Ελεγκτής Νοµιµότητας Η µεταρρύθµιση που δεν έγινε

Παρέµβαση στο 5ο Συνέδριο ∆ιοικητικών Επιστηµόνων

Κοµοτηνή 2013

Ζυγούλης Φώτιος

Υποψήφιος ∆ιδάκτωρ στο τµήµα Πολιτικής Επιστήµης και ∆ηµόσιας ∆ιοίκησης

του Πανεπιστηµίου Αθηνών

2

«Επί µακρόν επεκράτησε παρ’ ηµίν η δοξασία ότι πρωταίτιοι της

πληµµελούς των πραγµάτων διαχειρίσεως είναι οι υπέρτατοι άρχοντες και οι

υπέρτατοι θεσµοί. Αλλά σήµερον επείσθηµεν, υποθέτω, ότι τούτο είναι υπεκφυγή

του ζητήµατος και ουχί λύσις… Εντεύθεν εάν δεν θέλωµεν να αµβλυωπώµεν προς

το φως της µεµαρτυρηµένης αληθείας, ανάγκη να οµολογήσωµεν ότι εν

κοινοβουλευτική πολιτεία σωφρόνως οργανωµένη οι υπέρτατοι άρχοντες και οι

υπέρτατοι θεσµοί δεν ενεργούσιν ειµή όπως το έθνος θέλει να ενεργήσωσιν. Οίκοθεν ούτε απολύτως αγαθοί είναι, ούτε πονηροί απολύτως. Αλλ’ ώσπερ τα

κάτοπτρα, απεικονίζουσι τα δρώντα πρόσωπα και τα συµβαίνοντα πράγµατα. Εάν

τα πράγµατα και τα πρόσωπα χωλαίνωσι, δεν πταίουσι τα κάτοπτρα΄µάτην δε

ηθέλωµεν εξακολοθεί να θραύωµεν αυτά προµηθευόµενοι νέα, διότι και τα νέα

τας αυτάς θέλουσι παραστήσει εικόνας»

Κ. Παπαρρηγόπουλος

2

3

1. Εισαγωγή.

Η οργάνωση του κράτους µπορεί να γίνει είτε κατά το συγκεντρωτικό

σύστηµα είτε κατά το αποκεντρωτικό. Οργάνωση κατά το αποκεντρωτικό σύστηµα

σηµαίνει ότι συστήνονται περιφερειακά όργανα, ξεχωριστά από τα κεντρικά όργανα

και ανατίθενται σε αυτά αποφασιστικές αρµοδιότητες για τα θέµατα που αφορούν

στην περιφέρειά τους.

Το Σύνταγµα επιτάσσει την οργάνωση της χώρας κατά το αποκεντρωτικό

σύστηµα σε περιφέρειες που διαµορφώνονται µε κριτήριο τις γεω-οικονοµικές, κοινωνικές και συγκοινωνιακές συνθήκες. Ιδιαίτερα η τοπική αυτοδιοίκηση

κατοχυρώνεται ρητά από το ίδιο το Σύνταγµα. Οι αυτοδιοικούµενοι οργανισµοί

έχουν δική τους νοµική προσωπικότητα από την οποία απορρέει η δηµοσιονοµική

και διοικητική τους αυτοτέλεια.

Η ενότητα της δηµόσιας διοίκησης και η αρχή της λαϊκής κυριαρχίας

επιβάλλουν την υποχρέωση και το δικαίωµα του κράτους να ελέγχει τους

αυτοδιοικούµενους οργανισµούς. Η δυνατότητα επέµβασης των αρµοδίων κρατικών

οργάνων πρέπει να προβλέπεται από ειδικές διατάξεις που καθορίζουν τα µέσα και τα

όρια της, είναι εποµένως πάντοτε περιορισµένη.1

Η επέµβαση αυτή είναι η περίφηµη διοικητική εποπτεία η οποία ασκείται επί

των αυτοδιοικούµενων οργανισµών καθώς και επί των πράξεων τους µε σκοπό, µεταξύ των άλλων, την διατήρηση της συνοχής της έννοµης τάξης.

Η υποστασιοποίηση της διοικητικής εποπτείας του Κράτους στην τοπική

αυτοδιοίκηση, µετά την µεταρρύθµιση την οποία επέφερε ο Ν. 3852/2010 ειδικότερα

στον έλεγχο των οικονοµικών των νέων ∆ήµων, γίνεται πραγµατικότητα µε την

εισαγωγή του περίφηµου «Ελεγκτή Νοµιµότητας». Με την θέσπιση του

1 Μαρουλή Αύγουστου, ∆ιοικητικό ∆ίκαιο, Αθήνα, εκδόσεις Σάκκουλα 2001, σελ 74.

3

4

«Καλλικράτη» ο προϋπολογισµός, το ετήσιο πρόγραµµα δράσης, οι αποφάσεις του

δηµοτικού συµβουλίου που αφορούν την επιβολή των φόρων, τελών, δικαιωµάτων

και εισφορών υποβάλλονται στον ελεγκτή νοµιµότητας για έλεγχο ενώ πρότερα ο

έλεγχος νοµιµότητας των αποφάσεων αυτών υπαγόταν καταρχήν στον Γενικό

Γραµµατέα της Περιφέρειας.

Ο ελεγκτής νοµιµότητας είναι ανώτατος υπάλληλος που διορίζεται µε

πενταετή θητεία ως προϊστάµενος της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας ΟΤΑ, επιλέγεται δε από το Ειδικό Συµβούλιο Επιλογής Προϊσταµένων.

