτη προσέγγιση207, η κοινωνία θα πρέπει να παρέχει τα απαραίτητα στον

αποδέκτη για την επιβίωσή του αλλά και αυτός με τη σειρά του είναι υποχρεωμένος να

συμμετέχει σε μία διαδικασία επανένταξης στην αγορά εργασίας ενώ όσον αφορά στη

δεύτερη προσέγγιση208, δημιουργούνται κίνητρα για την ανάληψη οποιασδήποτε

εργασίας, έστω και πολύ χαμηλά αμειβόμενης.

«Έτσι στις μέρες μας η αναθεώρηση της έννοιας και του ρόλου του ελάχιστου

εγγυημένου εισοδήματος στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης εντάσσεται είτε στη

λογική των ΗΠΑ και της Μ.Βρετανίας, περί μείωσης των αντικινήτρων για εργασία,

είτε στη λογική των Σκανδιναβικών χωρών, της Γαλλίας και του Βελγίου περί σύνδεσης

της πρόνοιας με την εργασία»209.

2. Θεωρητικές προσεγγίσεις για το εγγυημένο εισόδημα

Μέσα στη φιλελεύθερη προσέγγιση, η πρόταση για ένα ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα

παρουσιάζει δύο διαστάσεις. Η πρώτη στηρίζεται στις απόψεις του Friedman, σύμφωνα

με τις οποίες η εξασφάλιση ενός ελάχιστου εισοδήματος ανεξάρτητου από την κατοχή

μίας θέσης εργασίας, αποτελεί ένα μέτρο που στοχεύει στην εξάλειψη των ακαμψιών

205 Ωστόσο, η λογική που θέλει τον επωφελούμενο να προτιμάει να συνεχίσει να ζει με το επίδομα πουτου παρέχει το κράτος και να μην αποδέχεται μία εργασία εάν αυτή θα του αποφέρει εισόδημα ανάλογομε το κρατικό επίδομα, εκφράζει μία πολύ περιορισμένη αντίληψη για το ρόλο που παίζει η εργασία στηζωή του ατόμου.206 Βλ. Μ.Χλέτσος, Το σύστημα κοινωνικής προστασίας…, όπ.π., σελ. 45.207 Παράδειγμα, που αντιμετωπίζει το θεσμό με αυτή τη φιλοσοφία, αποτελεί το γαλλικό πρόγραμμαRevenu Minimum d’ Insertion (RMI).208 Στις Ηνωμένες πολιτείες και τη Μ.Βρετανία το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα συνδέεται με τηνπολιτική του workfare. Η φιλοσοφία του workfare program είναι ότι επιχειρείται μία ποιοτική βελτίωσηστην παροχή βοήθειας προς τους επωφελούμενους από το πρόγραμμα η οποία όμως συνδυάζεται με τονεξαναγκασμό των δικαιούχων να αναζητήσουν ενεργά εργασία ή να αποδεχτούν μία ενταξιακήδιαδικασία που θα τους προταθεί ή να αποδεχτούν μία οποιαδήποτε εργασία.209 Βλ. Μ.Χλέτσος, Σύντομη αναφορά για την πολιτική του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος στιςχώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Σημειώσεις στα πλαίσια του μαθήματος Οικονομικά της ΚοινωνικήςΠροστασίας (ΕΣΔΔ), Αθήνα, 2001, σελ. 4.

Page 69: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

69

στην αγορά εργασίας. Το σύστημα εγγυάται ένα ελάχιστο εισόδημα με τη μορφή

αρνητικής φορολογίας στο εισόδημα, πάνω από ένα όριο εισοδήματος πληρώνονται

φόροι, κάτω από αυτό το όριο το κράτος συμπληρώνει το εισόδημα. Καταργούνται οι

χρηματικές παροχές κοινωνικής προστασίας και αν δεν υπάρχει καθόλου εισόδημα,

εγγυάται ένα ελάχιστο καταναλωτικής ικανότητας210. Έτσι αντικαθιστώντας τις

κοινωνικές παροχές και τον κατώτατο μισθό με το ελάχιστο εισόδημα, οι άνεργοι θα

προβάλλουν μειωμένες απαιτήσεις για την επανένταξή τους στην αγορά εργασίας.

Η δεύτερη διάσταση εκφράζεται από τους υποστηρικτές του ριζοσπαστικού

φιλελευθερισμού και εμπνέεται από τις απόψεις του Rawls, σύμφωνα με τις οποίες η

οικονομική ή κοινωνική ανισότητα νομιμοποιείται στο επίπεδο πολιτικής και

οικονομίας, μόνο αν βελτιώνει τη θέση των λιγότερο ευνοημένων ομάδων του

πληθυσμού. Συνεπώς, τα άτομα αυτά θα πρέπει να επωφελούνται από το πλεόνασμα

του πλούτου των προνομιούχων στρωμάτων. Οι υποστηριχτές της προβληματικής

αυτής προσανατολίζονται προς την καθιέρωση ενός βασικού εισοδήματος σ’ όλους

τους πολίτες ανεξάρτητα από το εισόδημά τους ως δικαίωμα ανεξάρτητο από την

εργασία, το οποίο δεν είναι συμπληρωματικό των ανεπαρκών εισοδημάτων αλλά

προστίθεται στα υπάρχοντα εισοδήματα και εκφράζει την αντίληψη περί κοινωνικής

δικαιοσύνης και εξασφάλισης της ελευθερίας για όσους στερούνται τα απαραίτητα

υλικά αγαθά211.

Ωστόσο, σύμφωνα με το Lipietz212, το εγγυημένο εισόδημα προϋποθέτει έναν

κοινωνικό συμβιβασμό όσον αφορά στο ύψος του εισοδήματος που το παραγωγικό

τμήμα της κοινωνίας καλείται να χρηματοδοτήσει αυτούς που δεν παράγουν.

Δεδομένου ότι τα κέρδη παραγωγικότητας δεν είναι τόσο μεγάλα στην παρούσα φάση,

η αποδοχή από τον ενεργό πληθυσμό μιας τέτοιας θεσμοθέτησης θα σημαίνει πολύ

χαμηλό επίπεδο εγγυημένου εισοδήματος.

210 Βλ. Χ.Ναξάκης, «Προς ένα κοινωνικά εγγυημένο ισόβιο εισόδημα», Διαστάσεις της κοινωνικήςπολιτικής σήμερα, Ι.Σ.Καράγιωργα, Αθήνα, 1993, σελ. 61.211 Σχετικά με τις αντιλήψεις αυτές βλ. Χ.Δερβίση – Καμπά, «Ο εναλλακτικός προβληματισμός μπροστάστο ζήτημα της ανεργίας και της φτώχειας», Ειρμός, Τεύχος 2, Νέα Σύνορα, Αθήνα, 1999, σελ. 127-128.212 Βλ. σχ. με τις απόψεις του A.Lipietz στο Χ.Δερβίση – Καμπά, «Ο εναλλακτικός προβληματισμός…»,όπ.π, σελ. 129.

Page 70: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

70

Σύμφωνα με τη σοσιαλδημοκρατική οπτική213, επιδιώκεται ένα μοντέλο αγοράς με

κοινωνική προστασία, η οποία να κατοχυρώνει την εγγύηση ενός ελάχιστου

εισοδήματος διαβίωσης ανεξάρτητα από την κατοχή μίας θέσης εργασίας. Παράλληλα

προτείνεται η μείωση του χρόνου εργασίας (π.χ. στις 35 ώρες εβδομαδιαία) ώστε να

κατανεμηθεί η εργασία και το εισόδημα σε ευρύτερα τμήματα του πληθυσμού.

Απέναντι στη νεοφιλελεύθερη και τη σοσιαλδημοκρατική προσέγγιση που εγγυώνται

ένα εισόδημα ως βοήθεια, βρίσκεται μία προβληματική που στρέφεται σε μία πιο

χαλαρή σχέση ανάμεσα στο εισόδημα κάθε μέλους της κοινωνίας και την κατοχή μιας

θέσης εργασίας. Η εναλλακτική (ριζοσπαστική) εκδοχή στηρίζεται στην αντίληψη ότι η

εργασία εξακολουθεί να αποτελεί το μέσο χειραφέτησης του πολίτη και

κοινωνικοποίησής του. Συνεπώς στόχος είναι «όχι η διεκδίκηση ενός εισοδήματος

ανεξάρτητου από την εργασία αλλά η διεκδίκηση ενός δεσμού ανάμεσα στο δικαίωμα

στο εισόδημα και στο δικαίωμα στην εργασία»214. Έτσι υποστηρίζεται η δραστική

μείωση του χρόνου εργασίας ως μέσο καταπολέμησης της ανεργίας αλλά και

δημιουργίας μιας κοινωνίας με περισσότερο ελεύθερο χρόνο ενώ το εισόδημα που

αντιστοιχεί στο χρόνο αυτό θα δίδεται ως δεύτερο τσεκ στους εργαζόμενους. Δεν

πρόκειται δηλαδή για αποσύνδεση της σχέσης εργασίας και εισοδήματος αλλά αυτής

ανάμεσα στη διάρκεια της εργασίας και στο εισόδημα με ταυτόχρονη σύνδεσή του με

την ποσότητα του πλούτου που η κοινωνία παράγει. Η αντίληψη για την κοινωνική

δικαιοσύνη που υιοθετείται, προσανατολίζεται στην ωφέλεια όλων από τα κέρδη της

τρίτης τεχνολογικής επανάστασης, στην μείωση του χρόνου εργασίας για να μπορούν

να εργάζονται όλοι, χωρίς μείωση του εισοδήματος αφού η παραγωγή πλούτου σήμερα

απαιτεί λιγότερη εργασία.

3. Μοντέλα ρύθμισης ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος

Τα συστήματα κοινωνικής προστασίας των διαφόρων χωρών παρουσιάζουν έντονη

διαφοροποίηση τόσο ως προς τον τρόπο κάλυψης των παραδοσιακών κοινωνικών

κινδύνων, όσο και ως προς την αντιμετώπιση σύγχρονων φαινομένων όπως της

μακροχρόνιας ανεργίας, του κοινωνικού αποκλεισμού, των «εργαζόμενων» φτωχών,

των νέων τρόπων οργάνωσης της εργασίας και γενικότερα των νέων κοινωνικών

213 Βλ. Χ.Ναξάκης, «Προς ένα κοινωνικά εγγυημένο…», όπ.π., σελ. 61-62.214 Σχετικά με τις απόψεις του A.Gorz, βλ. Χ.Δερβίση – Καμπά, «Ο εναλλακτικός προβληματισμός…»,όπ.π., σελ. 130-131 / Χ.Ναξάκης, «Προς ένα κοινωνικά…», όπ.π., σελ. 63-65.

Page 71: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

71

αναγκών. Η κάλυψη των αναγκών αυτών οδηγεί στην υιοθέτηση ενός ελάχιστου

επιπέδου κοινωνικής προστασίας και στην ενεργοποίηση μηχανισμών που να

εξασφαλίζουν τις βασικές ανάγκες διαβίωσης.

Τα συστήματα των διαφόρων χωρών εφαρμόζουν μεγάλη ποικιλία πρακτικών και

συνδυασμών επιδιώκοντας τη χορήγηση ελαχίστου εισοδήματος στους πολίτες ώστε να

διευκολύνουν τη διαβίωσή τους. Οι επιλογές καθορίζονται από τις κοινωνικές και

οικονομικές σχέσεις, τους στόχους που υπηρετούν, το θεσμικό πλαίσιο ανάπτυξης των

συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης, τη θεωρητική προσέγγιση που υιοθετείται.

Με βάση τις τεχνικές ρύθμισης των προϋποθέσεων και των δικαιούχων λήψης των

παροχών που εφαρμόζονται σε διάφορα εθνικά συστήματα εξασφάλισης ενός

ελάχιστου εισοδήματος, είναι δυνατή η τυποποίησή τους σε τρεις κατηγορίες215:

Κατηγοριακά συστήματα (categorical minimum income schemes) που

καλύπτουν επιλεγμένες κατηγορίες του πληθυσμού (με συγκεκριμένα βιολογικά

ή κοινωνικά χαρακτηριστικά), βάσει της αρχής της επικουρικότητας και

κριτηρίων ελέγχου της οικονομικής τους κατάστασης (means test)

Γενικά συστήματα (general minimum income schemes) που καλύπτουν όλους

τους πολίτες που βρίσκονται σε κατάσταση ανάγκης, συνήθως χωρίς έλεγχο

οικονομικών μέσων και συνδρομή ειδικών προϋποθέσεων

Συστήματα που καλύπτουν τους ενεργά απασχολούμενους πολίτες

Σύμφωνα με κάποια άλλη διάκριση216 που στηρίζεται στις διαφορετικές τεχνικές

ρύθμισης των απαιτούμενων προϋποθέσεων, τα συστήματα ελαχίστου εισοδήματος

διακρίνονται σε: α)συστήματα με προϋποθέσεις σωρευτικού χαρακτήρα / υποκείμενα

των παροχών είναι εκείνοι που δε μπορούν να εξασφαλίσουν ένα ικανοποιητικό

επίπεδο διαβίωσης με δικά τους μέσα έχοντας εξαντλήσει όλες τις άλλες πηγές που έχει

215 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Νομικά προβλήματα ρύθμισης και εφαρμογής ενός κατώτατου εισοδήματος στοελληνικό σύστημα κοινωνικής ασφάλειας», Ελληνική Δικαιοσύνη, 33, 1992, σελ. 507 / Ξ.Κοντιάδης,Όψεις αναδιάρθρωσης…, όπ.π., σελ. 114–115.216 Βλ. O.Czucz, Τα νομικά προβλήματα από τη ρύθμιση και την εφαρμογή ενός ελάχιστου εγγυημένουεισοδήματος για τον καθένα, Γενική εισήγηση για την τρίτη θεματική ενότητα του ΧΙΙΙ ΠαγκόσμιουΣυνεδρίου Εργατικού Δικαίου και Κοινωνικής Ασφάλισης, Αθήνα, 1991, σελ. 5-17.

Page 72: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

72

στη διάθεσή του, αφού προηγηθεί διαδικασία διαπίστωσης της αδυναμίας τους.

Λειτουργούν στα πλαίσια των κλασσικών συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης και

πρόνοιας και οι προϋποθέσεις χορήγησης των παροχών περιλαμβάνουν αφ’ ενός

κριτήρια για τη διαπίστωση της ανάγκης, αφετέρου έλεγχο της αδυναμίας του ατόμου

να εξασφαλίσει ένα συμβατικό επίπεδο διαβίωσης με δικές του δυνάμεις.

Παραδείγματα τέτοιων παροχών είναι τα «επιδόματα αναπλήρωσης» και οι «κατώτατες

συντάξεις». β)συστήματα με μειωμένες προϋποθέσεις / παρέχουν προστασία στα

πρόσωπα που έχουν περιέλθει σε κατάσταση ανάγκης και δεν αναμένεται ότι μπορούν

να φροντίσουν τον εαυτό τους επεκτείνοντας την προστασία σε όλους τους πολίτες και

όχι μόνο σε όσους καλύπτονται από εξαρτημένη σχέση εργασίας ενώ περιορίζονται

στην πλήρωση συγκεκριμένων συνηθισμένων προϋποθέσεων. Παραδείγματα τέτοιου

συστήματος αποτελεί η «ελάχιστη συνταξιοδοτική παροχή για όλους» στα πλαίσια της

υποχρεωτικής ασφάλισης και ο «αρνητικός φόρος εισοδήματος». γ)συστήματα που δεν

προβλέπουν προϋποθέσεις για τη χορήγηση ελάχιστων παροχών / αφορούν συστήματα

καθολικής ισχύος, δεν υπάρχει διαδικασία ενεργοποίησης του δικαιώματος, οι παροχές

χορηγούνται χωρίς χρονικό περιορισμό. Το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα

καταβάλλεται ανεξάρτητα από την εισοδηματική και οικογενειακή κατάσταση του

ενδιαφερομένου και χρηματοδοτείται από τη φορολόγηση των εισοδημάτων του

ατόμου που υπερβαίνει το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα. Παράδειγμα που ανήκει σ’

αυτήν την κατηγορία αποτελεί το σύστημα βασικού εισοδήματος.

Είναι γεγονός πάντως πως οι πιο ριζοσπαστικές επιλογές επιχειρούν τον περιορισμό ή

την κατάργηση των προϋποθέσεων που απαιτούνται για τη χορήγηση του ελάχιστου

εισοδήματος.

Ενδιαφέρον παρουσιάζει το γεγονός ότι σε καμία χώρα δεν έχει εφαρμοστεί ένα

ολοκληρωμένο σύστημα ελαχίστου εισοδήματος που να απευθύνεται σε όλους τους

πολίτες, ανεξάρτητα από προϋποθέσεις χορήγησης των παροχών. Παρά τα

πλεονεκτήματα217 που από πολλούς υποστηρίζεται ότι παρουσιάζει η εφαρμογή ενός

τέτοιου συστήματος, δε λείπουν οι ενστάσεις εναντίον του.

217 Βλ. σχ. με τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα ενός ολοκληρωμένου συστήματος O.Czucz, Τανομικά προβλήματα…, όπ.π., σελ. 17–23. Επίσης, επιχειρήματα υπέρ των καθολικών παροχών βλ.Μ.Ματσαγγάνης, «Προστασία των χαμηλών εισοδημάτων…», όπ.π., σελ. 75–77.

Page 73: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

73

Συγκεκριμένα, υποστηρίζεται ότι η εφαρμογή ενός ολοκληρωμένου συστήματος,

εξασφαλίζοντας ίσες ευκαιρίες για όλους, επιτυγχάνει αίσθημα δικαιοσύνης στους

πολίτες, απελευθέρωση του άγχους διαβίωσης, δυνατότητες για αξιοπρεπή διαβίωση

και διεύρυνση των εναλλακτικών αποφάσεων του ατόμου, δεδομένου ότι θα μπορεί να

αναλάβει κάποια εργασία η αμοιβή της οποίας δεν αρκεί για την επιβίωσή του αλλά

διευρύνει τις δυνατότητες επανένταξής του στον κοινωνικό και οικονομικό ιστό.

Επίσης, η έλλειψη εισοδηματικών περιορισμών και κριτηρίων συμβάλλει στην

απλοποίηση της διοικητικής οργάνωσης – μείωση των διοικητικών δαπανών που

απαιτεί η εισαγωγή διαδικασιών εξακρίβωσης του εισοδήματος και εξάλειψη των

κενών προστασίας, των επικαλύψεων ή των σφαλμάτων χορήγησης (χορήγηση σε μη

δικαιούχους που αποκρύπτουν το πραγματικό τους εισόδημα ή χαμηλό ποσοστό

ανάληψης από τους δικαιούχους218), στον περιορισμό των κοινωνικών συγκρούσεων

και ενίσχυση της κοινωνικής συναίνεσης υπέρ του κοινωνικού κράτους, αποφυγή της

παγίδας της φτώχειας κ.ά.

Ωστόσο, παρά το γεγονός ότι η επιλεκτικότητα έχει υψηλότερο κόστος διαχείρισης και

παρουσιάζει δυσκολίες στον αποτελεσματικό έλεγχο των μέσων διαβίωσης, η

υιοθέτηση επιλεκτικών συστημάτων ελάχιστου εισοδήματος έχει πολλούς

υποστηρικτές. Βασικός λόγος είναι η πιθανή αδυναμία εξεύρεσης πόρων

χρηματοδότησης, αφού η προσφυγή σε φορολογία μεγάλης έκτασης μπορεί να

οδηγήσει σε κοινωνικές συγκρούσεις και αύξηση της φοροδιαφυγής και της

παραοικονομίας. Επίσης, η εξάρτηση του ατόμου από το κράτος, η ελάττωση της

κοινωνικής αλληλεγγύης, η σημαντική επιβάρυνση ενός τμήματος του πληθυσμού υπέρ

των υπολοίπων προβάλλονται ως μειονεκτήματα των καθολικών παροχών και

επομένως ενισχύουν το ρόλο της επικουρικότητας κατά τη χορήγηση παροχών

ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος.

Η διαμόρφωση μιας ευρείας συναίνεσης υπέρ των επιλεκτικών παροχών (selective

benefits) είναι αποτέλεσμα τόσο διαρθρωτικών παραγόντων (ανεργία, γήρανση του

πληθυσμού) που αυξάνουν τον αριθμό των δικαιούχων των κοινωνικών επιδομάτων,

218 Το πρόβλημα της μη ανάληψης (non take up) των επιλεκτικών παροχών συνδέεται αφενός με το«στιγματισμό» των δικαιούχων, αφετέρου με την έλλειψη πληροφόρησής τους ή αδυναμίαδιεκπεραίωσης των απαιτούμενων πολύπλοκων διαδικασιών.

Page 74: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

74

όσο και δημοσιονομικών που καθιστούν απαγορευτικές τις δαπάνες για καθολικές

παροχές (universal benefits). Αντίθετα η επιβολή εισοδηματικών περιορισμών για τη

χορήγηση κοινωνικών παροχών για την εξοικονόμηση πόρων και τη βελτίωση της

αναδιανεμητικής επίπτωσής τους έχει επικρατήσει219 και οι συνήθεις πολιτικές

καταλήγουν υπέρ των επιλεκτικών παροχών, οι οποίες είναι επικεντρωμένες (targeted)

στην υποστήριξη συγκεκριμένων ομάδων – στόχων220.

Ανεξάρτητα πάντως από τα επιχειρήματα που διατυπώνονται, η εφαρμογή ενός

ολοκληρωμένου συστήματος ελαχίστου εισοδήματος προϋποθέτει την επίλυση

διαφόρων προβλημάτων221, με κυρίαρχα τη χρηματοδότηση, τον οργανωτικό

σχεδιασμό, τον καθορισμό των υποκειμένων του δικαιώματος αλλά συγχρόνως τον

ανασχεδιασμό των συστημάτων κοινωνικής προστασίας.

219 Έτσι, στα πλαίσια της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ο στόχος της Σύστασης για το ελάχιστο εγγυημένοεισόδημα (92/441/CEE) είναι «η ενθάρρυνση των κρατών – μελών να βελτιώσουν τα υπάρχοντα ή ναθεσπίσουν (αν δε διαθέτουν) γενικά συστήματα επαρκών πόρων και παροχών για κάθε άτομο πουβρίσκεται σε κατάσταση ανάγκης» (βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων…,όπ.π., σελ. 420), υιοθετώντας την αρχή της επικουρικότητας με την ευρεία έννοια και τον έλεγχο τωνμέσων βιοπορισμού. Η εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας εξασφαλίζει ότι η χρήση των παροχώνθα γίνει από άτομα που πραγματικά τις χρειάζονται. Συνεπώς συνδέεται με τον έλεγχο της κατάστασηςτου ενδιαφερομένου και την έλλειψη επαρκών πόρων συντήρησής του. Η εφαρμογή της με την ευρείαέννοια, διευρύνει το πεδίο ελέγχου πέρα από το ατομικό ή οικογενειακό εισόδημα, στη λήψηασφαλιστικών παροχών που χορηγούνται κατά την εμφάνιση τυποποιημένων ασφαλιστικών κινδύνωνΒλ. Γ.Αμίτσης Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 448-449.220 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, «Προστασία των χαμηλών εισοδημάτων…», όπ.π., σελ. 65–66.221 Βλ. O.Czucz, Τα νομικά προβλήματα από τη ρύθμιση…, όπ.π., σελ. 23-24.

Page 75: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

75

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΟΓΔΟΟ

Το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα εν’ όψει του μετασχηματισμού του κράτους

πρόνοιας

Τα συστήματα κοινωνικής προστασίας στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης

δημιουργήθηκαν στη βάση συγκεκριμένων οικονομικών, κοινωνικών, δημογραφικών

και τεχνολογικών συνθηκών αλλά και πολιτιστικών και ιστορικών ιδιαιτεροτήτων και

δεν έλαβαν παντού την ίδια μορφή. Οι αλλαγές που παρατηρούνται σήμερα, ως

συνέπεια της αμφισβήτησης του κράτους πρόνοιας και των νέων δεδομένων που

κατέστησαν δαπανηρά και αναποτελεσματικά τα συστήματα αυτά, έχουν σαν

αποτέλεσμα το μετασχηματισμό του κράτους πρόνοιας, προς μία μορφή που εμφανίζει

κοινά χαρακτηριστικά.

Τα βασικά χαρακτηριστικά222 του μετασχηματισμού του κράτους πρόνοιας είναι η

εγκατάλειψη της καθολικότητας της κοινωνικής πολιτικής προς όφελος της

επιλεκτικότητας καθώς και η υιοθέτηση ενεργητικών πολιτικών απασχόλησης και

πρόνοιας στη θέση των παραδοσιακών παθητικών με τελικό σκοπό την απεξάρτηση

των ατόμων από την κρατική κοινωνική πολιτική. Στόχοι του νέου κράτους πρόνοιας

είναι η άσκηση κοινωνικής πολιτικής προς όφελος των «ευπαθών» κοινωνικών ομάδων

και η σύνδεση της πρόνοιας με την εργασία. Παράλληλα προωθείται η ανάπτυξη της

ιδιωτικής πρωτοβουλίας στην ασφάλιση και την υγεία και η ανάπτυξη του προνοιακού

πλουραλισμού.

Παρόλο που τα χαρακτηριστικά αυτά συναντώνται σε μικρότερη ή μεγαλύτερη έκταση

σε όλες τις χώρες, η συγκεκριμένη μορφή που τείνει το κράτος πρόνοιας σε κάθε μία

εξαρτάται από τα χαρακτηριστικά που είχε ήδη διαμορφώσει και από τη σχέση του με

την αγορά και την οικογένεια. Έτσι σύμφωνα με τον Esping - Andersen, ο

μετασχηματισμός τους παίρνει τρεις δρόμους223:

222 Βλ. Μ.Χλέτσος, Σύντομη αναφορά για την πολιτική του ελάχιστου εγγυημένου…, όπ.π., σελ. 37.223 Βλ. Μ.Χλέτσος, Σύντομη αναφορά για την πολιτική…, όπ.π., σελ 38.

Page 76: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

76

Ο νεοφιλελεύθερος δρόμος ακολουθεί επιλεκτική κοινωνική πολιτική και

κινείται προς την κατεύθυνση ενός ελάχιστου δικτύου ασφαλείας, ενισχύοντας

το ρόλο της αγοράς στην παροχή κοινωνικών υπηρεσιών.

Ο δρόμος της μείωσης του βάρους της εργασίας επιλέγεται από τις χώρες που

ανέπτυξαν το κορπορατιστικό μοντέλο κράτους πρόνοιας. Στηρίζεται στο

μοντέλο ανάπτυξης χωρίς αύξηση της απασχόλησης (jobless growth),

δεδομένου ότι υπάρχει αδυναμία επίτευξης ευελιξίας στην αγορά εργασίας,

εξαιτίας τόσο θεσμικών παραγόντων, όσο και του υψηλού επιπέδου κοινωνικής

προστασίας.

Ο σκανδιναβικός δρόμος οδηγεί στην υιοθέτηση ενεργητικών πολιτικών

απασχόλησης (εκπαίδευση-κατάρτιση, επιχορήγηση θέσεων εργασίας στο

δημόσιο ή ιδιωτικό τομέα) και στην επιλεκτική άσκηση κοινωνικής πολιτικής

προς όφελος των ευπαθών ομάδων πληθυσμού (νέοι, ηλικιωμένοι, γυναίκες),

εγκαταλείποντας την καθολικότητα που χαρακτήριζε τις παλαιότερες πολιτικές.

Επομένως «η μετάβαση από επιδοματικές παροχές ίδιες για όλους σε μεταβιβάσεις

εισοδημάτων ανταποδοτικού χαρακτήρα, ο περιορισμός των εισοδημάτων προς όλους

εισάγοντας την έννοια της επιλεκτικότητας, η ενίσχυση του θεσμού της οικογένειας

αλλά και της αγοράς στην παροχή κοινωνικών υπηρεσιών224, η δημιουργία ενός

δικτύου ασφαλείας με μία διάσταση αυτού την εξάπλωση του θεσμού του ελάχιστου

εγγυημένου εισοδήματος και την ενίσχυση των ενεργητικών πολιτικών»225 αποτελούν

τις σημαντικότερες τάσεις που επικρατούν στο μετασχηματισμό των συστημάτων

κοινωνικής προστασίας των κρατών μελών της ΕΕ.

Η προσπάθεια αντιμετώπισης των σύγχρονων προβλημάτων (ανεργία, κοινωνικός

αποκλεισμός, φτώχεια, παγίδα της φτώχειας, παγίδα της ανεργίας226) οδηγεί στον

περιορισμό της έκτασης των προνοιακών παροχών, υποκαθιστώντας τες κατά ένα

μέρος είτε από παροχές μέσω της αγοράς, είτε από ενεργητικότερες μορφές

224 Ο βαθμός εμπλοκής της οικογένειας και της αγοράς εξαρτάται από το ήδη διαμορφωμένο μοντέλοκράτους πρόνοιας. Βλ. Μ.Χλέτσος, Κοινωνική Ασφάλιση: Μετασχηματισμός ή αντικατάσταση,Σημειώσεις στα πλαίσια του μαθήματος Οικονομικά της Κοινωνικής Προστασίας (ΕΣΔΔ), Αθήνα, 2001,σελ. 12.225 Βλ. Μ.Χλέτσος, Σύντομη αναφορά για την πολιτική…,όπ.π., σελ. 39.226 Ο φτωχός ή ο άνεργος προτιμάει να συνεχίσει να ζει με το κρατικό επίδομα (φτώχειας ή ανεργίας) καιδεν αποδέχεται μία θέση εργασίας εάν το εισόδημα που αυτή θα του αποφέρει είναι περίπου ίδιο με τοχορηγούμενο επίδομα.

Page 77: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

77

παρέμβασης227. Δεδομένου ότι σήμερα οι πολιτικές στήριξης του εισοδήματος και οι

πολιτικές επανένταξης στην κοινωνία αλληλοσυνδέονται καθώς επίσης οι πολιτικές

απασχόλησης με τις πολιτικές επανένταξης και καταπολέμησης του αποκλεισμού, η

σύγχρονη συζήτηση για το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα συνδέεται με ενεργά μέτρα

κρατικής παρέμβασης.

Εντούτοις, ενώ οι πολιτικές της ΕΕ κατευθύνονται αφ’ ενός στη δημιουργία

εργασιακών κινήτρων, αφετέρου στην εισαγωγή και επέκταση των πολιτικών του

ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, ο μετασχηματισμός του κράτους πρόνοιας στην

Ελλάδα δεν έχει οδηγήσει στην υιοθέτηση ενός ανάλογου συστήματος. Ωστόσο, κάτω

από την πίεση των σύγχρονων συνθηκών, επιχειρεί να μετασχηματιστεί κινούμενο

πάνω σε στοιχεία τόσο του νεοφιλελεύθερου όσο και του σοσιαλδημοκρατικού

μοντέλου (όπως ακριβώς και κατά τη διάρκεια της ανάπτυξής του). Σαν αποτέλεσμα, η

ενίσχυση του ρόλου της αγοράς στην παροχή κοινωνικών υπηρεσιών, η επιλεκτικότητα

στην κοινωνική προστασία, η προσπάθεια συγκράτησης των κοινωνικών δαπανών, η

επίτευξη ευελιξίας στην αγορά εργασίας αποτελούν τις σύγχρονες τάσεις

μετασχηματισμού του228.

227 Βλ. Μ.Χλέτσος, «Κοινωνική πολιτική και αγορά εργασίας…», όπ.π., σελ. 927.228 Βλ. Μ.Χλέτσος, Κοινωνική Ασφάλιση: Μετασχηματισμός…, όπ.π., σελ 13.

Page 78: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

78

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΝΑΤΟ

Η ευρωπαϊκή εμπειρία εφαρμογής του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος

Όλα τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως και οι περισσότερες ανεπτυγμένες

χώρες του κόσμου συμπεριλαμβανομένων και των ΗΠΑ, μπροστά στη διόγκωση της

ανεργίας και της φτώχειας, έχουν υιοθετήσει μία μορφή πολιτικής ελάχιστου

εγγυημένου εισοδήματος, η οποία εξειδικεύεται σε διαφορετικά συστήματα

προνοιακών παροχών για την κατοχύρωσή του. Η Ελλάδα αποτελεί εξαίρεση ανάμεσα

στα κράτη μέλη, μη έχοντας υιοθετήσει κάποιο ανάλογο γενικό σύστημα229 που να

εξασφαλίζει ένα στοιχειώδες επίπεδο διαβίωσης σε κάθε άτομο που στερείται επαρκών

πόρων συντήρησης.

Η πολιτική της εξασφάλισης ενός ελάχιστου επιπέδου διαβίωσης έχει τις ρίζες της στο

βρετανικό «νόμο για τους φτωχούς (Poor Law Act)»230 του 1601, ο οποίος θεωρείται η

απαρχή μιας πορείας που συνεχίστηκε μέσω των τροποποιήσεών του και κορυφώθηκε

την περίοδο ανοικοδόμησης που ακολούθησε το τέλος του δεύτερου παγκοσμίου

πολέμου.

Η γενικευμένη μορφή του θεσμού του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος συναντάται

από τις αρχές της δεκαετίας του ’60 στη Βρετανία, τη Δανία (1961), τη Γερμανία

(1962), τις Κάτω Χώρες (1962) και επεκτείνεται στα μέσα της δεκαετίας του ’70 στο

Βέλγιο (1974), την Ιρλανδία (1977). Στις υπόλοιπες χώρες η γενίκευση του θεσμού

παρατηρείται τις δεκαετίες του ’80 και του ’90: στο Λουξεμβούργο (1986), τη Γαλλία

(1988), την Ισπανία (1990), την Πορτογαλία (1996) την Ιταλία (1998). Μέχρι τις αρχές

της δεκαετίας του ’90, η μορφή του περιορίζεται στην εισοδηματική στήριξη του

ατόμου ενώ μετά τη χρονική περίοδο αυτή, επεκτείνεται στη σύνδεσή του με τις

ενεργητικές πολιτικές απασχόλησης231.

229 Βλ. Ξ.Κοντιάδης, Όψεις αναδιάρθρωσης…, όπ.π., σελ. 120.230 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, «Προστασία των χαμηλών…», όπ.π., σελ. 66.231 Βλ. Μ.Χλέτσος, «Κοινωνική προστασία και εργασία…», όπ.π., σελ. 2.

Page 79: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

79

Η διαφορετική χρονική στιγμή της εισαγωγής των προγραμμάτων και η ποικιλομορφία

των συστημάτων κοινωνικής προστασίας των κρατών μελών έχουν σαν αποτέλεσμα τα

προγράμματα αυτά να παρουσιάζουν διαφορές τόσο ως προς την έκταση της

παρεχόμενης προστασίας, όσο και ως προς τις προϋποθέσεις χορήγησης και τον τρόπο

χρηματοδότησής τους.

Στις χώρες που η κοινωνική προστασία συνδέεται με την επαγγελματική κατηγορία και

την κοινωνική ασφάλιση, τα συστήματα ελάχιστου εισοδήματος οργανώθηκαν εκτός

του βασικού κορμού της κοινωνικής ασφάλειας επειδή δεν απευθύνονται σε άτομα με

διαρκή παρουσία στην αγορά εργασίας, ούτε προϋποθέτουν καταβολή εισφορών

(Γερμανία, Γαλλία, Βέλγιο, Αυστρία, Λουξεμβούργο).

Σε χώρες με καθολικά συστήματα κοινωνικής προστασίας (Ιρλανδία, Ηνωμένο

Βασίλειο, Σκανδιναβικές Χώρες), τα συστήματα ελάχιστου εισοδήματος αποτέλεσαν

από την αρχή κύριο κομμάτι της κοινωνικής πολιτικής όσον αφορά στην προστασία του

εισοδήματος.

Στις χώρες της Νότιας Ευρώπης, υπάρχει ποικιλία θεσμών και προγραμμάτων,

δεδομένου ότι η κοινωνική προστασία σε αυτές περιλαμβάνει στοιχεία και από τα δύο

παραπάνω μοντέλα.

Ωστόσο, παρά τις διαφοροποιήσεις που προαναφέρθηκαν, τα προγράμματα ελαχίστου

εισοδήματος στις διάφορες ευρωπαϊκές χώρες παρουσιάζουν κοινά χαρακτηριστικά232:

Συμπληρώνουν τη διαφορά μεταξύ των πόρων του νοικοκυριού και του ύψους

του καθορισμένου εισοδήματος, βασίζονται στην εξακρίβωση των ιδίων πόρων,

δεν προϋποθέτουν καταβολή εισφορών, χρηματοδοτούνται από τον κρατικό

προϋπολογισμό και η διάρκεια της καταβολής είναι απεριόριστη, εφόσον οι

δικαιούχοι εξακολουθούν να βρίσκονται σε κατάσταση ανάγκης. Οι δικαιούχοι

232 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, Η καταπολέμηση της φτώχειας…, όπ.π., σελ. 10-13 / Μ.Χλέτσος, Σύντομηαναφορά για την πολιτική του ελάχιστου…, όπ.π., σελ. 40-41 / European Commission, Report on «Therole of guaranteed minimum income schemes in social and economic integration», COM (98) 774,Brussels, 1998. Στην Έκθεση τυποποιούνται οι στρατηγικές κατευθύνσεις της ευρωπαϊκής κοινωνικήςπολιτικής στο πεδίο των ελάχιστων ορίων διαβίωσης και αξιολογείται η εμπειρία εφαρμογής τηςΣύστασης 92/441/ΕΟΚ σχετικά με τα κοινά κριτήρια που αφορούν την επάρκεια πόρων και παροχών στασυστήματα κοινωνικής προστασίας. Σχ. με την Έκθεση βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π.,σελ. 537-540.

Page 80: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

80

μπορεί να είναι μεμονωμένα άτομα ή οικογένειες233 και το ποσό της παροχής

προσαυξάνεται ανάλογα με τα μέλη του νοικοκυριού.

Είναι επιλεκτικά ως προς το εισόδημα (πρέπει να είναι χαμηλότερο από το

καθορισμένο ύψος της κρατικής εγγύησης) αλλά καθολικά ως προς την

κατηγορία όπου ανήκουν οι δικαιούχοι (απευθύνεται σε όλους όσους τηρούν

την προϋπόθεση αυτή). Η ηλικία των δικαιούχων τίθεται συχνά ως κριτήριο

αλλά τα όρια γίνονται χαμηλότερα όταν υπάρχουν εξαρτημένα μέλη. Επίσης

στους δυνητικούς δικαιούχους συνήθως περιλαμβάνονται και ξένοι μετανάστες

με άδεια παραμονής ή πολιτικοί πρόσφυγες.

Ανήκουν σε ένα ευρύ φάσμα παροχών, μαζί με άλλα κοινωνικά επιδόματα και

υπηρεσίες και συμπληρώνουν άλλα επιδόματα αν αυτά δεν φτάνουν το

προκαθορισμένο όριο.

Απαιτούν234 από τους δικαιούχους «διαθεσιμότητα» για εργασία, εφόσον είναι

ικανοί να εργαστούν και δεν έχουν αναλάβει φροντίδα τρίτων (παιδιών ή

ανήμπορων) προσώπων.

Οι επωφελούμενες ομάδες είναι συνήθως οι νέοι, οι μονογονεϊκές οικογένειες,

οι ηλικιωμένοι, τα άτομα με ειδικές ανάγκες.

Επειδή τελικός στόχος των προγραμμάτων παραμένει η επανένταξη στην αγορά

εργασίας και η απεξάρτηση από την κρατική βοήθεια, τα περισσότερα

προγράμματα συνδέονται με ενεργητικές πολιτικές απασχόλησης235.

Όσον αφορά στα αποτελέσματα της εφαρμογής των συστημάτων ελάχιστου

εισοδήματος στην ΕΕ, η Έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής του 1998 [COM (98) 774],

υπογραμμίζει ότι παρότι το ύψος της παροχής διαφέρει από χώρα σε χώρα, αποτελεί

την κύρια πηγή εισοδήματος για την πλειονότητα των δικαιούχων και τη μοναδική πηγή

ενίσχυσης για πολλούς ανέργους. Ωστόσο η αβεβαιότητα της αγοράς εργασίας δεν

επιτρέπει σε μεγάλο βαθμό την απεξάρτηση από τα προγράμματα αυτά, δεδομένου του

γεγονότος ότι μία μειοψηφία των δικαιούχων μόνο κατορθώνει να αντικαταστήσει το

233 Στην Ιρλανδία υπάρχει ελάχιστο εγγυημένο οικογενειακό εισόδημα.234 Εξαίρεση αποτελεί το γαλλικό πρόγραμμα (Revenu Minimum d’ Insertion) κατά το οποίο ηαναζήτηση εργασίας αποτελεί μία επιλογή αλλά δεν είναι υποχρεωτική.235 Κίνητρα για τους εργοδότες (εισφοροαπαλλαγές, επιχορηγήσεις), κίνητρα για τους δικαιούχους(επιδοτήσεις μισθού), μέτρα αποφυγής της παγίδας της φτώχειας (μεταβατική περίοδος για τησυνεχιζόμενη καταβολή μέρους της παροχής και μετά την ανάληψη θέσης εργασίας, παράβλεψη μέρουςτων αμοιβών από εργασία κατά τον υπολογισμό του ποσού της παροχής ώστε να συμπληρωθεί τοελάχιστο εισόδημα), βελτίωση της απασχολησιμότητας (συμμετοχή σε προγράμματα εκπαίδευσης καικατάρτισης), ανάληψη κοινωνικής εργασίας κ.ά.

Page 81: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

81

κοινωνικό βοήθημα με μία θέση αμειβόμενης εργασίας. Η πρόταση της Επιτροπής

προσανατολίζεται στην περαιτέρω ανάπτυξη πολιτικών για την οικονομική και

κοινωνική επανένταξη των δικαιούχων, σε συνδυασμό με την καλύτερη στόχευση των

πολιτικών προστασίας του εισοδήματος με σκοπό την καταπολέμηση της φτώχειας.

Επιπλέον, η εξασφάλιση ασφαλούς εισοδήματος μέσω της απασχόλησης αλλά και

αποτελεσματικών δικτύων ασφαλείας, τα οποία συνίστανται σε παροχές ελάχιστου

εισοδήματος και συνοδευτικά μέτρα που θα επιτρέπουν τη συμμετοχή των

αποκλεισμένων στον κοινωνικό και οικονομικό ιστό, αποτελεί βασικό στόχο της

στρατηγικής της Επιτροπής236 για τον εκσυγχρονισμό της κοινωνικής προστασίας στην

ΕΕ.

1. Σύντομη αναφορά στα προγράμματα των χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης237

Μέχρι και τη δεκαετία του ’70, τα διάφορα προγράμματα ελάχιστου εγγυημένου

εισοδήματος αποτελούσαν τμήμα του συστήματος κοινωνικής προστασίας

αποκλειστικά στις χώρες της Βόρειας και Κεντρικής Ευρώπης.

Η Βρετανία είναι η χώρα με την πιο μακρόχρονη εμπειρία κοινωνικών προγραμμάτων

για την καταπολέμηση της φτώχειας. Το σύστημα κοινωνικής προστασίας επηρεασμένο

από την έκθεση του Beveridge του 1942, βασίζεται στην καθολική κάλυψη του

πληθυσμού. Το κυριότερο πρόγραμμα ελάχιστου εισοδήματος στη χώρα αυτή είναι το

Income Support το οποίο εγκαινιάστηκε το 1988238. Αποτελεί εβδομαδιαίο επίδομα που

χορηγείται σε οικογένειες χαμηλού εισοδήματος (οι οποίες δεν υποστηρίζονται από ένα

τουλάχιστον πλήρως απασχολούμενο μέλος239) και παρέχεται μετά από έλεγχο των

236 Οι άλλοι τρεις στόχοι στους οποίους κατευθύνεται ο εκσυγχρονισμός των συστημάτων κοινωνικήςπροστασίας (σύμφωνα με την ανακοίνωση της Επιτροπής) είναι η εξασφάλιση της βιωσιμότητας τωνσυνταξιοδοτικών συστημάτων, η προαγωγή της κοινωνικής ένταξης και η εξασφάλιση υψηλής ποιότηταςυγειονομικών υπηρεσιών, όλοι υπό το πρίσμα της εξασφάλισης ενός δικτύου ασφαλείας για όλους τουςπολίτες. Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 541 / European Commission, A concertedstrategy for modernising social protection, COM (1999) 347, Brussels, 1999.237 Σχ. με τις πληροφορίες που παρατίθενται για τις πολιτικές ελάχιστου εισοδήματος που εφαρμόζουν τακράτη μέλη, βλ. Μ.Χλέτσος, Σύντομη αναφορά για την πολιτική του ελάχιστου εγγυημένουεισοδήματος…, όπ.π., σελ. 41-55 / European Commission, Guaranteeing sufficient resources, MISSOC,Brussels, 2000 (http://www.europa.eu.int/comm/employment_social/missoc2000/missoc_245_en.ht).238 Το πρόγραμμα αποτελεί μετεξέλιξη του Supplementary Benefit, το οποίο είχε αντικαταστήσει το 1966το National Assistance, που ίσχυε από το 1948. Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, «Προστασία των χαμηλών…»,όπ.π., σελ. 67.239 Το Family Credit καταβάλλεται σε νοικοκυριά χαμηλού εισοδήματος που δε δικαιούνται το IncomeSupport επειδή διαθέτουν ένα πλήρως απασχολούμενο μέλος. Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, όπ.π., σελ. 69.

Page 82: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

82

πόρων που διαθέτει η οικογένεια, μετά την αφαίρεση φόρων και κοινωνικών εισφορών

ενώ συνυπολογίζονται άλλα κοινωνικά επιδόματα που ήδη καταβάλλονται.

Βόρεια Ευρώπη (Σκανδιναβικές Χώρες)

Στη Δανία το σύστημα κοινωνικής προστασίας στηρίζεται στην εθνική αλληλεγγύη και

το δικαίωμα στις παροχές του το έχουν όλοι (ανεξάρτητα αν εργάζονται, αν έχουν

καταβάλει εισφορές ή όχι) και το Social Bistand εφαρμόζεται από το 1961. Η έννοια

του εγγυημένου εισοδήματος υπάρχει μέσα από την έννοια της εθνικής σύνταξης προς

όλους τους ηλικιωμένους και την κοινωνική βοήθεια προς τα άτομα που δε διαθέτουν

τους απαραίτητους πόρους για την επιβίωσή τους.

Τα συστήματα των Σκανδιναβικών Χωρών είναι παρόμοια και χαρακτηρίζονται από

γενναιοδωρία και υψηλό επίπεδο κοινωνικής προστασίας. Έτσι στη Σουηδία, η

εξασφάλιση του ελάχιστου εισοδήματος αποτελεί δικαίωμα. Εκτός από τη βασική

σύνταξη, υπάρχουν δύο συστήματα ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος: η κοινωνική

αρωγή και το επίδομα στους ανέργους που δεν έχουν ασφαλιστεί για τον κίνδυνο της

ανεργίας. Το Socialbidrag δίνεται ωστόσο στη βάση ελέγχου του εισοδήματος και

συνδέεται με την αναζήτηση εργασίας.

Το σύστημα της Φιλανδίας, επηρεασμένο από αυτά της Δανίας και της Σουηδίας,

βασίζεται κι αυτό σε μία βασική σύνταξη για όλους, σε ένα σύστημα κοινωνικής

αρωγής με σκοπό την εξασφάλιση ενός ελάχιστου εισοδήματος για κάθε κάτοικο της

χώρας (Toimeentulotuki), σε επιδόματα ανεργίας (βασικό επίδομα, επίδομα συνδεόμενο

με τις αποδοχές και επίδομα βάσει ελέγχου εισοδήματος) και επίδομα Labour Market

Support240.

Κεντρική Ευρώπη

Το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας στη Γερμανία έχει τις ρίζες του στον ομοσπονδιακό

νόμο του 1961 και στην τροπολογία του 1996, σύμφωνα με τους οποίους κάθε πολίτης

έχει δικαίωμα σε μία αξιοπρεπή ζωή. Ο ρόλος του συστήματος είναι συμπληρωματικός

της κοινωνικής ασφάλισης και της οικογένειας και λειτουργεί ως δίκτυο ασφαλείας. Το

Sozialhilfe, το οποίο υφίσταται από το 1962, είναι ένα πρόγραμμα που εγγυάται ένα

ελάχιστο επίπεδο εισοδήματος ενώ παράλληλα συνδέεται με την παροχή κοινωνικών

υπηρεσιών. Ειδικότερα, εκτός του επιδόματος ανεργίας (unemployment insurance),

240 Το επίδομα αυτό έχει στόχο να βοηθήσει στην ένταξη στην αγορά εργασίας των πρωτοεισερχομένωνσε αυτήν ή αυτών που είχαν προηγουμένως πάρει επίδομα αρωγής.

Page 83: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

83

υπάρχει και το επίδομα βοήθειας για την ανεργία (unemployment assistance) το οποίο

δικαιούνται οι εγγεγραμμένοι άνεργοι που είναι διαθέσιμοι και αναζητούν εργασία241,

είναι σε ανάγκη και έχει τελειώσει η περίοδος που δικαιούνταν να λαμβάνουν το

επίδομα ανεργίας.

Το σύστημα κοινωνικής προστασίας στην Αυστρία έχει αναπτυχθεί στα πλαίσια του

μοντέλου Bismarc, όπως και αυτό της Γερμανίας. Υπάρχουν δύο μορφές επιδομάτων

κοινωνικής πρόνοιας: το γενικό επίδομα εξασφάλισης ελάχιστου εισοδήματος, το

Sozialhilfe και η συμπληρωματική σύνταξη για ηλικιωμένους ή άτομα ανίκανα προς

εργασία.

Δυτική Ευρώπη

Στην Ολλανδία το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας εγγυάται σε όλους ένα υψηλό

επίπεδο ελάχιστου εισοδήματος. Το καθεστώς ασφάλισης των μισθωτών προσφέρει ένα

ελάχιστο επίπεδο εισοδήματος στο ύψος του κατώτατου μισθού. Το Algemene Bijstand

υιοθετήθηκε το 1963 και αφορά την εξασφάλιση ενός ελάχιστου επιπέδου εισοδήματος

για άτομα χωρίς εισόδημα που δεν μπορούν να εργαστούν. Για την περίπτωση των

ανέργων που δεν καλύπτονται από επίδομα ανεργίας και είναι διατεθειμένοι να

ακολουθήσουν μία διαδικασία ένταξης στην αγορά εργασίας και την κοινωνία, υπάρχει

το Rijskgroepregeling Werkloze Werknemers ενώ τα άτομα ηλικίας πάνω των 57,5

ετών που λαμβάνουν ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα, δεν είναι υποχρεωμένα να

αναζητούν εργασία.

Στο Βέλγιο το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα θεωρείται δικαίωμα του ατόμου. Το

Minimex (Minimum de Moyens d’ Existence) απευθύνεται σε άτομα που δεν έχουν

επαρκείς πόρους και ισχύει από το 1974. Όσοι είναι άνω των 65 ετών δε λαμβάνουν το

Minimex αλλά ένα εγγυημένο εισόδημα για ηλικιωμένους. Ενώ παλαιότερα η

καταβολή του Minimex προϋπέθετε ότι ο αιτών αναζητούσε εργασία χωρίς να το

εξακριβώνει, τα τελευταία χρόνια υπάρχει στροφή στις ενεργητικές πολιτικές.

Ο βασικός κορμός του συστήματος κοινωνικής πρόνοιας στην Ιρλανδία είναι το

Supplementary Welfare Allowance (SWA), το οποίο θεσμοθετήθηκε το 1977 και

εγγυάται στο δικαιούχο ένα ελάχιστο επίπεδο κοινωνικών πόρων. Παράλληλα με την

καταβολή της παροχής προβλέπονται και προγράμματα επανένταξης των δικαιούχων

241 Σε περίπτωση που ο επωφελούμενος δε συνεργάζεται για να επανενταχθεί στην αγορά εργασίας καιτην κοινωνία, μπορεί να γίνει διακοπή της χρηματοδότησης του συγκεκριμένου επιδόματος.

Page 84: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

84

στην κοινωνία και την αγορά εργασίας. Επίσης, εκτός από το επίδομα ανεργίας,

υπάρχει και το επίδομα αρωγής για την ανεργία που καταβάλλεται κατόπιν ελέγχου του

εισοδήματος στους μακροχρόνια άνεργους.

Στο Λουξεμβούργο το Revenu Minimum Garanti τέθηκε σε εφαρμογή το 1986 και

εμφανίζεται με δύο μορφές. Ως «αποζημίωση ένταξης» αντιστοιχεί στον κατώτατο

μισθό για όσους εργάζονται 40 ώρες την εβδομάδα και ως «συμπλήρωμα»

καταβάλλεται σε εθνικό επίπεδο με τη μορφή ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος σε

όσους δε μπορούν να εργαστούν ή έχασαν τη δουλειά τους.

Από τα τέλη της δεκαετίας του ’80, με τη θεσμοθέτηση του ελάχιστου εγγυημένου

εισοδήματος στη Γαλλία, ακολούθησε η υιοθέτηση του θεσμού και σε χώρες της

Νότιας Ευρώπης, με δεδομένη τη γαλλική επιρροή.

Στη Γαλλία η πολιτική του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος εφαρμόζεται από το

1988. Η πολιτική αυτή απευθύνεται κυρίως στα άτομα με ειδικές ανάγκες, τις

μονογονεϊκές οικογένειες, τους μακροχρόνια άνεργους και τους ηλικιωμένους. Το

Revenu Minimum d’ Insertion (RMI) καταβάλλεται στα άτομα μόνο εφόσον έχουν

εξαντλήσει όλες τις άλλες δυνατότητες. Η καταβολή του επιδόματος συνδυάζεται με

μέτρα κοινωνικής ένταξης, η οποία είναι υποχρεωτική για τους δικαιούχους του RMI.

Νότια Ευρώπη242

Η πολιτική καταπολέμησης του κοινωνικού αποκλεισμού στην Ισπανία περιλαμβάνει

διεύρυνση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης με εγγύηση κατώτατων συντάξεων

και ανάπτυξη ενός συμπληρωματικού συστήματος κοινωνικής πρόνοιας με επίδομα

βοήθειας για την ανεργία, προνοιακές συντάξεις για ανασφάλιστους ηλικιωμένους και

εξασφάλιση ελάχιστου εισοδήματος. Σχεδόν ταυτόχρονα με τη Γαλλία, το 1989, άρχισε

να εφαρμόζεται το Ingreso Minimo de Inserciόn στη χώρα των Βάσκων και σε

διάφορες παραλλαγές (Renta Minima) επεκτάθηκε σταδιακά σε άλλες περιοχές της

Ισπανίας ενώ χορηγείται μετά από έλεγχο πόρων εισοδήματος.

242 Σχ. με τα προνοιακά συστήματα της Ισπανίας, της Ιταλίας και της Πορτογαλίας, βλ. ενδεικτικάS.García, «Ο κατακερματισμός της κοινωνικής ιδιότητας», Προοπτικές του κοινωνικού κράτους στηΝότια Ευρώπη, Ελληνικά Γράμματα, Αθήνα, 1999, σελ. 162-168.

Page 85: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

85

Τα τελευταία χρόνια, μετά την έκδοση της Σύστασης 92/441/ΕΟΚ, σε δύο ακόμη χώρες

της Νότιας Ευρώπης που δε διέθεταν ανάλογο πρόγραμμα, θεσμοθετήθηκαν

προγράμματα ελάχιστου εισοδήματος: το 1996 το Rendimento Minimo Garantido στην

Πορτογαλία και το 1998 άρχισε η πιλοτική εφαρμογή του Reddito Minimo d’

Inserimento σε 39 πόλεις της Ιταλίας.

Η Ελλάδα, όπως έχει αναφερθεί, είναι το μόνο κράτος μέλος που δεν έχει υιοθετήσει το

θεσμό του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος243, με αποτέλεσμα να μην εξασφαλίζεται

ελάχιστη προστασία για κάθε άτομο που βρίσκεται σε ανάγκη (μέσω των υφιστάμενων

μηχανισμών κοινωνικής προστασίας) και συνεπώς δεν έχει ανταποκριθεί στις

Συστάσεις της ΕΕ244.

243 Βλ. Παράρτημα, Πίνακας 1.244 Σύσταση 92/441/ΕΟΚ σχετικά με τα κοινά κριτήρια που αφορούν την επάρκεια πόρων και παροχώνστα συστήματα κοινωνικής προστασίας και Σύσταση 92/442/ΕΟΚ για τη σύγκλιση των στόχων και τωνπολιτικών κοινωνικής προστασίας.

Page 86: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

86

ΜΕΡΟΣ ΤΡΙΤΟ

Η εφαρμογή του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος στην

Ελλάδα

Page 87: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

87

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΚΑΤΟ

Η φτώχεια και η επίδραση της υφιστάμενης πολιτικής στην καταπολέμησή της

1. Η έννοια και η μέτρηση της φτώχειας

Η εξάλειψη της φτώχειας αποτελεί έναν από τους βασικότερους στόχους της

κοινωνικής πολιτικής. Η επίτευξη αυτού του στόχου προϋποθέτει την αντιμετώπιση

ενός ευρύτερου προβλήματος που συνίσταται στην οριοθέτηση της έννοιας της

φτώχειας245. Ωστόσο, παρότι υπάρχουν ποικίλες προσεγγίσεις για τον ορισμό της, ο

στόχος όλων των προσεγγίσεων προσανατολίζεται στον εντοπισμό των νοικοκυριών

και των ατόμων που υστερούν σε διαθέσιμους χρηματικούς και μη πόρους, με

αποτέλεσμα να μην μπορούν να συμμετέχουν σε ανεκτό βαθμό στον οικονομικό και

κοινωνικό ιστό246.

Επομένως η φτώχεια ορίζεται ως διαβίωση σε συνθήκες ανεπάρκειας εισοδήματος που

να εξασφαλίζει στο άτομο την κάλυψη των στοιχειωδών αναγκών του και μια

στοιχειώδη συμμετοχή στην κοινωνική ζωή247.

Ο παραπάνω εννοιολογικός προσδιορισμός συντίθεται από στοιχεία ποσοτικά

(ανεπάρκεια εισοδήματος) αλλά και ποιοτικά (αδυναμία πρόσβασης στις βασικές

κοινωνικές, πολιτικές, πολιτιστικές και επαγγελματικές ευκαιρίες και δυνατότητες της

κοινωνίας). Η αποδοχή της στενότερης ή ευρύτερης έννοιας επηρεάζει σημαντικά τόσο

τον εντοπισμό των μηχανισμών που δημιουργούν φτώχεια, όσο και την εξειδίκευση

πολιτικών για την καταπολέμησή της. Εντούτοις, οι αρχικές προσπάθειες

προσδιορισμού της έννοιας βάσει αριθμητικών – ποσοτικών κριτηρίων, περιορίζονταν

στον προσδιορισμό των ορίων φτώχειας (poverty line), πάνω από τα οποία καλύπτονται

οι βασικές ανάγκες τροφής, ένδυσης και κατοικίας.

245 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Προοπτικές για μια ευρωπαϊκή πολιτική στον τομέα της φτώχειας…», όπ.π., σελ.600.246 Βλ. Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, Γνώμη για τη φτώχεια στην Ελλάδα, Αθήνα, 2000, σελ. 8.247 Βλ. Κ.Κρεμαλής (επ), Κοινωνική Πρόνοια - Διερεύνηση και Αξιολόγηση ενός νέου συστήματος,Σάκκουλας, Αθήνα – Κομοτηνή, 1990, σελ. 149.

Page 88: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

88

Πάντως οι περισσότερες απόπειρες οριοθέτησης της φτώχειας βασίζονται στο

αντιθετικό μοντέλο248 δηλαδή στη διάκριση ανάμεσα σε απόλυτη (absolute) και σχετική

(relative) φτώχεια249. Η πρώτη ορίζει το όριο φτώχειας ως το εισόδημα που μόλις

επαρκεί προκειμένου ένα άτομο ή νοικοκυριό να μπορεί να αγοράσει ένα «καλάθι»

αγαθών και υπηρεσιών «πρώτης ανάγκης» δηλ συνίσταται στην έλλειψη επαρκών

μέσων για την εξασφάλιση ενός ελάχιστου ορίου διαβίωσης.

Η δεύτερη ορίζει το όριο φτώχειας σε συνάρτηση με ένα εισόδημα αναφοράς δηλαδή

συνίσταται στην πτώση του εισοδήματος κάτω από ένα συγκεκριμένο επίπεδο.

Σύμφωνα με την προσέγγιση αυτή, κάτω από την οριακή κατάσταση το άτομο ή το

νοικοκυριό δεν είναι σε θέση να συμμετέχει σε λειτουργίες και δραστηριότητες της

κοινωνίας που θεωρούνται απαραίτητες.

Πέρα από την επιλογή του ορίου φτώχειας, το ζήτημα της σύγκρισης του εισοδήματος

νοικοκυριών διαφορετικού μεγέθους επιφέρει πρόσθετες δυσκολίες, δεδομένου ότι

ορισμένα αγαθά ενσωματώνουν οικονομίες στην κατανάλωσή τους από κοινού από όλα

τα μέλη ενός νοικοκυριού. Συνεπώς, η σύγκριση του επιπέδου διαβίωσης νοικοκυριών

διαφορετικού μεγέθους προϋποθέτει την εφαρμογή ενός συντελεστή250 (κλίμακα

ισοδυναμίας) που να σταθμίζει τα μέλη ενός νοικοκυριού σύμφωνα με ένα

συγκεκριμένο τρόπο.

Για τη στατιστική υπηρεσία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Eurostat), ως γραμμή φτώχειας

ορίζεται το 50% του αριθμητικού μέσου του ισοδύναμου κατά κεφαλήν ενήλικα

καθαρού χρηματικού εισοδήματος με βάση τη χώρα μέτρησης251. Όπως είναι

κατανοητό, σε μία χώρα με υψηλότερα εισοδήματα ένα νοικοκυριό που αγγίζει το όριο

φτώχειας έχει μεγαλύτερη αγοραστική δύναμη από ένα άλλο που αγγίζει το όριο

φτώχειας σε μία φτωχότερη χώρα252.