2 Ο ελεγκτής

νοµιµότητας είναι επικεφαλής της ΑΥΕ ΟΤΑ η οποία συστήνεται στις έδρες των

επτά Αποκεντρωµένων ∆ιοικήσεων. Η ΑΥΕ ΟΤΑ είναι υπεύθυνη για τον έλεγχο

νοµιµότητας των πράξεων των ΟΤΑ και τον πειθαρχικό έλεγχο των αιρετών.

Ο ελεγκτής νοµιµότητας συντάσσει ετήσια έκθεση η οποία κοινοποιείται στην

Επιτροπή θεσµών και διαφάνειας της Βουλής καθώς και στον Συνήγορο του Πολίτη.

Συστήνεται δε Συµβούλιο ελεγκτών νοµιµότητας στο οποίο προεδρεύει ο Υπουργός

Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής ∆ιακυβέρνησης.

2. Περιγραφή των χαρακτηριστικών του θεσµού.

Η διοικητική εποπτεία που ασκείται κατ΄επιταγήν του συνταγµατικού νοµοθέτη

αποτελεί το νευραλγικό σηµείο επαφής µεταξύ του Κράτους και των ΟΤΑ. Το είδος

αυτό του ελέγχου δεν θα µπορούσε ποτέ να εκλείψει διότι τότε θα υπήρχε αδιαφορία

του Κράτους για την ενδεχόµενη παραβίαση των νόµων από την πλευρά των ∆ήµων,

γεγονός που δεν συνάδει µε την έννοια του κράτους δικαίου.3 Η εποπτεία του

Κράτους δεν επιτρέπεται όµως να εµποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη

δράση των ΟΤΑ. Ο αναθεωρητικός νοµοθέτης του 2001 επέµεινε στη διττή φύση

των ΟΤΑ, αφ΄ενός ως τµήµα της διοίκησης του

2 Ν. 3852/2010, άρθρα 222-239.

3 Νέοι Ελεγκτικοί Μηχανισµοί, εκπαιδευτικό υλικό του Εθνικού Κέντρου ∆ηµόσιας ∆ιοίκησης, ΙΝΕΠ, εκπόνηση: Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγµατικού ∆ικαίου, σελ 4.

4

5

κράτους και αφ΄ετέρου ως πραγµάτωση της λαϊκής κυριαρχίας. Η τοπική

αυτοδιοίκηση συνιστά ταυτόχρονα διοικητική οργάνωση του κράτους και

θεµελιώδες δικαίωµα. Η διττή αυτή φύση γεννά εξ ορισµού συγκρούσεις και

εντάσεις. Κριτήριο άρσης των συγκρούσεων είναι η έννοια των «τοπικών

υποθέσεων» κατά το άρθρο 102,1 Σ.

Υπέρ των οργανισµών τοπικής αυτοδιοίκησης συντρέχει το τεκµήριο

αρµοδιότητας για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων. Νόµος καθορίζει το εύρος

και τις κατηγορίες των τοπικών υποθέσεων καθώς και την κατανοµή τους στους επί

µέρους βαθµούς. Με νόµο µπορεί να ανατίθεται στους οργανισµούς τοπικής

αυτοδιοίκησης η άσκηση αρµοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του κράτους.

Έχοµε τις εξής διακρίσεις:

� Έλεγχος νοµιµότητας και έλεγχος σκοπιµότητας.

� Προληπτικός και κατασταλτικός έλεγχος.

Η διαδικασία υποβολής των πράξεων έχει ως εξής: Mέσα σε 15 ηµέρες από τη

συνεδρίαση του συλλογικού οργάνου η απόφαση αποστέλλεται για έλεγχο

νοµιµότητας συνοδευόµενη από τα έγγραφα στοιχεία που είναι απαραίτητα για την

έκδοσή της. Εντός 40 ηµερών από την παραλαβή ο ελεγκτής εκδίδει ειδική πράξη

εφόσον η απόφαση του συλλογικού οργάνου είναι σύννοµη. Η πράξη ακυρώνεται εάν

κριθεί από τον ελεγκτή ότι είναι παράνοµη. Επίσης ο ελεγκτής νοµιµότητας έχει την

ευχέρεια αυτεπαγγέλτως και εντός 2 µηνών από την έκδοσή της ή της δηµοσιεύσεώς

της να ακυρώσει οποιαδήποτε απόφαση των µονοµελών ή συλλογικών οργάνων των

ΟΤΑ. Μια εξαίρεση υπάρχει στον κανόνα αυτό: ∆εν παρεµβαίνει αυτεπαγγέλτως και

για λόγους νοµιµότητας στις αποφάσεις των ανωνύµων εταιρειών στις οποίες οι ΟΤΑ

δεν έχουν πλειοψηφία.