248 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Προοπτικές για μια ευρωπαϊκή πολιτική…», όπ.π., σελ. 600.249 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, Η καταπολέμηση…, όπ.π., σελ. 3.250 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, όπ.π., σελ. 4.251 Η Eurostat υιοθετεί τη σχετική γραμμή φτώχειας, η οποία θεωρείται καταλληλότερη για χώρεςυψηλού εισοδήματος. Επίσης, δεδομένου ότι καθώς βελτιώνεται το συνολικό βιοτικό επίπεδο τηςκοινωνίας αυξάνεται και το όριο φτώχειας, μετά το 1999 εφαρμόζεται ένα όριο που αντιστοιχεί στο 60%του μέσου εισοδήματος (βλ. Μ.Ματσαγγάνης, Η καταπολέμηση…, όπ.π., σελ. 3). Το όριο αυτό δενπεριλαμβάνει ωστόσο όλες τις διαστάσεις που απαιτούν διερεύνηση σε σχέση με την πολυπλοκότητα τουπροβλήματος γιατί το οικονομικό κριτήριο δεν αρκεί ώστε να καλύψει τις πτυχές του φαινομένου τηςφτώχειας (βλ. . Γ.Αμίτσης, «Προοπτικές για μια ευρωπαϊκή πολιτική…», όπ.π., σελ. 604-605).252 Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, Γνώμη για τη φτώχεια…, όπ.π., σελ. 11.

Page 89: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

89

Όσον αφορά στην κλίμακα ισοδυναμίας, η Eurostat ακολουθεί την «τροποποιημένη

κλίμακα» του ΟΟΣΑ253, η οποία δίνει τιμή 1,0 για τον πρώτο ενήλικα, 0,5 για κάθε

ενήλικα πέραν του πρώτου και 0,3 για κάθε παιδί κάτω των 14 ετών.

Συνεπώς η απόπειρα καταγραφής της φτώχειας είναι μία στατιστική εκτίμηση η οποία

βασίζεται σε μεθοδολογικές παραδοχές και συμβατικούς ορισμούς. Η χάραξη δημόσιας

πολιτικής ενάντια στη φτώχεια προϋποθέτει αφ’ ενός την ερμηνεία των στατιστικών

στοιχείων και των υποθέσεων που ενσωματώνουν, αφετέρου την κατανόηση των

παραγόντων που την προκαλούν καθώς και τις κοινωνικές διαστάσεις του φαινομένου.

Ωστόσο, η εξάλειψη της φτώχειας, ως στόχος της κοινωνικής πολιτικής δε μπορεί να

αποσυνδεθεί από τη συνολικότερη οικονομική πολιτική. Η συγκρότηση ενός

κοινωνικού δικτύου ασφαλείας και κατ’ επέκταση ο μηχανισμός του ελάχιστου

εγγυημένου εισοδήματος στοχεύουν στην εξάλειψη της «ακραίας» φτώχειας δηλαδή

της εξαθλίωσης, μέσω της κρατικής εγγύησης σε ένα επίπεδο διαβίωσης πιο κάτω από

το οποία το κοινωνικό σύνολο δεν επιτρέπει σε κανένα από τα μέλη του να πέσει254. Η

εξάλειψη της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού απαιτούν πολιτικές που να

μην αποβλέπουν απλώς στη βελτίωση των συνθηκών για τα άτομα «οριακού»

εισοδήματος255.

2. Η φτώχεια και η επίδραση των προνοιακών μεταβιβάσεων στην Ελλάδα

Η φτώχεια στη χώρα μας, όπως και σε όλες τις άλλες χώρες, ως κοινωνικό φαινόμενο,

εμφανίζεται διαχρονικά σε όλες τις εποχές. Όμως η έκτασή της, η ένταση των

συνεπειών της, η ευκολία υπαγωγής ενός ατόμου σε κατάσταση φτώχειας και η

δυνατότητα απεγκλωβισμού του από την κατάσταση αυτή παρουσιάζουν σημαντικές

διαφοροποιήσεις.

«Αναμφισβήτητα το πρόβλημα της φτώχειας στη σύγχρονη ελληνική κοινωνία δεν

παρουσιάζει την ένταση και την έκταση άλλων εποχών»256. Σε απόλυτους όρους, η

253 Η κλίμακα του ΟΟΣΑ εφαρμοζόταν παλαιότερα από τον Οργανισμό και έδινε τιμή 1,0 για τον πρώτοενήλικα, 0,7 για κάθε ενήλικα πέραν του πρώτου και 0,5 για κάθε παιδί κάτω των 14 ετών.254 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, Η καταπολέμηση…, όπ.π., σελ. 7.255 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Προοπτικές για μια ευρωπαϊκή πολιτική …», όπ.π., σελ. 600.256 Βλ. Γ.Αμίτσης, όπ.π., σελ. 602.

Page 90: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

90

φτώχεια μειώθηκε κατά τη μεταπολιτευτική περίοδο αλλά σε σχετικούς όρους η

Ελλάδα κατατάσσεται στις χώρες υψηλής φτώχειας στην ΕΕ.

Ιστορικά το φαινόμενο αφορούσε πρωτίστως τον αγροτικό πληθυσμό. Σήμερα αν και η

ποσοστιαία συνεισφορά των αγροτικών πληθυσμών στη διαμόρφωση της συνολικής

φτώχειας εξακολουθεί να είναι υψηλή, η συμβολή της στη διαμόρφωση του

ποσοστιαίου μεγέθους της φτώχειας έχει μειωθεί257 ενώ πολύ σημαντικά έχει αυξηθεί η

συμβολή των ανέργων και των ηλικιωμένων258. Η διατήρηση της ανεργίας σε υψηλά

επίπεδα, οι αλλαγές στη δομή της οικογένειας, η αναδιάρθρωση των παραγωγικών

δομών, η έξαρση του φαινομένου της «νέας φτώχειας», οι δημογραφικές εξελίξεις σε

συνδυασμό με την αναποτελεσματικότητα των προνοιακών μηχανισμών και την

αδυναμία εξασφάλισης ενός ελάχιστου επιπέδου διαβίωσης για όλους τους πολίτες

είναι μερικές από τις αιτίες259 που συντηρούν τα ποσοστά φτώχειας σε υψηλά επίπεδα.

Σύμφωνα με τον ΟΟΣΑ260, το ετήσιο ποσοστό φτώχειας στην Ελλάδα για τα έτη 1993-

1995 ανέρχεται στο 14,5% του συνολικού πληθυσμού έναντι 11,7% του κοινοτικού

μέσου όρου261. Επίσης το 42,3% όσων ζουν σε μόνιμη φτώχεια είναι ηλικιωμένοι262

ενώ ενδιαφέρον παρουσιάζει το γεγονός ότι στο σύνολο των ατόμων που ζουν σε

συνθήκες φτώχειας αλλά έχουν μόνιμο εισόδημα (ποσοστό 12,2%), το 48,5% διαθέτουν

εισόδημα μικρότερο του 50% του μέσου εισοδήματος263.

Αυτό σημαίνει πως το σύστημα κοινωνικής προστασίας στη χώρα μας δεν έχει πετύχει

στο πεδίο της καταπολέμησης της φτώχειας264, δεδομένου ότι το υφιστάμενο κοινωνικό

δίκτυο ασφαλείας αφήνει πολλά κενά στην εξασφάλιση ενός επιπέδου αξιοπρεπούς

διαβίωσης. Συγκεκριμένα, η επίδραση που έχει η ασκούμενη προνοιακή πολιτική στην

έκταση της φτώχειας είναι πολύ μικρή και αρκετά μικρότερη από ότι στις άλλες χώρες

της Ένωσης. Οι κοινωνικές μεταφορές πόρων από το κράτος στους πολίτες στο πλαίσιο

257 Βασικές αιτίες για τη μείωση αυτή αποτελούν η βελτίωση του μέσου εκπαιδευτικού επιπέδου τουπληθυσμού και η κατακόρυφη μείωση της συμμετοχής των αγροτών στο συνολικό πληθυσμό.258 Βλ. Π.Τσακλόγλου, «Ανισότητα και φτώχεια στην Ελλάδα», Προοπτικές του κοινωνικού κράτους στηΝότια Ευρώπη, Ελληνικά Γράμματα, 1999, σελ. 107-108.259 Σχ. με τα αίτια της φτώχειας στη χώρα μας βλ. ενδεικτικά Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή,Γνώμη για τη φτώχεια…, όπ.π., σελ. 13-16.260 Βλ. OECD, Employment Outlook, Paris, 2001.261 Βλ. Παράρτημα Πίνακας 2.262 Βλ. Παράρτημα Πίνακας 3.263 Βλ. Παράρτημα Πίνακας 4.264 «Η φτώχεια, στην έκταση που υπάρχει, αποδεικνύει αναποτελεσματικότητα των προνοιακώνπαροχών». Βλ. Κ.Κρεμαλής (επ), Κοινωνική Πρόνοια…, όπ.π., σελ. 149.

Page 91: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

91

της προνοιακής πολιτικής (εξαιρώντας τις συντάξεις) μειώνουν το ποσοστό των

ευρισκομένων κάτω από το όριο φτώχειας μόνο κατά μία ποσοστιαία μονάδα κατά το

έτος 1995265. Η επίδοση αυτή είναι πολύ χαμηλή ενώ ο κοινοτικός μέσος όρος μείωσης

φτάνει τις 8 ποσοστιαίες μονάδες, επίδοση χαμηλότερη και από τις χώρες του

Μεσογειακού Νότου (π.χ. στην Ισπανία για το ίδιο έτος, η μείωση της φτώχειας μέσω

κοινωνικών μεταφορών πόρων έφτασε το 8%).

Το σύστημα κοινωνικής προστασίας266 στην Ελλάδα είναι κυρίως προσανατολισμένο

στις συντάξεις και επομένως δεν αφήνει μεγάλα περιθώρια για της κάλυψη κοινωνικών

κινδύνων όπως η ανεργία και η φτώχεια. Το γεγονός αυτό είναι χαρακτηριστικό στις

χώρες της Νότιας Ευρώπης και σε συνδυασμό με άλλα χαρακτηριστικά του ελληνικού

συστήματος, κατατάσσει την Ελλάδα, σύμφωνα με την τυπολογία που προτείνει ο

Ferrera, στο «Νότιο μοντέλο» κράτους πρόνοιας.

Πράγματι, το κράτος πρόνοιας στις χώρες της Νότιας Ευρώπης διαφοροποιείται από τα

αντίστοιχα των άλλων ευρωπαϊκών χωρών γιατί στις χώρες αυτές εντοπίζονται

συγκεκριμένα χαρακτηριστικά267: υψηλός βαθμός μεταβιβαστικών πληρωμών και

υπανάπτυξη εθνικής πολιτικής ελάχιστου εισοδήματος, ανισομερής καταμερισμός της

κοινωνικής προστασίας απέναντι σε συγκεκριμένους κινδύνους, καθολικότητα των

υγειονομικών συστημάτων, παροχή χαμηλού ποσοστού κοινωνικών υπηρεσιών και

μάλιστα χαμηλής αποδοτικότητας, χρηματοδότηση του κράτους πρόνοιας που

σχετίζεται με τον άνισο καταμερισμό στις διάφορες κοινωνικές και επαγγελματικές

ομάδες, έντονη ανάπτυξη πελατειακών σχέσεων, χαμηλός βαθμός διείσδυσης του

265 Βλ. Παράρτημα, Πίνακας 5.266 Η ανάπτυξη του ελληνικού συστήματος κοινωνικής προστασίας, βασισμένη στα παραδοσιακάχαρακτηριστικά ενός ασφαλιστικού συστήματος που στηρίζεται στην απασχόληση, χαρακτηρίζεται απόκαθυστέρηση στη θεσμοθέτηση και επέκταση κοινωνικών προγραμμάτων, από την ύπαρξη σημαντικώνκενών στην κοινωνική προστασία σε αντιδιαστολή με την υπερπροστασία κάποιων κοινωνικών ομάδων(αποτέλεσμα της προνομιακής πρόσβασής τους στην εξουσία). Έτσι, στα πλαίσια της κοινωνικήςασφάλειας, παρατηρείται μία περιθωριακή αντιμετώπιση των τεχνικών της κοινωνικής πρόνοιας και τηςπροστασίας της υγείας έναντι της ανάπτυξης της κοινωνικής ασφάλισης, γεγονός που σε συνδυασμό μετα προβλήματα χρηματοδότησης, αποτελεί σημαντική αιτία για την απουσία κατοχύρωσης ενόςολοκληρωμένου συστήματος ελάχιστης προστασίας. Αντίθετα, ο σταδιακός εμπλουτισμός τουσυστήματος ασφάλισης με προνοιακά στοιχεία, ως αποτέλεσμα αποσπασματικών προσπαθειών επίλυσηςτων προβλημάτων, οδηγεί σε ένα «μικτό» σύστημα προστασίας (βλ. Γ.Αμίτσης, «Νομικά προβλήματαρύθμισης…», όπ.π., σελ. 505), στο οποίο απουσιάζουν οι μηχανισμοί που εξασφαλίζουν ένα κατώτατοόριο προστασίας.267 Βλ. M.Ferrera, «Η ανασυγκρότηση του κράτους πρόνοιας στη Ν.Ευρώπη», Προοπτικές τουκοινωνικού κράτους στη Νότια Ευρώπη, όπ.π., σελ. 36-45 / Μ.Χλέτσος, «Κοινωνική πολιτική και αγοράεργασίας στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης…», όπ.π., σελ. 924.

Page 92: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

92

κράτους στην προνοιακή σφαίρα και συνύπαρξη δημόσιων και μη φορέων και θεσμών

με διαπλεκόμενο χαρακτήρα.

Όλα αυτά τα κοινά στοιχεία, αφ’ ενός συνεργούν για τη δημιουργία ενός διακριτού

μοντέλου κράτους πρόνοιας268, αφετέρου έχουν πολύ σοβαρές επιπτώσεις στη συνολική

απόδοση των συστημάτων κοινωνικής προστασίας269. Έτσι η απουσία ενός συνεκτικού

και αποτελεσματικού δικτύου ασφαλείας και η διατήρηση της φτώχειας σε υψηλά

επίπεδα σε ορισμένες περιοχές του Μεσογειακού νότου έχουν αγγίξει τα όρια

κοινωνικού συναγερμού.

Πάντως, με δεδομένη την πρόσφατη σταδιακή εφαρμογή προγραμμάτων ελάχιστου

εγγυημένου εισοδήματος στην Πορτογαλία και την Ιταλία, τα οποία αναμένεται εν τω

μεταξύ να έχουν βελτιώσει στις χώρες αυτές την ευεργετική επίπτωση των κοινωνικών

παροχών στο εισόδημα των οικονομικά ασθενέστερων ομάδων του πληθυσμού τους, η

αντιμετώπιση του προβλήματος της φτώχειας στην Ελλάδα οφείλει να προσανατολιστεί

τόσο στην πολιτική ενός ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος που να συνδυάζει την

οικονομική ενίσχυση με την κοινωνική και οικονομική επανένταξη, όσο και σε

γενικότερες πολιτικές που να στοχεύουν στην καταπολέμηση της φτώχειας270.

Οι συνέπειες271 της φτώχειας, τόσο για το άτομο που τη βιώνει (δυσκολίες επιβίωσης,

ανασφάλεια, μείωση της αυτοεκτίμησης, αποκλεισμός από θεμελιώδη δικαιώματα,

απόπειρες διαφυγής που ξεφεύγουν από τη νομιμότητα) και την οικογένειά του, όσο και

για το σύνολο της οικονομίας (μείωση της φορολογήσιμης ύλης, κρατικές δαπάνες, μη

αξιοποίηση ενεργού πληθυσμού) και της κοινωνίας (κίνδυνος για την κοινωνική

συνοχή, εγκληματικότητα), είναι τόσο σημαντικές που η άρνηση της αποδοχής της

268 Ωστόσο, την άποψη, περί ξεχωριστού μοντέλου κράτους πρόνοιας για τις χώρες της Ν.Ευρώπης, δεσυμμερίζονται όλοι οι συγγραφείς: «Katrougkalos argues that neither Greece, Spain nor Portugal are partof a distinctive group, and that their undeniable lag in terms of social spending has little to do with any‘specific institutional and organizational feature’ but rather ‘reflects the delay in the construction of thewelfare state, and more generally, the relative economic underdevelopment of the Mediterranean South».Βλ. M.Rhodes, «Southern European Welfare States: Identity, Problems and Prospects for Reform»,Southern European Welfare States, Frank Cass & Co. LTD, London, 1997, σελ. 3.269 Έτσι το ετήσιο ποσοστό φτώχειας για τα έτη 1993-1995, σύμφωνα με τον ΟΟΣΑ, έφτασε στην Ιταλία13,5%, στην Ισπανία 12,0%, στην Πορτογαλία 15,3%, στην Ελλάδα 14,5% (βλ. Παράρτημα, Πίνακας 2).270 Για παράδειγμα ένα πρόγραμμα κατά της φτώχειας πρέπει να συνδέεται με την αναπτυξιακή πολιτική,πολιτικές για τη γεωργική ανάπτυξη, πολιτικές για την αγορά εργασίας, πολιτικές εκπαίδευσης καικατάρτισης, πολιτικές υγείας, πολιτικές εναντίον του κοινωνικού αποκλεισμού, περιφερειακές πολιτικές,πολιτικές κοινωνικής ασφάλειας. Βλ. Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, Γνώμη για τη φτώχεια…,όπ.π., σελ. 23-26.271 Σχ. με τις συνέπειες της φτώχειας βλ. ενδεικτικά ΟΚΕ, όπ.π., σελ. 17-18.

Page 93: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

93

ύπαρξης του φαινομένου σε πολιτικό επίπεδο δε συνάδει με ένα σύγχρονο κοινωνικό

κράτος και την εύρυθμη λειτουργία του δημοκρατικού πολιτεύματος272.

Επομένως μια συντονισμένη κοινωνική πολιτική, πρέπει να αποβλέπει, όχι στην

προσωρινή αντιμετώπιση του προβλήματος αλλά αφ’ ενός στην καταπολέμηση της

φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού, αφετέρου στην εξάλειψη των αιτιών που

οδηγούν κάποια μέλη της κοινωνίας στην κατάσταση αυτή.

272 Βλ. Τ.Μηνακάκη, «Ενδεείς και δίκαιο. Μία νομική προσέγγιση του φαινομένου της φτώχειας»,ΕΔΚΑ, ΜΓ΄, 2001, σελ. 174.

Page 94: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

94

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΝΔΕΚΑΤΟ

Μηχανισμοί εξασφάλισης ενός ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος στο ελληνικό

σύστημα κοινωνικής προστασίας

Η διερεύνηση των διατάξεων της εσωτερικής προνοιακής νομοθεσίας οδηγεί στο

συμπέρασμα ότι ένα βασικό χαρακτηριστικό του ελληνικού μοντέλου κοινωνικής

προστασίας αποτελεί η έλλειψη ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος που

να εξασφαλίζει ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης σε κάθε άτομο που δε διαθέτει

επαρκείς πόρους συντήρησης.

Παρότι το κοινωνικό δικαίωμα για ελάχιστα όρια διαβίωσης και επομένως για ελάχιστο

εγγυημένο εισόδημα κατοχυρώνεται τόσο μέσα από σχετικές διατάξεις του ελληνικού

Συντάγματος, όσο και από τις δεσμευτικές θεσμικές παρεμβάσεις των Διεθνών

Οργανισμών, η ανάπτυξη ενός ελάχιστου επιπέδου κοινωνικής προστασίας είναι

περιορισμένη, αφήνοντας ακάλυπτες κάποιες πληθυσμιακές ομάδες.

Το κοινωνικό δίκτυο ασφαλείας λειτουργεί με βάση ένα υπολειμματικό μοντέλο273, το

οποίο δεν κατοχυρώνει ελάχιστα όρια προστασίας για κάθε άτομο σε κατάσταση

ανάγκης γιατί προσανατολίζεται κυρίως στην τεχνική της κοινωνικής ασφάλισης, η

οποία εμπλουτίζεται με μη ανταποδοτικά στοιχεία, και στοχεύει στην κάλυψη

συγκεκριμένων κατηγοριών πληθυσμού. Το ελληνικό μοντέλο κοινωνικής ασφάλειας

στηρίζεται στην εξασφάλιση ελάχιστων ορίων κοινωνικής προστασίας μέσω της

εισαγωγής στοιχείων κοινωνικής αλληλεγγύης στο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης274,

περιορίζοντας τη λειτουργία του σε άτομα που θεμελιώνουν έννομες σχέσεις

κοινωνικής ασφάλισης και συμμετέχουν στην αγορά εργασίας, κατά την εμφάνιση

τυποποιημένων ασφαλιστικών κινδύνων.

Παρότι η κοινωνική πρόνοια αποτελεί βασικό μηχανισμό εξασφάλισης ελάχιστων

ορίων προστασίας για άτομα που δε συμμετέχουν στην παραγωγική διαδικασία μέσω

της τεχνικής του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, η άνιση ανάπτυξή της σε σχέση

273 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 19.274 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 121.

Page 95: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

95

με την κοινωνική ασφάλιση και την υγεία, έχει σαν αποτέλεσμα απόπειρες

αντιμετώπισης των καταστάσεων ανάγκης των ασθενέστερων ομάδων.

Ωστόσο, παρά την απουσία ενός αυτοδύναμου συστήματος, η κάλυψη των ατόμων που

στερούνται των μέσων διαβίωσης επιχειρείται μέσα από τη λειτουργία κατηγοριακών

προγραμμάτων που απευθύνονται σε συγκεκριμένες πληθυσμιακές ομάδες. Συνεπώς

στην ελληνική νομοθεσία εντοπίζονται νομικές ρυθμίσεις που εξασφαλίζουν ελάχιστη

προστασία σε συγκεκριμένες κατηγορίες πληθυσμού ή συμπληρώνουν το επίπεδο

κάλυψης που παρέχεται μέσω της ασφάλισης275, ρυθμίσεις όμως που δεν εξασφαλίζουν

κάθε άτομο σε κατάσταση ανάγκης.

Η διερεύνηση των υφιστάμενων μηχανισμών του ελληνικού συστήματος κοινωνικής

προστασίας οδηγεί στο συμπέρασμα ότι οι απόπειρες εξασφάλισης ελαχίστου

εισοδήματος χρησιμοποιούν ασφαλιστικές τεχνικές, οι οποίες συμπληρώνονται με

προνοιακές – μη ανταποδοτικές. Οι αντίστοιχες ρυθμίσεις εντοπίζονται τόσο στο

Εργατικό Δίκαιο, όσο και στην Κοινωνική Ασφάλιση και την Πρόνοια.

1. Οι ρυθμίσεις του Εργατικού Δικαίου

Η κατοχύρωση ενός κατώτατου μισθού και ημερομισθίου, καθορισμένο από την

εθνική συλλογική σύμβαση εργασίας, αποτελεί ένα μηχανισμό που δημιουργεί ένα

δίκτυο ασφαλείας για τους εργαζόμενους και διασφαλίζει την εργασιακή ικανότητα του

πληθυσμού276. Αν και αποτελεί αντικείμενο της γενικότερης δημοσιονομικής πολιτικής,

συνδέεται με την εξασφάλιση ενός ελάχιστου εισοδήματος για κάθε εργαζόμενο.

Ωστόσο, αφορά μόνο κοινωνικές ομάδες που αποκτούν αυτό το εισόδημα μέσω της

εργασίας που έχουν προσφέρει και δεν αναφέρεται ούτε σε ανέργους, ούτε σε

εργαζόμενους στις νέες - ευέλικτες μορφές απασχόλησης.

2. Οι ρυθμίσεις της Κοινωνικής Ασφάλισης

1. Τα κατώτατα όρια συντάξεων αποτελούν μία μικτή παροχή που χορηγείται από

ασφαλιστικούς φορείς, ενώ έχει προνοιακό χαρακτήρα. Αυτή η τεχνική εντάσσεται στα

πλαίσια «σύνθετων» μηχανισμών προστασίας για την εξασφάλιση ελάχιστου

275 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…,όπ.π., σελ. 19.276 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Νομικά προβλήματα ρύθμισης…», όπ.π., σελ. 507 / Μ.Χλέτσος, «Κοινωνικήπολιτική και αγορά εργασίας…», όπ.π., σελ. 935–936.

Page 96: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

96

εισοδήματος σε άτομα που δε θεμελιώνουν επαρκείς παροχές από το σύστημα

κοινωνικής ασφάλισης. Υποκείμενα του δικαιώματος είναι τα άτομα που έχουν

ενταχθεί στην αγορά εργασίας για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα και έχουν

καταβάλει ασφαλιστικές εισφορές, η υπαγωγή τους όμως σε κάποιο ασφαλιστικό

καθεστώς εμφανίζει κενά277 που δεν επιτρέπουν τη θεμελίωση ανταποδοτικού

δικαιώματος για επαρκείς συνταξιοδοτικές παροχές. Έτσι, όταν το ποσό της σύνταξης

που δικαιούται ο ασφαλισμένος, με βάση την ασφαλιστική του ιστορία (οργανική

σύνταξη), υπολείπεται ενός ελάχιστου προκαθορισμένου ορίου, συμπληρώνεται με

ποσό προνοιακής φύσης μέχρι το όριο αυτό. Ωστόσο, η προσαύξηση, αν και

προνοιακή278, δε γίνεται με έλεγχο εισοδήματος279 αφού αρκεί η θεμελίωση

δικαιώματος σύνταξης.

Κατά την εφαρμογή του θεσμού στα πλαίσια της κοινωνικής ασφάλισης, το ύψος της

κατώτατης σύνταξης γήρατος και αναπηρίας δεν προσανατολίστηκε σε ένα ενιαίο

πλαίσιο κατοχύρωσης ελάχιστων ορίων αλλά αποτέλεσε αντικείμενο πολλών

νομοθετικών παρεμβάσεων, πριν καταλήξει σε δύο συστήματα υπολογισμού,

διαφορετικό για τους ασφαλισμένους πριν την 1/1/93 και διαφορετικό για τους μετά την

1/1/93. Αρχικά η κατοχύρωση της αυτόματης αναπροσαρμογής του ύψους των

κατώτατων ορίων συνδέθηκε με την άνοδο του ημερομισθίου του ανειδίκευτου εργάτη

και το ύψος της κατώτατης σύνταξης αντιστοιχούσε σε 15 ημερομίσθια του

ανειδίκευτου εργάτη για συντάξεις γήρατος και αναπηρίας και 13,5 για συντάξεις

θανάτου (Ν. 825/78). Στη συνέχεια το ύψος έφτασε τα 18 και 16 ημερομίσθια

αντίστοιχα (Ν. 1305/82), τα 19 και 17 ημερομίσθια (1985), τα 20 και 18 (1986).

Ακολουθεί η αποσύνδεση των κατώτατων ορίων από το ημερομίσθιο του εν λόγω

εργάτη (σταθεροποίηση του ύψους) και σύνδεση της αναπροσαρμογής του ύψους με

την αύξηση των αποδοχών των δημοσίων υπαλλήλων (Ν. 1902/90) ενώ από την 1/1/93

υπάρχουν δύο τεχνικές υπολογισμού του ύψους των κατώτατων ορίων (Ν. 2084/92). Η

πρώτη καλύπτει τους ασφαλισμένους μέχρι 31/12/92 και το κατώτατο ύψος σύνταξης

277 Από τη μία πλευρά, η σταδιακή επέκταση της κοινωνικής ασφάλισης σε όλη τη χώρα και σε όλες τιςκατηγορίες εργαζομένων και η αθρόα προσέλευση των αγροτών στα αστικά κέντρα κατά τη διάρκεια τηςμεταπολεμικής περιόδου και από την άλλη η αδυναμία δημιουργίας ασφαλιστικής συνείδησης και ηατελής εκπλήρωση ασφαλιστικών υποχρεώσεων είχαν σαν αποτέλεσμα μεγάλο τμήμα του πληθυσμού σεηλικία συνταξιοδότησης να μη θεμελιώνει πλήρη συνταξιοδοτικά δικαιώματα. Σήμερα που ηασφαλιστική κάλυψη υφίσταται σε όλο τον ελλαδικό χώρο, τα κενά στην ασφαλιστική ιστορία ενόςεργαζομένου οφείλονται στις περιόδους ανεργίας και στην απασχόληση σε ευέλικτες μορφές εργασίας.278 Βλ. Κ.Κρεμαλής, Δίκαιο Κοινωνικών Ασφαλίσεων, Σάκκουλας, Αθήνα – Κομοτηνή, 1985, σελ. 322.279 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Νομικά προβλήματα ρύθμισης…», όπ.π., σελ. 507 / Κ.Κρεμαλής, όπ.π., σελ. 322.

Page 97: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

97

υπολογίζεται από τον προηγούμενο νόμο και η δεύτερη καλύπτει τους ασφαλισμένους

μετά την 31/12/92 και το ύψος υπολογίζεται βάσει του κατά κεφαλήν ΑΕΠ, ενώ και για

τις δύο τεχνικές οι μηχανισμοί αναπροσαρμογής συνδέονται με τις αυξήσεις των

δημοσίων υπαλλήλων280.

Η χρήση διαφορετικών τεχνικών για τον υπολογισμό του ύψους των κατώτατων

συντάξεων έχει σαν αποτέλεσμα διαφοροποίηση στην έκταση της προστασίας ανάμεσα

σε κατηγορίες ασφαλισμένων, διευρύνοντας τις ανισότητες μεταξύ παλαιών και νέων

ασφαλισμένων, αφού η χρήση του δεύτερου συστήματος οδηγεί σε υποβάθμιση του

ύψους των κατώτατων ορίων.

Παρότι ο στόχος των κατώτατων ορίων συντάξεων είναι η αναβάθμιση της προστασίας

και η εξασφάλιση ενός αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης για τους ασφαλισμένους που

δε συμπληρώνουν τις προϋποθέσεις για λήψη ανταποδοτικής συνταξιοδοτικής παροχής,

η σύνδεση των κατώτατων ορίων με τα συστήματα συντάξεων έχει σα συνέπεια την

περιοριστική λειτουργία τους ως μηχανισμού αναδιανομής μεταξύ ασφαλισμένων του

ίδιου φορέα281 και τη διολίσθηση του οικονομικού βάρους στους ίδιους τους

ασφαλισμένους ενώ πρόκειται για χρηματοδότηση παροχής προνοιακής.

Η νόθευση του ασφαλιστικού συστήματος μέσω αυτής της τεχνικής, αφού η

πλειοψηφία των συνταξιούχων του μεγαλύτερου ασφαλιστικού φορέα (ΙΚΑ) λαμβάνει

τα κατώτατα όρια282, τα προβλήματα εξοικονόμησης πόρων που του δημιουργεί, η

υποβάθμιση του ύψους των συντάξεων σε βάρος ενός τμήματος των ασφαλισμένων283,

280 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Νομικά προβλήματα ρύθμισης…», όπ.π., σελ. 507-508 / Α.Σισσούρας – Γ.Αμίτσης,«Το κοινωνικό δίκτυο ασφαλείας…», όπ.π., σελ. 552–553.281 Για τη λειτουργία των κατώτατων ορίων συντάξεων βλ. αναλυτικά Γ,Βακαλόπουλος, «Η εξέλιξη τωνκατώτατων ορίων συντάξεως σε σύστημα καθολικής κάλυψης του πληθυσμού με ελάχιστοσυνταξιοδοτικό όριο», ΕΔΚΑ, ΛΑ΄, 1989.282 Η κατώτατη σύνταξη γήρατος του ΙΚΑ για το 2002 είναι 377,08€, με προσαύξησ η 28,28€ για τησύζυγο και 18,84€ για κάθε παιδί μέχρι τρία με Απόφαση Φ21/ΟΙΚ/240/26 -2-2002 των ΥπουργώνΟικονομικών και Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων – ΦΕΚ 266/6-3-2002 (βλ. Παράρτημα,Πίνακας 6).283 Για παράδειγμα, για τους ασφαλισμένους μετά το 1993, το ποσό της σύνταξης δεν μπορεί να είναικατώτερο της σύνταξης που προκύπτει βάσει του κατά το έτος 1991 μέσου μηνιαίου κατά κεφαλήν ΑΕΠ(169.719 δρχ.), προσαυξημένου κατά 50% και αναπροσαρμοσμένο με το εκάστοτε ποσοστό αύξησης τωνσυντάξεων των δημοσίων υπαλλήλων (νοουμένου ως συντάξιμου μισθού και συντάξιμου χρόνου 15ετών). Το ποσό αυτό για το έτος 2000 είχε διαμορφωθεί στις 65.426 δρχ. [(169.719 + 50% Χ 169.719) Χ15 Χ 1,714]. Βλ. Α.Μεταλληνός, Η κοινωνική ασφάλιση των νέων εργαζομένων, Αθήνα, 2001, σελ. 273.

Page 98: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

98

ο τρόπος αναπροσαρμογής της χορηγούμενης παροχής284, δηλώνουν την αδυναμία του

μηχανισμού αυτού να εξασφαλίσει επαρκείς πόρους στους δικαιούχους.

2. Η σύνταξη που χορηγείται στους ασφαλισμένους του ΟΓΑ είναι μία παροχή μη

ανταποδοτική, καθολικού χαρακτήρα, επικεντρωμένη στην κάλυψη μιας συγκεκριμένης

κατηγορίας του πληθυσμού για τον κίνδυνο του γήρατος, με στόχο την εξασφάλιση

ελάχιστων ορίων προστασίας για τα άτομα που ανήκουν στην κατηγορία αυτή,

δεδομένου ότι η συγκεκριμένη κατηγορία πληθυσμού αντιμετωπίζει σοβαρά

προβλήματα επιβίωσης κατά τη βιολογική περίοδο του γήρατος. Συνεπώς το μοντέλο

προστασίας που έχει επιλεγεί για την εξασφάλιση συνταξιοδοτικής προστασίας των

αγροτών αντιστοιχεί σε ένα μοντέλο εθνικής σύνταξης περιορισμένης εφαρμογής285 και

ακολουθεί το «περιοριστικό» πρότυπο, αφού επιχειρεί την εξασφάλιση ενός

«στοιχειώδους» επιπέδου διαβίωσης για κάθε αγρότη286.

Ωστόσο, η συμβολή του μηχανισμού αυτού στην εξασφάλιση ελάχιστων ορίων είναι

περιορισμένη εξαιτίας του πολύ χαμηλού επιπέδου της παροχής287 (απόρροια της μη

συνεισφοράς των αγροτών και της ύπαρξης αγροτικής ιδιοκτησίας) και δεν

εξασφαλίζεται ικανοποιητικό επίπεδο διαβίωσης στους αγρότες που δε διαθέτουν άλλο

εισόδημα.

Σε μία προσπάθεια βελτίωσης της κοινωνικής προστασίας των συνταξιούχων αγροτών

επιχειρήθηκε η εισαγωγή στοιχείων ανταποδοτικότητας για τη χορήγηση των παροχών

δηλαδή η μεταρρύθμιση του ΟΓΑ σε γνήσιο ασφαλιστικό φορέα. Η αναθεώρηση του

συστήματος ασφάλισης του ΟΓΑ (Ν. 2458/97), οδηγεί στην αδυναμία κατάταξης των

νέων συντάξεων που χορηγεί στους μηχανισμούς εξασφάλισης ελάχιστων ορίων με τη

χορήγηση μη ανταποδοτικών παροχών ασφαλιστικού χαρακτήρα αφού προβλέπονται

284 Η σύνδεση του μηχανισμού αναπροσαρμογής των κατώτατων ορίων με την αύξηση των αποδοχώντων δημοσίων υπαλλήλων παρουσιάζεται προβληματική αφού δε λαμβάνει υπόψη την εξασφάλιση ενόςικανοποιητικού επιπέδου διαβίωσης. Βλ. Γ.Αμίτσης, «Νομικά προβλήματα ρύθμισης…», όπ.π., σελ. 508.285 Βλ. Α.Σισσούρας – Γ.Αμίτσης, «Το κοινωνικό δίκτυο ασφαλείας…», όπ.π., σελ. 548.286 Σε αντιδιαστολή με το «επιλεκτικό - υπολειμματικό» που απευθύνεται μόνο σε εκείνους που δεδιαθέτουν άλλους πόρους συντήρησης. Βλ. Α.Σισσούρας – Γ.Αμίτσης, «Το κοινωνικό δίκτυοασφαλείας…», όπ.π., σελ. 549.287 Για το 2002, η βασική σύνταξη του ΟΓΑ καθορίστηκε στις 53.201 δρχ. (156, 13€) – Ν. 2873/2000.

Page 99: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

99

ασφαλιστικές εισφορές των αγροτών και κρατική συμμετοχή για τη χρηματοδότηση288

του κλάδου κύριας ασφάλισής τους.

3. Το Επίδομα Κοινωνικής Αλληλεγγύης Συνταξιούχων (ΕΚΑΣ)289 αποτελεί μικτή

παροχή κοινωνικής ασφάλειας στα πλαίσια προσαύξησης μίας ασφαλιστικής παροχής

(σύνταξης) και αποβλέπει στην κάλυψη ενός ασφαλιστικού κινδύνου – του γήρατος. Η

χορήγηση του ΕΚΑΣ290 γίνεται από ασφαλιστικό φορέα, αλλά απαιτείται συνδρομή

σωρευτικών προϋποθέσεων (όριο ηλικίας, ατομικό καθαρό ετήσιο εισόδημα από

συντάξεις, συνολικό καθαρό ετήσιο εισόδημα, συνολικό ετήσιο οικογενειακό

φορολογητέο εισόδημα) που δεν εφαρμόζονται στην ασφαλιστική τεχνική. Αντίθετα,

εφαρμόζεται η αρχή της επικουρικότητας και της εξειδίκευσης (προνοιακές τεχνικές)

αφού γίνεται επιλεκτική κάλυψη των ατόμων που θεωρείται ότι αντιμετωπίζουν

έλλειψη επαρκών πόρων συντήρησης, βάσει ελέγχου των μέσων βιοπορισμού, και το

ύψος του επιδόματος εξαρτάται από το καθαρό ετήσιο ατομικό εισόδημα του

συνταξιούχου.

Η εισαγωγή291 του επιδόματος αυτού (1/7/1996) δηλώνει την αδυναμία των κατώτατων

ορίων συντάξεων να εξασφαλίσουν ένα ελάχιστο επίπεδο προστασίας στους

συνταξιούχους και αποτελεί μία εφαρμογή μηχανισμού ελέγχου των μέσων

βιοπορισμού σε μεγάλη κλίμακα292.

288 Δεδομένου ότι αφ’ ενός η κρατική συμμετοχή αντιπροσωπεύει τα 2/3 της εισφοράς κάθε αγρότη ενώτο 1/3 για τους υπόλοιπους εργαζόμενους, αφετέρου υπάρχει διαφορά μεταξύ των παλαιώνασφαλισμένων του ΟΓΑ και των νεώτερων, τίθενται ζητήματα διαιώνισης των ανισοτήτων μεταξύ τουαγροτικού πληθυσμού καθώς και μεταξύ του αγροτικού και αστικού πληθυσμού, δηλαδή ζητήματαισότητας και κοινωνικής δικαιοσύνης.289 Η εισαγωγή του επιδόματος γίνεται με το Ν. 2434/96 και το ύψος του κυμαίνεται από 8.550 δρχ. έως2.850 δρχ. για τα έτη 1996 και 1997. Με το Ν. 2556/97 το ύψος του κυμαίνεται από 8.930 δρχ. έως 2.980δρχ. για το 1998. Στη συνέχεια με το Ν. 2676/99, επιχειρείται αύξηση του επιδόματος κατά 50% για το1999 και ενώ ορίζεται ως τρόπος αναπροσαρμογής του επιδόματος από 1/1/2000 η εξέλιξη του ΔείκτηΤιμών Καταναλωτή. Για το 2000, το ποσό του επιδόματος αυξάνει κατά 17% σε σχέση με τοπροηγούμενο έτος και έτσι το ύψος του φτάνει από 20.885 έως 5.230 δρχ. (Εγκ. ΙΚΑ 2/2000: «ΧορήγησηΕΚΑΣ από 1/1/2000»).290 Σχετικά με το ΕΚΑΣ βλ. ενδεικτικά: Ξ.Κοντιάδης, Διερεύνηση και αξιολόγηση…, όπ.π., σελ. 83–86 /Μ.Ματσαγγάνης, «Εργαλεία πολιτικής…», όπ.π., σελ. 837–838 / Α.Σισσούρας – Γ.Αμίτσης, «Τοκοινωνικό δίκτυο ασφαλείας…», όπ.π., σελ. 544–557. Επίσης, για τις προϋποθέσεις χορήγησης και τούψος της παροχής για το 2002, βλ. Παράρτημα, Πίνακας 7.291 Η επιλογή αυτού του μηχανισμού έγινε σε αντιδιαστολή με την πρόταση μιας γενικής αύξησης τωνκατώτατων ορίων συντάξεων. Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, «Εργαλεία πολιτικής…», όπ.π., σελ. 837.292 Η εφαρμογή του θεσμού αποτελεί μία πιλοτική εφαρμογή μηχανισμών ελέγχου εισοδήματος για μίαμεγάλη πληθυσμιακή κατηγορία.

Page 100: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

100

Παρότι συμβάλλει στην ενίσχυση του εισοδήματος των χαμηλοσυνταξιούχων, δεν

αποτελεί ένα κοινωνικό δίκτυο ασφαλείας για όλους τους ηλικιωμένους. Το επίδομα

δίνεται μόνο σε συνταξιούχους του Δημοσίου, των φορέων που εποπτεύονται από τη

Γενική Γραμματεία Κοινωνικών Ασφαλίσεων και του ΝΑΤ ενώ αποκλείονται οι

συνταξιούχοι του ΟΓΑ και οι ανασφάλιστοι ηλικιωμένοι. Πάντως η κλίμακα

εφαρμογής του θεσμού είναι αρκετά μεγάλη και μάλιστα έχει μία διάσταση

δικαιοσύνης αφού εισάγει κοινά κριτήρια για την κατανομή της κρατικής ενίσχυσης,

ανεξάρτητα από το ταμείο στο οποίο ανήκει ο δικαιούχος. Μία μελλοντική προσαύξηση

του ύψους του επιδόματος που χορηγείται στους ηλικιωμένους που ζουν μόνοι η στους

ηλικιωμένους άνω των 75 ετών καθώς και κάλυψη των ιατρικών δαπανών των

δικαιούχων του ΕΚΑΣ, θα αποτελούσε ένα σημαντικό βήμα για τη διεύρυνση της

κοινωνικής διάστασης του επιδόματος και την αντιμετώπιση της φτώχειας των

ηλικιωμένων293.

3. Οι ρυθμίσεις της Κοινωνικής Πρόνοιας

3.1 Η λειτουργία του ΝΔ 57/73

Το ΝΔ 57/73 «περί λήψεως μέτρων κοινωνικής προστασίας οικονομικώς αδυνάτων και

καταργήσεως των διεπουσών τον θεσμόν της απορίας διατάξεων» αποτελεί ένα βασικό

εργαλείο για την άσκηση πολιτικής ενάντια στη φτώχεια294 και τον κυριότερο

μηχανισμό (από κανονιστική άποψη) κατοχύρωσης ενός ελάχιστου εισοδήματος στην

Ελλάδα295. Καλύπτει τους Έλληνες πολίτες που βρίσκονται σε κατάσταση ένδειας ή σε

δύσκολη για την επιβίωσή τους, σωματική, διανοητική ή κοινωνική κατάσταση ή

βρίσκονται σε κατάσταση ανάγκης εξαιτίας απρόβλεπτου γεγονότος που θέτει σε

κίνδυνο την επιβίωσή τους, χωρίς ωστόσο να εξασφαλίζει ένα αξιοπρεπές επίπεδο

διαβίωσης για κάθε άτομο χωρίς επαρκείς πόρους συντήρησης.

Απαραίτητες προϋποθέσεις για την απολαβή των ευεργετημάτων που κατοχυρώνει,

αποτελούν η εμφάνιση της ανάγκης και η αδυναμία κάλυψής της από ασφαλιστικούς

φορείς ή προσωπικούς – οικογενειακούς πόρους δηλαδή εισάγει την αρχή της

επικουρικότητας με την ευρεία έννοια. Ωστόσο, δεν εξειδικεύεται η έννοια της

ανάγκης, δεν τυποποιείται η έννοια της απορίας, δεν προβλέπονται συγκεκριμένες

293 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, «Εργαλεία πολιτικής…», όπ.π., σελ. 838.294 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Προοπτικές για μια ευρωπαϊκή πολιτική…», όπ.π., σελ. 602.295 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Νομικά προβλήματα ρύθμισης…», όπ.π., σελ. 510 / Γ.Αμίτσης, Η θεσμικήκατοχύρωση των ελάχιστων ορίων…, όπ.π., σελ. 124.

Page 101: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

101

παροχές υπέρ των απόρων αλλά επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια της δημόσιας

διοίκησης η ικανοποίηση των αιτημάτων των ενδιαφερομένων. Συγκεκριμένα, η

διαδικασία χορήγησης κάποιας παροχής, μετά την αίτηση του ενδιαφερομένου,

απαιτούσε τη γνωμοδότηση τριμελούς επιτροπής (ένας δημόσιος υπάλληλος, ένας

εκπρόσωπος της Εκκλησίας, ένας επιφανής πολίτης) και απόφαση του Νομάρχη,

γεγονός που δηλώνει την ευρύτητα της διακριτικής ευχέρειας της δημόσιας διοίκησης.

Σήμερα στην πράξη, επιδόματα που στηρίζονται στο νομοθετικό διάταγμα αυτό,

χορηγούνται με απόφαση του Νομάρχη, στηριζόμενη στην έκθεση κοινωνικού

λειτουργού. Δεν προβλέπονται ωστόσο τακτικές παροχές αλλά χορηγούνται εφ’ άπαξ

και πληρώνονται από το Λογαριασμό Πρώτων Κοινωνικών Βοηθειών (σήμερα

λειτουργεί στα πλαίσια της Νομαρχίας), γεγονός που δεν εξασφαλίζει στους

δικαιούχους ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης.

Η άσκηση της προνοιακής πολιτικής μέσω προγραμμάτων δημόσιας αντίληψης

προωθήθηκε μέσω του ΝΔ 57/73. Οι χρηματικές παροχές, όπως εξειδικεύονται με

κανονιστικές πράξεις, αφορούν αφ’ ενός ομογενείς και επαναπατριζόμενους Έλληνες,

αφετέρου όσους πλήττονται από φυσικές καταστροφές ή άλλα έκτακτα γεγονότα296.

Όσον αφορά στους ομογενείς και επαναπατριζόμενους Έλληνες, προβλέπεται

χρηματική ενίσχυση για την κάλυψη της δαπάνης μεταφοράς οικοσκευής, για την

αντιμετώπιση αναγκών στέγασης και διατροφής, για την κάλυψη της δαπάνης

μεταφοράς της σορού πολιτικού πρόσφυγα, για την ενίσχυση ομογενών φοιτητών, για

ηλικιωμένους ομογενείς που αδυνατούν να εργαστούν.

Όσον αφορά στα άτομα που πλήττονται από φυσικές καταστροφές ή άλλα έκτακτα

γεγονότα και δεν καλύπτονται από ασφαλιστικούς φορείς, τα χρηματικά βοηθήματα

περιορίζονται στην κάλυψη πολύ βασικών βιοτικών αναγκών.

Κατ’ εξαίρεση, καλύπτονται τα άτομα που αδυνατούν να εξασφαλίσουν τα προς το ζην,

αν και δεν πλήττονται από έκτακτο περιστατικό. Ωστόσο, παρά το γεγονός ότι «η

συγκεκριμένη διάταξη θεωρείται η μοναδική του ελληνικού συστήματος κοινωνικής

ασφάλειας που αναφέρεται στην εισοδηματική ενίσχυση κάθε ατόμου χωρίς πόρους

συντήρησης297», δε θεμελιώνεται αγώγιμο δικαίωμα του ενδιαφερόμενου για λήψη

296 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων …, όπ.π., σελ. 126-127.297 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων …, όπ.π., σελ. 127.

Page 102: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

102

παροχών και δεν εξασφαλίζεται ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης (χαμηλές παροχές

εφ’ άπαξ).

Η εισαγωγή του ΝΔ 57/73 στην ελληνική έννομη τάξη σε μία δύσκολη περίοδο της

ελληνικής ιστορίας, είχε στόχο την άμβλυνση των κοινωνικών εντάσεων εξαιτίας της

αδυναμίας άσκησης ουσιαστικών δικαιωμάτων. Η διάρκεια της ισχύος του μέχρι

σήμερα υποδηλώνει την αδράνεια του σύγχρονου νομοθέτη στον εκσυγχρονισμό της

κοινωνικής προστασίας και της προσαρμογής της στις σημερινές συνθήκες.

Η ανυπαρξία αναγνωρισμένου «ορίου φτώχειας» δεν επιτρέπει στο συγκεκριμένο

διάταγμα να αποτελέσει πραγματικό λειτουργικό εργαλείο για την καταπολέμηση της

φτώχειας, ούτε και του φαινομένου της «νέας φτώχειας» που στις μέρες μας λαμβάνει

αυξανόμενες διαστάσεις. Η έλλειψη πολιτικής βούλησης για την τυποποίηση των

διαστάσεων της φτώχειας, ως άρνηση της αποδοχής της ύπαρξης του κοινωνικού αυτού

φαινομένου και της αποτυχίας της κοινωνικής πολιτικής298 αλλά και ως αδυναμία

καταγραφής των παραμέτρων της φτώχειας εξαιτίας της ισχυρής ελληνικής οικογένειας

αλλά και της παραοικονομίας299, έχει σαν αποτέλεσμα τη μη αποτελεσματική κάλυψη

κάθε ατόμου χωρίς πόρους συντήρησης.

3.2 Η τυποποίηση των υφιστάμενων κατηγοριακών προγραμμάτων ελάχιστου

εισοδήματος

Στην περίπτωση του ελληνικού συστήματος δεν έχει επιλεγεί η θεσμοθέτηση ενός

γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος, η αναπλήρωση του οποίου επιχειρείται

μέσω της λειτουργίας κατηγοριακών προγραμμάτων, που απευθύνονται σε

συγκεκριμένες κατηγορίες πληθυσμού, που έχουν ανάγκη κοινωνικής προστασίας. Οι

παροχές που χορηγούνται βάσει των υφιστάμενων προγραμμάτων εισοδηματικής

στήριξης συγκεκριμένων ομάδων - στόχων αντιστοιχούν σε αγώγιμο δικαίωμα όσων

πληρούν τις απαιτούμενες προϋποθέσεις. Ωστόσο, «δεν εφαρμόζουν πάντα τις γενικές

αρχές ενός κατηγοριακού προγράμματος ελάχιστου εισοδήματος καθώς δεν υιοθετούν

ενιαία τις αρχές της επικουρικότητας και της εξατομίκευσης»300.

298 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Προοπτικές…», όπ.π., σελ. 603.299 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Νομικά προβλήματα…», όπ.π., σελ. 511.300 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων …, όπ.π., σελ. 124.

Page 103: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

103

Τα προγράμματα που εφαρμόζονται, θέτουν ως κριτήρια οριοθέτησής τους την κάλυψη

συγκεκριμένων ομάδων ανασφάλιστων και άπορων που αδυνατούν να εργαστούν και

την κάλυψη πληθυσμιακών ομάδων με συγκεκριμένα βιολογικά – κοινωνικά

χαρακτηριστικά, που συνήθως εμφανίζουν δυσκολίες στην ένταξή τους στην αγορά

εργασίας. Με βάση τη στόχευσή τους στην προστασία συγκεκριμένων πληθυσμιακών

ομάδων διακρίνονται στις παρακάτω κατηγορίες:

1. Το πρόγραμμα ενίσχυσης απροστατεύτων παίδων301 εντάσσει στο πεδίο εφαρμογής

του παιδιά με προϋποθέσεις οικογενειακές, ηλικιακές, εισοδηματικές. Σύμφωνα με το

ισχύον θεσμικό πλαίσιο302, ενισχύονται με μηνιαίες χρηματικές παροχές παιδιά (ηλικίας

ενός έως δεκαέξι ετών) που είναι ορφανά και από τους δύο γονείς ή μόνο από πατέρα,

παιδιά που αδυνατούν να καλύψουν τις δαπάνες συντήρησής τους (αδυναμία πατρικής

βοήθειας λόγω ασθένειας, ανικανότητας, εγκατάλειψης, φυλάκισης, στρατιωτικής

θητείας κ.λ.π.), παιδιά που γεννιούνται εκτός γάμου, παιδιά που ζουν με τους άπορους

γονείς τους ή συγγενείς, μετά από έλεγχο οικογενειακού εισοδήματος. Η πλήρωση των

σχετικών προϋποθέσεων θεμελιώνει δικαίωμα λήψης μηνιαίου επιδόματος. Ωστόσο, ο

έλεγχος μέσων βιοπορισμού (ορίζεται συγκεκριμένο όριο που δεν πρέπει να

υπερβαίνουν τα εισοδήματα), δεν αποτρέπει συχνά την ιδρυματική περίθαλψη των

παιδιών εξαιτίας του πολύ χαμηλού ύψους του ορίου εισοδήματος που θέτει.

Το πρόγραμμα αυτό κρίνεται ανεπαρκές αφού το ύψος των χορηγούμενων παροχών δεν

εξασφαλίζει ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης, ούτε προβλέπεται θεσμοθετημένη

αναπροσαρμογή του (πέρα από τη διακριτική ευχέρεια της διοίκησης). Επιπλέον

θεωρείται αναχρονιστικό αφού δεν εντάσσονται στο πεδίο εφαρμογής του παιδιά

ορφανά από μητέρα, ούτε αντιμετωπίζει την ανεργία των γονέων ως λόγο παροχής

προστασίας.

2. Το πρόγραμμα κάλυψης ανασφάλιστων και άπορων γυναικών σε περίπτωση

μητρότητας303 υιοθετώντας την αρχή της επικουρικότητας με την ευρεία έννοια,

εισάγει ως απαιτούμενες προϋποθέσεις τόσο την έλλειψη ασφαλιστικής κάλυψης, όσο

301 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Οικογενειακά επιδόματα και σύνθετοι μηχανισμοί κοινωνικής προστασίας», Υγεία,Κοινωνική Προστασία και Οικογένεια, Κέντρο Κοινωνικών Επιστημών της Υγείας, Αθήνα, 1994, σελ.283-285 / Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων…, όπ.π., σελ. 128-129.302 Το πρόγραμμα ενίσχυσης απροστατεύτων παίδων κατοχυρώνεται με το Ν. 4051/60, όπωςτροποποιείται από τα Π Δ 108/83, Π Δ 147/89, Π Δ 215/91.303 Ν. 1302/82, που αποτελεί εναρμόνιση με τις ρυθμίσεις της 103 ΔΣΕ/52 για την προστασία τηςμητρότητας.

Page 104: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

104

και την έλλειψη οικονομικών πόρων που να εξασφαλίζουν ένα ικανοποιητικό επίπεδο

διαβίωσης και αφορά εφ’ άπαξ χρηματική παροχή πριν και μετά τον τοκετό. Η

πλήρωση των προϋποθέσεων πιστοποιείται με υπεύθυνη δήλωση της ενδιαφερόμενης

ότι δεν είναι ασφαλισμένη και ότι δεν εργάζεται ή δε θα εργαστεί 42 ημέρες πριν και 42

μετά τον τοκετό και με έκθεση κοινωνικού λειτουργού για την οικογενειακή και

κοινωνική της κατάσταση της ενδιαφερόμενης και τυποποιείται με απόφαση του

Νομάρχη. Ωστόσο, δεν προβλέπεται συγκεκριμένο εισοδηματικό όριο για την

πιστοποίηση της οικονομικής αδυναμίας, ούτε τρόπος αναπροσαρμογής του

χορηγούμενου ποσού304. Η έλλειψη οποιασδήποτε αναφοράς της Σύμβασης 103/52 στο

ύψος των προνοιακών παροχών μητρότητας επιτρέπει τον καθορισμό του ανάλογα με

τις κοινωνικοπολιτικές προτεραιότητες και επιδιώξεις της κοινωνικής πολιτικής.

3. Το πρόγραμμα «συνταξιοδότησης» ανασφάλιστων ηλικιωμένων αποτελεί

προνοιακό μηχανισμό εισοδηματικής ενίσχυσης που χορηγείται από ασφαλιστικό

φορέα. Συγκεκριμένα, χορηγείται από τον ΟΓΑ μέσω «ειδικού λογαριασμού

συνταξιοδότησης ανασφάλιστων υπερηλίκων» (Ν. 1296/82) που χρηματοδοτείται από

τον κρατικό προϋπολογισμό. Το πρόγραμμα αφορά άτομα άνω των 65 ετών305 που δεν

λαμβάνουν σύνταξη από κανένα φορέα306 και έχουν οικογενειακό εισόδημα όχι

υψηλότερο από τη σύνταξη του ΟΓΑ307. Με την ικανοποίηση των παραπάνω

προϋποθέσεων, θεμελιώνεται δικαίωμα για μηνιαία παροχή, ίση με τη βασική σύνταξη

του ΟΓΑ (ποσό που αναπροσαρμόζεται σύμφωνα με τη σύνταξη αυτή) και

ιατροφαρμακευτική περίθαλψη. Τα αυστηρά εισοδηματικά κριτήρια, ο μικρός αριθμός

των δικαιούχων και το χαμηλό ύψος της παροχής συμβάλλουν στη διατήρηση της

φτώχειας της ομάδας αυτής του πληθυσμού308, παρά την ύπαρξη αυτής της παροχής.

Επίσης, η ταύτιση του ύψους της παροχής με τη βασική σύνταξη του ΟΓΑ δε βασίζεται

304 Σήμερα το ποσό που χορηγείται ανέρχεται σε 150.000 δρχ. συνολικά, πριν και μετά τον τοκετό, καιστα πλαίσια του προγράμματος παρέχεται δωρεάν ιατροφαρμακευτική περίθαλψη. Βλ. Γ.Αμίτσης, Ηθεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων…, όπ.π., σελ 129-130.305 Ο Ν.1296/82 έθετε ως όριο ηλικίας του ενδιαφερομένου τη συμπλήρωση του 70ου έτους. Το όριομειώθηκε στο 68ο έτος με το Ν. 1422/84 και τελικά στο 65ο με το Ν. 2084/92, εναρμονίζοντάς το με τοόριο που θέτει ο Κοινοτικός Χάρτης.306 Δεδομένου ότι η επέκταση της κοινωνικής ασφάλισης σε όλη τη χώρα έγινε σταδιακά και όχιταυτόχρονα σε όλες τις επαγγελματικές ομάδες, υπάρχουν άτομα που αδυνατούν να συνταξιοδοτηθούναπό κάποιο ασφαλιστικό φορέα και στερούνται των μέσων επιβίωσης.307 Το όριο αυτό ωστόσο δεν περιλαμβάνει άλλα περιουσιακά στοιχεία όπως τόκους καταθέσεων,ακίνητη περιουσία κ.ά. Μερικές φορές η ύπαρξη χαμηλού εισοδήματος ή η παντελής έλλειψή του δεναποδεικνύει την κατάσταση φτώχειας. Βλ. Π.Πλαγιαννάκου, «Ο θεσμός της συνταξιοδότησης τωνανασφαλίστων υπερηλίκων», ΕΔΚΑ, ΛΔ΄, 1992, σελ. 156.308 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, «Εργαλεία πολιτικής…», όπ.π., σελ. 837.

Page 105: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

105

σε κάποια κριτήρια εξασφάλισης ενός ανεκτού επιπέδου διαβίωσης309 και συνεπώς δεν

εξασφαλίζει ένα ελάχιστο εισόδημα για αξιοπρεπή διαβίωση. Συνεπώς, η διασύνδεση

της παροχής και της αναπροσαρμογής της με το ύψος της βασικής σύνταξης του ΟΓΑ

δηλαδή ο έμμεσος καθορισμός του ορίου φτώχειας310 στο επίπεδο αυτό κρίνονται

αυθαίρετοι και κοινωνικά μη αποδεκτοί ενώ η επιλογή αυτή επηρεάζει τόσο το

εισοδηματικό κριτήριο, όσο και την ίδια την παροχή.

4. Τα προγράμματα εισοδηματικής ενίσχυσης των ατόμων με ειδικές ανάγκες

εξειδικεύονται βάσει του είδους της αναπηρίας και καλύπτουν οχτώ ομάδες – στόχους,

μέσω χορήγησης χρηματικών παροχών για την αντιμετώπιση των ιδιαίτερων

προβλημάτων τους. Οι ομάδες αυτές αφορούν τους: κωφάλαλους, τυφλούς,

ανασφάλιστους τετραπληγικούς - παραπληγικούς - ακρωτηριασμένους, πάσχοντες από

συγγενή αιμολυτική - αναιμία - συγγενή αιμορραγική διάθεση - AIDS, νοητικά

καθυστερημένους, τετραπληγικούς – παραπληγικούς ασφαλισμένους του δημοσίου,

ανήλικα άτομα με εγκεφαλική παράλυση, άτομα με βαριές αναπηρίες311.

Η επισκόπηση των προγραμμάτων εντοπίζει σημαντικές διαφοροποιήσεις μεταξύ των

προγραμμάτων όσον αφορά στις απαιτούμενες προϋποθέσεις για τη χορήγηση των

παροχών και το ύψος τους ενώ σε όλα εξασφαλίζεται η πρόσβαση σε υπηρεσίες

ανοιχτής ή κλειστής περίθαλψης. Μάλιστα, το γεγονός ότι προβλέπονται διαφορετικοί

μηχανισμοί κατά τον προσδιορισμό του ύψους των παροχών δημιουργεί ανισότητες

ανάμεσα στις επιδοτούμενες ομάδες. Οι διαφοροποιήσεις στο ύψος των παροχών δε

βασίζονται σε αντικειμενικά κριτήρια και αλλά είναι κατά κανόνα αυθαίρετες.

Ωστόσο, κοινό χαρακτηριστικό τους και ταυτόχρονα βασική διαφορά τους σε σχέση με

τα κλασσικά κατηγοριακά προγράμματα ελάχιστου εισοδήματος, είναι η μη εφαρμογή

της αρχής της επικουρικότητας αφού δεν εξετάζεται η αδυναμία ασφαλιστικής

κάλυψης, ούτε γίνεται έλεγχος μέσων βιοπορισμού, για τη λήψη των παροχών. Η

δυνατότητα κάποιων ομάδων ΑΜΕΑ να λειτουργήσουν ως ομάδες πίεσης προς την

πολιτική ηγεσία επέτρεψε αυτές τις διαφοροποιήσεις μεταξύ των προγραμμάτων αλλά

και την κατάργηση των εισοδηματικών κριτηρίων (μετά το 1989). Πέρα από

αιτιολογήσεις που βασίζονται στο υψηλό διοικητικό κόστος που συνεπάγεται ο

εισοδηματικός έλεγχος σε σχέση με το χαμηλό ύψος των παροχών, διαιωνίζονται

309 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων…, όπ.π., σελ. 131.310 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Νομικά προβλήματα ρύθμισης…», όπ.π., σελ. 511.311 Αναλυτικά για τους μηχανισμούς ενίσχυσης των ΑΜΕΑ βλ. Γ.Αμίτσης - Ξ.Κοντιάδης, Διερεύνησηκαι αξιολόγηση…, όπ.π.