5

6

Πρόκειται λοιπόν για έναν κατασταλτικό έλεγχο που οδηγεί µέχρι και σε

ακύρωση της διοικητικής πράξης των συλλογικών οργάνων σε αντίθεση µε τον

έλεγχο του Συνηγόρου του Πολίτη ή του Συµπαραστάτη του ∆ηµότη οι οποίοι δεν

διαθέτουν αρµοδιότητα να ακυρώσουν αποφάσεις. Σηµαντικό είναι όµως και το

δικαίωµα του πολίτη για προσφυγή κατά µιας πράξης δηµοτικών αρχών ενώπιον του

ελεγκτή νοµιµότητας. Σύµφωνα µε το άρθρο 227 του Ν. 3852/2010 οποιοσδήποτε

έχει έννοµο συµφέρον µπορεί να προσβάλλει τις αποφάσεις των οργάνων του ∆ήµου

για λόγους νοµιµότητας µέσα σε 15 ηµέρες από τη δηµοσίευση της απόφασης ή την

ανάρτησή της στο διαδίκτυο. Προσφυγή επιτρέπεται και κατά παράλειψης

οφειλόµενης νόµιµης ενέργειας των µονοµελών ή συλλογικών οργάνων των ΟΤΑ

µέσα σε 10 ηµέρες από την άπρακτη παρέλευση της ειδικής προθεσµίας που τυχόν

τάσσει ο νόµος για την έκδοση της οικείας πράξης, διαφορετικά µετά την παρέλευση

τριµήνου από την υποβολή της σχετικής αίτησης του ενδιαφεροµένου. Ο ελεγκτής

νοµιµότητας αποφαίνεται επί της προσφυγής µέσα σε αποκλειστική προθεσµία 2 µηνών από την υποβολή της.

Ο ελεγκτής νοµιµότητας µπορεί , εφόσον υποβληθεί σχετικό αίτηµα µε την

προσφυγή του ενδιαφεροµένου να αναστέλλει µε απόφασή του την εκτέλεση της

προσβαλλόµενης πράξης. Η αναστολή χορηγείται εφόσον η προσφυγή παρίσταται

προδήλως βάσιµη.

Πειθαρχική ευθύνη.

Ο ελεγκτής νοµιµότητας µπορεί να επιβάλλει σε όλους τους αιρετούς όλων

των βαθµών της τοπικής αυτοδιοίκησης, µε αιτιολογηµένη απόφαση, τις πειθαρχικές

ποινές της αργίας έως 6 µηνών και της έκπτωσης από το αξίωµα στα ακόλουθα

πειθαρχικά παραπτώµατα: α) διάπραξη σοβαρής παράβασης καθηκόντων τους ή

6

7

υπέρβαση αρµοδιότητας από δόλο ή βαρεία αµέλεια και β) διάπραξη παράβασης

καθηκόντων που τους έχουν ανατεθεί, σύµφωνα µε ειδικές νοµοθετικές ρυθµίσεις

που ρυθµίζουν την εκάστοτε ιδιαιτερότητα πειθαρχικής ευθύνης.

∆ηµοσίευση των αποφάσεων του ελεγκτή νοµιµότητας.

Οι αποφάσεις του ελεγκτή κοινοποιούνται στα νοµικά πρόσωπα που ορίζονται

ως αποδέκτες από τις σχετικές διατάξεις καθώς και σε αυτόν που έχει ασκήσει

προσφυγή µέσα σε 5 ηµέρες από την έκδοσή τους. Οι ανωτέρω αποφάσεις

αναρτώνται αµελλητί στο διαδίκτυο και δηµοσιεύονται υποχρεωτικά στα κατάστηµα

των οργανισµών τοπικής αυτοδιοίκησης. Η δηµοσίευση αποδεικνύεται από σχετικό

έγγραφο που συντάσσεται ενώπιον 2 µαρτύρων. Η µη τήρηση της υποχρέωσης

συµµόρφωσης προς τις αποφάσεις του ελεγκτή νοµιµότητας συνιστά παράβαση

καθήκοντος που ελέγχεται πειθαρχικά από τις οικείες διατάξεις για τους αιρετούς και

το προσωπικό των νοµικών προσώπων, δηλαδή τα άρθρα 233-235 του Ν. 3852/2010

για τους αιρετούς και τα άρθρα 110 – 150 του Ν. 3584/2007 για τους υπαλλήλους

των ΟΤΑ.

Όσον αφορά στη διάρκεια της µεταβατικής περιόδου – µέχρι δηλαδή να

λειτουργήσει ο θεσµός του ελεγκτή νοµιµότητας – το Υπουργείο Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής ∆ιακυβέρνησης εξέδωσε εγκύκλιο

4 σύµφωνα µε

την οποία αρµοδιότητες ελεγκτικού χαρακτήρα ασκούνται από τον Γενικό

Γραµµατέα της Αποκεντρωµένης ∆ιοίκησης.

Με την υπ αριθµ.: 73334-24/12/2010 (Α∆Α:4ΙΙΞΚ-2) απόφασή του ο

Υπουργός Εσωτερικών καθόρισε τις διαδικασίες επιλογής των ελεγκτών νοµιµότητας

των ΑΥΕ ΟΤΑ.

4 Εγκύκλιος 60, αριθµός πρωτ: 74895/30-12-2010 µε Α∆Α: 4ΙΙΚΚ-Υ2 «Περί του ελέγχου νοµιµότητας πράξεων ΟΤΑ, αστική και πειθαρχική ευθύνη αιρετών µέχρι την έναρξη λειτουργίας της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας ΟΤΑ».

7

8

3. Ποιο θεσµικό κενό θεραπεύει η εισαγωγή του ελεγκτή νοµιµότητας;

Το Κράτος ∆ικαίου και οι αρχές της νοµιµότητας της δράσης της διοίκησης

και της προστασίας του ιδιώτη έναντι αυτής επιβάλλουν τον έλεγχο της

δραστηριότητας της διοίκησης. Ο έλεγχος αυτός είναι σήµερα περισσότερο

επιβεβληµένος λόγω της εξάπλωσης της δραστηριότητας του κράτους.

Στην Ελληνική ∆ηµοκρατία είναι σε ισχύ τρεις τρόποι ελέγχου της

νοµιµότητας της κρατικής δράσης: Ο διοικητικός αυτοέλεγχος στον οποίο

υπάγεται και η λειτουργία του ελεγκτή νοµιµότητας, ο κοινοβουλευτικός έλεγχος

και ο δικαστικός έλεγχος. Λόγω της ανεπάρκειας των δύο πρώτων µορφών

ελέγχου ο δικαστικός έλεγχος της διοικητικής δράσης είναι αναγκαίος για την

προάσπιση του κράτους δικαίου και της αρχής της νοµιµότητας.

Μετά την ψήφιση του «Καλλικράτη» το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν απώλεσε τις

ελεγκτικές αρµοδιότητες που αφορούν τον δηµοσιονοµικό έλεγχο. Αντιθέτως δε

πραγµατοποιεί γενικευµένο προσυµβατικό έλεγχο νοµιµότητας σε συµβάσεις άνω

των 100 χιλιάδων ευρώ την οποία συνάπτουν οι δήµοι, τα νοµικά τους πρόσωπα και

οι επιχειρήσεις τους. Τις ελεγκτικές αρµοδιότητες του Γενικού Γραµµατέα της

Περιφέρειας τις ασκεί τώρα πια ο Ελεγκτής Νοµιµότητας. Ο τελευταίος δεν είναι

µετακλητός υπάλληλος διορισµένος από την εκάστοτε κυβέρνηση.

Το γεγονός βέβαια ότι ο ελεγκτής νοµιµότητας έχει την έδρα του στην

Αποκεντρωµένη ∆ιοίκηση η οποία εποπτεύει την Περιφέρεια καταδεικνύει και το

ενδιαφέρον του κεντρικού κράτους για την εποπτεία των ΟΤΑ από ένα καινοφανή

θεσµό. Είναι σηµαντικό το ότι ο ελεγκτής νοµιµότητας επιλέγεται µε αξιοκρατικά

κριτήρια και δεν αποτελεί πολιτικό πρόσωπο όπως ήταν ο Γενικός Γραµµατέας

της Περιφέρειας.

8

9

Η πρακτική της ανοχής των συνεχών αυθαιρεσιών από τους ΟΤΑ οι οποίοι

εξέδιδαν κανονιστικές και άλλες πράξεις οικονοµικού ενδιαφέροντος οι οποίες

δεν υφίσταντο τον έλεγχο νοµιµότητας από την Περιφέρεια για πολλούς λόγους

πολιτικής ως επί το πλείστον φύσεως συντέλεσε στην εξάπλωση της

κακοδιοίκησης και της διαφθοράς στη δηµόσια διοίκηση και ιδιαίτερα στην

τοπική αυτοδιοίκηση.

Η αναβάθµιση της τοπικής αυτοδιοίκησης συνδέεται µε το ζήτηµα της

συρρίκνωσης της κρατικής – εθνικής αρµοδιότητας υπέρ άλλων υπερεθνικών ή

ιδιωτικών φορέων. Συνδέεται επίσης µε κρίσιµα ζητήµατα λειτουργίας του

πολιτεύµατος, όπως το δηµοκρατικό έλλειµµα και η κρίση του κοινοβουλευτικού

συστήµατος, η κρίση του κράτους πρόνοιας, η αειφόρος οικονοµική ανάπτυξη, το

περιβάλλον, η εκπαίδευση κλπ . Και εκφράζεται νοµικά µε την αρχή της

επικουρικότητας ή της εγγύτητας, που αναγνωρίζονται στο κοινοτικό/ ενωσιακό

επίπεδο.5

Από την άλλη πλευρά όµως, το ελληνικό κράτος παραµένει κατ’ αρχήν

συγκεντρωτικό, κάτι που εκφράζεται συχνά µε την έλλειψη των πόρων και των

υποδοµών που απαιτούνται για την άσκηση των αρµοδιοτήτων από την τοπική

αυτοδιοίκηση, αλλά και µε ένα κοµµατικό σύστηµα που παραµένει

συγκεντρωτικό και δεν ευνοεί την ανάπτυξη µιας τοπικής πολιτικής κοινωνίας.

Το γεγονός ότι στις ετήσιες εκθέσεις του Συνήγορου του Πολίτη, του ΣΕΕ∆∆

ή του Γενικού Επιθεωρητή της ∆ηµόσιας διοίκησης τα περισσότερα προβλήµατα

εντοπίζονται στην τοπική αυτοδιοίκηση πρέπει να συνεκτιµηθεί µε το γεγονός ότι

ο µεγαλύτερος αριθµός υπηρεσιών µε τις οποίες έρχεται σε επαφή ο πολίτης

ανήκουν στους ΟΤΑ.

5 Οι έλεγχοι στους ΟΤΑ. Προτάσεις για τον εξορθολογισµό και την αποτελεσµατικότητα του συστήµατος, Έκθεση της Επιτροπής του ΙΤΑ, Αθήνα 2006.