Page 106: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

106

ανισότητες σε σχέση με άλλες ευπαθείς ομάδες που υπόκεινται στον έλεγχο αυτό312 και

δεν επιτυγχάνεται επικέντρωση στα άτομα που πραγματικά βρίσκονται σε κατάσταση

ανάγκης. Επιπλέον, τα προγράμματα εισοδηματικής ενίσχυσης των ΑΜΕΑ δεν

καλύπτουν τελικά κάθε άτομο αυτής της ομάδας του πληθυσμού χωρίς επαρκείς πόρους

αξιοπρεπούς διαβίωσης.

4. Αξιολόγηση των υφιστάμενων μηχανισμών εξασφάλισης ελάχιστου εισοδήματος

Στην περίπτωση του ελληνικού συστήματος κοινωνικής προστασίας δεν έχει επιλεγεί

ένα γενικό σύστημα ελάχιστου εισοδήματος που να εξασφαλίζει ένα αξιοπρεπές

επίπεδο διαβίωσης «για κάθε άτομο» που δεν διαθέτει επαρκείς πόρους συντήρησης και

να επιτρέπει τη συμμετοχή του στην οικονομική και κοινωνική ζωή της χώρας. Το

πλέγμα των παροχών κοινωνικής πρόνοιας δε συνιστά ένα συνεκτικό σύστημα

προστασίας των ατόμων που κινδυνεύουν με εξαθλίωση λόγω ανεπάρκειας πόρων αφού

απουσιάζει ένα πρόγραμμα με καθολική στόχευση313 προς κάθε άτομο σε κατάσταση

ανάγκης.

Η κάλυψη των ατόμων που στερούνται των μέσων διαβίωσης επιχειρείται μέσα από τη

λειτουργία κατηγοριακών προγραμμάτων που απευθύνονται σε συγκεκριμένες

πληθυσμιακές ομάδες (απροστάτευτα παιδιά, ανασφάλιστες γυναίκες σε περίπτωση

μητρότητας, άτομα με ειδικές ανάγκες, ανασφάλιστοι ηλικιωμένοι, παλλινοστούντες

ομογενείς). Συνεπώς, «οι ελλείψεις της προνοιακής νομοθεσίας δεν επιτρέπουν την

παροχή προστασίας παρά μόνο στα άτομα εκείνα για τα οποία προβλέπονται ειδικά

προγράμματα ελάχιστου εισοδήματος, εξασφαλίζοντάς τους οριακά ένα επίπεδο

διαβίωσης μέσω της χορήγησης χρηματικών παροχών»314.

Παρότι η λειτουργία των κατηγοριακών προγραμμάτων στα πλαίσια ενός συστήματος

κοινωνικής προστασίας «νομιμοποιείται» ως συμπληρωματική προστασία315

συγκεκριμένων ομάδων που έχουν ανάγκη περισσότερων εκδηλώσεων κρατικής

μέριμνας λόγω του αποκλεισμού τους από την αγορά εργασίας ακόμη και αν

καλύπτονται από γενικά συστήματα ελάχιστου εισοδήματος, η μονοδιάστατη ανάπτυξη

της κοινωνικής ασφάλισης, η περιοριστική ανάπτυξη θεσμών καθολικής κάλυψης μέσω

312 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων …, όπ.π., σελ. 132.313 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, Η καταπολέμηση της φτώχειας…, όπ.π., σελ. 17.314 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων …, όπ.π., σελ. 289-290.315 Βλ. Α.Σισσούρας – Γ.Αμίτσης, «Το κοινωνικό δίκτυο ασφαλείας…», όπ.π., σελ. 559.

Page 107: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

107

της πρόνοιας, η ασυντόνιστη ανάπτυξη προνοιακών προγραμμάτων και η εξάρτησή της

από τις πελατειακές σχέσεις ορισμένων ομάδων οδήγησαν στην επιλογή της

κατηγοριακής προνοιακής προστασίας μέσω της χορήγησης χρηματικών παροχών σε

συγκεκριμένες ομάδες του πληθυσμού.

Ωστόσο, η επισκόπηση των υφιστάμενων προγραμμάτων οδηγεί στη διαπίστωση της

ανεπάρκειάς τους να λειτουργήσουν ως μηχανισμοί κατοχύρωσης ενός

αποτελεσματικού δικτύου ασφαλείας. Η λειτουργία τους δεν καλύπτει τα κενά που

δημιουργούνται από την απουσία ενός εθνικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος.

Ο προσανατολισμός τους σε ομάδες - στόχους καταλήγει σε αδυναμία κατοχύρωσης

ελάχιστων ορίων συντήρησης για κάποιες κατηγορίες ατόμων που δεν καλύπτονται από

τα προγράμματα αυτά316.

Για παράδειγμα, αποκλείονται οι άνεργοι που δεν έχουν ενταχθεί στην αγορά εργασίας

ή έχουν εξαντλήσει τα δικαιώματά τους για λήψη παροχών ανεργίας από τον ΟΑΕΔ

(εκτός από την ιατροφαρμακευτική περίθαλψη317). Εκτός από τους νέους και τους

μακροχρόνια άνεργους, προβλήματα επαρκούς κάλυψης αντιμετωπίζουν και άλλες

κατηγορίες πληθυσμού όπως αγρότες με εκμεταλλεύσεις χαμηλής απόδοσης,

μικροεπαγγελματίες, άτομα εκτός εργατικού δυναμικού (π.χ. νοικοκυρές),

χαμηλοσυνταξιούχοι (π.χ. ορισμένοι δικαιούχοι σύνταξης χηρείας), άτομα με ειδικές

ανάγκες τα οποία δεν ανήκουν σε κάποια από τις αναγνωριζόμενες κατηγορίες,

κοινωνικά αποκλεισμένες ομάδες (π.χ. τσιγγάνοι, εξαρτημένοι από ουσίες)318. Επίσης,

ιδιαίτερα προβλήματα αντιμετωπίζουν ο μεγάλος αριθμός των οικονομικών

μεταναστών και των προσφύγων, μεγάλο μέρος όσων απασχολούνται σε επισφαλείς

θέσεις εργασίας που σχετίζονται με τις νέες – ευέλικτες μορφές εργασίας319 και γενικά

άτομα που υποαπασχολούνται στο χώρο της παραοικονομίας.

316 Από τη στιγμή που απουσιάζει κάποιο γενικό σύστημα και δεν υπάρχει αυτοτελές πρόγραμμαεπιδοματικής ενίσχυσης γι’ αυτές τις πληθυσμιακές ομάδες.317 Έχει κατοχυρωθεί η ιατροφαρμακευτική κάλυψη των νέων ανέργων μέχρι 29 ετών (Ν. 2639/98) καιτων μακροχρόνια ανέργων άνω των 55 ετών (Ν. 2434/96) από το ΙΚΑ καθώς και των ανέργων μεταξύ29-55 ετών από το φορέα που ήταν ασφαλισμένοι (Ν. 2768/99).318 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, Η καταπολέμηση της φτώχειας…, όπ.π., σελ. 17.319 Η δυσκολία πλήρωσης των προϋποθέσεων για ένταξη στο πεδίο προστασίας των εργαζομένων και οιυποτυπώδεις παροχές που δικαιούνται καταλήγουν στην αδυναμία κάλυψης των ατόμων αυτών. Βλ.Γ.Αμίτσης, «Εγγυημένο εισόδημα και νέες μορφές εργασίας…», όπ.π. σελ. 4 / Μ.Ματσαγγάνης,«Εργαλεία πολιτικής…», όπ.π., σελ. 832.

Page 108: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

108

Πέρα από τα προαναφερθέντα κενά προστασίας, η λειτουργία των κατηγοριακών

προγραμμάτων συνεπάγεται τη διαιώνιση των ανισοτήτων μεταξύ των ομάδων –

στόχων, ως αποτέλεσμα των ασυντόνιστων και αποσπασματικών νομοθετικών

ρυθμίσεων στον τομέα της εξασφάλισης ελάχιστης προστασίας που επιτρέπουν

διαφορετικά κριτήρια ελέγχου πόρων βιοπορισμού, διαφορετικές προϋποθέσεις για τη

χορήγηση παροχών, διαφορετικές τεχνικές υπολογισμού του ύψους των παροχών και

διαφορετικούς μηχανισμούς αναπροσαρμογής του ύψους αυτού. Επιπλέον, η χορήγησή

τους, άλλοτε περιλαμβάνει έλεγχο προϋποθέσεων, άλλοτε γίνεται χωρίς προϋποθέσεις

βάσει κάποιας ιδιότητας του ατόμου, επιτρέποντας την ύπαρξη στρεβλώσεων σε σχέση

με την εφαρμογή της επικουρικότητας320.

Αν η καταπολέμηση της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού αποτελούν

βασικούς στόχους της κοινωνικής πολιτικής, είναι φανερό ότι σημαντική αιτία της

αναποτελεσματικότητας των υφιστάμενων προγραμμάτων ως προς την κατοχύρωση

ενός ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος που να επιτρέπει την αξιοπρεπή διαβίωση του

ατόμου σύμφωνα με τις συνταγματικές επιταγές, αποτελεί το χαμηλό επίπεδο παροχών

και η αδυναμία σύνδεσής τους με ένα θεσμικά κατοχυρωμένο επίπεδο τυποποίησης του

ύψους του εισοδήματος, κάτω από το οποίο δεν θα θεωρείται εξασφαλισμένη η

αξιοπρεπής διαβίωση. Επιπλέον το χαμηλό επίπεδο ενημέρωσης των δικαιούχων για τη

λειτουργία των προγραμμάτων αυτών και η διοικητική διαδικασία απονομής των

επιδομάτων που μερικές φορές τα καθιστά απρόσιτα σε άτομα που εκπληρώνουν τις

προϋποθέσεις, αποτελούν πρόσθετους επιβαρυντικούς παράγοντες για την

περιορισμένη συνδρομή των προγραμμάτων στην καταπολέμηση της φτώχειας.

Συνεπώς, δεν μπορεί να γίνει λόγος για αποτελεσματική κατηγοριακή κάλυψη κάθε

ατόμου που δε διαθέτει επαρκείς πόρους διαβίωσης αφού «δεν υπάρχει ένα σαφές

θεσμικό πλαίσιο για την προνοιακή κάλυψη κάθε ατόμου που δεν υπάγεται σε κάποιο

ασφαλιστικό φορέα και συγχρόνως αδυνατεί να αντεπεξέλθει στις ανάγκες του με δικά

του μέσα, δεν έχει τυποποιηθεί ένα ελάχιστο όριο συντήρησης και δεν προβλέπονται

συγκεκριμένες παροχές για την προνοιακή επιδότηση κάθε ατόμου που αποκλείεται

από την αγορά εργασίας»321.

320 Βλ. Γ.Αμίτσης - Ξ.Κοντιάδης, Διερεύνηση και αξιολόγηση…, όπ.π., σελ. 233.321 Βλ. Α.Σισσούρας – Γ.Αμίτσης, «Το κοινωνικό δίκτυο…», όπ.π., σελ. 558-559.

Page 109: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

109

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΩΔΕΚΑΤΟ

Η εισαγωγή ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος στο

ελληνικό σύστημα κοινωνικής προστασίας ως αναγκαιότητα

Η κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων κοινωνικής προστασίας αποτελεί ανάγκη και

ταυτόχρονα πρόκληση για το σύγχρονο κοινωνικό κράτος, στα πλαίσια των αντιλήψεων

για κοινωνική αλληλεγγύη και εξασφάλιση της ευημερίας των πολιτών και της

προώθησης των κοινωνικών δικαιωμάτων, με στόχο την καταπολέμηση της φτώχειας

και του κοινωνικού αποκλεισμού.

Η θεσμική κατοχύρωση ενός ελάχιστου επιπέδου προστασίας για κάθε άτομο που

αδυνατεί να εξασφαλίσει με ίδιους πόρους ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης στην

ελληνική έννομη τάξη επιβάλλει την προώθηση νομοθετικής ρύθμισης322 για την

εισαγωγή ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, ως κύριου

μηχανισμού ενεργοποίησης του συστήματος κοινωνικής ασφάλειας στις σύγχρονες

κοινωνίες.

Η λειτουργία ενός διάτρητου δικτύου ασφαλείας και η απουσία ενός συνεκτικού

συστήματος κοινωνικής προστασίας που να καλύπτει κάθε άτομο σε κατάσταση

ανάγκης, οδηγούν σε αδυναμία κάλυψης κάποιων πληθυσμιακών ομάδων που

κινδυνεύουν με εξαθλίωση λόγω χαμηλού εισοδήματος. Η υιοθέτηση ενός συστήματος

γενικού συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος θα συμπληρώσει τα κενά που

εντοπίζονται στο υφιστάμενο σύστημα και θα παρέχει κοινωνική προστασία σε άτομα

που σήμερα μένουν απροστάτευτα επειδή δεν έχει προβλεφθεί κάποια προνοιακή

παροχή για την κατηγορία στην οποία ανήκουν.

Ειδικότερα, οι δυσκολίες ένταξης στα παραδοσιακά συστήματα κοινωνικής ασφάλειας

των ατόμων που απασχολούνται σε νέες μορφές εργασίας (συνήθως λόγω αδυναμίας

εξεύρεσης μιας θέσης πλήρους απασχόλησης και σπανιότατα λόγω προσωπικής

επιλογής) επιβάλλουν την επέκταση της λειτουργίας των παραδοσιακών συστημάτων

322 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 547.

Page 110: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

110

αλλά και την ταυτόχρονη λειτουργία ενός συστήματος εξασφάλισης ελάχιστου

εισοδήματος διαβίωσης, που να συμβάλει τόσο στη μείωση του εξαναγκασμού τους να

απασχολούνται στις θέσεις αυτές, όσο και στη διεύρυνση των δυνατοτήτων για

συμμετοχή στο κοινωνικό πεδίο323.

Επίσης, όσον αφορά στην κάλυψη των ηλικιωμένων που δε διαθέτουν επαρκείς πόρους

συντήρησης, παρότι το ελληνικό προνοιακό σύστημα διαθέτει από κανονιστική άποψη

τους απαραίτητους μηχανισμούς προστασίας τους, δεν εξασφαλίζει σε καμία περίπτωση

στους δικαιούχους των παροχών ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης. Επειδή η

πληθυσμιακή αυτή ομάδα αντιμετωπίζει οξυμένα προβλήματα συντήρησης, σε

συνδυασμό με την αδυναμία της σύγχρονης ελληνικής οικογένειας να καλύψει το κενό

προστασίας, η θέσπιση ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος θα αποτελέσει

ένα βήμα προς τη σωστή κατεύθυνση για την αντιμετώπιση του προβλήματος.

Δεδομένου ότι το φαινόμενο της φτώχειας στις μέρες μας, όπως έχει ήδη αναφερθεί,

προσλαμβάνει μεγάλες διαστάσεις, η ανάγκη κρατικής παρέμβασης για την κάλυψη

των κενών προστασίας και την καταπολέμησή της, εμφανίζεται επιτακτική.

Ακόμη και αν βραχυπρόθεσμα η ένταξη των ατόμων χαμηλού εισοδήματος σε ένα

πρόγραμμα ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος θα μειώσει μόνο την ένταση της

φτώχειας (ακραία φτώχεια) και όχι αριθμητικά τον αριθμό των φτωχών, η ένταξη των

δικαιούχων στον κοινωνικό και οικονομικό ιστό στην οποία στοχεύει το σύστημα,

μακροπρόθεσμα θα συμβάλει στη βελτίωση του επιπέδου διαβίωσής τους και την

απεξάρτησή τους από την κρατική αρωγή.

Η λειτουργία ενός συστήματος ελάχιστης προστασίας θα προωθήσει την ανάπτυξη της

κοινωνικής αλληλεγγύης και την προαγωγή της κοινωνικής συνοχής, αποτρέποντας

φαινόμενα εξαθλίωσης. Επίσης θα συμβάλει στη συγκρότηση πολιτικής συνοχής της

κοινωνίας και αναμένεται να εξασφαλίσει την κοινωνική συναίνεση προς τις

λειτουργίες του κοινωνικού κράτους, δίνοντας δυνατότητα συμμετοχής στις πολιτικές

διαδικασίες στους δικαιούχους του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος και

καλλιεργώντας στους πιο εύπορους το αίσθημα της κοινωνικής αλληλεγγύης σαν

323 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Εγγυημένο εισόδημα και νέες μορφές εργασίας…», όπ.π., σελ. 4.

Page 111: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

111

αντιστάθμισμα της οικονομικής τους επιβάρυνσης (αφού ως επιλεκτική παροχή

επικεντρώνεται στην ενίσχυση αυτών που έχουν πραγματικά ανάγκη).

Η ενίσχυση του αισθήματος κοινωνικής ευθύνης για όλους όσους αδυνατούν να

συμμετάσχουν με ίσους όρους στις λειτουργίες μιας κοινωνίας αποτελεί πρωταρχικό

στόχο κάθε συστήματος κοινωνικής ασφάλειας324. Κριτήριο επιτυχημένης εφαρμογής

ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος θα είναι η σταδιακή μείωση του

αριθμού των δικαιούχων325, ως αποτέλεσμα της βελτίωσης του επιπέδου διαβίωσης των

ασθενέστερων οικονομικά ατόμων.

324 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Νομικά προβλήματα ρύθμισης…», όπ.π., σελ. 517.325 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, Η καταπολέμηση της φτώχειας…, όπ.π., σελ. 28.

Page 112: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

112

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΚΑΤΟ ΤΡΙΤΟ

Οι προϋποθέσεις εφαρμογής ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εγγυημένου

εισοδήματος στην Ελλάδα

1. Η τυποποίηση των απαραίτητων αρχών λειτουργίας του συστήματος

Η δημιουργία ενός αποτελεσματικού κοινωνικού δικτύου ασφαλείας για την

εξασφάλιση ενός ελάχιστου επιπέδου αξιοπρεπούς διαβίωσης για όλους αποτελεί στόχο

για την αναμόρφωση του υφιστάμενου προνοιακού συστήματος.

Η ανεπάρκεια του ελληνικού συστήματος κοινωνικής ασφάλειας να ανταποκριθεί στην

κάλυψη κάθε ατόμου που δε διαθέτει επαρκή μέσα διαβίωσης (εξαιτίας της απουσίας

αποτελεσματικών μηχανισμών υλοποίησης του δικαιώματος για επαρκείς πόρους και

παροχές) καθιστά ζήτημα σημαντικής προτεραιότητας την υιοθέτηση ενός γενικού

συστήματος ελαχίστου εισοδήματος, που θα λειτουργεί συμπληρωματικά ως προς την

κοινωνική ασφάλιση.

Η εισαγωγή ή όχι ενός γενικού συστήματος είναι αποτέλεσμα πολιτικής και

ιδεολογικής επιλογής και εξαρτάται από την προτεραιότητα που παίρνει η κοινωνική

πολιτική σε σχέση με την οικονομική.

Έτσι, η λειτουργία ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος που να

εξασφαλίζει ένα αποτελεσματικό δίκτυο ασφαλείας για κάθε άτομο χωρίς επαρκείς

πόρους διαβίωσης πρέπει να βασίζεται σε γενικές αρχές, οι οποίες απορρέουν από τις

ρυθμίσεις κατοχύρωσης των ελάχιστων ορίων διαβίωσης του εθνικού, διεθνούς και

κοινοτικού δικαίου κοινωνικής ασφάλειας και επομένως από τις σύγχρονες αντιλήψεις

για την κοινωνική πρόνοια. Οι βασικότερες αρχές326 εντοπίζονται ως εξής:

Η καθολικότητα εφαρμογής επιτρέπει την κάλυψη κάθε ατόμου που αδυνατεί

να εξασφαλίσει με τις δικές του δυνάμεις ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης και

326 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 544-545 / Γ.Αμίτσης - Ξ.Κοντιάδης,Διερεύνηση και …, όπ.π., σελ. 239–240 / Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Σύσταση 92/441/ΕΟΚ.

Page 113: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

113

δεν επικεντρώνεται στην κάλυψη συγκεκριμένων πληθυσμιακών ομάδων. Αν

θεωρηθεί σημαντική η δημιουργία ενός συστήματος χωρίς κενά προστασίας,

τότε αυτό θα πρέπει να καλύπτει όλα τα άτομα που εμπίπτουν στο πεδίο

εφαρμογής του327, τόσο τους Έλληνες και Κοινοτικούς υπηκόους που διαμένουν

στην Ελλάδα, όσο και τους υπηκόους κρατών τα οποία συνδέονται με την

Ελλάδα με την αρχή της αμοιβαιότητας ή με διεθνείς συνθήκες, από τις οποίες

απορρέουν ανάλογες υποχρεώσεις κάλυψής τους.

Η αρχή της επικουρικότητας αποκλείει την ένταξη στο σύστημα ελάχιστου

εισοδήματος ατόμων που λαμβάνουν παροχές από το σύστημα κοινωνικής

ασφάλισης ή δεν βρίσκονται σε αδυναμία κάλυψης των δαπανών συντήρησης

από δικούς τους πόρους. Εξασφαλίζει την επικέντρωση σε όσους έχουν

ανεπάρκεια πόρων ή δε θεμελιώνουν ασφαλιστικά δικαιώματα, αποδεικνύοντας

πως το σύστημα ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος αποτελεί μηχανισμό που

εφαρμόζεται στα πλαίσια της κοινωνικής πρόνοιας.

Η νομική κατοχύρωση των δικαιούχων προϋποθέτει την κανονιστική

τυποποίηση των προϋποθέσεων που πρέπει να πληρωθούν για τη λήψη της

παροχής, ώστε να αποφεύγεται η εξάρτηση της άσκησης του δικαιώματος σε

ελάχιστα όρια διαβίωσης από τη διακριτική ευχέρεια των οργάνων της δημόσιας

διοίκησης.

Η υιοθέτηση συμπληρωματικών ενεργητικών πολιτικών έχει την έννοια της

στόχευσης του συστήματος ελάχιστου εισοδήματος, όχι απλώς στην οικονομική

ενίσχυση των δικαιούχων αλλά και στην ένταξή τους στον οικονομικό και

κοινωνικό ιστό, μέσω προγραμμάτων επαγγελματικής εκπαίδευσης και

κατάρτισης ή προστατευόμενης απασχόλησης. Συνεπώς η ενίσχυση του

εργασιακού ήθους με την έννοια της παροχής κινήτρων για εργασία προς τους

δικαιούχους των παροχών ελάχιστου εισοδήματος (εφόσον μπορούν να

εργαστούν) οδηγεί σε παροχές που δεν καταλήγουν στον εγκλωβισμό των

δικαιούχων στις παγίδες της φτώχειας και της ανεργίας.

Η εξασφάλιση ενός αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης προϋποθέτει την

τυποποίηση ενός ορίου διαβίωσης που να μην εξασφαλίζει μόνο τη βιολογική

συντήρηση του ατόμου και την αποφυγή της εξαθλίωσης αλλά να επιτρέπει την

327 Βλ. O.Czucz, Νομικά προβλήματα ρύθμισης…, όπ.π., σελ. 24.

Page 114: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

114

αξιοπρεπή διαβίωσή του, την ανάπτυξη της προσωπικότητάς του και την

άσκηση των πολιτικών δικαιωμάτων του.

Η δωρεάν ιατροφαρμακευτική περίθαλψη των δικαιούχων των παροχών

ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος συμβάλλει στην ανάπτυξη της κοινωνικής

προστασίας των ατόμων και των οικογενειών τους και στην εξασφάλιση της

αξιοπρεπούς διαβίωσής τους.

Η εφαρμογή ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος στη χώρα

μας απαιτεί μεταρρυθμίσεις στο υφιστάμενο σύστημα κοινωνικής προστασίας, οι

οποίες θα αποτελέσουν τις τεχνικές εξειδίκευσης των παραπάνω αρχών και θα

συγκροτήσουν το πλαίσιο λειτουργίας του νέου συστήματος.

2. Η εξειδίκευση των τεχνικών εφαρμογής του συστήματος

Μια εκσυγχρονιστική παρέμβαση στο ελληνικό προνοιακό σύστημα απαιτεί τη

θεσμοθέτηση ενός συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος. Η εφαρμογή του,

πέρα από τις παραπάνω αρχές στις οποίες πρέπει να στηρίζεται ο σχεδιασμός και η

λειτουργία του, προϋποθέτει την επίλυση διάφορων τεχνικών προβλημάτων και

παραμέτρων, η οποία επιχειρείται βάσει επιστημονικών αλλά και κοινωνικοπολιτικών

κριτηρίων:

Για να εξασφαλιστεί η εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας στη θεμελίωση

δικαιώματος σε ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα, απαιτείται η θέσπιση ενιαίων

προϋποθέσεων για τη χορήγηση των παροχών. Επομένως απαραίτητη προϋπόθεση

αποτελεί η κανονιστική τυποποίηση ενός ορίου διαβίωσης, κάτω από το οποίο δε

μπορεί ένα άτομο να ζήσει αξιοπρεπώς και με βάση το οποίο γίνεται η σύγκριση με τα

προσωπικά – οικογενειακά εισοδήματα των ενδιαφερομένων για λήψη παροχών. Η

τυποποίηση αυτή αντιστοιχεί πρακτικά στην κατοχύρωση της γραμμής φτώχειας

(poverty line)328 και αποτελεί κοινωνικοπολιτική επιλογή329 που ανταποκρίνεται στην

ανάγκη στόχευσης των κοινωνικών παροχών330 και στην πρόθεση για καταπολέμηση

328 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 425.329 Ο καθορισμός του ελάχιστου ορίου συντήρησης δεν αποτελεί αυστηρά μαθηματική διαδικασία αλλάμία πολιτική απόφαση, είτε ως ακριβής καθορισμός του ύψους του από την πολιτεία η οποίασυνυπολογίζει τις πληροφορίες που διαθέτει και τους κοινωνικούς στόχους της, είτε ως θέσπισηρυθμίσεων με τη συνδρομή των οποίων μπορεί να εξακριβώνεται η κλίμακα του ορίου (κατώτατοςμισθός και ημερομίσθιο). Βλ. O.Czucz, Νομικά προβλήματα ρύθμισης…, όπ.π., σελ. 25.330 Βλ. Γ.Αμίτσης - Ξ.Κοντιάδης, Διερεύνηση και …, όπ.π., σελ. 235.

Page 115: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

115

της φτώχειας δηλαδή καθορίζεται από τις κοινωνικοπολιτικές και οικονομικές

προτεραιότητες κάθε χώρας. Καθώς μάλιστα συνδέεται με το βαθμό κοινωνικής

αλληλεγγύης μεταξύ των μελών της κοινωνίας, πρέπει να αποτελεί αποτέλεσμα

κοινωνικής συναίνεσης331.

Η τυποποίηση του ορίου συντήρησης γίνεται με διάφορους μηχανισμούς όπως για

παράδειγμα τη γραμμή φτώχειας (poverty line), το μέσο κατά κεφαλήν ΑΕΠ, τον

κατώτατο μισθό ή ημερομίσθιο, την κατώτατη σύνταξη332. Στην πράξη είναι δυνατόν

να επιλεγεί συνδυασμός απόλυτων και σχετικών δεικτών με σκοπό την καλύτερη

προσέγγιση της κοινωνικής πραγματικότητας. Παράλληλα η αξιολόγηση άλλων

παραγόντων όπως οι διαφορετικές συνθήκες διαβίωσης ανάλογα με το περιβάλλον

διαβίωσης, μπορούν να συμβάλουν στην ορθότερη προσέγγιση της υφιστάμενης

κατάστασης.

Δεδομένου ότι η χορήγηση παροχών ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος δεν

απευθύνεται σε όλους τους πολίτες ανεξάρτητα από προϋποθέσεις αλλά επικεντρώνεται

σε όσους έχουν ανάγκη, απαιτείται η τυποποίηση των όρων επιλεξιμότητας333. Ως

επιλέξιμοι για συμμετοχή στο πρόγραμμα ελάχιστου εισοδήματος θεωρούνται όσοι

διαθέτουν εισόδημα αναφοράς κατώτερο από το εγγυημένο όριο ενώ το ποσό ενίσχυσης

αντιστοιχεί στη διαφορά των δύο. Συνεπώς η χορήγηση της παροχής πραγματοποιείται

μετά από έλεγχο οικονομικών πόρων334 του ενδιαφερομένου και εφόσον προκύπτει,

βάσει του θεσμοθετημένου ορίου, ότι αυτοί δεν επαρκούν για τη διασφάλιση ενός

ελάχιστου επιπέδου συντήρησης. Φυσικά η διαδικασία αυτή προϋποθέτει τη θέσπιση

μηχανισμών ελέγχου των μέσων βιοπορισμού των ενδιαφερομένων και προσδιορισμό

του εισοδήματος αναφοράς, βάσει του οποίου γίνεται η σύγκριση με το ελάχιστο

θεσμοθετημένο όριο335.

Σε ορισμένες περιπτώσεις, πέραν των εισοδηματικών προϋποθέσεων, ως όρος

επιλεξιμότητας θεωρείται και η διαθεσιμότητα του δικαιούχου ελάχιστου εγγυημένου

331 Βλ. Κ.Κρεμαλής (επ), Κοινωνική Πρόνοια, όπ.π., σελ. 150.332 Βλ. Γ.Αμίτσης - Ξ.Κοντιάδης, Διερεύνηση…, όπ.π., σελ. 235–236.333 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, Η καταπολέμηση της φτώχειας…, όπ.π., σελ. 23-24.334 Ως οικονομικά μέσα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι αμοιβές από εργασία, άλλα εισοδήματα, ηπεριουσία, η καταβολή παροχών από άλλους φορείς κοινωνικής προστασίας κ.ά. ώστε να εξασφαλίζεταιαποτελεσματική μεταφορά πόρων από τους πιο εύπορους στους φτωχότερους και να επιτυγχάνεταιευρεία κοινωνική συναίνεση. Βλ. Κ.Κρεμαλής (επ), Κοινωνική Πρόνοια, όπ.π., σελ. 151.335 Συνήθως, θεωρείται το καθαρό οικογενειακό εισόδημα, όπως διαμορφώνεται μετά την αφαίρεση τωνφόρων και των ασφαλιστικών εισφορών, το οποίο τεκμηριώνεται από τη φορολογική δήλωση τουπροηγούμενου έτους ενώ στην περίπτωση των αγροτών, σε περίπτωση εφαρμογής ενός συστήματοςελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, η τεκμηρίωση αναμένεται να είναι προβληματική.

Page 116: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

116

εισοδήματος για εργασία, εφόσον έχει την ικανότητα να εργαστεί, προκειμένου να

συνδυαστεί η εισοδηματική ενίσχυση με την ένταξη στην αγορά εργασίας. Η

υποχρέωση συμμετοχής σε προγράμματα επανένταξης στοχεύει τόσο στην αποφυγή

απασχόλησης των δικαιούχων στην παραοικονομία οπότε η πολιτεία αδυνατεί να

γνωρίζει τα πραγματικά εισοδήματά τους, όσο και στην αποτροπή στιγματισμού,

παθητικής εξάρτησης και κοινωνικού αποκλεισμού ενώ παράλληλα η συμμετοχή των

δικαιούχων σε διάφορες κοινωνικές δράσεις μπορεί να ενισχύσει τον τρίτο τομέα των

μη κερδοσκοπικών δραστηριοτήτων.

Ωστόσο, η απαίτηση αυτών των πρόσθετων προϋποθέσεων είναι πιθανό να μην

ικανοποιεί τις ανάγκες ατόμων που αντιμετωπίζουν δυσκολίες στην τήρηση των

επιπλέον προϋποθέσεων και συνεπώς το κοινωνικό δίκτυο ασφαλείας για κάθε άτομο

σε κατάσταση ανάγκης να εμφανίζεται αναποτελεσματικό336.

Ως μονάδα υπολογισμού κοινωνικών αναγκών μπορεί να θεωρηθεί το άτομο ή η

οικογένεια ή ο συνδυασμός τους ανάλογα με τις εξατομικευμένες οικογενειακές

συνθήκες κάθε ατόμου και συνεπώς μονάδα υπολογισμού των προϋποθέσεων για την

απονομή των παροχών ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος αποτελεί το σύνολο του

εισοδήματος του νοικοκυριού, εφόσον αυτό λειτουργεί ως τέτοιο. Βέβαια η

πολυπλοκότητα των σχέσεων και των δεσμών που αναπτύσσονται μεταξύ των μελών

μιας οικογένειας δημιουργεί συχνά δυσκολίες στον έλεγχο των μέσων διαβίωσης337,

δεδομένου ότι η σταθερότητα των δεσμών αυτών, ακόμη και στη χώρα μας, πρέπει να

αντιμετωπίζεται με κάποια επιφύλαξη. Πάντως η προσέγγιση του νοικοκυριού ως

«ελάχιστη εισοδηματική και καταναλωτική μονάδα» είναι συνηθισμένη, εκτός από τις

περιπτώσεις παροχών που χορηγούνται ανεξάρτητα από εισοδηματική κατάσταση,

οπότε ως μονάδα παροχής θεωρείται το άτομο338.

Η τυποποίηση του ύψους των παροχών πρέπει να υλοποιείται βάσει αντικειμενικών

κριτηρίων ώστε να αποφεύγονται αυθαίρετες επιλογές αλλά και περιττές επιβαρύνσεις

στο διοικητικό και οργανωτικό κόστος του προγράμματος ελάχιστου εισοδήματος339.

Παρότι όπως προαναφέρθηκε ο προσδιορισμός του ύψους του ελάχιστου εγγυημένου

εισοδήματος είναι ζήτημα πολιτικής επιλογής και λόγοι δημοσιονομικού ρεαλισμού

336 Βλ. Α.Σισσύρας – Α.Καρόκης – Κ.Καλομενίδης, «Η έννοια του ορίου…», όπ.π., σελ. 682.337 Βλ. Α.Σισσύρας – Α.Καρόκης – Κ.Καλομενίδης, όπ.π., σελ. 682.338 Βλ. O.Czucz, Νομικά προβλήματα ρύθμισης…, όπ.π., σελ. 24.339 Βλ. Γ.Αμίτσης - Ξ.Κοντιάδης, Διερεύνηση…, όπ.π., σελ. 237.

Page 117: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

117

αλλά και διατήρησης των κινήτρων για εργασία δεν επιτρέπουν τον καθορισμό του σε

ιδιαίτερα υψηλό επίπεδο340, το ύψος των παροχών δε μπορεί να είναι χαμηλότερο από

το επίσημα προσδιορισμένο όριο φτώχειας (στην Ελλάδα δεν έχει θεσμοθετηθεί τέτοιο

όριο) ώστε οι εισοδηματικές παροχές να διασφαλίζουν ένα αξιοπρεπές επίπεδο

διαβίωσης. Επίσης, πέρα από τον καθορισμό της εισοδηματικής εγγύησης για ένα

άτομο που ζει μόνο, απαραίτητη είναι και η επιλογή της κλίμακας ισοδυναμίας για

τον προσδιορισμό του ύψους του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος που αντιστοιχεί

σε κάθε άλλο τύπο νοικοκυριού, δεδομένου ότι κάθε διαφορετική κλίμακα ισοδυναμίας

οδηγεί σε διαφορετικό ύψος παροχής για πολυμελή νοικοκυριά341.

Επίσης, η διατήρηση της πραγματικής αξίας του ύψους των παροχών και η προσαρμογή

τους στη σύγχρονη πραγματικότητα απαιτεί τη θέσπιση τεχνικών αναπροσαρμογής

των παροχών, που να συνδέονται με κάποιο αντικειμενικό δείκτη (για παράδειγμα το

Δείκτη Τιμών Καταναλωτή) και να στοχεύουν στη διατήρηση του επιπέδου του δικτύου

ασφαλείας342.

Όπως έχει δείξει η εμπειρία εφαρμογής συστημάτων ελάχιστου εγγυημένου

εισοδήματος σε άλλες χώρες, η επιτυχημένη εφαρμογή ενός τέτοιου συστήματος που να

εξασφαλίζει ένα αποτελεσματικό δίκτυο ασφαλείας σε κάθε άτομο που βρίσκεται σε

κατάσταση ανάγκης δε μπορεί να περιορίζεται στην εισοδηματική ενίσχυση όσων

αδυνατούν να εξασφαλίσουν μόνοι τους ένα ελάχιστο επίπεδο διαβίωσης. Στόχο του

πρέπει να αποτελεί τόσο η ένταξη των δικαιούχων των παροχών στον οικονομικό και

κοινωνικό ιστό μέσω της εισαγωγής συμπληρωματικών υπηρεσιών εκπαίδευσης,

επαγγελματικής κατάρτισης, απασχόλησης, υγείας, όσο και η διευκόλυνση και

ενθάρρυνση των δικαιούχων για χρήση των προνοιακών παροχών μέσω υπηρεσιών

νομικής συνδρομής και πληροφόρησης, δεδομένου ότι συχνά ο φόβος του

στιγματισμού ή η αδυναμία πρόσβασης και ενημέρωσης αποτελούν ανασταλτικούς

παράγοντες στη διεκδίκηση των δικαιωμάτων τους.

340 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, Η καταπολέμηση…, όπ.π., σελ. 20.341 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, Η καταπολέμηση …, όπ.π., σελ. 21-22.342 «Γενικά η σχέση μεταξύ οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής διαμορφώνει το επίπεδο της αύξησης.Όπου ακολουθείται μία διαπραγματευτική προσέγγιση μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής πολιτικής,τότε η τιμαριθμική αναπροσαρμογή δεν εκπληρώνεται. Όπου η διατήρηση του επιπέδου του δικτύουασφαλείας θεωρείται προτεραιότητα, τότε αυτή πραγματοποιείται». Βλ. Βλ. Α.Σισσούρας – Α.Καρόκης –Κ.Καλομενίδης, «Η έννοια του ορίου…», όπ.π., σελ. 682.

Page 118: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

118

Όπως έχει ήδη αναφερθεί, η υποχρέωση των ενδιαφερομένων να γνωστοποιούν στη

δημόσια διοίκηση τις κοινωνικές τους ανάγκες ώστε να θεμελιώσουν δικαίωμα για

προνοιακές παροχές είναι συχνά προβληματική (έλλειψη πληροφόρησης, κίνδυνος

στιγματισμού, πολύπλοκες διοικητικές διαδικασίες). Επιπλέον η αδυναμία της δημόσιας

διοίκησης να αξιολογήσει σωστά τις απαιτήσεις των ενδιαφερομένων μπορεί να

επιτρέψει τη χορήγηση παροχών σε μη δικαιούχους ή να στερήσει παροχές από άτομα

που πραγματικά τις χρειάζονται. Συνεπώς, με δεδομένη την ανεπάρκεια των

υφιστάμενων διοικητικών δομών, η αποτελεσματική διαχείριση ενός προγράμματος

ελάχιστου εισοδήματος και η ορθολογική εφαρμογή του δεν είναι δυνατή χωρίς τον

εκσυγχρονισμό των προνοιακών διοικητικών δομών προς την κατεύθυνση τόσο της

συλλογής και αξιολόγησης των πληροφοριών που αφορούν τις ανάγκες των δυνητικών

αποδεκτών των παροχών, όσο και των διαδικασιών επαλήθευσης των στοιχείων αυτών.

Επειδή η εφαρμογή ενός τέτοιου προγράμματος απαιτεί τη συνεργασία της κεντρικής

διοίκησης με την αυτοδιοίκηση καθώς και την εμπλοκή της κοινωνίας των πολιτών και

των εθελοντικών οργανώσεων343, ο συντονισμός των φορέων υλοποίησης θα παίξει

σημαντικό ρόλο στην επιτυχία του εγχειρήματος καθώς επίσης και η αξιολόγηση της

πορείας υλοποίησής του ενώ η πιλοτική εφαρμογή του θα μπορούσε να αποτελέσει το

πρώτο στάδιο ανάπτυξής του.

343 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, Η καταπολέμηση της φτώχειας…, όπ.π., σελ. 25.

Page 119: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

119

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΚΑΤΟ ΤΕΤΑΡΤΟ

Οι διαφαινόμενες προοπτικές για τη θεσμοθέτηση ενός γενικού συστήματος

ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος στην Ελλάδα

1. Σύγχρονοι προσανατολισμοί του ελληνικού προνοιακού συστήματος

Η αναμόρφωση του συστήματος κοινωνικής προστασίας αποτελεί επιτακτική ανάγκη

εξαιτίας τόσο της ενδογενούς αδυναμίας του να προσφέρει ένα ολοκληρωμένο σύστημα

προστασίας και της κρίσης των παραδοσιακών προνοιακών πολιτικών όσο και των

μεταβολών που έχουν επέλθει στην αγορά εργασίας και την κοινωνία344.

Η εισαγωγή ή όχι ενός γενικού συστήματος, όπως έχει αναφερθεί, είναι αποτέλεσμα

πολιτικής και ιδεολογικής επιλογής και συνεπώς η υιοθέτηση ενός τέτοιου θεσμού στα

πλαίσια μιας καθολικής παροχής χωρίς προϋποθέσεις χορήγησης, ανεξάρτητα από τα

πλεονεκτήματα ή τα μειονεκτήματα που παρουσιάζει, δε φαίνεται ρεαλιστικά

υλοποιήσιμη345. Ωστόσο, στα πλαίσια της ευρείας συναίνεσης που επικρατεί υπέρ των

επιλεκτικών παροχών για όσους έχουν ανάγκη και δε διαθέτουν επαρκείς προσωπικούς

ή οικογενειακούς πόρους, η ελληνική πολιτεία, βάσει των κοινωνικοπολιτικών της

προτεραιοτήτων και των οικονομικών δυνατοτήτων της, μπορεί να επιλέξει μεταξύ

τριών μηχανισμών346 για την εξασφάλιση ελάχιστων ορίων διαβίωσης:

Θέσπιση ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος και κοινωνικής

ένταξης για κάθε άτομο που δε μπορεί να εξασφαλίσει με δικές του δυνάμεις

ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης.

Διατήρηση των υφιστάμενων κατηγοριακών προγραμμάτων με επέκτασή τους

σε πληθυσμιακές ομάδες που δεν καλύπτονται ως τώρα.

Υιοθέτηση ειδικού προγράμματος κάλυψης των ανέργων που δεν έχουν

ασφαλιστική κάλυψη.

344 Βλ. Μ.Χλέτσος, «Κοινωνική πολιτική και αγορά εργασίας στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης…»,όπ.π., σελ. 937.345 Άλλωστε επικρατεί ευρεία συναίνεση όσον αφορά την επιλεκτικότητα της προστασίας, τόσο γιαλόγους δημοσιονομικούς, όσο και για λόγους ιδεολογικούς και οποιαδήποτε στροφή προς τις καθολικέςπαροχές δεν είναι στους στόχους της ΕΕ.346 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 545.

Page 120: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

120

Το ελληνικό θεσμικό πλαίσιο μπορεί να στηρίξει και τις τρεις παραπάνω επιλογές. Ο

νομοθέτης μπορεί να επιλέξει ανάμεσα στα τρία μοντέλα με στόχο την κάλυψη των

αναγκών των ατόμων που βρίσκονται σε κατάσταση ανάγκης και δε διαθέτουν επαρκείς

πόρους. Ωστόσο, από τη στιγμή που κύριος στόχος κάθε γενικού συστήματος είναι η

διατήρηση της αξιοπρέπειας των δικαιούχων και η βελτίωση των δυνατοτήτων

συμμετοχής τους στην κοινωνική ζωή, η υιοθέτησή του ανταποκρίνεται στο

συνταγματικά κατοχυρωμένο δικαίωμα για ελάχιστα όρια επιβίωσης και στις επιταγές

του διεθνούς δικαίου. Η θεσμοθέτησή του θα έχει σαν αποτέλεσμα τη σύγκλιση του

ελληνικού συστήματος με τα συστήματα κοινωνικής προστασίας των άλλων κρατών

μελών της ΕΕ και την προσαρμογή της ελληνικής νομοθεσίας στις δεσμεύσεις που

απορρέουν από τους μηχανισμούς των διεθνών οργανισμών (ΟΗΕ, ΔΟΕ, ΣτΕ).

Επομένως, οι προοπτικές κρατικής παρέμβασης σε σχέση με την θεσμοθέτηση ενός

συνεκτικού και αποτελεσματικού δικτύου κοινωνικής ασφάλειας, θα πρέπει να

προσανατολιστούν στην υιοθέτηση ενός γενικού προγράμματος εθνικής εμβέλειας347,

που θα συμβάλει στο διαχωρισμό της κοινωνικής ασφάλισης και της πρόνοιας, με

αυτοτελή ανάπτυξη της δεύτερης, θα καλύψει τα υφιστάμενα κενά και θα αμβλύνει τις

ανισότητες στην κοινωνική προστασία ενώ παράλληλα θα στοχεύει στην κοινωνική

ενσωμάτωση των δικαιούχων των παροχών ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος.

Ωστόσο, επειδή το φάσμα των εφικτών επιλογών κοινωνικής πολιτικής συνήθως δεν

περιλαμβάνει τον πλήρη ανασχεδιασμό του συστήματος κοινωνικής προστασίας από

μηδενική βάση αλλά περιορίζεται σε τροποποιήσεις της υπάρχουσας κατάστασης348

αλλά και με δεδομένα τόσο την οικονομική συγκυρία, όσο και την κρίση του

συστήματος κοινωνικής ασφάλισης (που αποτελεί το κύριο πλαίσιο κοινωνικής

προστασίας στην Ελλάδα) και τις προσπάθειες επίλυσης των προβλημάτων του την

τρέχουσα περίοδο, η πιθανότερη προσέγγιση349 τείνει στη διατήρηση της κατηγοριακής

προστασίας και την αναβολή της εφαρμογής ενός γενικού συστήματος για το μέλλον.

347 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση …, όπ.π., σελ. 544.348 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, «Προστασία των χαμηλών εισοδημάτων…, όπ.π., σελ. 75.349 «Η κοινωνική πολιτική είναι μια ολοκληρωμένη παρέμβαση, η οποία στοχεύει σε συγκεκριμένεςκοινωνικές ομάδες να τις βοηθήσει, γιατί έχουν μεγαλύτερα προβλήματα: τους μακροχρόνια ανέργουςμεγάλων ηλικιών, τα νοικοκυριά με χαμηλό εισόδημα στην ύπαιθρο. Τα φτωχά αστικά νοικοκυριά, τιςμονογονεϊκές οικογένειες που έχουν να μεγαλώσουν παιδιά, μια σειρά από ευπαθείς ομάδες τουπληθυσμού όπως είναι τα άτομα με ειδικές ανάγκες, παλιννοστούντες, πρώην ναρκομανείς, μετανάστες,γυναίκες που βρίσκονται στην ανάγκη να εξισορροπήσουν την οικογενειακή και επαγγελματική τουςζωή, τους ηλικιωμένους για να καλυφθούν βασικές ανάγκες τους». Βλ. Κ.Σημίτης, Δήλωση του

Page 121: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

121

Οι προοπτικές αναθεώρησης των προνοιακών προγραμμάτων αναμένονται προς την

κατεύθυνση της υιοθέτησης ενός μοντέλου διορθωτικών παρεμβάσεων στο υφιστάμενο

σύστημα, όπου η βελτίωση της λειτουργίας του θα επιχειρηθεί μέσω αναβάθμισης των

παροχών, εξορθολογισμού των προϋποθέσεων υπαγωγής στο προσωπικό και υλικό

πεδίο εφαρμογής των προγραμμάτων, διεύρυνσης των πληθυσμιακών κατηγοριών που

αποτελούν το πεδίο εφαρμογής των μηχανισμών ελαχίστου εισοδήματος και βελτίωσης

της οργανωτικής δομής της κοινωνικής πρόνοιας.

Επομένως, με δεδομένη την πολιτική και οικονομική συγκυρία, όποια και αν είναι η

επιλογή (γενικό ή κατηγοριακό σύστημα ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος), η

ελληνική κοινωνική πολιτική θα προσανατολιστεί προς μία επιλεκτική απονομή και

χορήγηση παροχών με αυξημένο έλεγχο των προϋποθέσεων και του εισοδήματος κατά

την απονομή των επιδομάτων, επικεντρώνοντας την παροχή βοήθειας σ’ εκείνους που

έχουν μεγαλύτερη ανάγκη. Ουσιαστικό βήμα πάντως από τεχνικής άποψης για τη

στόχευση των κοινωνικών παροχών θα αποτελέσει η τυποποίηση του ορίου

συντήρησης κάτω από το οποίο δεν είναι δυνατή η αξιοπρεπής διαβίωση και κατ’

επέκταση η τυποποίηση του ύψους των παροχών καθώς και του μηχανισμού

αναπροσαρμογής τους.

Συνεπώς, ρεαλιστικότερη εμφανίζεται η εκδοχή να προηγηθεί της θεσμοθέτησης ενός

συστήματος ελάχιστου εισοδήματος ένα μεταβατικό στάδιο για την έμμεση εξέλιξη των

ρυθμίσεων που συνδέονται με τα επιδόματα στο χώρο της κοινωνικής πρόνοιας και τις

συντάξεις των ανασφαλίστων σε σύστημα ελάχιστου εισοδήματος350.

Ωστόσο, η υιοθέτηση της προσέγγισης αυτής δυνητικά μπορεί να οδηγήσει σε

επέκταση του συστήματος κοινωνικής προστασίας σε ένα γενικό σύστημα που να

στηρίζεται στις αρχές που απορρέουν από τις σύγχρονες αντιλήψεις για την πρόνοια και

να κατοχυρώνει την κοινωνική δικαιοσύνη και αλληλεγγύη.

Πάντως οι προοπτικές αναθεώρησης του υφιστάμενου συστήματος συνδέονται με τις

κοινωνικοπολιτικές προτεραιότητες εκσυγχρονισμού του συστήματος κοινωνικής

Πρωθυπουργού στους εκπροσώπους των έντυπων και ηλεκτρονικών μέσων για την έγκριση του σχεδίουγια το δίχτυ κοινωνικής αλληλεγγύης, 5/4/2001 (http://primeminister.gr/press/article_2001_04_05).350 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Νομικά προβλήματα ρύθμισης…», όπ.π., σελ. 512.

Page 122: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

122

προστασίας που θέτει η ελληνική πολιτεία, με στόχο την ανταπόκρισή του στα

σύγχρονα κοινωνικά προβλήματα και στη βελτίωση της αποτελεσματικότητάς του.

Επομένως, ο εκσυγχρονισμός του ελληνικού προνοιακού συστήματος δεν πρέπει να

περιοριστεί σε διορθωτικές παρεμβάσεις που θα επικυρώνουν τις αδυναμίες του

υφιστάμενου μοντέλου351 αλλά καθιστά αναγκαία μία νέα νομοθετική παρέμβαση που

να καταργεί τις παρωχημένες προνοιακές διατάξεις, θεσμοθετώντας ένα σύστημα

ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος που να ολοκληρώνει το ελληνικό σύστημα

κοινωνικής ασφάλειας.

2. Υποβληθείσες Προτάσεις προς την κατεύθυνση της θεσμοθέτησης ενός

ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος

Η νομική επεξεργασία των γενικών συστημάτων ελάχιστων ορίων διαβίωσης στη χώρα

μας, ως συνέπεια της άνισης ανάπτυξης της κοινωνικής πρόνοιας σε σχέση με την

κοινωνική ασφάλιση, της περιορισμένης ανάπτυξης του Δικαίου Κοινωνικής

Ασφάλειας και της απουσίας εφαρμογής ενός γενικού συστήματος, εμφανίζεται

περιορισμένη352.

Ωστόσο, η ανάγκη κάλυψης των σύγχρονων κοινωνικών αναγκών στα πλαίσια των

αρχών της κοινωνικής αλληλεγγύης και δικαιοσύνης και της διατήρησης της

κοινωνικής συνοχής, έχει προωθήσει την ανάπτυξη του επιστημονικού και πολιτικού

διαλόγου στην Ελλάδα σχετικά με το ρόλο ενός ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος

στην καταπολέμηση της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού αλλά και στη

βελτίωση των δυνατοτήτων αξιοποίησης της αρχής του Κοινωνικού Κράτους.

Δεδομένου ότι έχει διαμορφωθεί ευρεία συναίνεση ως προς την αναγκαιότητα

αναμόρφωσης του ελληνικού προνοιακού συστήματος, οι προτάσεις για τη

μεταρρύθμισή του προκαλούν το ενδιαφέρον της επιστημονικής κοινότητας και

συμβάλλουν στην έναρξη ενός ευρύτερου διαλόγου353 για τη θεσμική κατοχύρωση των

ελάχιστων ορίων διαβίωσης στην ελληνική έννομη τάξη.

351 Βλ. Γ.Αμίτσης - Ξ.Κοντιάδης. Διερεύνηση και αξιολόγηση…, όπ.π., σελ. 250.352 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 22.353 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 550.

Page 123: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

123

Στο πλαίσιο της παρούσας εργασίας, η αναφορά σε τρεις συγκεκριμένες προτάσεις

σχεδίων εφαρμογής ενός συστήματος ελάχιστου εισοδήματος, επιχειρεί να παρουσιάσει

τις τάσεις που διαμορφώνονται γύρω από τη θεσμοθέτηση ενός συστήματος ελάχιστου

εγγυημένου εισοδήματος: η πρώτη προσανατολίζεται στο σχεδιασμό γενικών αρχών

λειτουργίας ενός προγράμματος ελάχιστου εισοδήματος ενώ οι επόμενες δύο επιχειρούν

την εξειδίκευση των τεχνικών εφαρμογής ενός ανάλογου συστήματος.

2.1 Πρόταση για την τυποποίηση των αρχών λειτουργίας ενός προγράμματος

ελάχιστου εισοδήματος

Η συγκεκριμένη πρόταση υποβάλλεται με τη μορφή ενός Σχεδίου Νόμου από τον

κ.Γ.Αμίτση354 και αφορά στη θέσπιση ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος

και κοινωνικής ένταξης των δικαιούχων των παροχών του.

Η νομοθετική πρόταση περιλαμβάνει τον καθορισμό των γενικών αρχών του

προτεινόμενου συστήματος, την τυποποίηση του προσωπικού πεδίου εφαρμογής του,

τις προϋποθέσεις υπαγωγής στο πρόγραμμα, την εξειδίκευση του είδους των παροχών,

την τεχνική αναπροσαρμογής του ύψους των παροχών, τη διαδικασία ένταξης στο

πρόγραμμα, το φορέα αξιολόγησης του προγράμματος ενώ επίσης προβλέπεται η

λειτουργία συμπληρωματικών υπηρεσιών για τη στήριξη των δικαιούχων.

Στο σχέδιο αναγνωρίζεται «δικαίωμα σε επαρκείς πόρους και παροχές που

εξασφαλίζουν ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης» σε περίπτωση ανάγκης για κάθε

άτομο που υπάγεται στο πεδίο εφαρμογής του νομοθετήματος και η υλοποίησή του

επιτυγχάνεται μέσω ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος. Εξασφαλίζεται η

λειτουργία του συστήματος βάσει των αρχών της καθολικότητας και της

επικουρικότητας, αφού στο πεδίο εφαρμογής του περιλαμβάνει κάθε άτομο που

αδυνατεί να εξασφαλίσει με τα δικά του μέσα ένα αξιοπρεπές όριο διαβίωσης (Έλληνες

πολίτες, παλλινοστούντες ομογενείς), συμπεριλαμβανομένων και των αλλοδαπών που

διαμένουν νόμιμα στη χώρα355

354 Το Σχέδιο Νόμου παρουσιάζεται στο βιβλίο του κ. Γ.Αμίτση, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ.551-553 (βλ. Παράρτημα).355 Υπήκοοι κρατών μελών της ΕΕ, του ΣτΕ εφόσον έχουν επικυρώσει το άρθρο 13 του ΕυρωπαϊκούΚοινωνικού Χάρτη, κρατών που η χώρα δεσμεύεται από διμερείς συμβάσεις, αναγνωρισμένοιπρόσφυγες.

Page 124: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

124

Δυνατότητα θεμελίωσης του δικαιώματος σε επαρκείς πόρους και παροχές και

υπαγωγής στο πρόγραμμα έχουν άτομα (από 18 έως 60 ετών) που δε διαθέτουν

επαρκείς πόρους αξιοπρεπούς διαβίωσης, δεν αξιώνουν παροχές από ασφαλιστικό

φορέα ή από προγράμματα εισοδηματικής ενίσχυσης του Υπουργείου Υγείας και

Πρόνοιας και είναι διαθέσιμα για εργασία ή επαγγελματική κατάρτιση, εφόσον είναι

ικανά γι’ αυτό ενώ η υπαγωγή των δικαιούχων στο πρόγραμμα στηρίζεται σε απόφαση

των οργάνων της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης του τόπου διαμονής τους.

Δε γίνεται αναφορά στην τυποποίηση του αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης και

συνεπώς στο ύψος των παροχών356, δεδομένου ότι αποτελεί κοινωνικοπολιτική

επιλογή, ούτε στη διοικητική οργάνωση και χρηματοδότηση του προγράμματος.

Πάντως, όσον αφορά στην αναπροσαρμογή του ύψους του επιδόματος, προτείνεται η

σύνδεσή της με το Δείκτη Τιμών Καταναλωτή.

Το προτεινόμενο μοντέλο προσανατολίζεται στην εισαγωγή γενικού συστήματος

ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος που απευθύνεται στην κάλυψη ατόμων χωρίς

επαρκείς πόρους που βρίσκονται σε ηλικία ενεργούς συμμετοχής στην αγορά εργασίας

με στόχο την προώθηση της οικονομικής και κοινωνικής τους ένταξης. Συγκεκριμένα

επιλέγεται ένα ενιαίο πρόγραμμα κοινωνικής ένταξης, το οποίο εισάγει ενιαίες αρχές

(καθολικότητα, επικουρικότητα), ενιαίες προϋποθέσεις υπαγωγής στο πρόγραμμα,

ενιαία διαδικασία αναπροσαρμογής των παροχών. Αν και δεν αναφέρεται κάποιος

δείκτης προσδιορισμού των παροχών και επομένως δεν είναι δυνατή η εξειδίκευση των

επαρκών για αξιοπρεπή διαβίωση πόρων, το μοντέλο που προτείνεται είναι

σχεδιασμένο με βάση τις γενικές αρχές που απορρέουν από τις ρυθμίσεις κατοχύρωσης

των ελάχιστων ορίων διαβίωσης του διεθνούς και κοινοτικού δικαίου κοινωνικής

ασφάλειας και επομένως από τις σύγχρονες αντιλήψεις για την κοινωνική πρόνοια.

Η προώθηση μιας τέτοιας νομοθετικής ρύθμισης θεωρείται εξαιρετικά σημαντική, αφ’

ενός από κανονιστική άποψη αφού κατοχυρώνει την προσαρμογή του ελληνικού

προνοιακού συστήματος στις συνταγματικές επιταγές, αφετέρου από κοινωνικοπολιτική

άποψη εν’ όψει της διατήρησης της ανεργίας σε υψηλά επίπεδα, της εξάπλωσης των

356 Προτείνεται η ρύθμισή του με Προεδρικό Διάταγμα που εκδίδεται με πρόταση των ΥπουργώνΕθνικής Οικονομίας και Υγείας και Πρόνοιας

Page 125: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

125

ευέλικτων μορφών απασχόλησης και των δυσκολιών που αντιμετωπίζουν ευπαθείς

κοινωνικές ομάδες στη συμμετοχή τους στην κοινωνική και οικονομική ζωή.

Βέβαια, η συμπλήρωση των κενών προστασίας του ελληνικού προνοιακού συστήματος,

προϋποθέτει πέρα από την υιοθέτηση μιας τέτοιας πρότασης, νέα νομοθετική

παρέμβαση στο πεδίο εξασφάλισης αξιοπρεπούς διαβίωσης για άτομα εκτός

παραγωγικής διαδικασίας (π.χ. θεσμοθέτηση εθνικής σύνταξης).

2.2 Προτάσεις για την εξειδίκευση των τεχνικών εφαρμογής ενός συστήματος

ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος

Οι δύο προτάσεις που ακολουθούν προσανατολίζονται στην εφαρμογή ενός γενικού

συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος που συνδυάζεται με τον καθορισμό

μιας επίσημης γραμμής ακραίας φτώχειας και επιχειρούν να εξειδικεύσουν τις τεχνικές

παραμέτρους που απαιτεί η εφαρμογή του.

Όσον αφορά την πρώτη, κατατίθεται ως σχέδιο εφαρμογής357 ενός συστήματος

ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος από τον κ.Μ.Ματσαγγάνη και επιχειρεί να

τυποποιήσει το όριο ελάχιστου εισοδήματος, το εισόδημα αναφοράς που πρέπει να

λαμβάνεται υπόψη κατά τον υπολογισμό του ποσού της ενίσχυσης, τους όρους

επιλεξιμότητας, τις διοικητικές προϋποθέσεις που απαιτεί η εφαρμογή του και να δώσει

μία εκτίμηση του κόστους ενός τέτοιου προγράμματος358.

Το ύψος των παροχών συνδέεται με το ύψος της σύνταξης των ανασφάλιστων

ηλικιωμένων, θεωρώντας ότι η αποφυγή της παγίδας της φτώχειας και της ανεργίας, η

διατήρηση κινήτρων για εργασία και η οικονομική συγκυρία δεν επιτρέπουν παρά ένα

χαμηλό επίπεδο χαμηλής εγγύησης εισοδήματος. Επίσης, υιοθετείται η κλίμακα

ισοδυναμίας που ισχύει στην Πορτογαλία359, ως αρκετά γενναιόδωρη αφού για ένα

ζευγάρι δικαιούχων το εγγυημένο ποσό είναι διπλάσιο του ποσού για ένα μόνο

357 Το συγκεκριμένο σχέδιο εφαρμογής του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος αναφέρεται στηναδημοσίευτη μελέτη του κ. Μ.Ματσαγγάνη, Η καταπολέμηση της φτώχειας και το ελάχιστο εγγυημένοεισόδημα, σελ. 20-27 (βλ. Παράρτημα).358 Σχετικά με την εκτίμηση του κόστους και τις παραδοχές που λαμβάνονται υπόψη, βλ. Μ.Ματσαγγάνη,Η καταπολέμηση της φτώχειας…, όπ.π., σελ. 26-27.359 Η κλίμακα που εφαρμόζεται στην Πορτογαλία δίνει τιμή 1,0 για κάθε ένα από τους δύο πρώτουςενήλικες, 0,7 για κάθε ενήλικα πέραν των δύο πρώτων και 0,5 για κάθε παιδί κάτω των 18 ετών.