9

10

Στη βάση της κακοδιοίκησης βρίσκονται εποµένως φαινόµενα όπως ο

κοµµατισµός, η πολυνοµία, οι ασάφειες του νόµου και οι νοµοτεχνικές

ατέλειες, ο δυσνόητος χαρακτήρας των διατάξεων, η γραφειοκρατία, οι

καθυστερήσεις στην διεκπεραίωση των υποθέσεων, οι επικαλύψεις

αρµοδιότητας κλπ. Στις ετήσιες εκθέσεις του ΣτΠ επισηµαίνονται ως

παράγοντες κακοδιοίκησης η ποιότητα του κανονιστικού πλαισίου (πληµµελής

νοµοτεχνική κατάστρωση κανονιστικών ρυθµίσεων, πληθωρισµός και

πολυπλοκότητα κανονιστικού πλαισίου, απουσία κωδικοποίησης κ.ά.), η

ελλιπής διοικητική δοµή και οργάνωση (ελλιπής στελέχωση δηµοσίων

υπηρεσιών, έλλειψη ή ανεπάρκεια αναγκαίων τεχνικών και υλικών µέσων,

ελλιπής κατάρτιση και εκπαίδευση προσωπικού) και τα προβλήµατα διοικητικής

λειτουργίας (ελλιπής ενηµέρωση και πληροφόρηση του κοινού, πολυπλοκότητα

της διοικητικής διαδικασίας, ελλιπής συνεργασία και συντονισµός µεταξύ των

δηµοσίων υπηρεσιών, αδράνεια της διοίκησης κ.ά.). Ενώ ως µορφές

κακοδιοίκησης αναφέρονται οι καθυστερήσεις και η µη τήρηση προθεσµιών, η

έλλειψη ενηµέρωσης - πληροφόρησης, η µη τήρηση της ουσιαστικής

νοµιµότητας, προβλήµατα διοικητικής λειτουργίας, η αδράνεια της διοίκησης, η

µη τήρηση της αρχής της χρηστής διοίκησης, η µη τήρηση των αρχών της

δικαιολογηµένης εµπιστοσύνης, της διαφάνειας, της ισότητας και της

αµεροληψίας, η ανεπάρκεια ή η έλλειψη αιτιολογίας διοικητικών πράξεων,

ζητήµατα πρόσβασης σε έγγραφα – επικύρωσης και χορήγησης αντιγράφων, η

κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας. 6

Ειδικότερα ως προς τους ΟΤΑ, οι ετήσιες εκθέσεις του ΣτΠ

αναδεικνύουν ως µορφές κακοδιοίκησης την παράλειψη οφειλόµενης νόµιµης

6 Οι έλεγχοι στους ΟΤΑ. Προτάσεις για τον εξορθολογισµό και την αποτελεσµατικότητα του συστήµατος, Έκθεση της Επιτροπής του ΙΤΑ, Αθήνα 2006. σελ 18.

10

ενέργειας, την µη τήρηση της αρχής της νοµιµότητας, την καταστρατήγηση των

συµβατικών υποχρεώσεών τους προς τους πολίτες, την ελλιπή πληροφόρηση και

κακή επικοινωνία, την µη απάντηση ή καθυστέρηση απάντησης, την µη ορθή

και εξυπηρετική συµπεριφορά, την µη τήρηση της αρχής της επιείκειας, την µη

εκτέλεση δικαστικής απόφασης και την µη τήρηση της αρχής της διαφάνειας.

Η συστηµατική παράλειψη άσκησης ελέγχου των αιρετών από τους

αρµοδίους Γενικούς Γραµµατείς των Περιφερειών ενισχύθηκε λόγω και των

εσωτερικών προβληµάτων της κεντρικής διοίκησης η οποία ταλανιζόταν χρονίως

από την αναγκαιότητα εξισορρόπησης πολιτικών συµφερόντων µεταξύ της

Περιφέρειας και των ΟΤΑ. Αποτέλεσµα ήταν η ενασχόληση της κεντρικής

κυβέρνησης µε την διατήρηση ισορροπιών και όχι µε την χάραξη πολιτικών

επιτελικής µορφής. Ο µεγάλος αριθµός των ΟΤΑ στην εποχή προ του

Καλλικράτη (και οπωσδήποτε προ του Καποδίστρια) δυσχέραινε την κατάσταση

αυτή. Η έλλειψη δυνατότητας ελέγχου των πράξεων των αιρετών ιδιαίτερα σε

θέµατα διαχείρισης των δηµοτικών επιχειρήσεων οδήγησε σε σοβαρές

υπεξαιρέσεις σε βάρος των οικονοµικών των ΟΤΑ.

Απαραίτητη λοιπόν κρίθηκε κατά τον νοµοθέτη η θέσπιση του

Ελεγκτή Νοµιµότητας ώστε να λειτουργεί τόσο ουσιαστικά όσο και

επικουρικά ως προς το Ελεγκτικό Συνέδριο όσον αφορά στην αµεσότητα της

διοικητικής εποπτείας των ΟΤΑ. Ο έλεγχος της νοµιµότητας στο πλαίσιο της

κρατικής εποπτείας επί των ΟΤΑ έχει ως στόχο η τοπική αυτοδιοίκηση να

µην υπερβαίνει το νοµοθετικό πλαίσιο αυτό-διοίκησης που της έχει

αναγνωριστεί. Στοχεύει µε άλλα λόγια στο να µην υπερβαίνει η τοπική

αυτοδιοίκηση τα όρια των αρµοδιοτήτων που της αναγνωρίζονται καθώς και

να τις ασκεί σύµφωνα µε τον νόµο.