Page 126: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

126

δικαιούχο, δεδομένου ότι στα πολύ χαμηλά εισοδήματα δεν μπορούν να επιτευχθούν

μεγάλες οικονομίες στην κατανάλωση.

Ως εισόδημα αναφοράς για τη σύγκριση των εισοδημάτων κατά τον έλεγχο των μέσων

διαβίωσης (συνεπώς υιοθετείται η αρχή της επικουρικότητας) προτείνεται το καθαρό

οικογενειακό εισόδημα (από εργασία, περιουσία, κοινωνικές παροχές) ενώ ειδικά για τη

μείωση των παροχών καθώς αυξάνει το εισόδημα από εργασία, προτείνεται η

φορολόγηση των εισοδημάτων αυτών με συντελεστή μικρότερο του 100%360.

Δυνατότητα υπαγωγής στο πρόγραμμα έχουν όλοι όσοι διαθέτουν εισόδημα αναφοράς

κατώτερο του εγγυημένου ορίου ενώ κριτήριο υπαγωγής αποτελεί και η διαθεσιμότητα

του δικαιούχου για συμμετοχή σε κάποια δράση επανενεργοποίησης για τα ικανά άτομα

προς εργασία. Επίσης το ποσό της εισοδηματικής ενίσχυσης ορίζεται ίσο με τη διαφορά

του εισοδήματος αναφοράς από το εγγυημένο όριο.

Όσον αφορά στη διαδικασία εφαρμογής του συστήματος, προτείνεται πιλοτική

εφαρμογή του σε ένα περιορισμένο αριθμό δήμων ή νομαρχιών της χώρας με

παράλληλη δημιουργία ομάδων υπεύθυνων του προγράμματος στις αντίστοιχες

Διευθύνσεις Κοινωνικής Πρόνοιας με αρμοδιότητες αφ’ ενός την αξιολόγηση των

υποψήφιων δικαιούχων, αφετέρου την εκπόνηση προγραμμάτων κοινωνικής ένταξης

και το συντονισμό των δραστηριοτήτων των φορέων που υλοποιούν τέτοιες δράσεις. Η

ευθύνη συντονισμού του προγράμματος ανατίθεται σε διαρκή επιτροπή, αποτελούμενη

από στελέχη των Υπουργείων Υγείας και Πρόνοιας, Εργασίας και Κοινωνικών

Ασφαλίσεων και Οικονομικών.

Η παραπάνω προσέγγιση που παρουσιάστηκε, προτείνει συγκεκριμένες τεχνικές

εξειδίκευσης ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος στη βάση

εισοδηματικών κριτηρίων και διαθεσιμότητας για εργασία αλλά αποβλέπει στην

εξάλειψη οριακών καταστάσεων φτώχειας αφού ορίζεται ένα πολύ χαμηλό επίπεδο

διαβίωσης ως συγκριτικό στοιχείο της κατάστασης ανάγκης. Επιπλέον οι διοικητικές

360 Έτσι κατά τον υπολογισμό του εισοδήματος αναφοράς ενός νοικοκυριού δε λαμβάνεται υπόψη έναμέρος των εισοδημάτων από εργασία, που στη συγκεκριμένη ανάλυση ορίζεται ως 20%.

Page 127: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

127

προϋποθέσεις εφαρμογής του προγράμματος που προτείνονται δε φαίνονται

ικανοποιητικές για την υλοποίηση ενός προγράμματος εθνικής εμβέλειας361.

Η πρόταση που ακολουθεί κινείται στα ίδια πλαίσια με την παραπάνω αλλά

προέρχεται από πρωτοβουλία μελών της κοινοβουλευτικής ομάδας πολιτικού κόμματος

και έχει κατατεθεί ως Πρόταση Νόμου στο ελληνικό Κοινοβούλιο362.

Συγκεκριμένα προτείνεται παροχή ελάχιστου εισοδήματος χρηματικής φύσεως,

κυμαινόμενου ύψους και προσωρινού χαρακτήρα, χρηματοδοτούμενη από τον Κρατικό

Προϋπολογισμό. Στο προσωπικό πεδίο εφαρμογής του προτεινόμενου νομοθετήματος,

υπάγονται Έλληνες ή Κοινοτικοί υπήκοοι διαμένοντες μόνιμα στην Ελλάδα οι οποίοι

συμπληρώνουν τις προϋποθέσεις: είναι ηλικίας 22 ετών και άνω, διαθέτουν εισόδημα

μικρότερο του καθοριζόμενου, δεσμεύονται για συμμετοχή στα προγράμματα ένταξης,

για αναζήτηση όποιων ασφαλιστικών παροχών δικαιούνται καθώς και για την παροχή

προς τη δημόσια διοίκηση όλων των νόμιμων αποδεικτικών που απαιτούνται για την

εκτίμηση της οικονομικής τους κατάστασης.

Το ύψος της παροχής συνδέεται με το ύψος της ελάχιστης κοινωνικής σύνταξης του

ΟΓΑ και ισούται με τη διαφορά μεταξύ του ποσού ελάχιστου εισοδήματος που

αντιστοιχεί στη σύνθεση της οικογένειας και του συνόλου των εισοδημάτων της

οικογένειας αυτής ενώ όσον αφορά στην κλίμακα ισοδυναμίας που υιοθετείται,

χορηγείται το 100% του ποσού για τα δύο πρώτα ενήλικα μέλη της οικογένειας, το 70%

για το τρίτο και το 50% για κάθε ανήλικο μέλος (κλίμακα Πορτογαλίας).

Η χορήγηση της παροχής διαρκεί ένα έτος αλλά δύναται να ανανεωθεί υπό

προϋποθέσεις, οι οποίες ωστόσο δεν εξειδικεύονται. Η μη εκπλήρωση των

361 Για παράδειγμα, όσον αφορά στην εκπόνηση των προγραμμάτων κοινωνικής ένταξης, ο σωστόςσχεδιασμός τους απαιτεί γνώση των αναγκών της αγοράς εργασίας ώστε να συμβάλλουν ουσιαστικάστην ένταξη των δικαιούχων και να επιτρέψουν την είσοδο ή την παραμονή τους στην αγορά εργασίαςκαι την απεξάρτηση από την κοινωνική αρωγή. Συνεπώς ο σχεδιασμός των προγραμμάτων αυτώνπροαπαιτεί ουσιαστική έρευνα, επεξεργασία των δεδομένων και αξιολόγηση τους, συντονισμό τωνδράσεων των εμπλεκομένων φορέων και στη συνέχεια επικοινωνία με τον ενδιαφερόμενο δηλαδήσυγκεκριμένες και καλά οργανωμένες διοικητικές δομές.362 Η Πρόταση Νόμου για το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα προς τη Βουλή των Ελλήνωνπροσυπογράφεται από το Θ.Τσουκάτο και από 52 ακόμη βουλευτές της κυβερνητικής πλειοψηφίας.Αναλυτικά για το κείμενο της Πρότασης, βλ. Παράρτημα.

Page 128: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

128

υποχρεώσεων363 του δικαιούχου εφόσον είναι ικανός να συμμετέχει σε πρόγραμμα

ένταξης, τον καθιστά εκτός προγράμματος ενώ οι αχρεωστήτως καταβληθείσες παροχές

ελάχιστου εισοδήματος αποτελούν αντικείμενο επιστροφών.

Φορείς διαχείρισης του προγράμματος είναι το Υπουργείο Υγείας και Πρόνοιας

(Εθνική Επιτροπή), οι Περιφέρειες (Περιφερειακές Επιτροπές) ενώ σε πρωτοβάθμιο

επίπεδο οι Τοπικές Δημοτικές Επιτροπές. Η διαδικασία υπαγωγής των δικαιούχων στο

πρόγραμμα περιλαμβάνει κατάθεση αίτησης στην αρμόδια πρωτοβάθμια Τοπική

Δημοτική Επιτροπή364, η απόφαση της οποίας ελέγχεται από δευτεροβάθμια

Περιφερειακή Επιτροπή365, και η τελική έγκριση δίνεται από την τριτοβάθμια Εθνική

Επιτροπή366.

Τέλος προτείνεται η πιλοτική εφαρμογή του προγράμματος ελάχιστου εγγυημένου

εισοδήματος (χρηματική παροχή και προγράμματα ένταξης) με στόχο τη σταδιακή

ανάπτυξή του πανελλαδικά.

Η συγκεκριμένη Πρόταση Νόμου ακολουθεί το πνεύμα του σχεδίου εφαρμογής του

ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος που προτείνεται από τον Μ.Ματσαγγάνη αφού

τυποποιεί το εγγυημένο όριο στο ύψος της κοινωνικής σύνταξης του ΟΓΑ367, επιλέγεται

η κλίμακα ισοδυναμίας της Πορτογαλίας, υπάρχουν οι ίδιες προϋποθέσεις υπαγωγής

στο πρόγραμμα, το προτεινόμενο διοικητικό σχήμα διαχείρισης του προγράμματος

363 Οι υποχρεώσεις του δικαιούχου μπορούν να συνίστανται σε: αποδοχή εργασίας ή επαγγελματικήςκατάρτισης, παρακολούθηση του εκπαιδευτικού συστήματος, συμμετοχή σε προσωρινές απασχολήσειςπου ευνοούν την ένταξη στην αγορά εργασίας ή καλύπτουν κοινωνικές ή περιβαλλοντικές ανάγκες.364 Η Τοπική Δημοτική Επιτροπή είναι επίσης αρμόδια για την εκπόνηση του προγράμματος ένταξης τουδικαιούχου, την παρακολούθηση και αξιολόγηση της εκτέλεσής του. Συγκροτείται από εκπροσώπουςδημοσίων οργανισμών υπεύθυνων για την κοινωνική προστασία, την ασφάλιση, την απασχόληση, τηνκατάρτιση, την εκπαίδευση, την υγεία καθώς και μη κερδοσκοπικών φορέων που δραστηριοποιούνταιστους τομείς αυτούς.365 Η Περιφερειακή Επιτροπή συγκροτείται με απόφαση του Υπουργού Προεδρίας και συμμετέχουνεκπρόσωποι της Γενικής Γραμματείας της Περιφέρειας, της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης, του ΟΑΕΔ,των Τοπικών Ενώσεων Δήμων και Κοινοτήτων και εκπρόσωποι Μαζικών Φορέων.366 Η Εθνική Επιτροπή διορίζεται με απόφαση του Υπουργού Υγείας και Πρόνοιας και περιλαμβάνειεκπροσώπους των Υπουργείων Παιδείας, Υγείας και Πρόνοιας, Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων,των δήμων, των νομαρχιών, των ιδιωτικών ιδρυμάτων κοινωνικής αλληλεγγύης και των εργατικών καιεργοδοτικών ομοσπονδιών. Στις αρμοδιότητές της συγκαταλέγονται η παρακολούθηση των δράσεων τωναρμοδίων φορέων, η αξιολόγηση της εφαρμογής της νομοθεσίας και η εκπόνηση ετήσιας έκθεσηςεφαρμογής του μηχανισμού του ελάχιστου εισοδήματος, η διατύπωση μεταρρυθμιστικών προτάσεων.367 Κατ’ αναλογία με τη σύνταξη ανασφαλίστων ηλικιωμένων (ή αλλιώς την κοινωνική σύνταξη τουΟΓΑ), το ετήσιο όριο ισοδυναμεί με το μηνιαίο όριο πολλαπλασιαζόμενο επί 14.

Page 129: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

129

χαρακτηρίζεται από εμπλοκή τόσο της κεντρικής διοίκησης, όσο και της αυτοδιοίκησης

και των εθελοντικών οργανώσεων κ.ά.

Ωστόσο, δύσκολα θα μπορούσαμε να ισχυριστούμε ότι η πρόταση αυτή θα μπορούσε

να τύχει αποδοχής, τουλάχιστον χωρίς περαιτέρω επεξεργασία. Κρίνεται μάλλον

αυθαίρετη η επιλογή της τυποποίησης του ορίου φτώχειας στο ύψος της σύνταξης των

ανασφαλίστων, δεδομένου ότι το ύψος αυτό απέχει πολύ από την εξασφάλιση ενός

αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης και την κάλυψη των σύγχρονων αναγκών. Ακόμη και

αν δεχθούμε ότι η σύνδεση του ορίου φτώχειας με τη προαναφερθείσα σύνταξη ήταν

ένα πρώτο βήμα για την τυποποίηση του ορίου αυτού, δε μπορεί να γίνει δεκτό ότι θα

εξακολουθεί να χρησιμοποιείται ως δείκτης τυποποίησής του, από τη στιγμή μάλιστα

που δεν προβλέπεται τρόπος αναπροσαρμογής των παροχών.

Προφανώς, στόχο της πρότασης αποτελεί η καταπολέμηση ακραίων καταστάσεων

φτώχειας και όχι η μείωση του αριθμού των φτωχών στη χώρα και η συνολικότερη

βελτίωση του επιπέδου του ασθενέστερα οικονομικά πληθυσμού. Δεδομένου ότι η

φτώχεια πλήττει μεγάλο μέρος των ηλικιωμένων, παρότι το ισχύον θεσμικό πλαίσιο

καλύπτει εισοδηματικά όλους τους ηλικιωμένους με τουλάχιστον ίσου ύψους (με την

προτεινόμενη) παροχή, η υλοποίηση ενός τέτοιου προγράμματος δεν συνεισφέρει στην

βελτίωση της κατάστασης αυτής της πληθυσμιακής ομάδας.

Επιπλέον οι αλλαγές που συντελούνται στη σύγχρονη ελληνική οικογένεια δεν

επιτρέπουν τη μη υπαγωγή στο πρόγραμμα ατόμων ηλικίας από 18 ετών έως 22, τα

οποία είναι πιθανό να μένουν μόνα, δεν έχουν οικογενειακούς πόρους, αντιμετωπίζουν

δυσκολίες στην ένταξή τους στην αγορά εργασίας και δεν είναι φοιτητές-

σπουδαστές368.

Όσον αφορά στο προσωπικό πεδίο εφαρμογής ενός τέτοιου νομοθετήματος, δεν αρκεί η

υπαγωγή των Ελλήνων και Κοινοτικών υπηκόων με μόνιμη παραμονή στην ελληνική

επικράτεια χωρίς να συμπεριλαμβάνονται επαναπατρισθέντες ομογενείς,

368 Συνήθως, από τα προγράμματα ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, εξαιρούνται οι φοιτητές καισπουδαστές ανωτάτων και ανωτέρων σχολών ως δικαιούχοι ενισχύσεων σε είδος (κυρίως σίτισης καιστέγασης).

Page 130: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

130

αναγνωρισμένοι πρόσφυγες και υπήκοοι κρατών οι οποίοι καλύπτονται από διεθνείς

δεσμεύσεις της χώρας μας369.

Επίσης το προτεινόμενο σχήμα διοικητικών δομών κρίνεται αρκετά πολύπλοκο,

γεγονός που δημιουργεί δυσκολίες στον ενιαίο σχεδιασμό και συντονισμό του όλου

προγράμματος. Μάλιστα, επειδή οι δυνητικοί αποδέκτες των παροχών είναι

υποχρεωμένοι να γνωστοποιήσουν την ύπαρξη της κοινωνικής τους ανάγκης για να

θεμελιώσουν το δικαίωμά τους σε ανάλογες παροχές, πρέπει να εξασφαλίζεται η

επαρκής πληροφόρησή τους καθώς και η δυνατότητα νομικής συνδρομής αυτών που

αδυνατούν να υποστηρίξουν τα έννομα συμφέροντά τους μέσω αρμόδιων υπηρεσιών, οι

οποίες ωστόσο δεν προβλέπονται στο συγκεκριμένο προτεινόμενο νομοσχέδιο.

Τέλος, η διαδικασία σχεδιασμού και υλοποίησης των προγραμμάτων ένταξης, ως

αρμοδιότητα των Τοπικών Δημοτικών Επιτροπών σε συνεργασία με το δικαιούχο της

παροχής αλλά και οι διαδικασίες επαλήθευσης των στοιχείων και παρακολούθησης της

συμμετοχής του δικαιούχου, δεν περιλαμβάνονται στην Πρόταση Νόμου παρότι

αποτελούν κρίσιμους παράγοντες για την αποτελεσματικότητα αλλά και τον περιορισμό

της διοικητικής ευχέρειας της δημόσιας διοίκησης.

Αναμφισβήτητα κάθε πρόταση για νομοθετική παρέμβαση370 στο πεδίο της

εξασφάλισης ελάχιστων ορίων διαβίωσης, παρά τις πιθανές αδυναμίες που είναι

δυνατόν να παρουσιάζει, αποτελεί ένα σημαντικό βήμα για την επαναφορά του

369 Για παράδειγμα, η επέκταση του προσωπικού πεδίου εφαρμογής του νομοθετήματος σε αλλοδαπούςυπηκόους κρατών μελών του Συμβουλίου της Ευρώπης που βρίσκονται νόμιμα στην Ελλάδα επιβάλλεταιστα πλαίσια της αρχής της ίσης μεταχείρισης ημεδαπών και αλλοδαπών υπηκόων.370 Επίσης, την πρόθεσή του για κατάθεση στη Βουλή Πρότασης Νόμου για εγγυημένο κοινωνικόεισόδημα έχει εξαγγείλει κοινοβουλευτικό κόμμα της αντιπολίτευσης (Συνασπισμός της Αριστεράς καιτης Προόδου) αλλά το εγχείρημα δεν έχει ακόμη πραγματοποιηθεί. Ωστόσο, στις προτάσεις τουκόμματος για την κοινωνική προστασία προτείνεται η κατοχύρωση ενός εγγυημένου κοινωνικούεισοδήματος. «Προτείνουμε ένα εισόδημα του πολίτη με εγγύηση και πλήρη κάλυψη από το κράτος. Μιακοινωνική εγγύηση σε χρήμα και σε είδος για την αξιοπρεπή διαβίωση κάθε πολίτη, για την πραγματικήπρόσβασή του στις συλλογικές υπηρεσίες του κράτους πρόνοιας και για τη δημιουργική ένταξή του στηνκοινωνία και την παραγωγή. Προτείνουμε τη νομοθετική κατοχύρωση ενός αξιοπρεπούς εγγυημένουεισοδήματος, όπως ισχύει σε όλες ανεξαίρετα τις άλλες χώρες της ΕΕ, με επαρκή και ολοκληρωμένηοικονομική και κοινωνική στήριξη…».Βλ. Ν.Κωνσταντόπουλος, Παρουσίαση των προτάσεων του Συνασπισμού για την κοινωνική προστασίασε Συνέντευξη Τύπου στις 12/03/2001 (http:www.syn.gr/greek/pres_spchs/2001/01031201_ska.htm).

Page 131: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

131

ζητήματος στην επικαιρότητα και την εξέλιξη του εξέλιξη του διαλόγου371 γύρω από τη

θεσμοθέτηση ενός συστήματος ελάχιστου εισοδήματος, τόσο σε πολιτικό και κοινωνικό

επίπεδο, όσο και σε επιστημονικό. Παρότι, σύμφωνα με την πρακτική που επικρατεί, η

τύχη μιας πρότασης νόμου σπάνια την οδηγεί σε υλοποίηση, δε μπορεί να

παραγνωριστεί η πολιτική της σημασία στη αποδοχή της αναγκαιότητας ενός τέτοιου

εγχειρήματος και διαμόρφωση των τάσεων και προοπτικών υλοποίησής του.

Πάντως, «η υλοποίηση της εφαρμογής ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εγγυημένου

εισοδήματος εξαρτάται από την έναρξη ενός κοινωνικοπολιτικού διαλόγου για την

προστασία των λιγότερο ευνοημένων ομάδων και τους μηχανισμούς προστασίας τους

καθώς και από την προώθηση θεσμικών προσεγγίσεων για την εξασφάλιση ενός

αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης σε κάθε άτομο που βρίσκεται σε κατάσταση

ανάγκης»372.

371 «A public debate on the merits and practicalities of a minimum guaranteed income scheme in Greeceseems to start, forcing everybody to consider afresh the broader issue of the proper place of socialassistance within a reconstructed welfare state». Βλ. M.Matsaganis, «Social assistance in SouthernEurope», Journal of European Social Policy, Vol. 10, No 1, 2000, σελ. 77.372 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 489.

Page 132: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

132

ΕΠΙΛΕΓΟΜΕΝΑ

Η θεσμοθέτηση ενός ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος ως βασικός άξονας της

μεταρρύθμισης του ελληνικού συστήματος κοινωνικής προστασίας

Στις μέρες μας, η αμφισβήτηση του κράτους πρόνοιας σε συνδυασμό με την

επικράτηση της νεοφιλελεύθερης συναίνεσης, οδηγούν στη συρρίκνωση των

προνοιακών και αναδιανεμητικών λειτουργιών του κράτους, ο ρόλος του οποίου

περιορίζεται στην εξασφάλιση ενός κοινωνικού δικτύου ασφαλείας (ως μοναδική

αποδεκτή μορφή του κράτους πρόνοιας).

Όμως η αδυναμία του ελληνικού συστήματος κοινωνικής προστασίας να επιτύχει τους

στόχους του με τη συγκεκριμένη του μορφή, μπροστά στις σύγχρονες συνθήκες

περιορισμού της πλήρους απασχόλησης, χαμηλών ρυθμών οικονομικής ανάπτυξης,

μεγάλης συμμετοχής των γυναικών στην αγορά εργασίας, αρνητικών δημογραφικών

εξελίξεων, υψηλής ανεργίας, ανάπτυξης των ευέλικτων μορφών απασχόλησης

(θεσμοθετημένων και μη), επιβάλλει μια διαδικασία μετασχηματισμού του

υφιστάμενου υπολειμματικού προνοιακού μοντέλου373 προς την κατεύθυνση όχι της

αποδυνάμωσης των θεσμών του κοινωνικού κράτους αλλά της αναζήτησης θεσμών και

μηχανισμών374 που στοχεύουν στην προσαρμογή του στις σύγχρονες συνθήκες και στην

αποτελεσματική κάλυψη των σύγχρονων κοινωνικών αναγκών.

Παρότι η αναγνώριση του δικαιώματος σε ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα από ρυθμίσεις

του εσωτερικού και διεθνούς δικαίου, αποτελεί επαρκή νομιμοποιητική βάση για τη

θέσπιση νομοθετικών ρυθμίσεων που επιτρέπουν την εξειδίκευσή του, η απουσία ενός

γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος έχει σαν αποτέλεσμα την αδυναμία

εξασφάλισης κάθε ατόμου που βρίσκεται σε κατάσταση ανάγκης.

Ωστόσο, η εξασφάλιση θεσμικών εγγυήσεων μέσω της επιβίωσης του συνταγματικού

φαινομένου, ως πολιτικό σύμβολο και νομικό θεμέλιο της πολιτείας (με παγιωμένο το

373 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 489.374 Βλ. Μ.Ματσαγγάνης, «Τα διλήμματα της μεταρρύθμισης…», όπ.π., σελ. 14-15.«New instruments-such as minimum income programs- are helping repair the weak and fraying safetynets of these countries».Βλ. M.Matsaganis, «Social assistance in Southern Europe…», σελ. 20.

Page 133: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

133

κοινωνικό στοιχείο ως δομικό συστατικό της συνταγματικής τάξης375) αλλά και των

διεθνών δεσμεύσεων της χώρας μας, μπορεί όχι μόνο να αποτελέσει εμπόδιο απέναντι

στην κατάργηση των μηχανισμών του κοινωνικού κράτους και να διατηρήσει ανέπαφο

το σκληρό πυρήνα των κοινωνικών δικαιωμάτων αλλά και να αποτελέσει μηχανισμό

ενεργοποίησης του σύγχρονου κοινωνικού κράτους προς την κατεύθυνση της

εξασφάλισης αξιοπρεπούς διαβίωσης και ενεργούς συμμετοχής στην κοινωνική και

οικονομική ζωή για κάθε άτομο.

Συνεπώς η θεσμοθέτηση ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος,

καλύπτοντας τα υφιστάμενα κενά προστασίας, προωθώντας τη συμμετοχή στην

κοινωνική και οικονομική ζωή, αμβλύνοντας τις ανισότητες στην προστασία των

διάφορων πληθυσμιακών ομάδων και ενισχύοντας την κοινωνική συνοχή, θα πρέπει να

αποτελέσει το βασικό στόχο για την αναμόρφωση του συστήματος κοινωνικής

προστασίας.

Βέβαια η κατεύθυνση της μεταρρύθμισης του υφιστάμενου προνοιακού συστήματος,

της οποίας η αναγκαιότητα δεν τίθεται υπό αμφισβήτηση, αποτελεί αντικείμενο

κοινωνικοπολιτικού αλλά και επιστημονικού διαλόγου, από τα αποτελέσματα του

οποίου εξαρτώνται οι στόχοι και προτεραιότητες του εκσυγχρονισμού του. Αν

επαναπροσδιοριστεί η σχέση μεταξύ κοινωνικής και οικονομικής πολιτικής και δοθεί

προτεραιότητα στις επιλογές της κοινωνικής πολιτικής (οποίες θα βοηθήσουν στην

επίτευξη των οικονομικών στόχων), η έννοια του κοινωνικού δικτύου ασφαλείας θα

είναι ευρύτερη από την παραδοσιακή οικονομική ενίσχυση των απόρων και η

αναδιοργάνωση του συστήματος κοινωνικής προστασίας θα αποτελέσει ζήτημα

μέγιστης προτεραιότητας.

Η δημιουργία ενός αποτελεσματικού κοινωνικού δικτύου ασφαλείας για την

εξασφάλιση ενός ελάχιστου αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης με στόχο την

αντιμετώπιση της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού επιβάλλουν η έννοια του

δικτύου ασφαλείας να είναι ευρύτερη της εισοδηματικής ενίσχυσης των απόρων και να

375 Βλ. Ξ. Κοντιάδης, Κράτος πρόνοιας…, όπ.π., σελ. 400.

Page 134: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

134

περιλαμβάνει ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα376, κοινωνικές υπηρεσίες και ένα

αξιοπρεπές επίπεδο παροχών (ώστε να περιοριστούν οι πιθανότητες να καταστεί το

άτομο κοινωνικά αποκλεισμένο), συμπληρωματικές επιλεκτικές παρεμβάσεις για την

ενίσχυση ομάδων πληθυσμού με ιδιαίτερες ανάγκες αλλά και μέτρα που να στοχεύουν

στην ένταξη του ατόμου στην αγορά εργασίας (ύπαρξη ελάχιστου επιπέδου ενεργητικής

προστασίας377).

Η επικύρωση των κοινωνικοπολιτικών επιλογών «εκσυγχρονισμού» του ελληνικού

συστήματος από τους εθνικούς σχεδιαστές κοινωνικής πολιτικής, μέσω της εισαγωγής

ενός γενικού συστήματος ελάχιστου εισοδήματος, θα αποτελέσει ένα ουσιαστικό βήμα

για την αναδιάρθρωση του ελληνικού συστήματος και την αποτελεσματική

αντιμετώπιση των σύγχρονων κοινωνικών αναγκών. Η θεσμοθέτησή του θα συμβάλλει

στην καλύτερη αξιοποίηση των θεσμών του κοινωνικού κράτους και την

αποτελεσματικότερη άσκηση των κοινωνικών δικαιωμάτων378, ενισχύοντας την

ισότητα των πολιτών που βρίσκονται σε κατάσταση ανάγκης προς τα υπόλοιπα μέλη

της κοινωνίας379. Πάντως, η κατοχύρωση ενός ελάχιστου εισοδήματος προϋποθέτει

«όχι μόνο τη θεωρητική του θεμελίωση αλλά και τη νομιμοποίησή του ως θεσμό, τόσο

από την άποψη της αποτελεσματικότητας, όσο και από την άποψη της προώθησης της

κοινωνικής αλληλεγγύης»380.

Το πραγματικό ζητούμενο για το σύγχρονο κοινωνικό κράτος είναι όχι ο περιορισμός

του σε ένα «ελάχιστο δίχτυ» ασφαλείας και αλλά η προσαρμογή του, προκειμένου να

αντιμετωπίσει τις σύγχρονες προκλήσεις και ανακατατάξεις στην αγορά εργασίας, να

εγγυηθεί επαρκή στήριξη των εισοδημάτων των ατόμων που βρίσκονται σε κατάσταση

ανάγκης και να είναι σε θέση να παρέχει αποτελεσματικές κοινωνικές υπηρεσίες και

376 Το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα πρέπει να σχεδιαστεί ως βασικό εργαλείο όχι μόνο για τον άμεσοπεριορισμό ακραίων καταστάσεων στέρησης αλλά να ενταχθεί στα πλαίσια μιας πολύπλευρης πολιτικήςπου περιλαμβάνει την κοινωνική προστασία, την ασφάλιση, την υγεία, την εκπαίδευση, την απασχόληση,την προστασία της οικογένειας, την οικονομική και κοινωνική στήριξη των ασθενέστερωνπληθυσμιακών ομάδων. Βλ. ΟΚΕ, Γνώμη για τη φτώχεια…, όπ.π., σελ. 26.377 Η ύπαρξη ενός ελάχιστου επιπέδου ενεργητικής κοινωνικής προστασίας συνδέει την πρόνοια με τηνεργασία και στοχεύει στην ένταξη του ατόμου στην αγορά εργασίας, είτε στη μεταπήδησή του σε μίακαλύτερη θέση εργασίας, παρέχοντάς του τις απαραίτητες προϋποθέσεις (κατάρτιση, επανακατάρτισηκ.ά.). Βλ. Μ.Χλέτσος, «Κοινωνική πολιτική και αγορά εργασίας στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης…»,όπ.π., σελ. 935.378 Βλ. Γ.Αμίτσης, Η θεσμική κατοχύρωση…, όπ.π., σελ. 549.379 Βλ. García S., «Ο κατακερματισμός της κοινωνικής ιδιότητας», όπ.π., σελ. 174.380 Βλ. Γ.Αμίτσης, «Εγγυημένο εισόδημα και νέες μορφές …», όπ.π., σελ. 5.

Page 135: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

135

δυνατότητες κοινωνικής ένταξης - επανένταξης, δραστηριοποιούμενο σε ολόκληρο το

φάσμα του κύκλου της ζωής381.

381 Βλ. σχετικά με τις σύγχρονες συνθήκες στην αγορά εργασίας και το ρόλο του κράτους πρόνοιαςΑ.Λυμπεράκη – Ε.Τσακαλώτος, «Ορίζοντας πέρα από την κοινωνία των 2/3: Ανισότητες, αβεβαιότητακαι η τριχοτόμηση της κοινωνίας», Διεθνές Συνέδριο: Η κοινωνία των 2/3, Πάντειος, 2001, σελ. 121 –151.

Page 136: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

136

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

Αμίτσης Γ., «Προοπτικές για μια ευρωπαϊκή πολιτική στον τομέα της φτώχειας

– Το φαινόμενο της φτώχειας στην Ελλάδα», ΕΔΚΑ, ΛΒ΄, 1990, σελ. 600-608.

Αμίτσης Γ., «Εγγυημένο εισόδημα και νέες μορφές εργασίας: Η προσαρμογή

των συστημάτων κοινωνικής ασφάλειας στις μεταβαλλόμενες συνθήκες του

σύγχρονου καταμερισμού εργασίας», ΕΔΚΑ, ΛΔ΄, 1992, σελ. 1-8.

Αμίτσης Γ., «Νομικά προβλήματα ρύθμισης και εφαρμογής ενός κατώτατου

εισοδήματος στο ελληνικό σύστημα κοινωνικής ασφάλειας», Ελληνική

Δικαιοσύνη, 33, 1992, σελ. 504-513.