Όπως ορίζει η νοµολογία, ο έλεγχος της νοµιµότητας στο πλαίσιο

της εποπτείας δεν συνίσταται απλώς – όπως εσφαλµένα πολλοί πιστεύουν -

12

στην εκτίµηση από πλευράς κρατικής διοίκησης της νοµιµότητας της

διαδικασίας και της συνδροµής των προϋποθέσεων για την έκδοση της

σχετικής απόφασης, αλλά περιλαµβάνει την έλλειψη αιτιολογίας, την ευθεία

παράβαση νόµου, την παράβαση δεδικασµένου που απορρέει από δικαστική

απόφαση, την ανάκληση πράξεων κατά παράβαση των κανόνων περί

ανακλήσεων, την πλάνη περί τα πράγµατα, την κατάχρηση εξουσίας και την

κακή χρήση της διακριτικής

ευχέρειας.7

∆υστυχώς οι ΟΤΑ δεν συνήθιζαν να αποστέλλουν εγκαίρως ή είχαν την

πρακτική να αποστέλλουν συλλήβδην ή, ενδεχοµένως, να µην αποστέλλουν

καθόλου, τις πράξεις των συλλογικών τους οργάνων στον Γενικό Γραµµατέα της

Περιφέρειας µέχρι πρότινος. Άλλοτε πάλι η Περιφέρεια είχε την πρακτική να

αρκείται στον έλεγχο των τυπικών µόνο προϋποθέσεων για τη λήψη της

απόφασης ή να µην ολοκληρώνει τον έλεγχο στις προβλεπόµενες προθεσµίες, µε

αποτέλεσµα ο έλεγχος νοµιµότητας να ασκείται δια της σιωπής. Η πράξη έχει

αναδείξει πολλές περιπτώσεις όπου η αρµόδια υπηρεσία της περιφέρειας έχει

τόσο φόρτο ώστε δεν µπορεί να ανταπεξέλθει ούτε σε έναν κατ’ αρχήν έλεγχο, ή

οι αρµόδιοι υπάλληλοι δεν έχουν καµία νοµική κατάρτιση ώστε να µπορούν

να ασκήσουν νοµικό έλεγχο.8 Άλλοτε πάλι οι ΟΤΑ δεν συµµορφώνονταν

προς τις αποφάσεις της περιφέρειας.

Όλες αυτές τις αδυναµίες έρχεται να θεραπεύσει η θέσπιση του

ελεγκτή νοµιµότητας στους ΟΤΑ. Ένα άλλο χαρακτηριστικό του ελεγκτή

νοµιµότητας αποτελεί η «ίση απόσταση», τόσο από το κράτος όσο και από

τους ΟΤΑ του θεσµού αυτού ο οποίος λειτουργεί πέρα από κοµµατικές και

ιδεολογικές αγκυλώσεις. Ο ελεγκτής νοµιµότητας απεξαρτά τους ελέγχους

από κοµµατικές «συµµαχίες» µεταξύ περιφέρειας και ΟΤΑ. Το θέµα είναι να

13

µην τους εξαρτά από την καινοφανή Αποκεντρωµένη ∆ιοίκηση, η οποία δεν

χαίρει και µεγάλης εκτιµήσεως στους κύκλους της τοπικής αυτοδιοίκησης.

∆εν θα ήταν δηλαδή θεµιτό να υποκαταστήσει η Αποκεντρωµένη ∆ιοίκηση

την Περιφέρεια όσον αφορά στις πολιτικές συµµαχίες.

∆εν είναι συνταγµατικά επιτρεπτή η διοικητική εποπτεία των

ΟΤΑ από µια ανεξάρτητη αρχή, για παράδειγµα από τον Συνήγορο του Πολίτη.

Το Σύνταγµα θέλει η εποπτεία να ασκείται από το Κράτος.

Η εισαγωγή του Ελεγκτή Νοµιµότητας στο νέο διοικητικό πλαίσιο της

διοικητικής εποπτείας των ΟΤΑ θα επιτύχει την αµεσότητα του ελέγχου και την

διασφάλιση της τήρησης της νοµιµότητας, ειδικά σε µια κρίσιµη περίοδο όπως

η σηµερινή για την χώρα µας.

Από την πολιτική βούληση εξαρτάται ως συνήθως η ενδυνάµωση

του θεσµού αυτού και η τήρηση των αποφάσεων του επ΄ ωφελεία της τοπικής

αυτοδιοίκησης, των πολιτών και της εξάπλωσης της ∆ιαφάνειας στην Ελληνική

∆ηµοκρατία.

7 Οι έλεγχοι στους ΟΤΑ. Προτάσεις για τον εξορθολογισµό και την αποτελεσµατικότητα του συστήµατος, Έκθεση της Επιτροπής του ΙΤΑ, Αθήνα 2006. σελ 33. 8 Ένθα ανωτέρω, σελ 35.

14

4. Ενστάσεις και αντιπροτάσεις στο θεσµό του Ελεγκτή Νοµιµότητας Ενστάσεις.

Στη χώρα µας έχει εκφρασθεί δηµοσίως και η άποψη ότι η θέσπιση του

Ελεγκτού Νοµιµότητας, εντασσόµενη στο θεσµικό πλαίσιο του Καλλικράτη,

αποτελεί µια προσπάθεια της κεντρικής κυβέρνησης να χειραγωγήσει το πνεύµα

της τοπικής αυτοδιοίκησης και να επιβάλλει συγκεντρωτικού χαρακτήρα λύσεις

στο πρόβληµα της αντιµετώπισης της κακοδιοίκησης και της διαφθοράς.

Αρχίζοντας από το άρθρο 214 του Ν. 3852/2010 « Στους ∆ήµους και στις

Περιφέρειες ασκείται εποπτεία του Κράτους η οποία συνίσταται σε έλεγχο

νοµιµότητας των πράξεών τους και σε πειθαρχικό έλεγχο των αιρετών», η

ένσταση αφορά στην δυνατότητα άσκησης εποπτείας και νοµικού ελέγχου των

πράξεων των αντιπροσώπων του λαού, που είναι οι αιρετοί.

Η συγκρότηση ενός δικτύου Αυτοτελών Υπηρεσιών Εποπτείας [ άρθρο

215 και 216 του Ν. 3852/2010] έρχεται σε αντίθεση µε την γνήσια έκφραση του

εκλογικού σώµατος όπως προβάλλεται στα πρόσωπα των τοπικών αιρετών και

στις αποφάσεις των δηµοτικών συµβουλίων. Το γεγονός ότι η Αυτοτελής

Υπηρεσία Εποπτείας υπάγεται απευθείας στον Υπουργό συνεπάγεται, σύµφωνα

µε την άποψη αυτή, ότι η έννοια της αυτοδιοίκησης καταλύεται. Σύµφωνα µε

το άρθρο 223 του Ν. 3852/2010 ορίζεται το Συµβούλιο Ελεγκτών Νοµιµότητας,

εκτός των ΑΥΕ ΟΤΑ, ως καθοδηγητικό και κεντρικό όργανο υπό τον άµεσο

έλεγχο του Υπουργού.

Η άποψη που αντιτίθεται στην θέσπιση του Ελεγκτή Νοµιµότητας

θεωρεί αυτόν ως ένα όργανο της κεντρικής κυβέρνησης του οποίου η λειτουργία

καταλύει κάθε έννοια αυτοδιοίκησης.

Η αντίθεση στον θεσµό του Ελεγκτή Νοµιµότητας γίνεται εντονότερη

όταν ερχόµαστε στις διατάξεις που αφορούν την επιλογή του προσώπου που θα

ενσαρκώσουν τον θεσµό αυτό. Η επιλογή του γίνεται µετά από προκήρυξη του

15

Υπουργού, από το Ειδικό Συµβούλιο Επιλογής Προϊσταµένων, ο δε επιλεγείς

διορίζεται µε υπουργική απόφαση.

Ενστάσεις αναδύονται και για το είδος του ελέγχου που ασκείται από

τον Ελεγκτή Νοµιµότητας. Επειδή πρόκειται περί υποχρεωτικού ελέγχου

νοµιµότητας, οι ενστάσεις αυτές αφορούν στην αποκλειστική προθεσµία 40

ηµερών από την παραλαβή της απόφασης ενός δήµου. Η προθεσµία αυτή, η

οποία µπορεί να παραταθεί, θα οδηγήσει τη τοπική αυτοδιοίκηση σε

στασιµότητα και τελµάτωση λόγω της δυνατότητας του Ελεγκτή να κάνει χρήση

όλων των προθεσµιών. Ο Ελεγκτής, είτε φοβούµενος είτε πιεζόµενος, θα

φροντίσει να είναι τυπικός µε τις προθεσµίες ως προς τον έλεγχο των πράξεων

των δήµων [άρθρο 226 Ν. 3852/2010] µε αρνητικά αποτελέσµατα για την

ευελιξία στη τοπική αυτοδιοίκηση.

Σύµφωνα µε το άρθρο 232 του Ν. 3852/2010 η ενδεχόµενη ζηµία που

προξένησαν εις βάρος του δηµοσίου οι τοπικοί άρχοντες µε τις πράξεις τους

οδηγεί σε υποχρέωση αποζηµίωσης εκ µέρους των. Η ζηµία καταλογίζεται στα

πρόσωπα αυτά µε αιτιολογηµένη πράξη Πειθαρχικού Συµβουλίου που

συγκροτείται µε απόφαση του Γενικού Γραµµατέα της Κυβέρνησης, ο οποίος

είναι βέβαια διορισµένο µέλος και όχι αιρετός. Τα µέλη του πειθαρχικού

συµβουλίου διορίζονται από τον Υπουργό. Το πειθαρχικό συµβούλιο έχει µέλος

τον πρόεδρο του Εφετείου της έδρας τη ΑΥΕ, δύο εφέτες µε τους αναπληρωτές

τους, τον προϊστάµενο της ∆ιεύθυνσης της ΑΥΕ και έναν αιρετό εκπρόσωπο.

Το γεγονός ότι οι άνωθι διορίζονται από τον Υπουργό σηµαίνει,

σύµφωνα µε µια άποψη, ότι η επιβολή πειθαρχικών ποινών [άρθρο 233] οδηγεί

σε µια «υπαλληλοποίηση» των αιρετών. Προσφυγή κατά της απόφασης του

Πειθαρχικού Συµβουλίου και του Ελεγκτή Νοµιµότητας µπορεί να ασκηθεί έως

30 ηµέρες από την έκδοση της απόφασης ενώπιον του Συµβουλίου της

Επικρατείας. Η παύση των αιρετών της Περιφέρειας και των ∆ήµων γίνεται µε

16

απόφαση του Υπουργού κατόπιν ειδικής αιτιολογηµένης έκθεσης του Ελεγκτή

Νοµιµότητας και τη σύµφωνη γνώµη του Πειθαρχικού Συµβουλίου.

Η ένσταση στον θεσµό του Ελεγκτή Νοµιµότητας προέρχεται τελικώς

από µια πολιτική – ιδεολογική οπτική η οποία δεν αποδέχεται συνολικά την

εφαρµογή του Ν. 3852/2010 στην Ελλάδα διότι θεωρεί τον Καλλικράτη ως την

ταφόπλακα της τοπικής αυτοδιοίκησης και αυτοδιάθεσης.