Αμίτσης Γ., «Οικογενειακά επιδόματα και σύνθετοι μηχανισμοί κοινωνικής

προστασίας», Υγεία, Κοινωνική Προστασία και Οικογένεια, Κέντρο

Κοινωνικών Επιστημών της Υγείας, Αθήνα, 1994, σελ. 271-293.

Αμίτσης Γ. - Κατρούγκαλος Γ., «Κανονιστικές διαστάσεις του κοινωνικού

αποκλεισμού», Κοινωνικές Ανισότητες και Κοινωνικός Αποκλεισμός, Ίδρυμα

Σ.Καράγιωργα, Αθήνα, 1998, σελ. 56-76.

Αμίτσης Γ. - Κοντιάδης Ξ., Διερεύνηση και αξιολόγηση των μηχανισμών

εισοδηματικής ενίσχυσης των ατόμων με ειδικές ανάγκες, Σάκκουλας, Αθήνα –

Κομοτηνή, 2000.

Αμίτσης Γ., Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων διαβίωσης στην

ελληνική και διεθνή έννομη τάξη, Σάκκουλας, Αθήνα – Κομοτηνή, 2001.

Αμίτσης Γ., Αρχές οργάνωσης και λειτουργίας του συστήματος κοινωνικής

πρόνοιας, Παπαζήσης, Αθήνα, 2001.

Βακαλόπουλος Γ., «Η εξέλιξη των κατώτατων ορίων συντάξεως σε σύστημα

καθολικής κάλυψης του πληθυσμού με ελάχιστο συνταξιοδοτικό όριο», ΕΔΚΑ,

ΛΑ΄, 1989, σελ. 257-272.

Bonefeld W., «Αναδιατύπωση της θεωρίας του κράτους», Μεταφορντισμός και

κοινωνική μορφή, Εξάντας, Αθήνα, 1993, σελ. 51 – 95.

Γλυκοφρύδης Η., «Τα κοινωνικά δικαιώματα εις τα Ελληνικά Συντάγματα»,

ΕΔΚΑ, ΚΑ΄, 1979, σελ. 1-4.

Page 137: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

137

Czucz O., Τα νομικά προβλήματα από τη ρύθμιση και την εφαρμογή ενός

ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος για τον καθένα, Γενική εισήγηση για την

τρίτη θεματική ενότητα του ΧΙΙΙ Παγκόσμιου Συνεδρίου Εργατικού Δικαίου και

Κοινωνικής Ασφάλισης, Αθήνα, 1991.

Δερβίση – Καμπά Χ., «Ο εναλλακτικός προβληματισμός μπροστά στο ζήτημα

της ανεργίας και της φτώχειας», Ειρμός, 2, Αθήνα, 1999, σελ. 123-138.

Dutheil de la Rochère J., «The EU Charter of Fundamental Rights»,

Perspectives of the Nice Treaty and the Intergovernmental Conference in 2004,

Nomos Verlagsgesellschaft Baden - Baden, Vol. 1, Athens, 2001, p. 41-46.

Ευρωπαϊκή Επιτροπή, Σύσταση σχετικά με «τα κοινά κριτήρια που αφορούν την

επάρκεια πόρων και παροχών στα συστήματα κοινωνικής προστασίας»

(92/441/ΕΟΚ), Βρυξέλλες, 1992.

Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Σχέδιο Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ»,

Δελτίο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Βρυξέλλες, 12/2000, σελ. 201-208.

European Commission, Report on «The role of guaranteed minimum income

schemes in social and economic integration», COM (98) 774, Brussels, 1998.

European Commission, A concerted strategy for modernising social protection,

COM (1999) 347, Brussels, 1999.

European Commission, Guaranteeing sufficient resources, MISSOC, Brussels,

2000.

EUROSTAT, Statistics in focus, Population and social conditions, Vol. 13,

Luxembourg, 1999.

Ferrera M., «Η ανασυγκρότηση του κοινωνικού κράτος στη Νότια Ευρώπη»,

Προοπτικές του κοινωνικού κράτους στη Νότια Ευρώπη, Ελληνικά Γράμματα,

Αθήνα, 1999, σελ. 33-63.

García S., «Ο κατακερματισμός της κοινωνικής ιδιότητας», Προοπτικές του

κοινωνικού κράτους στη Νότια Ευρώπη, Ελληνικά Γράμματα, Αθήνα, 1999,

σελ. 153-175.

Gorz A., Η αθλιότητα του σήμερα και η προοπτική για το αύριο, Νέα σύνορα,

Αθήνα, 1999.

Hirsch J., «Φορντισμός και μεταφορντισμός: η παρούσα κοινωνική κρίση και οι

συνέπειές της», Μεταφορντισμός και κοινωνική μορφή, Εξάντας, Αθήνα, 1993

σελ. 16-50.

Page 138: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

138

Κασιμάτης Γ., Συνταγματικό Δίκαιο, Πανεπιστημιακές Παραδόσεις, Τεύχος Α΄,

Σάκκουλας, Αθήνα – Κομοτηνή, 1980.

Κατρούγκαλος Γ., Το κοινωνικό κράτος της μεταβιομηχανικής εποχής – Θεσμοί

παροχικής διοίκησης και κοινωνικά δικαιώματα στο σύγχρονο κόσμο,

Σάκκουλας, Αθήνα – Κομοτηνή, 1998.

Κατρούγκαλος Γ., «Ο δικαστικός έλεγχος της εφαρμογής των θεμελιωδών

κοινωνικών δικαιωμάτων», Το Σύνταγμα, 2, 1999, σελ. 223-234.

Κατρούγκαλος Γ., «Τα κοινωνικά δικαιώματα στους τρεις κόσμους του κράτους

πρόνοιας», Δικαιώματα του Ανθρώπου, 2, 1999, σελ. 265-295.

Κατρούγκαλος Γ., «Νομική και πολιτική σημασία της αναθεώρησης του άρθρου

25 του Συντάγματος», Δικαιώματα του Ανθρώπου, 10, 2001, σελ. 457-471.

Κοντιάδης Ξ., Η κοινωνική διοίκηση στην Ελλάδα, Σάκκουλας, Αθήνα -

Κομοτηνή, 1991.

Κοντιάδης Ξ., Όψεις αναδιάρθρωσης του κράτους πρόνοιας στην Ευρώπη,

Σάκκουλας, Αθήνα - Κομοτηνή, 1997.

Κοντιάδης Ξ., Κράτος πρόνοιας και κοινωνικά δικαιώματα, Σάκκουλας, Αθήνα

– Κομοτηνή, 1997.

Κοντιάδης Ξ. - Αμίτσης Γ., «Η εφαρμογή του Κοινοτικού Χάρτη των

Θεμελιωδών Κοινωνικών Δικαιωμάτων στο ελληνικό κοινωνικό δίκαιο»,

Δικαιώματα του Ανθρώπου, 1, 1999, σελ. 49-71.

Κοντιάδης Ξ., «Η σταθεροποιητική λειτουργία των κοινωνικών δικαιωμάτων –

Το παράδειγμα του κοινωνικού κεκτημένου», Το Σύνταγμα, 2,1999, σελ. 199-

221.

Κοντιάδης Ξ., Μεταμορφώσεις του κοινωνικού κράτους στην εποχή της

παγκοσμιοποίησης, Παπαζήσης, Αθήνα, 2001.

Κοντιάδης Ξ., «Η αρχή του κοινωνικού κράτους στην πρόταση αναθεώρησης

του Συντάγματος. Διλήμματα του αναθεωρητικού νομοθέτη», ΕΔΚΑ, ΜΓ΄,

Αθήνα, 2001, σελ. 1-14.

Κοτζιάς Ν., «Η κοινωνική λειτουργία του εθνικού κράτους και το κοινωνικό

έλλειμμα της Ευρωπαϊκής Κοινότητας», Διαστάσεις της κοινωνικής πολιτικής

σήμερα, Ίδρυμα Σ.Καράγιωργα, Αθήνα, 1993, σελ. 113-128.

Page 139: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

139

Κρανιδιώτης Γ., εισαγωγή στο Σ.Περράκης - Γ.Ληξουριώτης, Ευρωπαϊκός

Κοινωνικός Χώρος και Κοινοτικός Κοινωνικός Χάρτης, ΕΚΕΜ, Σάκκουλας,

Αθήνα, 1990.

Κρεμαλής Κ., Σύνθετες παροχές κοινωνικής ασφάλειας, Σάκκουλας, Αθήνα –

Κομοτηνή, 1984.

Κρεμαλής Κ., Δίκαιο Κοινωνικών Ασφαλίσεων, Σάκκουλας, Αθήνα –

Κομοτηνή, 1985.

Κρεμαλής Κ. (επ), Κοινωνική Πρόνοια - Διερεύνηση και Αξιολόγηση ενός νέου

συστήματος, Αθήνα, 1990.

Κρεμαλής Κ., Το δικαίωμα του ατόμου για κοινωνική πρόνοια, Σάκκουλας,

Αθήνα - Κομοτηνή, 1991.

Κωνσταντόπουλος Ν., Προτάσεις του Συνασπισμού της Αριστεράς και της

Προόδου για την κοινωνική προστασία, Συνέντευξη Τύπου στις 12/03/2001.

(http:www.syn.gr/greek/pres_spchs/2001/01031201_ska.htm).

Λεβέντης Γ., «Τα κοινωνικά δικαιώματα του πολίτη», Το Σύνταγμα, Β΄, 1976,

σελ. 121-186.

Λυμπεράκη Α. – Τσακαλώτος Ε., «Ορίζοντας πέρα από την κοινωνία των 2/3:

Ανισότητες, αβεβαιότητα και η τριχοτόμηση της κοινωνίας», Διεθνές Συνέδριο:

Η κοινωνία των 2/3, Πάντειος, 2001, σελ. 121 – 151.

Λύτρας Α., Κοινωνία και εργασία, Παπαζήσης, Αθήνα, 2000.

Μανιτάκης Α., Κράτος Δικαίου και έλεγχος της συνταγματικότητας,

Θεσσαλονίκη, 1994.

Ματθαίου Α., Αλληλεπίδραση των κανόνων δικαίου κοινωνικής ασφάλισης και

πρόνοιας στους κλάδους αναπηρίας, γήρατος και οικογενειακών βαρών,

Σάκκουλας, Αθήνα - Κομοτηνή, 1996.

Ματσαγγάνης Μ., «Προστασία των χαμηλών εισοδημάτων και παγίδα της

φτώχειας», Επιθεώρηση Κοινωνικών Επιστημών, 100, 1999, σελ. 65-78.

Ματσαγγάνης Μ., «Τα διλήμματα της μεταρρύθμισης του κοινωνικού

κράτους», Προοπτικές του κοινωνικού κράτους στη Νότια Ευρώπη, Ελληνικά

Γράμματα, Αθήνα, 1999, σελ. 13-32.

Matsaganis M., «Social assistance in Southern Europe», Journal of European

Social Policy, Vol. 10, No 1, 2000, p 68-80.

Page 140: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

140

Ματσαγγάνης Μ. (αδημ.), Η καταπολέμηση της φτώχειας και το ελάχιστο

εγγυημένο εισόδημα, 2000.

Ματσαγγάνης Μ., «Εργαλεία πολιτικής για ένα κοινωνικό δίχτυ ασφαλείας στην

Ελλάδα», Διεθνές συνέδριο: Η κοινωνία των 2/3, Πάντειος, 2001, σελ. 831-850.

Μεταλληνός Α., Η κοινωνική ασφάλιση των νέων εργαζομένων, Αθήνα, 2001.

Μηλιός Γ., «Το σύστημα παράγει ανεργία», Ελευθεροτυπία, 14/5/1997.

Μηνακάκη Τ., «Ενδεείς και δίκαιο. Μία νομική προσέγγιση του φαινομένου της

φτώχειας», ΕΔΚΑ, ΜΓ΄, 2001, σελ. 161-174.

Morin A., «Η ασφάλεια της απασχόλησης – κατάρτισης αντιμέτωπη με την

επανάσταση της τεχνολογίας των πληροφοριών», Με στόχο ξανά την πλήρη

απασχόληση, Πόλις, Αθήνα, 1998, σελ. 307 - 322.

Ναξάκης Χ., «Προς ένα κοινωνικά εγγυημένο ισόβιο εισόδημα», Διαστάσεις

της κοινωνικής πολιτικής σήμερα, Ίδρυμα Σ.Καράγιωργα, Αθήνα, 1993, σελ.

59-65.

Νικολακοπούλου-Στεφάνου Η., «Προοπτικές Ευρωπαϊκής Κοινωνικής

Πολιτικής», Διαστάσεις της κοινωνικής πολιτικής σήμερα, Ίδρυμα Σ.

Καράγιωργα, Αθήνα, 1993, σελ. 107-112.

OECD, Employment Outlook, Paris, 2001.

Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, Γνώμη για τη φτώχεια στην Ελλάδα,

Αθήνα, 2000.

Παπαδημητρίου Γ., «Η αρχή του κοινωνικού κράτους στη μεταπολιτευτική

Ελλάδα (1974-1991)», Διαστάσεις της Κοινωνικής Πολιτικής σήμερα, Ίδρυμα

Σ.Καράγιωργα, Αθήνα, 1993, σελ. 131-140.

Παπαρρηγοπούλου Π., «Ο Κοινοτικός Χάρτης των Θεμελιωδών Κοινωνικών

Δικαιωμάτων των Εργαζομένων», ΕΔΚΑ, 1991, σελ. 409-416.

Peláez E. – Holloway J., «Μαθαίνοντας υποκλίσεις: μεταφορντισμός και

τεχνολογικός ντετερμινισμός», Μεταφορντισμός και κοινωνική μορφή,

Εξάντας, Αθήνα, 1993, σελ. 184 - 196.

Περράκης Σ. - Ληξουριώτης Γ., Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χώρος και Κοινοτικός

Κοινωνικός Χάρτης, ΕΚΕΜ, Σάκκουλας, Αθήνα, 1990.

Πετρόγλου Αθ., «Η κοινωνική ασφάλεια ενόψει του 1993 βάσει του Κοινοτικού

Χάρτη των Θεμελιωδών Κοινωνικών Δικαιωμάτων των Εργαζομένων και του

Προγράμματος Δράσης», ΕΔΚΑ, ΛΒ΄, 1990, σελ. 132-135.

Page 141: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

141

Πλαγιαννάκου Π., «Ο θεσμός της συνταξιοδότησης των ανασφαλίστων

υπερηλίκων», ΕΔΚΑ, ΛΔ΄, 1992, σελ. 153-166.

Rhodes M., «Southern European Welfare States: Identity, Problems and

Prospects for Reform», Southern European Welfare States, Frank Cass & Co.

LTD, London, 1997, p. 1-22.

Ρήγα Β., «Συνταξιοδοτική Πολιτική: Θεωρία – Εμπειρία σε τρεις χώρες της

ΕΟΚ, ιδιαιτερότητες της ελληνικής εμπειρίας», Κοινωνικό Κράτος και

Κοινωνική Πολιτική: η σύγχρονη προβληματική, Θεμέλιο, Αθήνα, 1993, σελ.

171-202.

Ρομπόλης Σ. – Χλέτσος Μ., Η κοινωνική πολιτική μετά την κρίση του κράτους

πρόνοιας, Παρατηρητής, Θεσσαλονίκη, 1995

Σακελλαρόπουλος Θ., Ευρωπαϊκή Κοινωνική Πολιτική, Επιστημονική

Βιβλιοθήκη Κριτική, Αθήνα, 1993.

Σισσούρας Α. – Αμίτσης Γ., «Το κοινωνικό δίκτυο ασφαλείας και οι μηχανισμοί

εφαρμογής του στο ελληνικό σύστημα κοινωνικής προστασίας», Η

μεταρρύθμιση του κοινωνικού κράτους, Τόμος Α΄, Επιστημονική Βιβλιοθήκη

Κριτική, Αθήνα, 1999, σελ. 537-566.

Σισσούρας Α. – Καρόκης Α. – Καλομενίδης Κ., «Η έννοια του ορίου ασφαλείας

(safety net) στη θεωρία της κοινωνικής πολιτικής. Ως μηχανισμός προσέγγισης

των κοινωνικο-οικονομικών ανισοτήτων είναι αποτελεσματικός;», Κοινωνικές

Ανισότητες και Κοινωνικός Αποκλεισμός, Ίδρυμα Σ.Καράγιωργα, Αθήνα, 1998,

σελ. 673-689.

Στεργίου Α., «Το κοινωνικό κράτος: Μία ανάπτυξη στο περιθώριο του δικαίου»,

Διαστάσεις της Κοινωνικής Πολιτικής σήμερα, Ίδρυμα Σ.Καράγιωργα, Αθήνα,

1993, σελ. 159-166.

Στεφάνου Κ., Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση, Τόμος Γ΄, Σάκκουλας, Αθήνα, 1994.

Σημίτης Κ., Δήλωση για «το δίχτυ κοινωνικής αλληλεγγύης», Αθήνα, 2001,

(http://primeminister.gr/press/article_2001_04_05).

Τσακλόγλου Π., «Ανισότητα και φτώχεια στην Ελλάδα», Προοπτικές του

κοινωνικού κράτους στη Νότια Ευρώπη, Ελληνικά Γράμματα, Αθήνα, 1999,

σελ. 97-117.

Τσάτσος Δ., Συνταγματικό Δίκαιο Ια, Επιτομή, Σάκκουλας, Αθήνα – Κομοτηνή,

1985.

Page 142: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

142

Τσάτσος Δ., Συνταγματικό Δίκαιο, Τόμος Γ΄, Θεμελιώδη Δικαιώματα,

Σάκκουλας, Αθήνα - Κομοτηνή, 1988.

Χάλαρης Γ., «Κράτος, Επιχείρηση, Αγορά: Οικονομικός μετασχηματισμός και

κρίση της κοινωνικής πολιτικής», Η μεταρρύθμιση του κοινωνικού κράτους,

Τόμος Α΄, Επιστημονική Βιβλιοθήκη Κριτική, Αθήνα, 1999, σελ. 69-88.

Χλέτσος Μ., «Οικονομική θεωρία και ανεργία», Ανεργία μύθοι και

πραγματικότητα, Εναλλακτικές Εκδόσεις, Αθήνα, 1998, σελ. 9-29.

Χλέτσος Μ., «Κοινωνική προστασία και εργασία: Σκέψεις για το ρόλο της

πολιτικής του εγγυημένου εισοδήματος», Προβολές, 8, 2000, σελ. 1-5.

Χλέτσος Μ., «Κοινωνική πολιτική και αγορά εργασίας στις χώρες της

Ευρωπαϊκής Ένωσης τη δεκαετία του ’90: Μία αμφίδρομη σχέση», Διεθνές

συνέδριο: Η κοινωνία των 2/3, Πάντειος, 2001, σελ. 917-941.

Χλέτσος Μ., Σύντομη αναφορά για την πολιτική του ελάχιστου εγγυημένου

εισοδήματος στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Σημειώσεις στα πλαίσια του

μαθήματος Οικονομικά της Κοινωνικής Προστασίας (ΕΣΔΔ), Αθήνα, 2001.

Χλέτσος Μ., Το σύστημα κοινωνικής προστασίας και η μετάβαση από την

πρόνοια στην εργασία: η περίπτωση της Ελλάδας, Σημειώσεις στα πλαίσια του

μαθήματος Οικονομικά της Κοινωνικής Προστασίας (ΕΣΔΔ), Αθήνα, 2001.

Χλέτσος Μ., Κοινωνική Ασφάλιση: Μετασχηματισμός ή αντικατάσταση,

Σημειώσεις στα πλαίσια του μαθήματος Οικονομικά της Κοινωνικής

Προστασίας (ΕΣΔΔ), Αθήνα, 2001.

Χρυσόγονος Κ., «Η προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην Ελλάδα πριν

και μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001», Δικαιώματα του Ανθρώπου,

10, 2001, σελ. 529-541.

Page 143: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

143

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Page 144: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

144

ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ ΤΗΣ ΕΛΛΑΔΑΣ 1975/86/2001

Συνταγματικά ερείσματα για το δικαίωμα σε ελάχιστα όρια διαβίωσης

Άρθρο 1§1

«Το πολίτευμα της Ελλάδας είναι Προεδρευομένη Κοινοβουλευτική Δημοκρατία».

Άρθρο 2§1

«Ο σεβασμός και η προστασία της αξίας του ανθρώπου αποτελούν την πρωταρχική

υποχρέωση της Πολιτείας».

Άρθρο 5§1

«Καθένας έχει δικαίωμα να αναπτύσσει ελεύθερα την προσωπικότητά του και να

συμμετέχει στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή της Χώρας, εφόσον δεν

προσβάλλει τα δικαιώματα των άλλων και δεν παραβιάζει το Σύνταγμα ή τα χρηστά ήθη».

Άρθρο 21§3

«Το Κράτος μεριμνά για την υγεία των πολιτών και παίρνει ειδικά μέτρα για την

προστασία της νεότητας, του γήρατος, της αναπηρίας και για την περίθαλψη των

απόρων».

Άρθρο 25§1

«Τα δικαιώματα του ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου και η

αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους…»

Άρθρο 25§4

«Το Κράτος δικαιούται να αξιώνει από όλους τους πολίτες την εκπλήρωση του χρέους της

κοινωνικής και εθνικής αλληλεγγύης».

Page 145: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

145

ΠΙΝΑΚΑΣ 1

Τα συστήματα ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος στα κράτη μέλη της

Ευρωπαϊκής Ένωσης

EU Countries Minimum Income scheme

Belgium Minimum de Moyens d'Existence (Minimex)

Denmark Social Bistand

Germany Sozialhilfe (Social Assistance)

Greece No general scheme exists

Spain Ingreso mínimo de inserción or Renta Minima

France Revenu Minimum d'Insertion (RMI)

Ireland Supplementary Welfare Allowance

Italy Minimo Vitale or Reddito minimo

Luxembourg Revenu Minimum Garanti

Netherlands Algemene Bijstand

Austria Sozialhilfe

Portugal Rendimento mínimo garantido

Finland Toimeentulotuki

Sweden Socialbidrag

United Kingdom Income Support

Πηγή: European Commission, Guaranteeing sufficient resources, MISSOC, 2000

Page 146: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

146

ΠΙΝΑΚΑΣ 2

Ετήσιο ποσοστό φτώχειας (1993 – 1995)

Χώρες Ετήσιο Ποσοστό Φτώχειας %

Βέλγιο 9,8

Δανία 4,7

Γαλλία 9,6

Γερμανία 12,1

Ελλάδα 14,5

Ιρλανδία 8,2

Ιταλία 13,5

Λουξεμβούργο 7,8

Ολλανδία 7,8

Πορτογαλία 15,3

Ισπανία 12,0

Ηνωμένο Βασίλειο 12,1

Κοινοτικός Μέσος Όρος 11,7

Καναδάς 10,9

Ηνωμένες Πολιτείες 16,0

Πηγή:OECD, Employment outlook, 2001 (Source: European Community Household

Panel, waves 1994, 1995 and 1996 for EU countries)

Page 147: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

147

ΠΙΝΑΚΑΣ 3

Ηλικιακή κατανομή της Φτώχειας (1993 – 1995) / ΕΛΛΑΔΑ

Ηλικία

Συνολικός

πληθυσμός

Όχι

Φτωχοί

Φτωχοί όχι

μόνιμα

Φτωχοί με

σταθερό

εισόδημα

Μόνιμα

Φτωχοί

Κάτω των

30 ετών

9,8 10,2 8,6 6,3 4,0

Μεταξύ

31 και 50

51,8 55,3 41,5 35,5 26,3

Μεταξύ

51 και 65

25,8 25,3 27,4 26,6 27,5

Πάνω των 65 12,6 9,3 22,5 31,6 42,3

Πηγή:OECD, Employment outlook, 2001

ΠΙΝΑΚΑΣ 4

Ποσοστό φτώχειας πληθυσμού με μόνιμο εισόδημα (1993 – 1995) / ΕΛΛΑΔΑ

Μέσο ποσοστό φτώχειας πληθυσμού με μόνιμο εισόδημα 12,2 %

Με εισόδημα μεγαλύτερο του 60% του μέσου εισοδήματος 31,3 %

Με εισόδημα μεταξύ 50% και 60% του μέσου εισοδήματος 20,2 %

Με εισόδημα μικρότερο του 50% του μέσου εισοδήματος 48,5 %

Πηγή:OECD, Employment outlook, 2001

Page 148: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

148

ΠΙΝΑΚΑΣ 5

Ποσοστό ατόμων κάτω από το όριο φτώχειας και μετά από τις κοινωνικές

μεταφορές πόρων (πλην των συντάξεων) 1995

Χώρες

Πριν τις

κοινωνικές

μεταφορές

πόρων %

Μετά τις

κοινωνικές

μεταφορές

πόρων %

Μεταβολή

ποσοστού %

Αυστρία 27 17 - 10

Βέλγιο 30 18 - 12

Δανία 29 11 -18

Γαλλία 28 16 - 12

Γερμανία 24 18 - 6

Ελλάδα 22 21 - 1

Ηνωμένο Βασίλειο 34 20 - 14

Ιρλανδία 34 21 - 13

Ισπανία 27 19 - 8

Ιταλία 21 19 - 2

Λουξεμβούργο 26 14 - 12

Ολλανδία 23 10 - 13

Πορτογαλία 28 24 - 4

Κοινοτικός Μέσος

Όρος 26 18 - 8

Πηγή: EUROSTAT, Statistics in focus, Population and social conditions, 1999

Ως όριο φτώχειας λαμβάνεται το 50% του αριθμητικού μέσου του ισοδύναμου κατά κεφαλήν ενήλικακαθαρού χρηματικού εισοδήματος με βάση τη χώρα μέτρησης.

Page 149: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

149

ΠΙΝΑΚΑΣ 6

ΚΑΤΩΤΑΤΑ ΟΡΙΑ ΣΥΝΤΑΞΗΣ ΙΚΑ ΑΠΟ 1/1/2002

Με σύζυγο και παιδιά

Κατηγορία

Σύνταξης

Κατώτατα

Όρια χωρίς

προσαυξήσεις

Κατώτατα

Όρια με

σύζυγο

Κατώτατα

Όρια με

σύζυγο και

1 παιδί

Κατώτατα

Όρια με

σύζυγο και

2 παιδιά

Κατώτατα

Όρια με

σύζυγο και

3 παιδιά

Γήρατος 377,08€ 404,82€ 422,83€ 440,62€ 458,46€

Αναπηρίας 377,08€ 404,82€ 422,83€ 440,62€ 458,46€

Μελών

Οικογένειας 339,36€

Πηγή: ΦΕΚ 266/6-3-2002

ΠΙΝΑΚΑΣ 6Α

Με παιδιά χωρίς σύζυγο

Κατηγορία

Σύνταξης

Κατώτατα

Όρια χωρίς

προσαυξήσεις

Κατώτατα

Όρια με 1

παιδί

Κατώτατα

Όρια με 2

παιδιά

Κατώτατα

Όρια με 3

παιδιά

Γήρατος 377,08€ 395,70€ 413,89€ 431,72€

Αναπηρίας 377,08€ 395,70€ 413,89€ 431,72€

Πηγή: ΦΕΚ 266/6-3-2002

ΚΑΤΩΤΑΤΑ ΟΡΙΑ ΣΥΝΤΑΞΗΣ ΙΚΑ - ΤΕΑΜ & ΕΤΕΑΜ ΑΠΟ 1/1/2002

ΠΙΝΑΚΑΣ 6Β

Επικουρική Σύνταξη

Πηγή: ΦΕΚ 266/6-3-2002Κατηγορία Σύνταξης Κατώτατα όρια

Γήρατος 94,19€

Αναπηρίας 94,19€

Θανάτου 75,35€

Page 150: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

150

ΠΙΝΑΚΑΣ 7

Η κλιμάκωση του ΕΚΑΣ, με βάση το ετήσιο καθαρό εισόδημα του έτους 2001

Ποσό ετήσιου καθαρού εισοδήματος έτους 2001 Ποσό ΕΚΑΣ

Μέχρι 1.865.194 δρχ.

(Μέχρι 5.473,79€)

32.885 δρχ.

(96,51€)

Από 1.865.195 δρχ. μέχρι 1.938.345 δρχ.

(Από 5.473,80€ μέχρι 5.688,47€)

24.664 δρχ.

(72,38€.)

Από 1.938.346 δρχ. μέχρι 1.987.102 δρχ.

(Από 5.688,48€ μέχρι 5.831,55€)

16.443 δρχ.

(48,26€.)

Από 1.987.103 δρχ. μέχρι 2.048.058 δρχ.

(Από 5.831,56€ μέχρι 6010,44€)

8.221 δρχ.

(24,13€)

Πηγή: ΦΕΚ 1625/6-12-01

ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΧΟΡΗΓΗΣΗΣ ΤΟΥ ΕΚΑΣ

Συμπλήρωση του 60ου έτους της ηλικίας του συνταξιούχου

Ανώτατο καθαρό ετήσιο εισόδημα που ενισχύεται: 2.048.058 δρχ.(6.010,44€)

Ανώτατο ατομικό φορολογητέο εισόδημα: 2.389.403 δρχ.(7.012,19€)

Ανώτατο οικογενειακό φορολογητέο εισόδημα: 3.718.204 δρχ.(10.911,82€)

Page 151: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

151

ΔΗΛΩΣΗ ΤΟΥ ΠΡΩΘΥΠΟΥΡΓΟΥ

Κ.Σημίτη

«Για το δίχτυ κοινωνικής αλληλεγγύης»

Πηγή: http://primeminister.gr/press/article_2001_04_05

Page 152: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

152

ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΕΝΟΣ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ

ΕΛΑΧΙΣΤΟΥ ΕΓΓΥΗΜΕΝΟΥ ΕΙΣΟΔΗΜΑΤΟΣ

1. ΣΧΕΔΙΟ ΝΟΜΟΥ «Θέσπιση του προγράμματος ελάχιστου

εισοδήματος» / Γ.Αμίτσης

2. Το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα στην Ελλάδα: ένα σχέδιο

εφαρμογής / Μ.Ματσαγγάνης

3. ΣΧΕΔΙΟ ΝΟΜΟΥ για το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα /

Θ.Τσουκάτος

Page 153: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

153

1. ΣΧΕΔΙΟ ΝΟΜΟΥ «Θέσπιση του προγράμματος ελάχιστου

εισοδήματος» / Γ.Αμίτσης

Παρατίθεται στο βιβλίο του κ.Γ.Αμίτση Η θεσμική κατοχύρωση των ελάχιστων ορίων διαβίωσης στηνελληνική και διεθνή έννομη τάξη, Σάκκουλας, Αθήνα, 2001, σελ. 551-553.

Page 154: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

154

2. Το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα στην Ελλάδα: ένα σχέδιο

εφαρμογής / Μ.Ματσαγγάνης

Το σχέδιο αναφέρεται στη μελέτη του κ.Μ.Ματσαγγάνη, Η καταπολέμηση της φτώχειας και τοελάχιστο εγγυημένο εισόδημα, 2000, σελ. 20-27.

Page 155: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

155

3. ΣΧΕΔΙΟ ΝΟΜΟΥ για το ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα /

Θ.Τσουκάτος

Η Πρόταση Νόμου κατατέθηκε στη Βουλή το Νοέμβριο του 2000.

Page 156: ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ 5 ... ·  · 2011-10-14ΟΓΑ : Οργανισμός Γεωργικών Ασφαλίσεων ΟΗΕ : Οργανισμός

156