Αντιπροτάσεις α. αντιπροτάσεις όσον αφορά στην λειτουργία του θεσµού Στο προβλεπόµενο από τις διατάξεις του άρθρου 234 του Ν. 3852/2010

πειθαρχικό συµβούλιο προτείνεται η συµµετοχή διοικητικών εφετών.

Προτείνεται επίσης η πρόσθεση διατάξεων που αφορούν στην πειθαρχική

αντιµετώπιση των αιρετών οι οποίες να µην επιτρέπουν την δυνατότητα

επανεκλογής των αιρετών οι οποίοι υπέπεσαν σε πειθαρχικό ή ποινικό αδίκηµα.

Η απολαβή προσωπικής και θεσµικής ανεξαρτησίας του Ελεγκτή Νοµιµότητας

θα διασφαλισθεί εάν η επιλογή του αποδεσµευθεί από τον Υπουργό. Η δε

στελέχωση των ΑΥΕ ΟΤΑ να πραγµατοποιείται µέσω συνεχών ανανεώσεων

κατά το πρότυπο των γραφείων του Γενικού Επιθεωρητή ∆ηµόσιας ∆ιοίκησης

και του Συνηγόρου του Πολίτη.

β. αντιπροτάσεις όσον αφορά στην υποκατάσταση του θεσµού αυτού

Τίθεται το εξής ερώτηµα: «Γιατί δεν ενισχύονται οι νοµικές υπηρεσίες

των ∆ήµων µε εξειδικευµένα στελέχη ώστε να πραγµατοποιείται απρόσκοπτα ο

έλεγχος της σύµπλευσης των πράξεων των τοπικών αρχόντων µε την ισχύουσα

νοµοθεσία;» Ο κάθε ∆ήµος πρέπει να διαθέτει µια υπηρεσία εσωτερικού

ελέγχου η οποία θα ελέγχει την νοµιµότητα των λειτουργιών και των πράξεων

που εκδίδονται από το ∆ήµο. Η ύπαρξη µιας υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου σε

κάθε ΟΤΑ σε συνδυασµό µε την ενδυνάµωση των ήδη υπαρχόντων υπηρεσιών

ελέγχου σε κάθε Αποκεντρωµένη ∆ιοίκηση θα µπορούσε, σύµφωνα µε µια

17

άποψη, να υποκαταστήσει την λειτουργία ενός θεσµού όπως ο Ελεγκτής

Νοµιµότητας. Το δίπολο : Υπηρεσία Εσωτερικού Ελέγχου του ΟΤΑ / Υπηρεσία

Ελέγχου Αποκεντρωµένης ∆ιοίκησης θα επέτρεπε στο Σώµα Ελεγκτών

∆ηµόσιας ∆ιοίκησης και στον Γενικό Επιθεωρητή ∆ηµόσιας ∆ιοίκησης να

ασχοληθούν µε τα θέµατα νοµιµότητας των πράξεων των ΟΤΑ στο πλαίσιο ενός

δευτέρου επιπέδου εποπτείας.

Πολλές φορές ενώ οι αποφάσεις των ΟΤΑ έχουν εγκριθεί νοµίµως από

τον Γενικό Γραµµατέα της Αποκεντρωµένης ∆ιοίκησης, κρίνονται ως µη

νόµιµες από τους Ελεγκτές ∆ηµόσιας ∆ιοίκησης. Για τούτο και απαιτείται η

συνεργασία όλων των φορέων, για να αποτρέπονται διαφοροποιήσεις και να µην

σηµειώνονται διχογνωµίες όσον αφορά την ερµηνεία του Νόµου.

Η απόφαση για την ενεργοποίηση η µη του θεσµού του Ελεγκτή

Νοµιµότητας είναι τελικώς µια πολιτική απόφαση θεµελιωµένη τόσο σε

συγκυρίες οικονοµικές και πολιτικές όσο και στην επιθυµία της κεντρικής

κυβέρνησης να µονοπωλεί την δυνατότητα ελέγχου των διοικητικών πράξεων

των φορέων της τοπικής αυτοδιοίκησης.

18

Βιβλιογραφία.

1. Ν. 3852/2010

2. Μαρουλή Αύγουστου, ∆ιοικητικό ∆ίκαιο, Αθήνα, εκδόσεις Σάκκουλα

2001

3. Νέοι Ελεγκτικοί Μηχανισµοί, εκπαιδευτικό υλικό του Εθνικού Κέντρου

∆ηµόσιας ∆ιοίκησης, ΙΝΕΠ, εκπόνηση: Κέντρο Ευρωπαϊκού

Συνταγµατικού ∆ικαίου

4. Εγκύκλιος 60, αριθµός πρωτ: 74895/30-12-2010 µε Α∆Α: 4ΙΙΚΚ-Υ2

«Περί του ελέγχου νοµιµότητας πράξεων ΟΤΑ, αστική και πειθαρχική

ευθύνη αιρετών µέχρι την έναρξη λειτουργίας της Αυτοτελούς

Υπηρεσίας Εποπτείας ΟΤΑ».

5. Οι έλεγχοι στους ΟΤΑ. Προτάσεις για τον εξορθολογισµό και την

αποτελεσµατικότητα του συστήµατος, Έκθεση της Επιτροπής του ΙΤΑ,

Αθήνα 2006

19

20